第一篇：對新時期我國糧食安全問題的思考(精美排版)

對新時期我國糧食安全問題的思考

任 輝 賴昭瑞

(山東經濟學院，山東濟南 250014)

[摘 要] 糧食安全的概念是在20世紀70年代初期由于世界性的糧食危機而提出來的。目前我國在糧食安全方面存在著許許多多的問題，這些問題如果任其發(fā)展下去，將對國家的糧食安全構成嚴重威脅。考慮我國的糧食安全問題首先應立足于國內，要保持我國糧食基本自給的水平，在此基礎上，可以積極利用國際糧食市場調節(jié)國內市場供求。文章提出，針對目前存在的問題，我們要采取多方面的政策措施，通過加強農業(yè)，發(fā)展糧食生產，來保障我國的糧食安全。

[關鍵詞] 糧食安全；隱憂；原則；解決對策

[中圖分類號]F326。11[文獻標識碼]A[文章編號]1000-971X(2004)06-0021-04

一、糧食安全概念的提出及其發(fā)展糧食安全的概念是在20世紀70年代初期由于

世界性的糧食危機而提出來的。1983年4月，聯(lián)合國糧農組織對糧食安全的定義是“保證所有人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。”曾任糧農組織總干事的薩烏馬1984年提出了糧食安全的概念：“糧食安全的最終目標應該是，確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品?！边@個概念具體包括三項目標：

(1)確保生產足夠數(shù)量的糧食；(2)最大限度地穩(wěn)定糧食供應；(3)確保所有需要糧食的人們都能獲得糧食。這就是說，既要發(fā)展糧食生產，提高糧食的供應量，又要建立確保糧食穩(wěn)定供應的機制，同時還要增加國民收入，提高公眾的購買力。因為即使糧食資源充足，如果人們無錢購買，那么貧困階層民眾的糧食仍是不安全的?？梢?，糧食安全問題是一個包括糧食的生產、供應以及國民收入等內容在內的系統(tǒng)性概念。后來經過不斷的延伸和豐富，聯(lián)合國糧農組織在《糧食安全羅馬宣言》中又將糧食安全界定為“所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得

足夠、有營養(yǎng)和安全的食物。”并指出，糧食安全概念包括有四層含義：第一，公平的概念，即糧食安全是針對生活在地球上的每一個人而言的；第二，數(shù)量的概念，即擁有足夠數(shù)量的糧食能夠維持人們的基本生存；第三，質量的概念，即提供的糧食是未受到或基本未受到污染的健康糧食產品；第四，糧食是全球資源系統(tǒng)中的一部分，因而糧食生產不應對環(huán)境造 成負面影響。聯(lián)合國糧農組織還把糧食儲備作為糧食安全方面的基本內容，指出，“一個國家的糧食儲備量要相當于當年糧食消費量的14%”，這被視為是糧食警戒線；同時提出“一個國家的糧食安全儲備量應相當于當年糧食消費量的17%—18%”，這被認為是糧食安全線。

二、我國糧食安全方面存在的隱憂

目前我國糧食安全方面存在的問題主要有：

1。耕地被大量占用，糧食播種面積減少，已嚴重制約了我國糧食生產的持續(xù)發(fā)展能力。據(jù)統(tǒng)計，我國每年要減少幾百萬畝耕地，僅1993年耕地面積減少量就相當于整整一個青海省的耕地面積。最近幾年，由于全國建設用地、農業(yè)內部產業(yè)結構調整以及災害損毀等原因減少了大量的耕地。此外，全國各地涌現(xiàn)出來的各種開發(fā)區(qū)、修建大大小小的人文景觀還有建設各地的大學城、科技園區(qū)等也占用了相當多的耕地。由于耕地被大量占用，加之種糧比較收益低等原因，我國糧食播種面積呈逐年遞減之勢，其中2000年全國糧食播種面積比1999年一下子減少了9000多萬畝。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《二00三年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2003年全國糧食種植面積9941萬公頃，比上年減少448萬公頃，相當于6720萬畝。各地在農業(yè)產品結構調整中，普遍調減了糧食播種面積，連續(xù)幾年的持續(xù)調減，出現(xiàn)了糧食生產的較大滑坡，進而導致了糧食供求關系的失衡。這種狀況如果任其發(fā)展下去，將對國家的糧食安全構成嚴重威脅。

2。農業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，旱災頻繁發(fā)生，加大了發(fā)展糧食生產的難度。

伴隨著現(xiàn)代化建設和經濟的高速增長，我國面臨的干旱缺水和生態(tài)環(huán)境惡化的威

脅日益嚴重。我國是一個農業(yè)用水大國，農業(yè)用水約占全部用水量的70%以上。我國又是水資源嚴重短缺的國家之一，干旱缺水已成為我國農業(yè)特別是糧食生產發(fā)展的重要制約因素。在過去的55年間，我國平均每年農田受災面積超過30000萬畝，其中成災面積約13000萬畝；在成災面積中，旱災占46。7%，洪澇災害占34。3%，可見旱災對農業(yè)生產的威脅較為嚴重。特別是近年來，旱災頻繁發(fā)生，對糧食生產的影響呈增加趨勢，干旱缺水將是今后一段時期內制約我國糧食生產發(fā)展的一個重要因素。

3。種糧比較收益低，嚴重影響了農民的生產積極性，導致我國糧食生產的徘徊不前。近些年來，由于糧食價格的持續(xù)走低，農民種糧的純收益大幅度降低甚至出現(xiàn)虧本現(xiàn)象，嚴重影響了農民種糧的積極性，導致許多農民棄農經商或外出打工，出現(xiàn)了糧田被撂荒的情況。1994—1996年國家連續(xù)三年提高糧食收購價格，提價幅度達40%。糧食收購價格的上漲，極大地刺激了農民的種糧積極性。1997年以后，受糧食市場供大于求的影響，糧食價格持續(xù)下

跌。到2000年，糧食定購價格已降至1994年的水平，而糧食市場價格已低于1994年水平，農民種糧已基本無利可圖。農民對糧價下跌的直接反應就是減少糧食種植面積，而改種經濟效益較高的其它作物。2000年糧食播種面積比1999年減少9000多萬畝，而蔬菜、油料等市場價格相對較高的作物種植面積比上年增加了4000多萬畝。今后，隨著糧食市場的完全放開，糧食價格波動將更趨頻繁，糧食播種面積、總產量也將隨之調整。

4。加入WTO以后，我國農業(yè)基礎的脆弱性更加突出。

由于我國農業(yè)產業(yè)化程度低，生產成本相對較高，農產品特別是糧食在國際市場上競爭能力較弱。國外糧食流入國內，必將沖擊我國的糧食市場，導致糧食價格的進一步下跌，農民增收將面臨更加困難的局面。近年來，我國糧食生產成本呈逐年遞增的趨勢，小麥、玉米、大豆等主要糧食品種的國內市場價格已高出國際市場價格。目前，我國小麥國內市場價格比國際市場價格每噸高200元左右，玉米每噸高250—300元，秈米每噸高150—200元。這些數(shù)據(jù)表明我國糧食產品在國際市場上已不具有價格競爭優(yōu)勢。

5。糧食消費需求呈剛性增長，并出現(xiàn)多樣化的特點，加大了保證糧食供應的難度。一是近年來，我國每年新增人口1000多萬，按人均占有糧食400公斤計，每年需要增加糧食消費量40多億公斤。二是隨著我國居民生活水平的提高，城鄉(xiāng)居民糧食直接消費量減少，糧食間接消費量大幅度增加。一般來說，糧食間接消費要比糧食直接消費耗費更多的糧食資源。據(jù)有關資料，僅因為畜產品消費量增加，就使我國城鎮(zhèn)居民每人每年糧食間接消費相應增加了

90公斤。今后隨著農村居民收入水平的逐步提高，對糧食的間接消費量必然增大，從而帶動糧食消費總量的增加。三是由于我國各地區(qū)生產力發(fā)展水平不同，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入存在著較大的差距，對糧食消費需求又存在著多樣性的特點，這又增加了保證糧食供應的難度。

6。糧食儲備情況發(fā)生變化，其吞吐調節(jié)糧食市場的能力有所下降。

糧食儲備量以及政府對市場的調控能力是確保糧食安全的重要方面。通過國家儲

備糧的吞吐是政府調控糧食市場的重要手段，1994年我國糧食市場出現(xiàn)波動時，國家就是通過采取及時拋售儲備糧、增加市場糧食有效供給的措施，很快抑制住了食品價格上漲的勢頭。目前我國糧食儲備情況發(fā)生了較大變化，儲備糧的重要性顯得日益突出。過去我國糧食儲備主要分為四個部分，即糧食收儲企業(yè)、農民、城市居民和食品加工企業(yè)各儲備一部分糧食，形成了多層次、多成分、多渠道的社會糧食儲備體系。而現(xiàn)在城市居民、食品加工企業(yè)和發(fā)達地區(qū)的農民都不儲備糧食了，社會存糧主要由儲備糧和糧食主產區(qū)的農民存糧組成，儲備糧的多寡成為糧食市場是否穩(wěn)定的重要標志。前幾年糧食儲備雖然處于歷史較高水平，但糧食庫存的品種、質量、地域分布與市場需求狀況存在著較大的矛盾。衡量糧食安全的一個重要方面就是糧食的可獲取性，糧食可獲取性差，其滿足市場需求的能力亦差。

7。受糧食播種面積減少、糧食供應缺口增大的影響，2003年底2004年初我國糧食價格全面上漲，糧食安全問題凸現(xiàn)。

《二00三年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，我國2003年糧食產量43067萬 噸，比上年減產2639萬噸。雖然糧食漲價了，但由于受種植業(yè)生產周期的限制，糧食供應缺口短期內還是難以改變。根據(jù)我國的歷史經驗，糧食產量由不足恢復到能夠滿足需求，至少需要兩到三年的時間。按理說，糧食漲價有利于我國農民增加收入。據(jù)國家統(tǒng)計局農調隊測算，糧食價格每斤上漲一分錢，農民可以增收約10元。我國多數(shù)地區(qū)農民人均收入的60%—70%都依賴于以糧食生產為主的種植業(yè)，糧食價格的階段性回升將使農民從種植業(yè)中獲得可觀的收入。但是又有消息說，由于前幾年糧食價格持續(xù)低迷，導致賣糧難，農民存糧都存怕了，大多數(shù)農民在糧價剛上漲時就賣了，結果是農民沒有賺到多少錢。而且，糧價一上漲，化肥、農藥、塑料

薄膜等農用生產資料就漲價了，糧食種植成本也將隨之提高。

三、考慮我國糧食安全問題應掌握的原則

中國是世界第一人口大國，人均占有糧源數(shù)量少，糧食相對緊張。改革開放以來，我國糧食生產快速增長，并取得了舉世矚目的成就———糧食總產量位居世界首位，人均糧食占有量超過世界平均水平。糧食供求關系發(fā)生了歷史性變化，由過去的長期短缺變成為豐年有余，糧食安全系數(shù)大大提高。但是，我們必須看到，我國農業(yè)的基礎還很脆弱，比較原始的糧食生產方式抵抗自然災害的能力也不強。近年來隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，由耕地資源安全問題派生出來的糧食安全問題顯得前所未有的突出，如果處理不當，將直接影響我國社會的穩(wěn)定和威脅國民的生存。對糧食安全問題我們任何時候都不能掉以輕心，要居安思危，未雨綢繆，正確把握我國糧食安全的發(fā)展態(tài)勢，處理好糧食生產、儲備、消費等方面的關系，以保證國家的糧食安全。我們要樹立正確的糧食安全觀，必須明確，十幾億人口的吃飯問題始終是一件頭等大事。糧食是重要的戰(zhàn)略物資，要高度重視保護和提高本國的糧食生產能力，建設穩(wěn)定的商品糧生產基地，建立符合我國國情的糧食安全保障體系，確保糧食供求的基本平衡。實現(xiàn)國家的糧食安全，首先應立足于國內，通過促進糧食生產能力的穩(wěn)定增長和良性發(fā)展，自力更生地解決我國的糧食問題，努力提高本國的糧食安全系數(shù)，這是保障國家糧食安全的惟一正確選擇。

與此同時，可以根據(jù)不同時期我國的經濟社會發(fā)展狀況，適度地利用國外糧食資源，通過糧食國際貿易，調節(jié)我國糧食市場供求，平抑國內糧食生產的波動。中國農業(yè)大學程序教授和農業(yè)部農村經濟研究中心柯炳生教授于2004年3月29日在胡錦濤同志主持的中共中央政治局集體理論學習中講解農業(yè)專題時提出建議，中國應保持九成以上的糧食自給率，目前保持90%-95%的糧食自給率是比較合適的。我們認為，考慮我國的糧食安全問題應掌握以下基原則：一是務必要加強農業(yè)和糧食生產的基礎地位，從而保證我國糧食產業(yè)與國民經濟其它產業(yè)的協(xié)調發(fā)展；二是國家要掌握糧食的一定控制權，國家對糧食儲備、糧食進出口和糧食一級市場應保持必要的控制力；三是要切實保護和穩(wěn)定提高本國的糧食生產能力，要保持我國糧食基本自給的水平；四是要保證在我國讓每一個家庭、每一個人都有飯吃；五是我國生產和市場供應的糧食與其它食品要符合衛(wèi)生質量標準；六是要積極利用國際糧食市場，通過糧食進出口有效調節(jié)國內糧食市場的供求平衡。

四、解決我國糧食安全問題的對策

從長遠來看，為了保證我國的糧食安全，應從以下幾個方面采取措施：

1。必須堅定不移地貫徹“農業(yè)是國民經濟的基礎”的方針，始終把農業(yè)放在經濟工作的首位。要堅持農業(yè)特別是糧食生產在國民經濟中的基礎地位，這是維護國家糧食安全的重要保證。糧食生產是比較效益低下的弱勢產業(yè)，政府應通過對農業(yè)生產的政策傾斜，改善農業(yè)生產條件，加強農業(yè)基礎設施建設，合理引導與協(xié)調農村產業(yè)結構調整。要充分保護和調動農民種糧的積極性，努力增強糧食綜合生產能力，增加糧食有效供給，夯實國家糧食安全的堅實基礎。要堅持黨在農村的基本政策，穩(wěn)定和完善以家庭聯(lián)產承包為主的責任制和統(tǒng)分結合的雙層經

營體制。要認真執(zhí)行按國務院規(guī)定的保護價敞開收購農民余糧的政策，這是國家保護農民利益和鞏固農業(yè)基礎地位的一項重要決策，各地一定要不折不扣地堅決執(zhí)行。各級地方政府要千方百計地增加農民收入，減輕農民負擔，發(fā)展農村經濟社會事業(yè)。

2。加快推進我國農業(yè)產業(yè)化進程，實現(xiàn)農業(yè)生產方式的根本轉變。所謂農業(yè)產業(yè)化，是指以國內外市場為導向，以提高經濟效益為中心，以區(qū)域內的支柱產業(yè)和主導產業(yè)為依托，通過生產要素的重組，實現(xiàn)農業(yè)生產專業(yè)化、經營一體化、管理企業(yè)化、技術資金投入集約化和服務社會化。我國糧食生產集約化程度低，經營粗放，高投入、低產出，這是造成種糧經濟效益低下的根本原因。實施農業(yè)產業(yè)化，通過種養(yǎng)加、產供銷、貿工農一體化經營的途徑，解決農工商分離、產供銷脫節(jié)的問題，從而把千家萬戶的農業(yè)生產與千變萬化的市場銜接起來，以適應市場經濟發(fā)展對農業(yè)生產方式轉變的要求。要以發(fā)展特色農業(yè)和訂單農業(yè)為突破口，大力優(yōu)化農業(yè)區(qū)域結構、主導產業(yè)結構及農產品品種結構。糧食生產要發(fā)揮比較優(yōu)勢，優(yōu)化資源配置，建立各種不同的糧食生產基地。

3。加強耕地資源保護，穩(wěn)定糧食播種面積。首先要提高全社會珍惜和保護耕地的意識，加大力度保護好耕地，采取有效措施，遏制耕地面積的減少；要努力抓好基本農田保護，鞏固和穩(wěn)定多年來花大力氣建成的商品糧基地。其次要依靠法律來保護土地資源，保證土地資源的合理配置；要建立嚴格的非農用地的審批和檢查制度，建立土地消長預測規(guī)劃；要積極推進土地使用制度的改革，因地制宜地探索土地規(guī)模經營的道路，提高土地產出效益。再次是在農業(yè)產品結構調整中壓縮糧食生產、擴大經濟作物種植要實事求是，科學引導，做到有序有度；各地

要顧全大局，牢固樹立糧食生產全國一盤棋的思想，保障國家糧食安全；要抑制糧食播種面積減少的勢頭，確保糧食播種面積不低于最低控制面積；在農業(yè)產品結構調整中要保證調減糧食生產的耕地還主要用于農業(yè)，以保持農業(yè)的潛在生產能力。

4。加大對農業(yè)的投入，改善農業(yè)生產條件，增強農業(yè)發(fā)展后勁。要制定保證國家投入的農業(yè)傾斜政策，并盡快出臺農業(yè)投資法規(guī)，防止農業(yè)資金的“非農化”，使支農資金真正用到農業(yè)上來。一是調整國民收入分配格局，提高基本建設投資、財政信貸資金等用于農業(yè)的比重；二是進一步完善多渠道增加農業(yè)投入的政策和制度，完善從土地出讓金中提取支農資金的辦法，健全以工補農、以工建農制度，并鼓勵農村集體和農民個人增加對農業(yè)的投入；三是按照誰投資、誰得益的原則，吸引全社會資金參與農業(yè)生產和農業(yè)開發(fā)；四是加強農業(yè)基礎設施建設，特別是要抓好農田水利設施建設，保護和改善農業(yè)生態(tài)環(huán)境；五是加強對支農產業(yè)的投入，扶持和發(fā)展支農工業(yè)。

5。發(fā)展農業(yè)科技，為糧食生產在數(shù)量和質量上上新臺階提供技術支撐。發(fā)展農業(yè)科技是提高農產品數(shù)量尤其是農產品質量，從而提高農業(yè)投入產出效益的重要途徑。要加快現(xiàn)有農業(yè)科技成果的轉化，推進農科教統(tǒng)籌結合，加強農業(yè)技術推廣隊伍的建設，并充分發(fā)揮其作用。要大力推廣生態(tài)農業(yè)、優(yōu)質高效農業(yè)等現(xiàn)代農業(yè)生產模式，并為廣大農民提供技術指導。要運用科技成果保護農業(yè)環(huán)境，減少對環(huán)境的污染，減少農業(yè)資源的流失與耗竭。要建立糧食安全的技術保障體系，完善良種培育、引進、推廣體系，提高品質育種和良種覆蓋水平，推廣病蟲綜合防治、科學施肥、節(jié)水灌溉和旱作農業(yè)配套技術。近期要重點解決水資源缺乏問題，大力發(fā)展旱作農業(yè)，提高水資源利用效率。

6。完善糧食流通體制，加快糧食市場體系建步伐，充分發(fā)揮市場配置農業(yè)資源的功能。要鼓勵更多符合條件的企業(yè)和個人參與糧食流通，活躍糧食流通市場，以實現(xiàn)區(qū)域之間糧食的合理流動，增強糧食供應上的可獲取性。在糧價放開后，國家糧食儲備仍可以保護價或者市場價有計劃地增購部分糧食，增強國家對糧食市場的吞吐調節(jié)功能，以保護糧食生產者和消費者的利益。要加強對糧食市場的管理，對囤積居奇、哄抬物價、擾亂市場的行為要予以 堅決打擊。要發(fā)展農民合作運銷組織和各類中介組織，逐步提高農民進入市場的組織化、專業(yè)化程度，建立糧食批發(fā)市場、專業(yè)市場、期貨市場以及相關的要素市場，逐步與國外糧食市場接軌。要大力發(fā)展糧食加工企業(yè)，延續(xù)糧食生產線，加長農業(yè)生產鏈條，消化農村剩余勞動力，增加農民收入和提高農民生活水平。

7。杜絕糧食浪費，建立和完善各級糧食儲備體系。節(jié)約糧食是我國人民的傳統(tǒng)美德，但隨著我國糧食供求狀況的改善，人們節(jié)約用糧的意識逐漸淡化，浪費糧食的現(xiàn)象變得隨處可見。我們應在全社會范圍內樹立“節(jié)約糧食光榮，浪費糧食可恥”的觀念，杜絕各種糧食浪費。同時，要加強對糧食收割、運輸、加工等環(huán)節(jié)的管理，盡量減少各種損耗，以擴大糧食的有效供給。糧食生產是國家糧食安全的基礎，而糧食儲備則是國家糧食安全的重要保證。國務院通知要求從全國一盤棋的高度把握糧食安全問題，適當增加國家和地方的糧食儲備規(guī)模，以增強政

府的宏觀調控能力。各級地方政府要進一步建立和完善省市兩級儲備體系，充分發(fā)揮地方儲備糧的蓄水池作用，以調節(jié)糧食供求、穩(wěn)定各地市場。要進一步完善儲備糧的吞吐調節(jié)機制，增強其有效平抑糧食市場波動的能力。目前，國家和地方各級糧食儲備管理體系已經初步建立，這為管好用好儲備糧食奠定了基礎。但糧食儲備要實現(xiàn)管得好、調得動、用得上的目標仍然有許多工作要做，目前存在的管理體制、糧食質量、推陳儲新等方面的問題就是需要我 們認真面對和研究解決的。

參考文獻：

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第二篇：如何解決我國糧食安全問題

如何解決我國糧食安全問題

解決我國糧食安全問題，應該立足國內糧食生產，開展多邊糧食貿易。嚴格保護生產資源，倍增農業(yè)投入力度。強化農業(yè)科技支撐，加大自主創(chuàng)新力度。完善倉儲物流體系，提高糧食周轉效率。促進糧食文明消費，調控飼料工業(yè)用糧。樹立食物安全觀念，提高食物質量安全。

實行嚴厲的耕地保護制度，提高耕地的生產效率。土地是農業(yè)生產的基本物質條件，要保證耕地供應和糧食生產，就必須改變我們的城市化、工業(yè)化模式，對開發(fā)區(qū)進行綜合治理，實行嚴格的耕地保護制度，以遏制耕地銳減趨勢。

提高農民素質，增加農業(yè)的人力資本投入。要提高農民素質，除了普及九年制義務教育，大力發(fā)展農村職業(yè)技術教育之外，還必須徹底改革原有的以城市為中心的教學內容和教學模式，使農村教育面向農村的現(xiàn)實需要，更好地為農村服務。

增加對農業(yè)科技開發(fā)的資金投入，進一步完善農業(yè)技術推廣體系?？茖W技術是第一生產力，對于農業(yè)也不例外，當今的農業(yè)已從勞動密集型、資本密集型向技術密集型轉變，農業(yè)科技對于農業(yè)增產、農民增收意義重大。因此，要發(fā)展農業(yè)就必須大力引進和開發(fā)先進的農業(yè)技術，大力推廣，以早日實現(xiàn)農業(yè)的產業(yè)化、現(xiàn)代化。

進一步充實農村的社會資本，穩(wěn)定農村、發(fā)展農村。中國的城市化將是一個長期的過程，農村的穩(wěn)定至關重要。必須借助新農村建設的東風，進一步推行村民自治，組織農民，合鄉(xiāng)并村，組建生態(tài)優(yōu)美、鄰里和諧、富裕文明的新社區(qū)。在發(fā)展農村物質文明的同時，抓緊農村的精神文明建設，為糧食生產創(chuàng)造一個良好的條件。

延伸農業(yè)產業(yè)鏈，改善農業(yè)產業(yè)結構，把糧食安全建立在農民增收的基礎上。只有協(xié)調糧食安全與農民增收之間的關系，不斷地縮小城鄉(xiāng)收入差距，糧食安全才有長期的保障。

只有對農村進行深刻的變革，標本兼治，才能逐步縮小城鄉(xiāng)差距，轉變農業(yè)生產模式，扭轉糧食生產的下降趨勢，保障國家未來的糧食安全，從而為國家的現(xiàn)代化提供基本的安全保障。

第三篇：關于2022年-2024年我國糧食安全問題的思考

關于2022年-2024年我國糧食安全問題的思考

提綱：

一、糧食安全要有底氣

二、糧食安全意義重大

1.糧食安全體現(xiàn)了農業(yè)供給側結構改革的要求

2.糧食安全奠定了中國現(xiàn)代化進程堅實的基礎

3.糧食安全決定了應對復雜多變環(huán)境的底氣

三、糧食安全具有挑戰(zhàn)性

1.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化平衡問題

2.糧食總量平衡與農業(yè)產業(yè)結構調整平衡問題

3.糧食生產布局與可持續(xù)發(fā)展平衡問題

四、糧食安全要抓根本

1.土地要素

2.科技要素

3.人力要素

4.政策要素

糧食安全是永恒的話題。今年由于全球蔓延的新冠肺炎，引發(fā)糧食安全的不確定性因素明顯增強，使糧食安全的話題更富挑戰(zhàn)性。在疫情防控常態(tài)化和國際形勢復雜多變的背景下，中國遇到的諸多問題是中長期的，必須從打持久戰(zhàn)的角度加以認識。充足的糧食總量和強大的糧食生產、儲備、調運能力，是一切經濟社會活動存在的基礎，更是發(fā)展的前提，由此也決定了農業(yè)作為穩(wěn)底盤的基礎產業(yè)，對于國民經濟發(fā)展具有極端重要的意義。在新形勢下，牢牢把握糧食生產主動權，確保農業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展事關重大。

一、糧食安全要有底氣

中國改革開放四十年多來，農業(yè)上取得最大的成績就是比較徹底地解決了吃飯的問題。2019年中國糧食連續(xù)16年保持增長態(tài)勢，連續(xù)7年總量保持在6億噸以上，連續(xù)5年增長在6.5億噸以上，2019年達到6.64億噸，人均474公斤，不僅遠高于全球人均水平（350公斤），也高于人均糧食安全線標準（400公斤）。與此同時，2019年中國肉類總量和水產品總量分別為7759萬噸和6480萬噸，人均分別為55公斤和46公斤，均超過世界人均水平的12公斤和23公斤。中國用世界10%的耕地資源和6%的水資源，養(yǎng)活了世界20%的人口，提供了25%以上的糧食和重要農產品產量。而且，中國農業(yè)產業(yè)結構、產品結構不斷優(yōu)化，滿足了城鄉(xiāng)居民對農產品的多元化需求，成績令世人矚目。

當然，作為全球最大的農產品消費國，中國也是全球最大的農產品進口國。2019年中國進出口農產品貿易額為2301億美元，其中出口額為791億美元，主要包括蔬菜、養(yǎng)殖水產品、茶葉等特色農產品，進口額為1510億美元，主要是大豆、棉花、油料等資源性農產品，農產品貿易逆差達719億美元。盡管中國是全球最大的農產品進口國，但令人慶幸的是，進口農產品的目的是解決吃好的問題。包括玉米、小麥、水稻（大米）在內的谷物，間凈進口最高未超過2000萬噸，占比不超過中國糧食生產總量的5%。2019年玉米、小麥、水稻凈進口810萬噸，僅占糧食總量6.64億噸的1.2%。而中國的口糧——大米、小麥，去年凈進口330萬噸，只占糧食總量的0.5%，中國“谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全觀得到了充分體現(xiàn)。在吃飯問題上，靠中國供給解決中國需求，靠中國資源解決中國問題，這就是中國最大的底氣。

二、糧食安全意義重大

習近平總書記反復強調，悠悠萬事吃飯為大。只要糧食不出大問題，中國的事就穩(wěn)得住。中國人的飯碗要牢牢端在自己手里，中國人的飯碗必須裝中國人自己的糧食。深刻表明，只要手里有糧，心里就不慌。在不穩(wěn)定不確定性增多的外部環(huán)境下，確保農業(yè)基礎牢固，穩(wěn)定糧食總量，口糧不仰仗別人事關重大。農產品總量，特別是糧食總量保障，在今天體現(xiàn)了農業(yè)供給側結構性改革的要求，決定了應對復雜多變局面的底氣，奠定了中國現(xiàn)代化進程的堅實基礎。

1.糧食安全體現(xiàn)了農業(yè)供給側結構改革的要求?，F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展到今天，城鄉(xiāng)居民對農產品的需求不僅僅表現(xiàn)出總量和數(shù)量的需求，同時也呈現(xiàn)多元、綠色、品質化要求，這本身也是農業(yè)供給側結構性改革的目標。事實上，改革開放以來，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展在中國的實踐呈現(xiàn)出縱橫兩方面的變化趨勢，從縱的方向觀察，產業(yè)轉型升級，產業(yè)結構和產品結構不斷優(yōu)化，但總量一直是衡量發(fā)展成功與否的最重要標志。1978年糧食總量只有3.04億噸，2019年中國在糧食總量達到6.64億噸歷史新高的同時，畜禽、水產、果蔬產業(yè)的總量一直呈線性增長之勢。1978年中國的水果產量只有657萬噸，按當時人口9.6億計算，人均不到7公斤；而2019年水果總量則達2.74億噸，人均高達196公斤。其中，香蕉產量在1978年為8.5萬噸，2019年達到1166萬噸。農業(yè)各產業(yè)的數(shù)量增長，最大限度地滿足了城鄉(xiāng)居民對食物的多元化、高端化、品牌化、綠色化需求，其基礎來自糧食總量的穩(wěn)定增長。從橫的方向觀察，正因為糧食有足夠安全的總量保障，其他農產品產出穩(wěn)定，農業(yè)的多重功能才得到充分釋放，綠色成為新的發(fā)展理念。農產品加工業(yè)、觀光旅游休閑業(yè)以及“互聯(lián)網+”等各種新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展呈現(xiàn)出方興未艾之勢，農工、農貿、農旅、農文融合的鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展才有了堅實基礎。

2.糧食安全奠定了中國現(xiàn)代化進程堅實的基礎。2020年是全面建成小康社會之年，盡管新冠疫情極大地增加了中國邁向現(xiàn)代化征程中的不確定性，但中國現(xiàn)代化目標不會有絲毫動搖，到21世紀中葉，把中國建成富強民主文明和諧美麗社會主義現(xiàn)代化強國的要求不會有絲毫改變。中央明確提出要堅持底線思維，從“六穩(wěn)”到“六保”，進而提出要逐步形成以國內循環(huán)為主，國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，中央對形勢的把控思路十分清晰，為下一步的發(fā)展指明了方向，而確保農產品特別是糧食總量安全是促進新格局形成的最堅實保障。為了應對新冠肺炎疫情，中央對農業(yè)的要求更加聚焦，就是增產保供，確保各種農產品充分供給。簡言之，解決好生存問題，就有了發(fā)展的基礎，除此之外，一起都是空言。

3.糧食安全決定了應對復雜多變環(huán)境的底氣。不可否認，當前國際形勢陡然變化，不確定性因素大大增加，中國經濟社會發(fā)展面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。不確定性會成為常態(tài)。應對不確定性，糧食是其解決的根本。從長期來看，無論經濟發(fā)展到什么程度，衡量現(xiàn)代化的指標體系和權重都可以調整，但農產品產出水平，總量穩(wěn)定增長，人均糧食和農產品消費能力要持續(xù)提高，確保十幾億人口吃飽吃好是最重要的前提和基礎。習近平總書記明確指出，世界上真正強大的國家，沒有軟肋的國家，都有解決自己的吃飯問題的能力。美國是世界第一糧食出口國，也是農業(yè)最強國，俄羅斯、加拿大和歐盟等國也是糧食強國。這些國家之所以強，是同糧食生產能力強聯(lián)系在一起的。所以糧食問題不能只從經濟上看，必須從政治上看，保障國家糧食安全是實現(xiàn)經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的基礎。一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌握經濟社會發(fā)展的全局。靠別人解決吃飯問題是靠不住的，中國如果口糧依靠進口，就會被別人牽著鼻子走。況且，在新冠肺炎疫情下，世界各糧食出口國可能隨時關閉或擰緊出口閥門，加劇全球糧食危機和市場動蕩，導致全球糧食供需失衡。因此，國家真正到了最艱難的時刻，只有靠自己才靠得住，一是農業(yè)要提供最基本的食物供給，二是工業(yè)上要齊全不斷供，前者保國家生存，活得好，后者保國家不斷進步，發(fā)展好。中國要強，農業(yè)必須強。

三、糧食安全具有挑戰(zhàn)性

盡管糧食連年豐收，較好地解決了中國人的吃飯問題，對此，中國有足夠的自信和底氣，但無論從糧食產業(yè)發(fā)展的歷史，還是考慮到各種不確定因素呈常態(tài)化表現(xiàn)的趨勢，基于中國人多地少的基本國情農情，中國糧食供需長期處于緊平衡的基本態(tài)勢不會有大變化，糧食安全具有挑戰(zhàn)性。2020年中國夏糧總產量比2019年增產0.9%，但上半年，谷物進口1260萬噸，同比增長33.9%，其中小麥和玉米分別進口335.2萬噸和356.7萬噸，同比增長90.3%和17.6%，這預示著糧食安全絕對不可以有絲毫的放松。事實上，在糧食安全問題上，中國始終面臨三方面的困境，一是資源困境。一方面農業(yè)資源稟賦短缺，總量不足，人多地少水缺的國情農情不會有根本改變；另一方面糧食生產資源利用效率不高，耕地、水資源在局部地區(qū)浪費還比較嚴重。此外，糧食生產后備資源嚴重匱乏。二是能力困境。糧食單產水平不高，水稻、小麥、玉米和大豆分別是世界先進水平的63%、65%、54%和52%。加之農業(yè)副業(yè)化，農民老齡化，人力資本不足，農業(yè)從業(yè)人員平均年齡50歲，發(fā)達地區(qū)為55～60歲，農業(yè)人力資本不足。與此同時，小農生產的基本格局短期內不會改變，農戶戶均耕地規(guī)模有限，農業(yè)勞動力生產效率低下，農業(yè)經營規(guī)模不足。三是市場困境。相對于農業(yè)資源大國，中國糧食生產成本高效益低，農民缺乏種糧積極性。糧食國內外價格差別大，農業(yè)缺乏競爭力。市場波動大，調控手段缺乏。

以上三個方面的挑戰(zhàn)長期存在，只是階段性表現(xiàn)有強有弱。比如農業(yè)生產成本，早期是化肥農藥投入成本，后期是人工成本，近年則表現(xiàn)為租地成本。至于糧食品種間國際國內價格差異有大有小，但中國糧食價格高于全球平均價格是長期存在的基本事實。

特別是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展持續(xù)推進的大背景下，除了上述挑戰(zhàn)性問題，源于城鄉(xiāng)之間、工農之間、區(qū)域之間發(fā)展差異，表現(xiàn)在糧食生產以及供需格局上，諸多利益關系難以平衡。

1.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化平衡問題。一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)爭奪土地和水資源的矛盾如何化解；二是工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下“誰來種地”、“地怎么種好”的爭勞動力、爭人力資本問題將長期存在；三是有限的財政、基礎設施、公共服務等要素資源投放向農業(yè)和糧食生產傾斜難以做到。

2.糧食總量平衡與農業(yè)產業(yè)結構調整平衡問題。近年來農業(yè)產業(yè)結構多元化，產品高端化、品牌化、個性化特征明顯，農業(yè)供給側結構性改革成績突出，但糧食總量平衡與結構調整矛盾無處不在。一是農林牧漁產業(yè)結構優(yōu)化問題；二是糧食與經濟作物結構優(yōu)化問題；三是糧食優(yōu)質品種與一般品種結構優(yōu)化問題?？傮w上看，表現(xiàn)在一是種糧效益始終低于種植經濟作物，保糧食總量有難度；二是不同糧食品種不能優(yōu)質優(yōu)價，提升糧食品種質量有壓力。

3.糧食生產布局與可持續(xù)發(fā)展平衡問題。一是糧食生產能力與資源稟賦之間的矛盾?！澳霞Z北運”已轉變?yōu)椤氨奔Z南調”。北方耕地資源占全國65%，但水資源僅為20%，資源配置難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。二是“兩個資源，兩個市場”與全球貿易不確定的矛盾始終存在。一方面，全球貿易一體化，要求你中有我，我中有你，糧食品種間貿易調劑是正確選擇；另一方面，全球貿易一體化往往受非經濟因素影響，短期國內糧食安全有保障，中長期供需平衡需要高度關注。保護主義、單邊主義盛行，增加了全球化風險，不穩(wěn)定性不確定性增強，加劇了糧食供需平衡風險與危機。

四、糧食安全要抓根本

農業(yè)是安天下的基石，保生存的產業(yè)，這是人類社會發(fā)展的基本常識。沒有糧食安全，所謂多元化的農產品供給就是一句空話，各類新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展就失去了前提，成為無源之水，農業(yè)供給側結構性改革就會失去方向。為此，中國需要在兩個前置條件下優(yōu)化配置各類資源要素，確保糧食總量穩(wěn)定增長，一是在開放的國際環(huán)境下，盡管可以充分利用國際國內兩個資源兩個市場，但什么農產品靠自己來生產，來保障供給，什么農產品可以依靠國際市場來滿足多元需要，平衡調劑產業(yè)產品安全問題十分重大，核心問題是谷物盡最大能力自給保供，小麥、水稻等口糧必須百分之百靠國內生產、國內供給，務必要做到絕對安全。由此，依賴國際資源、國際市場調劑的只能是糧食以外的其他農產品，包括油料、棉花、糖料等資源性農產品。二是綠色發(fā)展是永恒的主題，保產業(yè)安全、總量安全要堅持山水田林湖草自然資源統(tǒng)籌兼顧，宜林則林，宜牧則牧，宜漁則漁，但宜耕一定要耕，耕地要種糧食，生產小麥、水稻、玉米，這是原則，也是底線。在此前提下，充分釋放一切積極因素，優(yōu)化要素組合方式，統(tǒng)籌產業(yè)產品生產，確保產業(yè)安全，將總量目標任務落到實處。

1.土地要素。要貫徹落實中央要求，把穩(wěn)耕地、穩(wěn)面積、穩(wěn)產量作為重中之重。一是確保18億畝耕地紅線要管長遠，任何時候、任何情況下都不可逾越。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進，增加建設用地必須以盤活現(xiàn)有存量土地為基本原則，輕易不能在增量上打主意。二是確保糧食有足夠的播種面積，特別是小麥、水稻等口糧播種面積，杜絕和減少常年或季節(jié)性撂荒現(xiàn)象，提高糧食復種指數(shù)，增加雙季稻播種面積，千方百計滿足總量穩(wěn)定增長的需要。城鄉(xiāng)居民對農產品多元化的需求，要求農產品供給必須多元化，但這種多元化農產品供需平衡必須先滿足吃飽，才安排吃好，這個秩序不能亂。三是確保土地產出能力可持續(xù)。必須加快農業(yè)領域補短板重大工程項目建設，重點在永久基本農田保護區(qū)、糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)，實施有利于恢復和提升地力的工程建設。開展土地整理，小塊變大塊，建設排灌設施，田間路網，提高工程質量。新基建要將農業(yè)基礎設施建設納入統(tǒng)籌考慮。同時，清理廢棄閑置農地，提高土地后備資源保障農產品產出，特別是糧食總量增長方面的潛力和能力。

2.科技要素。在天賦資源既定的背景下，足夠的農產品供給，特別是糧食總量供給要靠科技水平的提升。改革開放以來，在土地資源不斷減少的前提下，中國糧食總量實現(xiàn)翻番，科技在其中發(fā)揮了最重要作用，這也是下一步保產業(yè)安全，保糧食總量穩(wěn)定的不二法寶。為此，一是更加重視生物技術，包括雜交技術、基因技術的研發(fā)應用，特別是有利于提高小麥、水稻、玉米單位產量的新品種要強化研發(fā)推廣，要抓緊培育具有自主知識產權、穩(wěn)產高產的糧食新品種，提升土地產出效率，包括沙漠稻、海水稻在適宜地區(qū)的推廣，最大程度地提升科技在增加產出總量方面的潛能。從源頭保障產業(yè)安全和糧食總量安全。二是更加重視農業(yè)機械裝備在糧食生產作業(yè)環(huán)節(jié)的應用，高度重視南方丘陵地區(qū)土地宜機化整治，增加可用于糧食生產的土地有效面積。更加重視裝備機械在農產品生產、運輸、儲藏、加工方面的應用水平，降低產中、產后損耗，最大化提高土地產出率、勞動生產率和資源配置效率。三是更加重視節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥技術的轉化應用，節(jié)約集約利用多種要素資源，降低能耗，降低生產成本。堅守綠色發(fā)展理念，在確?？偭糠€(wěn)定增長的同時，實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展要求。四是更加重視互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算、遙感等數(shù)字技術在農業(yè)中的廣泛應用。以數(shù)字技術為標志的智慧農業(yè)、數(shù)字農田是農業(yè)信息化發(fā)展的高級階段，也是現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的必由之路?？傊?，要大力發(fā)展由現(xiàn)代生物技術、裝備技術、綠色技術和數(shù)字技術集成的現(xiàn)代科技，建立和完善確保農產品產出，特別是糧食總量穩(wěn)定增長的農業(yè)科技創(chuàng)新體系，實現(xiàn)農業(yè)轉型升級，走“產出高效，產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”的現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展道路。

3.人力要素。保產業(yè)安全，需要提升人力資本，最堅強的保障還是組織基礎。要堅定不移地貫徹落實“米袋子”的省長負責制和“菜籃子”的市長負責制，相關要求要有約束性，提高政治站位，加大工作力度，強化監(jiān)督，落實責任。充分調動億萬農民群眾生產積極性，發(fā)揮他們在保產業(yè)安全，特別是保糧食總量安全方面的主力軍作用。一是大力發(fā)展以糧食生產經營為主業(yè)的家庭農場、合作社和農業(yè)企業(yè)。通過積極的政策引導，運用“公司+農戶”、“公司+合作社”、“訂單農業(yè)”、“契約農業(yè)”等多種組織形式以及合約方式，完善利益聯(lián)結機制和分配機制，提升農業(yè)和糧食生產的規(guī)?；?、集約化、標準化、綠色化水平，實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)的有機銜接，保障產業(yè)安全和糧食總量穩(wěn)定增長。二是大力發(fā)展生產性服務業(yè)。在糧食和重要農產品生產的耕、種、防、收等重要作業(yè)環(huán)節(jié)，通過土地經營托管、半托管的方式，為小農戶提供省錢、省力、省心的解決方案，化解“誰來種地”、“地怎樣種好”難題。三是大力發(fā)展職業(yè)化農民隊伍。順應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，務農勞動力大量減少的趨勢和農村勞動力分工分業(yè)的格局，培養(yǎng)造就一批有愛農情懷、有工匠精神、有創(chuàng)新意識、有社會責任感的職業(yè)農民，提升他們的人力資本和優(yōu)秀品質。越來越少的人種越來越多的地，產出越來越多的農產品，越來越多的糧食，保障產業(yè)安全。

4.政策要素?，F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展到今天，一方面需要強調基于國情要發(fā)揮農業(yè)的比較優(yōu)勢，提升農業(yè)競爭力；另一方面也要正視大國小農背景下農業(yè)的弱質產業(yè)特性，特別是糧食產出效益低的客觀事實，加大對農業(yè)，特別是糧食生產的支持保護力度，充分發(fā)揮各項政策的增產保供作用。一是加大對農業(yè)投入力度。加快補齊農業(yè)基礎設施建設短板，實施一批有利于增強農產品產出，特別是糧食產出能力，包括實施宜機作業(yè)、旱澇保收、穩(wěn)產高產、生態(tài)安全高標準農田建設在內的重大農業(yè)工程項目，擴大投資規(guī)模，健全投入機制，拓寬投資渠道，優(yōu)化投資環(huán)境。積極引導工商資本投資農業(yè)產業(yè)，特別是投資有利于糧食產能提升的項目。加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投資格局，補齊農業(yè)投入短板，夯實農業(yè)基礎。二是加大對糧食產業(yè)的價格支撐作用。穩(wěn)定釋放價格引導產業(yè)發(fā)展的信號，要充分認識到價格的政策效應遠遠大于有限的各類補貼對生產經營主體的作用。因此，要不斷提升小麥、水稻最低收購價水平，增加種糧收益，傳導市場信息，引領糧食作物價格趨向，提高普通農戶和新型農業(yè)經營主體種糧積極性。三是加大對糧食生產經營的獎補力度。公共財政要向保總量、保能力傾斜，包括加大耕地地力保護補貼，農機購置補貼，生產性服務業(yè)項目補貼，玉米、大豆生產者補貼力度，增加產糧大縣獎勵，充分釋放相關政策效應。四是堅持農業(yè)對外開放的方針不動搖，充分利用“兩個資源、兩個市場”，提高包括各種資源性農產品全球供給鏈的穩(wěn)定性，緩解國內各類要素資源的供給壓力。五是加快建設多層次的農業(yè)風險管理體系。充分利用金融、保險、期貨、再保險、擔保等政策工具，釋放其在規(guī)避農業(yè)各種自然、經濟、社會風險方面的功能作用。提高糧食儲備、運輸、加工、營銷體系的安全可控性，保障能生產出來，并有足夠的存儲、調運、供給能力，關鍵時期要調得出來，能供給市場，滿足城鄉(xiāng)居民的基本食物所需。建立健全多元農業(yè)風險管理體系，防止不確定性，減少傳導性，避免災難性，確保農業(yè)產業(yè)安全，確保糧食總量穩(wěn)定增長，牢牢掌握糧食安全主動權。

第四篇：對我國國家安全問題的思考

近來，隨著菲律賓在南海島嶼與日本首相麻生太郎在釣魚島問題上的舉動，是中國提出的“擱置爭議，共同開發(fā)”原則遭遇嚴峻挑戰(zhàn)。這更加體現(xiàn)了我國安全問題值得深思南海一些漁民們講，在我們傳統(tǒng)漁區(qū)捕魚時曾遭到鄰國武裝力量的迫害，甚至把他們抓走囚禁起來進行非人的待遇。在自己的傳統(tǒng)漁區(qū)里捕魚竟然出現(xiàn)這樣問題。我們自古以來的海疆，別的國家想輕易劃走。此外，周邊有些小國一直要造航空母艦，而且通過買潛艇等各種手段霸占我們的海疆,是什么導致了我國海疆的這些安全問題？

原因之一是我們國人越來越關注海洋權益，隨著我國經濟的發(fā)展，而經濟提升的動力有很大一部分力量來自海洋。第二是我們國人的國防觀念有了進一步的加強。第三，南海問題在南海周邊的幾個國家，比如越南、印尼、馬來西亞、文萊等，對海洋權益也越來越重視。正是大家都重視海洋權益問題，海洋權益的分歧才引起了大家極大的關注。

面對這樣的問題我國應該怎樣應對呢？

首先在政治方面，要加強我們的政治建設和制度建設。穩(wěn)步有序地推進社會主義民主政治的進程，擴大人民民主，尊重和保障人權。堅持依法治國的方略，加緊完善法律體系，建設社會主義法治國家，保證國家和社會生活的各個方面都嚴格運行在法制的軌道上。通過不斷完善和鞏固我們的基本政治制度，來獲得最大限度的政治安全。

在軍事方面，要加強軍隊和國防現(xiàn)代化建設，精心研究現(xiàn)代化戰(zhàn)爭的規(guī)律和特點，與時俱進，改進和發(fā)展我們的軍事戰(zhàn)略，從未來可能出現(xiàn)的戰(zhàn)爭樣式出發(fā)，制定必要的預案。加強軍隊和軍事人才的建設,迅速提高軍隊的整體素質和軍事戰(zhàn)略戰(zhàn)術水平。

在社會安全、信息安全、文化安全、環(huán)境安全、資源安全等方面，也要采取積極的措施，有針對性地加強薄弱環(huán)節(jié)，消除各種漏洞，提高國家的整體安全系數(shù)。

國家安全問題是在與外部世界的關系中產生和實現(xiàn)的。如果沒有了或減少了外部的威脅，國家的安全系數(shù)當然也就提高了。所以，維護我們國家的安全，除了加強自身各方面的建設外，還必須通過實施正確的國際戰(zhàn)略，處理好與外部世界的關系，為自己創(chuàng)造一個良好的、亦即安全的國際環(huán)境。

維護世界和平，促進共同發(fā)展，是中國對外政策的宗旨。我們堅持獨立自主的和平外交政策，在和平共處五項原則的基礎上同世界上一切國家友好交往，平等相待，互利合作，推動人類進步事業(yè)不斷前進。

第五篇：關于保障我國糧食和農產品安全問題

關于保障我國糧食安全問題

我國作為一個農業(yè)發(fā)展的古國，農業(yè)一直是我國不可缺少的一部分，但對我們這樣一個人口眾多的大國來說，立足國內解決糧食和主要農產品供給問題，始終是幾千年來我國要解決的頭等大事。

在推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的進程中絕不可忽視農業(yè)現(xiàn)代化。綜合分析各方面情況，今后保持農產品供求平衡的任務將更加艱巨。一方面，人口總量將繼續(xù)增長，城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)居民消費水平將不斷提高，農產品的工業(yè)用途不斷拓寬，全社會對農產品需求會持續(xù)增長、質量安全要求不斷提升。另一方面，耕地和水資源緊缺、農業(yè)生產成本上漲、青壯年勞動力減少、環(huán)境污染和生態(tài)退化等問題突出，農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的難度越來越大。同時，國際上農業(yè)豐歉、石油價格漲跌、投機資本炒作、貨幣匯率波動等對我國農產品市場供求和價格產生明顯影響。促進農業(yè)發(fā)展、保障糧食等農產品供給決非易事，根本出路在于加快推進現(xiàn)代農業(yè)建設，不斷提高農業(yè)綜合生產能力。

一是堅持實行最嚴格的耕地保護和水資源管理制度。這些年我們在保護耕地方面態(tài)度堅決、措施嚴厲，但耕地每年仍以幾百萬畝的速度被占用。今后一個時期，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，保護耕地面臨的壓力會更大，必須堅決實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。在這個事關民族生存發(fā)展、子孫后代長遠生計的問題上，沒有任何討價還價的余地。要總結一些地方建立耕地保護補償制度、加強耕地質量建設的成功經驗，加快建立健全耕地保護和建設的長效機制。同時，加大中低產田改造力度，不斷提高高標準農田比重。我國是一個淡水資源稀缺的國家，今后缺水問題會更加突出。中央已對加強水利改革發(fā)展作出了全面部署，要認真落實各項措施，嚴格實行用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污制度，突出加強農田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設，大力發(fā)展節(jié)水農業(yè)，著力破除水資源緊缺對農業(yè)發(fā)展的制約。

二是毫不動搖地穩(wěn)定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度。對這項制度，我們歷來講兩句話。講穩(wěn)定，是因為這項制度適應社會主義市場經濟體制、符合農業(yè)生產特點、符合農民群眾愿望，是黨的農村政策的基石。講完善，是因為農業(yè)生產力在發(fā)展，農業(yè)生產關系必須不斷地與之相適應。實際上我們一直在完善這項制度。從收入分配看，開始是“交夠國家的、留足集體的，剩下全是自己的”，現(xiàn)在全都由農民自己支配。從承包期限看，第一輪是15年不變，第二輪延長為30年不變，現(xiàn)在又進一步明確為長久不變。從統(tǒng)分結合的關系看，過去的“統(tǒng)”單純靠村組集體，現(xiàn)在靠農民合作和多元化、多層次、多形式的經營服務體系。但在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進的背景下，農業(yè)發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)，主要是隨著農村勞動力持續(xù)向外轉移，一些地方農忙季節(jié)缺人手問題越來越突出、務農勞動力老齡化越來越明顯、農業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化越來越普遍?！罢l來種地”、“地怎么種”，日益成為我們必須面對和解決好的重大問題。解決這些問題，要把握好三點：第一，大力發(fā)展農民專業(yè)合作社和各種農業(yè)社會化服務組織，為農戶提供低成本、便利化的生產經營服務。第二，按照依法自愿有償原則，鼓勵和引導農戶流轉土地承包經營權，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場等多種形式的適度規(guī)模經營。將來農業(yè)經營形式會多樣化，但家庭經營任何時候都是最基本的形式。國家鼓勵工商企業(yè)為農戶提供產前、產中、產后服務，不提倡工商企業(yè)大面積、長時間直接租種農戶的土地。第三，推進農業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模化，需要培養(yǎng)一代新型農民。要加快發(fā)展農村職業(yè)教育，鼓勵有文化和農業(yè)技能的青壯年農民留在農村。這件事關系農業(yè)長遠發(fā)展，要作為一項基礎性重大工程來抓。

三是堅持不懈地推進農業(yè)科技進步。我國農業(yè)發(fā)展到今天，已經到了更加依靠科技突破資源環(huán)境約束、實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的新階段，必須把農業(yè)科技擺上更突出的位置。要大力增強農業(yè)科技創(chuàng)新能力，加強農業(yè)基礎性、前沿性科學研究，抓好生物技術特別是優(yōu)良品種培育，搶占農業(yè)高技術領域的制高點。加快科研體制改革，推動資源整合，著力解決科技創(chuàng)新和農業(yè)生產脫節(jié)的問題。加強農技推廣體系建設，穩(wěn)定和強化基層公益性農技推廣機構，加快發(fā)展社會化農技服務組織，著力解決“最后一公里”問題。積極發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，加快培育一批育繁推一體化的大型種子企業(yè)。適應農村勞動力結構出現(xiàn)的新變化，積極發(fā)展農機裝備業(yè)，加大農機具購置補貼力度，全面提高農業(yè)機械化水平。

四是持續(xù)加大農業(yè)支持保護力度。建設現(xiàn)代農業(yè)離不開國家的支持保護。這與工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中農業(yè)比較效益低、容易出現(xiàn)萎縮有關，也與農業(yè)承載多種功能、在經濟社會發(fā)展中始終具有不可替代的基礎作用有關。我國農業(yè)已進入高成本時期，既要保障農民的經濟利益、調動他們的生產積極性，又要考慮城鎮(zhèn)中低收入者的承受能力，不斷加大農業(yè)補貼力度是一項長期政策。要繼續(xù)加大財政支出、國家固定資產投資、土地出讓收益和信貸資金對農業(yè)的投入。

國際經驗表明，一國對糧食安全的關注重點和政策目標會隨著本國經濟發(fā)展和國際環(huán)境的變化而不斷進行調整。

2013年12月召開的中央農村工作會議提出，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。這是中央借鑒國際經驗，適應國內資源環(huán)境條件、糧食供求格局和國際貿易環(huán)境變化的新形勢和新要求

提出的方針。

我們看到，發(fā)達國家一般不存在突出的糧食數(shù)量或供給安全問題，對糧食安全的關注重點主要是糧食價格穩(wěn)定和貧困人口的糧食安全。對他們來說，更強調糧食的營養(yǎng)和價格的穩(wěn)定。人均農業(yè)生產資源稀缺的國家，除了對本國消費中關鍵的農產品（如大米和土豆等）實行高度保護以維持較高的自給率外，對其他農產品更注重通過國際貿易為本國居民提供充足

和多樣的食物供給。

兩個重要關系和四個重點工作

而中國要構建和實施新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，要處理好兩個重要關系：一是在重視糧食數(shù)量的同時，更加注重品質和質量安全；二是在保障當期供給的同時，更加注重農業(yè)

可持續(xù)發(fā)展。

當然，還要著重抓好四個重點工作：

一是要嚴守耕地保護紅線。堅守18億畝耕地紅線，進一步完善耕地占補平衡政策，確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量不下降。

二是要調動和保護好主產區(qū)農民種糧積極性和主產區(qū)政府抓糧積極性。讓農民種糧有利

可圖，讓主產區(qū)抓糧可得實惠。

三是要明確中央和地方政府的職責。

四是要高度重視節(jié)約糧食。浪費驚人的現(xiàn)實要求節(jié)約糧食，著重解決收儲、銷售、加工過程中的糧食浪費問題，形成節(jié)約糧食的良好風尚。

如何保障糧食安全

那么如何保障糧食安全呢？

一是增強糧食綜合生產能力。中國的農業(yè)勞動生產率和土地產出率還有很大的提升空間，挖掘潛力的主要途徑是發(fā)展多種形式的農業(yè)規(guī)模經營。推進土地規(guī)模經營，要注意適度和有序，實現(xiàn)勞動生產率和土地產出率的同步增長。

政府的主要責任，一方面是完善農業(yè)轉移人口市民化政策，促進農村勞動力轉移就業(yè)和落戶，為規(guī)模經營創(chuàng)造條件；另一方面是完善農村土地產權制度，發(fā)育農村土地市場，引導耕地向種糧大戶、家庭農場、專業(yè)合作社等新型經營主體集中。提高農業(yè)生產效率，要持續(xù)推進農業(yè)技術進步和改善糧食基本生產條件。

二是增強可持續(xù)發(fā)展能力。應改變不計環(huán)境成本追求糧食增產的做法，切實保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境。要制定科學嚴謹?shù)闹亟饘傥廴就恋氐姆N植標準，對污染嚴重、確實需要退出糧食耕作的地區(qū)，要建立合理的生態(tài)補償機制，保證農民的就業(yè)和收入不受影響。實施土地質量保護專項補貼制度，對自愿休耕、調整結構或限制化肥農藥使用的農民，給予獎勵補助。

三是要提高耕地質量和水平。擴大測土配方施肥、土壤有機質提升試點等項目實施范圍。大力推廣保護性耕作技術，實施合理輪作和間作套種，減少農業(yè)耕作對土壤層的破壞。鼓勵和引導農民采用秸稈還田、種植綠肥、增施有機肥等土壤改良技術，提高土壤有機質含量。以糧食主產區(qū)為重點，進行水、土、田、林、路綜合治理，加大中低產田改造力度，提高穩(wěn)

產高產農田比例。

四是加強農田水利基礎設施建設，完善農田水利建設管護機制。要深化水利工程管理體制改革，加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策。通過以獎代補、先建后補等方式，探索農田水利基本建設新機制。

五是加強農業(yè)科研攻關和技術推廣。以分子育種為重點，加強基礎研究和生物技術開發(fā)；以農業(yè)物聯(lián)網和精準裝備為重點，建設農業(yè)全程信息化和機械化技術體系。建立以企業(yè)為主體的育種創(chuàng)新體系，推進種業(yè)人才、資源、技術向企業(yè)流動，培育推廣一批高產、優(yōu)質、抗逆、適應機械化生產的突破性新品種。強化農村基層公益性服務體系建設，支持發(fā)展農民合作社、專業(yè)服務公司、專業(yè)技術協(xié)會、農民經紀人、涉農企業(yè)等服務組織，發(fā)揮經營性服務組織作用，為農民從事糧食生產經營活動提供低成本、便利化、全方位服務。

六是完善糧食價格形成機制和市場調控體系。國家啟動目標價格，讓市場供求來決定糧食價格。2014年中央1號文件要求，啟動東北和內蒙古大豆目標價格補貼試點。綜合運用儲備吞吐、進出口調節(jié)等手段，保障國內糧食市場供應基本穩(wěn)定。完善中央儲備糧管理體制，鼓勵符合條件的多元市場主體參與糧食政策性收儲。

另外還要合理利用國際資源和糧食市場。研究制定國際貿易戰(zhàn)略，加強進口規(guī)劃指導，優(yōu)化進口來源地布局，建立穩(wěn)定可靠的糧食貿易關系。加強進出境植物檢驗檢疫，打擊糧食走私行為，保障進口糧食質量安全和國內產業(yè)安全。加快實施農業(yè)走出去戰(zhàn)略，培育具有國際競爭力的糧油等大型企業(yè)。探索建立農產品國際貿易基金和海外農業(yè)發(fā)展基金。

七是強化糧食生產發(fā)展支持政策。繼續(xù)實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農機補貼、農資綜合補貼等政策，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業(yè)經營主體、主產區(qū)傾斜。在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。建立利益補償機制。完善糧食主產區(qū)利益補償機制，支持地方開展耕地保護補償。加大對糧食主產區(qū)的財政轉移支付力度，增加對商品糧生產大省和糧食生產大縣的獎勵補助，鼓勵主銷區(qū)通過多種方式到主產區(qū)投資建設糧食生產基地，承擔完成國家糧食儲備任務。加大保險支持力度。提高中央和省級財政對主要糧食作物保險的保費補貼比例。

（作者系農業(yè)部農村經濟研究中心主任、研究員）

上半年，我國夏糧再獲豐收，“菜籃子”產品市場供應充足；農民收入繼續(xù)保持較快增長，農村改革扎實推進，農村各業(yè)運行平穩(wěn)。目前，我國正處于傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉型的關鍵時期，在事關農業(yè)農村發(fā)展的幾個重大問題上，需要特別加強對學生的引導。新世紀以來，雖然我國糧食生產保持“十連增”，但今后一個時期，糧食需求仍呈剛性增長，耕地、淡水等資源約束趨緊。為此，中央提出堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，就是要把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。近年來，我國蔬菜、畜產品、水產品等監(jiān)測合格率總體穩(wěn)定在96%以上，總體來看，是有保障的。之所以出現(xiàn)個別農產品質量安全事件，原因有兩個方面，一方面，我國農業(yè)生產主體小而散、數(shù)量龐大，經營方式落后、組織化標準化程度低，加上農產品種類多、生產周期長、產業(yè)鏈條長、開放度高，產地環(huán)境、生產過程、收購環(huán)節(jié)等都可能出現(xiàn)質量安全風險。另一方面，我國基層農產品質量安全監(jiān)管能力薄弱，局部存在監(jiān)管不到位等問題。為確保農產品質量安全，今后將一手抓執(zhí)法監(jiān)管，一手抓農業(yè)標準化生產，從源頭保障農產品質量安全。部分農民外出打工，發(fā)展規(guī)模經營，都需要讓土地流轉起來。需要強調的是，土地流轉和規(guī)模經營不能脫離人多地少的基本國情，應當與農民轉移速度相適應，與當?shù)剞r業(yè)技術裝備水平相適應，與社會化服務能力相適應，不是規(guī)模越大越好，更不是進度越快越好。土地流轉和規(guī)模經營要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償原則，不能強制推動，包辦代替，搞一刀切。

■我國糧食消費消耗包括城鄉(xiāng)居民直接消費的口糧、間接消費的飼料糧、工業(yè)用糧和種子用糧。與國家糧食安全狀況最直接相關的主要是口糧和飼料糧。根據(jù)城鄉(xiāng)居民糧食消費變化趨勢及其食物消費結構，可以對2020年我國城鄉(xiāng)居民口糧消費量和消費肉蛋奶水產品等動物源性食物所需要的飼料糧進行估計。

■受城鄉(xiāng)人口結構變化和食物消費結構變化等因素影響，到2020年，我國城鄉(xiāng)居民口糧消費量估計將下降到1.8億噸以下水平。另外，我國肉蛋奶水產品生產需要消耗的飼料糧總量，由目前的大約3億噸增加到2020年的大約3.5億噸到3.8億噸。如果再考慮到其他未估計的畜水產品消耗的飼料糧，到2020年我國飼料糧消耗總量可能超過4億噸。

■從長期來看，當糧食價格波動可控，我國經濟發(fā)展水平已經使城鄉(xiāng)居民人均口糧消費顯著地缺乏價格彈性。糧食價格對糧食消費影響基本上可以不考慮。但是，糧食生產價格對糧食生產仍然具有重要作用。

□李國祥

去年的中央經濟工作會議提出了新形勢下“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，中央農村工作會議重申了新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，特別強調了中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上和我們的飯碗應該主要裝中國糧。今年中央一號文件《中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》對新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略作出了全面部署。

那么，國內糧食生產對國家糧食安全保障性怎樣呢？本文運用國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，通過定量分析，估計出2020年我國居民直接和間接消費糧食量及其國內生產對糧食消費需要的滿足程度，評估國內糧食生產對國家糧食安全保障狀況，并提出了國家糧食安全風險及其管控的思路。

我國糧食增產潛力

2013年，我國糧食生產實現(xiàn)連續(xù)十年增產，總產量達到60194萬噸，創(chuàng)歷史新高。如果按照每增加5000萬噸作為一個臺階，標志著我國糧食生產又邁上了一個新的臺階，意味著我國6億噸的糧食生產能力初步形成。這是改革后我國糧食生產邁上的第6個臺階，這個臺階只經歷了2年時間，表明我國糧食生產潛力得到了充分發(fā)揮。我國糧食生產能力不斷提高，與國家加大農業(yè)投入和實施糧食價格政策以及近年來我國自然災害對糧食生產負面影響相對較輕等因素密切相關。

到2020年，我國糧食生產形勢如何？這個問題直接關系到我國能否實現(xiàn)“以我為主和立足國內”保障國家糧食安全。一般認為，我國糧食進一步增產難度很大。這是否意味著我國未來7年糧食將無法實現(xiàn)增產？

實際上，要回答從2013年到2020年7年期間糧食生產形勢，可以簡單地分析7年移動平均糧食增產的來源，以此為基礎對未來7年我國糧食增產潛力進行估算。

從2006年到2013年，我國糧食增產格局仍然呈現(xiàn)為糧食單產水平的提高和高產糧食品種結構的調整為主導。比較播種面積擴大和單產水平提高兩個來源，不難發(fā)現(xiàn)我國糧食單產水平提高的貢獻連續(xù)多年相對較多。從2006年到2013年，我國糧食播種面積由10496萬公頃增加到11195萬公頃，年均增長0.9%；單產由每公頃的4745公斤增加到5377公斤，年均增長1.8%，糧食單產年均增長率是播種面積年均增長率的2倍。

從2006年到2013年，我國糧食單產水平提高的一個重要原因，是糧食生產結構調整和糧食單產水平相對較高的玉米(2407, 2.00, 0.08%)和稻谷兩種糧食作物生產擴大的結果。分品種來看，稻谷、小麥和玉米三大主糧在糧食生產中地位進一步鞏固，對糧食增產貢獻最多。從2006年到2013年，我國稻谷、小麥和玉米三大主要糧食作物產量由44179萬噸增加到54274萬噸，年均增長3%；三大主糧在糧食總產量中比重由88.7%上升到90.2%；三大主糧增產對糧食增產的貢獻率達到97.2%。

特別地，近7年來我國玉米增產對糧食增產的貢獻連續(xù)多年最多，玉米產量已經連續(xù)2年在糧食生產中位居首位。從2006年到2013年，玉米產量由15160萬噸增加到21773萬噸，年均增長5.3%，在糧食總產量中比重由30.4%上升到36.2%；玉米增產對糧食增產的貢獻率達到63.6%。進一步地，玉米增產貢獻多，一方面來源于需求動力，與我國食物消費結構變化和糧食消費結構變化相一致，玉米種植效益比較好，農民愿意擴大玉米種植；另一方面是我國玉米增產潛力的不斷發(fā)揮，玉米優(yōu)良品種和耕作方式的推廣，以及農業(yè)生產條件的改善，使玉米單產水平不斷提高。從2006年到2013年，我國玉米種植面積由2846.3萬公頃增加到3612.3萬公頃，年均增長3.5%；玉米單產由每公頃5326.3公斤增加到6027.7公斤，年均增長1.8%。

同時，稻谷增產貢獻也相對較多。從2006年到2013年，稻谷產量由18172萬噸增加到20329萬噸，年均增長1.6%，稻谷增產對糧食增產的貢獻率達到20.8%。近7年玉米和稻谷兩種糧食作物增產對糧食增產的貢獻率近85%。

未來7年我國糧食生產結構可能還會進一步調整，科技進步還會帶來糧食單產水平的不斷提高，糧食增產仍然會有潛力。雖然我國糧食播種面積繼續(xù)擴大的潛力不大，但是農業(yè)科技進步、高產創(chuàng)建范圍的擴大、高標準農田建設的推進，糧食單產水平是具有提高的潛力。在實際調查中了解到，同一地方不同經營主體生產糧食的單產水平存在著明顯差異。

比較而言，規(guī)?；蛯I(yè)化種糧的農戶糧食單產水平明顯要高。筆者在黑龍江和山東等地調研了解到，糧食種植大戶的單產水平普遍地高于一般農戶10%以上。未來隨著我國農村土地流轉規(guī)模的擴大，新型糧食生產經營主體會越來越多，糧食單產水平總體上會趨于提高。

假定我國耕地保護到位，農民種糧積極性得到鞏固，全國糧食播種面積不會下降，考慮我國糧食消費結構變化和玉米等單產提高潛力，按照糧食單產水平年均增長1.5%到2%估算，到2020年，糧食單產水平每公頃大約6000公斤到6200公斤，糧食總產量達到大約6.7億噸到7億噸水平。

我國城鄉(xiāng)居民糧食消費估計

大致來看，我國糧食消費消耗包括城鄉(xiāng)居民直接消費的口糧、間接消費的飼料糧、工業(yè)用糧和種子用糧。與國家糧食安全狀況最直接相關的主要是口糧和飼料糧。根據(jù)城鄉(xiāng)居民糧食消費變化趨勢及其食物消費結構，可以對2020年我國城鄉(xiāng)居民口糧消費量和消費肉蛋奶水產品等動物源性食物所需要的飼料糧進行估計。

1.城鎮(zhèn)居民口糧消費估計

進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)居民家庭人均購買的糧食既沒有呈現(xiàn)顯著的增加態(tài)勢，也沒有呈現(xiàn)顯著的減少態(tài)勢，估計我國城鎮(zhèn)居民家庭人均購買的糧食數(shù)量基本飽和。除2008年外，2001年到2012年期間，我國城鎮(zhèn)居民家庭人均購買的糧食量在80公斤左右波動，標準差低于2公斤。

2013年，我國城鎮(zhèn)人口7.3億，按照家庭人均購買成品糧換算成原糧，估計城鎮(zhèn)居民家中人均消費口糧大約6800萬噸?？紤]到城鎮(zhèn)居民食物消費結構的變化，估計到2020年我國城鎮(zhèn)居民按照城鎮(zhèn)居民家庭人均購買成品糧75公斤到80公斤計算，折算成原糧人均購買大約86公斤到92公斤。

按照全國人口年均增長率大約0.5%，到2020年我國總人口估計大約14億左右。到2020年，城鎮(zhèn)化率大約65%計算我國城鎮(zhèn)人口大約9億計算，城鎮(zhèn)居民家庭購買成品糧大約6800萬噸到7200萬噸，折算成原糧大約為7800萬噸到8300萬噸。

隨著城鎮(zhèn)居民收入水平提高和生活方式的改變，以及時間價值的上升，在外用餐機會總體上趨于增加，隨之帶來居民在外用餐直接消費口糧也趨于增加。2005年到2012年期間，每年城鎮(zhèn)居民在外用餐占食品消費支出的比重在20%到22%之間。

假定1992年以來我國城鎮(zhèn)居民家中購買糧食數(shù)量減少是由于食物消費多樣化(特別是動物源性食物消費增加)和在外用餐機會增加所導致的，估計2005年到2012年期間每年我國城鎮(zhèn)居民在外用餐直接消費的口糧大約在20公斤到23公斤之間(2008年除外)，換算成原糧大約在23公斤到27公斤之間。按照2013年城鎮(zhèn)人口7.3億計算，估計城鎮(zhèn)居民在外用餐直接消費的成品口糧大約在1500萬噸到1700萬噸之間，換算成原糧大約在1700萬噸到2000萬噸之間。

隨著經濟發(fā)展，我國城鎮(zhèn)居民在外用餐的機會還將增加，在外用餐中直接消費的口糧將繼續(xù)增加。2020年，城鎮(zhèn)居民在外用餐占食品消費支出比重估計在22%到25%之間，在外用餐直接消費的口糧估計在23公斤到25公斤之間，換算成原糧大約在27公斤到30公斤之間。

按照9億城鎮(zhèn)人口計算，2020年我國城鎮(zhèn)居民在外用餐中直接消費的口糧(成品糧)總量大約2000萬噸到2300萬噸之間，換算成原糧大約2400萬噸到2600萬噸之間。

2.農村居民口糧消費量估計

近年來我國農村居民家庭人均口糧消費出現(xiàn)加快減少態(tài)勢，2012年已經下降到大約164公斤。按照農村居民人均口糧消費年均下降2%到3%之間計算，到2020年則下降到大約130公斤到140公斤之間。

2013年，我國農村人口大約6.3億人，按照人均口糧160公斤計算，直接消費口糧大約1億噸。到2020年，按照全國總人口14億和城鎮(zhèn)人口9億計算，農村人口大約5億，農村居民口糧消費總量大約6500萬噸到7000萬噸之間。

3.城鄉(xiāng)居民口糧消費量估計

綜上所述，2013年我國城鄉(xiāng)居民口糧消費量估計大約1.9億噸。受到城鄉(xiāng)人口結構變化和食物消費結構變化等因素影響，到2020年，我國城鄉(xiāng)居民口糧消費量估計將下降到1.8億噸以下水平。

城鄉(xiāng)居民口糧消費量呈現(xiàn)出不同的變化趨勢。從2013年到2020年，城鎮(zhèn)居民口糧消費估計由8000多萬噸增加到1億多噸，而農村居民口糧消費由大約1億噸下降到7000萬噸以下水平。

值得說明的是，我國城鄉(xiāng)人口結構、青壯年所占比重下降及其老年化社會對糧食消費的影響也不容忽視。在城鄉(xiāng)居民食物消費結構變化中，非糧消費對糧食消費的替代都對口糧消費產生影響。動物源類食物和油脂消費對口糧消費的替代、蔬菜水果消費對糧食消費的替代、在外用餐對家中消費的替代；加工食物對原糧直接消費的替代，等等，都可能使城鄉(xiāng)居民人均口糧消費減少。還有我國糧食浪費控制與糧食節(jié)約如果能夠取得一定實效，也會使城鄉(xiāng)居民人均口糧消費減少。

我國糧食安全問題的現(xiàn)狀、隱患及解決思路

中國的糧食安全問題是指“國家滿足所有人以合理價格對糧食的直接消費和間接消費，并具備抵御各種糧食風險的能力”。糧食安全歷來是一國經濟安全體系中的重要組成部分，無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家都對此十分關注，尤其是在我國這樣一個人口大國，糧食安全問題更加引人注目，在2003年10月國務院召開的農業(yè)和糧食工作會議上，溫家寶總理強調指出：“在千方百計增加農民收入的同時，要確保國家糧食安全?！笨梢娂Z食安全已成為我國在經濟建設中的重中之重。

一、我國糧食安全發(fā)展的階段

根據(jù)我國糧食生產的總體情況，建國以來，我國糧食安全狀況大體分為四個階段：

第一階段：1949－1978年。處于起伏波動階段，糧食總產量由1949年11320萬噸增加到1957年的19500萬噸。人民生活有了較大改善。但由于“大躍進”和“文化大革命”，整個經濟和生產遭到了很大挫折，1958－1978年21年間糧食總產僅增加11020萬噸，平均每年僅增加500萬噸左右，這一時期我國糧食生產長期在低水平波動，進展較為緩慢。糧食安全處于較低水平。

第二階段：1979－1984年。處于全面穩(wěn)定發(fā)展階段。由于實行了家庭聯(lián)產承包責任制，極大地調動了生產者積極性，糧食產量全面大幅度提高，進入了全面穩(wěn)定發(fā)展階段。糧食總產由1978年的30520萬噸提高到了1984年的40700萬噸。每年用于發(fā)展畜牧業(yè)的可統(tǒng)計的飼料糧，由上個階段的3000多萬噸，增加到7000多萬噸，增加了一倍多。使我國糧食安全狀況得到了很大的改善。期間，1979年和1984年為豐收年，且前一年國家進口糧食數(shù)量較多，造成糧食供給量大于需求量，1979年糧食剩余768萬噸，1984年更是達到了4279萬噸。

第三階段：1985－1992年。糧食生產的波動和徘徊期。由于國家采取了抑止糧食生產的政策，農資價格連續(xù)上漲，居高不小，其漲幅大大超過糧食價格的上漲幅度，致使1985年全國糧食播種面積比1984年減少了6000多萬畝，糧食總產比1984年下降了2820多萬噸，此后出現(xiàn)了連續(xù)4年的徘徊，一直到1989年才恢復到1984年的水平。1989年由于糧食歉收、市場封閉及糧食出口過多，出現(xiàn)了買糧難，價格比上年上漲了38.3％。而1990年糧食總產達到44624萬噸，剩余達3083萬噸。出現(xiàn)了較大的波動和起伏。

第四階段：1993年至今。農業(yè)生產穩(wěn)定增長，農產品供求實現(xiàn)總量平衡、豐年有余的歷史轉變。農業(yè)產出不斷增長，整體質量不斷提高。1996年我國糧食產量首次突破5億噸大關，表明我國糧食綜合生長能力已經達到了一個新的臺階。標志著我國糧食安全狀況得到了根本性的轉變。雖然2000年的糧食產量受嚴重災害和結構調整因素的影響減產9％，但仍然達到了46218萬噸。國家儲備糧也達到了歷史最高水平。糧食產量和消費量基本保持了同步增長?？傮w上看，我國居民的基本生活需求和糧食安全得到了較充分的保障。

二、我國糧食安全發(fā)展的現(xiàn)狀

目前，我國糧食安全狀況具有以下一些特點：

1、糧食生產能夠滿足消費的需求，糧食安全狀況良好。10年來，我國糧食產銷實現(xiàn)了由長期短缺向總量大體平衡、豐年有余的歷史性跨越。為滿足國民經濟發(fā)展和人民生活需要提供了重要的物質基礎。近10年來，全國直接消費糧食比例下降，間接消費糧食比例逐步提高，糧食消費呈現(xiàn)出有史以來的繁榮景象。一是從總量看，全國糧食消費每年在49000萬噸左右。二是直接消費下降，間接消費上升。根據(jù)國家統(tǒng)計局農調隊抽樣調查，農民人均直接消費糧食1997為250.67公斤，比1990年262.08公斤下降了11.41公斤，下降了4.4％。城鎮(zhèn)居民人均直接消費糧食1997年為88.59公斤，比1985年134.76公斤下降46.17公斤，下降了34.3％，下降幅度高于農民直接消費糧食29.9個百分點。三是細糧消費比例逐年提高，粗糧比例逐年下降。農村細糧消費比重，1980年為63.4％，1985年為81.5％，1990年為82％，1997年為83.3％。粗糧消費，農村為17－18％，城鎮(zhèn)粗糧消費比重比農村小。

2、大宗糧食品種是生產和消費的主體。我國糧食生產大宗品種有水稻、小麥、玉米等三大作物，播種面積和總產量分別占整個糧食的76％、86％左右。其中水稻分別占28％、39％，小麥分別占25％、22％，玉米分別占23％、25％。

從三大主要糧食品種的產需情況看，一是稻谷產銷平衡有余。大米是我國人民直接消費的主要口糧，每年用于口糧消費的大米占大米總消費量的85%左右。按全國人均消費大米97公斤計算，全國平均每年消費大米在12000萬噸左右，折合稻谷17000萬噸左右。目前全國大米供求平衡有余。二是小麥產銷不平衡。目前世界人均小麥消費量為97公斤，按此估算，我國小麥年需求總量在12000萬噸以上，這與現(xiàn)階段全國小麥的生長能力有一定的差距。三是玉米消費呈增長趨勢。據(jù)分析，我國玉米用作飼料消費的比重約占玉米總消費量的70％左右，有專家估計，這一比例還將進一步擴大。

3、糧食消費結構日趨合理。過去長期以來，我國糧食消費結構很不合理，居民口糧占80％以上，其他用糧不到20％。從1980年代中期以來糧食消費結構不斷得到改善，并且日趨合理。目前有3個顯著的特點，一是口糧消費占糧食總消費量降到55％左右。二是飼用糧消費占糧食總消費量上升到30％所有。玉米是飼用糧的主要原料。三是工業(yè)用糧占糧食總消費量的10％左右。四是種子用糧穩(wěn)定在3％所有。

4、糧食出口持續(xù)增加，進口減少。2002年進口谷物和谷物粉285萬噸，出口1482萬噸，比上年同期增長69.3％，凈出口1243萬噸。其中，玉米和小麥的出口大幅度增加。我國還對進口農產品采取了寬嚴適度的“安全評價”、“進口安全”和“標識制度”的有效管理，同事加強了對進口糧食的檢驗和檢疫管理，從而在一定程度上抑止了進口的增長。

三、我國糧食安全的隱患分析

（一）耕地面積逐年減少，人均耕地已臨近國際警戒線

1、耕地總量下降速度快，耕地總量實現(xiàn)動態(tài)平衡難。1992年至1997年耕地平均每年減少410萬畝，2000年減少244.4萬畝。同事生態(tài)退耕的面積也比較大，1999和2000年共退耕1736.4萬畝，其中，2000年就退耕1144.2萬畝。1996－2000年全國因建設占用、生態(tài)退耕、農業(yè)結構調整和災害毀損等共減少耕地5161萬畝，同期通過開墾、復墾、整理補充耕地2467萬畝。4年間，增減相抵，全國耕地面積凈減少2694萬畝，占耕地總面積的1.5％，平均每年減少741畝，每年以0.4％的速度遞減。

2、耕地質量下降趨勢短期難以遏制，補充優(yōu)質耕地的空間越來越小。我國耕地總體質量差，2/3的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，有灌溉設施、旱澇保收的耕地不足40％。干旱、半干旱地區(qū)，40％的耕地受水土流逝、荒漠化的侵蝕，質量嚴重退化。近20％的耕地受工業(yè)“三廢”和農藥污染，致使每年有數(shù)百萬畝耕地減產，甚至絕收。耕地“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象比較普遍，耕地整體質量呈下降趨勢，補充空間日趨狹小。

3、耕地減少的勢頭有加速的趨勢。隨著農田水利、交通、能源等基礎設施建設，實施西部大開發(fā)，推進城市化戰(zhàn)略等，對耕地的占用仍舊保持的需求。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，到2010年，共安排非農建設用地2950萬畝，但是2000年前，已經占用了1106萬畝。今后10年僅有1850萬畝耕地的控制指標。從前四年耕地減少的平均速度來看，遠遠不夠。據(jù)預計，今后10年需要退耕5700萬畝。即使不考慮今后土地減少的情況和土地質量下降情況，目前的耕地保有量就已經構成了糧食經濟安全的最大隱患。2000年全國耕地實際保有量僅為19.24億畝，人均耕地不足1.5畝，14個省區(qū)人均耕地不足1畝，其中有6個省區(qū)的人均耕地低于0.5畝。全國約有30％（666個）縣（市），人均耕地低于聯(lián)合國糧農組織確定的0.86畝的警戒線，其中近70％（463）個縣（市）人均耕地低于0.5畝。

（二）愿意種植糧食和愿意種好糧食的農民越來越少

1、拋荒的耕地越來越多。如洞庭湖的常德市、丘陽市和益陽市是傳統(tǒng)的商品糧基地，但是近幾年來，不愿意種田的人越來越多，拋荒的土地一年比一年多。2000年常德市耕地拋荒面積達27.7萬畝，占耕地總面積的3.94％，其中旱地拋荒面積9.9萬畝、水田拋荒面積17.8萬畝。通過做工作，全是大部分的拋荒耕地都已落實復耕措施，但最后仍有7.45萬畝拋荒耕地沒有解決，占全市耕地總面積的1.06％。岳陽市有關部門選擇了16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作調查，統(tǒng)計結果為：1998年春耕中共拋荒1.77萬畝；1999年拋荒2.5萬畝，比上年增長70.3％；2000年拋荒4.3萬畝，占耕地總面積的7.67％，比上年增長72％。

2、從事自然生產和廣種薄收的越來越多。由于種植糧食比較效益低，有部分農民雖然不是拋荒，但是他們也不把種植糧食作為一個致富、賺錢的好職業(yè)，而是用來生產“口糧”而已，因此這部分耕地從糧食的商品生產轉向自然生產，農民不愿意精耕細作、不愿意進行長期投資。從農村調查的情況看，預計這部分耕地也占到了耕地總面積的5％，而且還有一種上升趨勢。這是一種隱性的拋荒。因為這部分土地已經不能向社會提供商品糧食供給。

3、土地經營副業(yè)化。拿農民的話說，就是種田不合算、種地劃不來。據(jù)常德市農調隊百戶調查資料顯示，1999年百戶農民經營耕地642.15畝，投入總成本（含稅收提留）29.6萬元，畝平均成本460.96元，總收入為47.57萬元（不含投勞），畝平均收入740.79元，投入產出比1：1.61，比上年下降4.7個百分點，比歷史以來最好的1994年下降33.5個百分點。分析以上數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1999年百戶農民得到的純收入總額為17.97萬元（不含投勞），畝平均僅279.84元，比上年畝平337.39元減少57.55元，下降17.06％；比1994年畝平438.76元減少158.93元，下降36.24％。1999年人平現(xiàn)金收入不足1000元，而外出務工經商至少每年純收入4000－5000元，是耕地的4－5倍，種田的機會成本很高，因而只好把種田作為副業(yè)來經營。

另外，糧食經營一季化、經營主體老年化的情況也比較突出。由于農民不愿意種糧食，即使種糧食也不愿意把種糧食作為增收的主要途徑，這就產生了兩個方面的影響：一是耕地不能充分發(fā)揮應有的效率，使耕地的利用率大打折扣；二是雖然國家可以監(jiān)控糧食的種植面積，但是不能準確地監(jiān)控糧食的生產產量。這些都給國家的糧食經濟安全埋下了隱患。

（三）、農業(yè)結構調整使糧食種植底線受到了挑戰(zhàn)。各地把調整農業(yè)種植結構作為農民增加收入的主要來源。許多地區(qū)甚至提出了“消滅早稻，消滅糧食”的口號。這對于糧食安全來說是一個不太好的信號。結構調整應該值得鼓勵，但是結構調整的面積要以保證糧食經濟安全的極限面積為前提。1999年糧食種植面積調減939萬畝，2000年又調減1000萬畝。雖然目前還沒有影響到糧食的經濟安全，但是這種趨勢卻有一種遞增的態(tài)勢，應該引起高度的重視。當然也有人認為：當糧食種植面積小于一定程度后，糧食價格就會反彈，糧食種植面積又會增加。不可否認，這是市場經濟的一般規(guī)律。但是我們也必須看到，在糧食種植結構大量調減時，一旦遇到世界的糧食大減產，這時就可能出現(xiàn)供給大缺口，而且糧食安全與糧食當期的生產有一定的時滯，這就更加增加了糧食安全的復雜性。雖然經濟結構調整保持了耕地資源的可替代性，可以在一定程度上提高糧食的經濟安全程度，但是這種替代性也有一定的轉換時間。需要糧食的時候再進行替換就可能遲了。

(四)、國家糧食儲備體系不順、數(shù)據(jù)不清。

1、國家糧食儲備體制仍然沒有完全理順。雖然這幾年建立了不少國家糧食儲備庫，但是也沒有完全解決糧食的安全儲備問題。至今，國家的糧食儲備庫仍然不能完全解決確保糧食經濟安全的儲備量，現(xiàn)在還有很多糧食是委托糧食企業(yè)收購和代管。由于糧食企業(yè)也是一個市場經濟的微觀主體，有其經濟理性，因此出現(xiàn)與國家逆向調控的情況是不可避免的，而且可能還會利用這一有利條件空轉庫存，向國家要糧食儲備補貼。

2、儲備糧食在品質和品種上難以滿足市場的需要。因為儲備糧食大多是在保護價和敞開收購的條件下收購的，這部分糧食有可能是農民無法以高于保護價格向其他主體銷售的、品質品種都較差的糧食，這種糧食由于品質較差，無法按照國家糧食儲備的要求進行輪換，最終會變成陳化糧。這種陳化糧是不能作為口糧來銷售的，但是在國家糧食儲備上依然被充數(shù)。這也就使國家的糧食儲備大打了折扣。

3、帳實不符的問題仍然沒有解決。1994年全國統(tǒng)計執(zhí)法大檢查的時候，發(fā)現(xiàn)國有糧食企業(yè)糧食庫存帳實不符。雖然現(xiàn)在建立了不少國家專儲糧庫，但是由于國家專儲糧庫的不足，不少糧食仍然實委托國家糧食企業(yè)儲備。只要國家糧食企業(yè)是市場經濟主體，就有自己的經濟理性，帳實不符的問題是不能從根本上解決的。特別是這幾年糧食豐富，許多糧庫都有一種“刀槍入庫，馬放南山”的僥幸思想，認為到國家檢查時再進糧食也來得及。這種只為應付國家檢查的思想時糧食儲備的最大隱患，使決策者根本搞不清楚到底有多少糧食儲備。

（五）對糧食國際市場的依賴程度逐漸增加

1、節(jié)約耕地生產的機會成本有潛在風險。外國的糧食質量比較高、價格比較便宜，而保證我國自產糧食完全供給的邊際成本和機會成本卻相當高。在加入世界貿易組織后，我國不可避免地在糧食上進行部分進口替代。雖然在總體上，我們會把握一個度，但是這個度的準確把握的難度較大，如果失之過寬就可能帶來嚴重的糧食危機。

2、對糧食國際市場過分依賴的風險。因為國內糧食生產的成本普遍偏高、競爭較弱，在外國質優(yōu)價廉的糧食的沖擊下，會使相當一部分糧食生產經營者轉向其他產業(yè)。從而使我國的糧食外貿依賴程度進一步提高。對于像我國這樣一個龐大人口的大國來說，糧食對外貿易程度的提高，也隱含著一定的糧食風險。

3、世界糧食市場的價格信號使國內糧食價格的“安全提示燈”失靈。在加入世界貿易組織后，這種價格信號是以世界市場的價格信號為基礎的。因此，國內的價格信號具有一定的不“真實性”。因為即使糧食的種植面積大大小于極限糧食種植面積時，由于可以從外國購買到較為便宜的糧食，所以糧食價格可能并不會因國內糧食種植面積的大大減少而升高，因為這時的國內糧食價格就存在一定的“欺騙性”，使我們對糧食的經濟安全盲目的樂觀，從而為糧食的經濟安全埋下隱患。

四、保障我國糧食安全的對策建議

根據(jù)十六大提出的奮斗目標，我們認為，保障我國糧食安全的基點使保護和提高糧食綜合生產能力。據(jù)此，按照聯(lián)合國糧農組織的要求結合我國的實際情況，經與專家們共同研究后建議，我國糧食安全的具體目標是：

1、糧食總量能夠供求平衡。根據(jù)國務院頒布實施的《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要》進行預測，2010年人均糧食消費390公斤，消費總量5400億公斤左右；2020年人均消費糧食約400公斤，糧食消費總量6000億公斤左右，即比現(xiàn)在提高約1000億公斤生產能力；

2、糧食生產的成本要低，糧農的收入要提高；

3、糧食品種質量要好，能夠保證人、畜及環(huán)境安全（無污染），又富于營養(yǎng)；

4、貧困人口必須脫貧，低收入人群要較多地增加收入，糧價要合理，人人都買得起，人人都有飯吃。

為了實現(xiàn)上述目標，對保障我國糧食安全提出以下十二條對策建議。

（一）必須提高認識，高度重視保障糧食安全的重要性

江澤民同志1994年在福建考察工作時曾明確指出：“在我們這樣一個人口眾多，底子又薄的大國里，農業(yè)問題、糧食問題始終時國計民生第一位的大問題。農業(yè)始終是戰(zhàn)略產業(yè)，糧食始終是戰(zhàn)略物資，必須抓得很緊很緊，任何時候都松懈不得?！痹谑髨蟾嬷杏忠淮沃赋觯谌娼ㄔO小康社會的重大任務時，要“加強農業(yè)基礎地位”、“保護和提高糧食綜合生產能力”等等。各級領導必須進一步提高認識，要高度重視保障糧食安全的重要性，應懂得“國以民為本，民以食為天”，糧食安全對國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，對全面建設小康社會具有的重要意義。特別時加入世貿組織后，我國農業(yè)是沖擊較大的產業(yè)，又面臨著激烈額國際糧食市場競爭，形勢十分嚴峻。因此，對糧食安全問題必須要有憂患意識，要居安思危，做到有備無患。

（二）切實保護糧食主產區(qū)糧農種糧積極性，增加糧農收入

1、繼續(xù)執(zhí)行糧食主產區(qū)糧食收購的保護價政策，直接補貼給農民，防止谷賤傷農；

2、借鑒世界大多數(shù)國家不征收農業(yè)稅的做法，建議首先在貧困地區(qū)和低收入地區(qū)，取消農業(yè)稅，減輕農民負擔，增加農民收入；

3、國家進行各項建設時，優(yōu)先就近安排低收入農民參加，增加其勞務收入。

（三）堅持依法保護基本農田，大力加強商品糧基地建設

必須貫徹切實保護耕地的基本國策，堅決執(zhí)行《土地管理法》和《基本農田保護條例》，依法保護耕地和基本農田。建議：

1、要嚴格按照法定程序審批各項建設用地，要十分珍惜和合理利用土地，嚴防亂占濫用，嚴肅查處一切違法用地行為；

2、種植業(yè)結構調整中調減的糧食耕地，可用于種植飼料和經濟作物，不能用于非農業(yè)用地，要藏糧于地，以便遇到意外情況時，能及時轉為糧田；

3、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，大力扶持糧食主產區(qū)商品糧基地的建設；

4、大力發(fā)展糧食生產、加工、銷售一體化經營，重視資源的綜合開發(fā)和利用，提高糧食生產的經濟效益。

（四）切實加強農業(yè)科研和科技推廣工作，提高糧食單產

今后我國糧食增產，主要靠提高單產。建議：

1、要認真搞好種籽工程和其他現(xiàn)金農用技術；

2、要進一步增加農業(yè)科技投入，逐步加大農業(yè)科技強度，真正依靠科技進步使糧食單產有較大提高。據(jù)中國科學院專家研究，20世紀90年代農業(yè)科技強度發(fā)達國家為2.37％，世界30個收入最低國家為0.65％，而我國僅為0.2％。

（五）應用WTO的“三箱”政策，進一步加強政府對糧食和農業(yè)的支持

1、借鑒世界許多國家支持農業(yè)的做法，政府對糧食、農業(yè)的支持要有具體要求，要抓落實，特別對資金的使用要加強監(jiān)管。

2、今后支持重點：一是農業(yè)科研推廣體系；以水利和農業(yè)生態(tài)環(huán)境為重點的農業(yè)基礎設施建設；支持農業(yè)結構調整，發(fā)展無公害綠色、有機食品以及大豆、玉米、小麥、水稻等主要糧食品種及西部地區(qū)特色農產品增產技術。二是在糧食主產區(qū)、低收入地區(qū)、貧困地區(qū)及生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，建立農產品保險補貼機制，保險公司的農保虧損部分，由政府補貼。

3、國家財政總支出中，農業(yè)支出的比重，由2000年的7.8％恢復到1998年10.7％的水平，農林水利基建投資在全國基建投資總額的比重保持2000年7％的水平。要重視提高投資效益，固定資產交付使用率由“九五”期間的54.9％逐步恢復到60％以上。

4、在支持“龍頭企業(yè)”帶動農戶進入市場的同時，積極支持多種形式的農民合作組織以及規(guī)模經營的種糧大戶的發(fā)展。

（六）繼續(xù)調整產業(yè)結構，推進生態(tài)農業(yè)建設，提高糧食質量安全

1、今后我國動物性食品消費的比重將逐步提高，因此在調整農業(yè)產業(yè)結構中，要大力發(fā)展畜牧業(yè)和水產業(yè)，特別要發(fā)展草食東吳，以緩解對糧食供應的壓力；

2、建立健全食品質量安全體系，生產優(yōu)質、安全又富于營養(yǎng)的糧食和其他食品。

（七）大力發(fā)展農村二、三產業(yè)，積極推行農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，轉移農業(yè)富余勞動力

目前我國農業(yè)富余勞動力在1.5億人以上，其中大部分從事糧食種植業(yè)，這是造成糧農收入不高的主要原因之一。要積極推進農業(yè)現(xiàn)代化，大力發(fā)展農村二、三產業(yè)，推進農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，轉移農業(yè)富余勞動力，為擴大糧食的經營規(guī)模和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，這是提高糧農收入的根本性措施。

（八）健全糧食市場體系和完善糧食市場機制

1、加強糧食零售市場的監(jiān)督管理，規(guī)范糧食經營主體的行為，把糧食市場納入有序競爭的軌道；

2、培育批發(fā)市場，加強糧食批發(fā)市場的建設和管理，根據(jù)需要發(fā)展期貨市場，發(fā)揮其價格發(fā)現(xiàn)和套期保值的功能，恢復玉米、大米等大宗糧食品種的期貨交易；

3、逐步實行國家宏觀調控下的糧食自由流通，各種社會經濟成分的糧食企業(yè)應分工協(xié)作，各得其所；

4、試行糧食購銷市場化，由市場供求決定糧食價格，由市場價格引導生產、經營活動，完善糧食價格由市場形成的機制，逐步形成價格體系。

（九）深化國有糧食企業(yè)改革，建立現(xiàn)代糧食企業(yè)制度

為國有糧食企業(yè)解除歷史包袱，使其真正成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體和企業(yè)法人、建議：

1、現(xiàn)存的商業(yè)庫存糧是國家按糧食保護價收購的，保護價與市場價的差價，應分別由中央和地方財政核銷；

2、商業(yè)周轉庫存糧的收購資金是農業(yè)發(fā)展銀行的代換，應按市場價賣給糧食收購企業(yè)，以此向銀行抵押貸款。今后，國有糧食購銷企業(yè)和銀行形成借貸關系，取消糧食收購資金封閉運行，不得再欠新帳。

（十）完善國家儲備糧體系

儲備糧運作是政府行為，現(xiàn)行的儲備糧費用實行包干制，而負責國家儲備糧管理的國家糧食儲備總公司，卻是企業(yè)單位，有可能影響儲備糧的推陳出新和保管質量，應進行改革。國家儲備糧庫應按統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的要求，進一步填平補齊，并提高現(xiàn)代化管理水平，充分發(fā)揮現(xiàn)有糧庫效益。目前有些糧庫主產區(qū)糧庫不足，應酌情新建部分糧庫或充分利用社會閑置庫解決。

（十一）利用好國家糧食資源和糧食市場，簽訂長期進口糧食合同。

經過專家多方案研究比較，建議今后我國糧食的進口量以不超過糧食消費量的10％，自給率以不少于90％為宜。據(jù)此測算，2010年進口糧應不超過540億公斤，2020年進口糧應不超過600億公斤。為了解決好進口糧的問題，建議：

1、我國同美國、澳大利亞、加拿大等糧食出口國，簽訂較長期進口糧食合同。可以考慮允許這些國家在我國建設糧庫，用以儲存出口給我國的糧食；

2、積極參加國際糧食期貨交易，避免國際風險；

3、鼓勵和支持糧食組織、企業(yè)和農民到國外建立糧食生產基地并設立糧庫；

4、要利用WTO的規(guī)則，對進口轉基因大豆嚴加管理，加強科技投入，同事采取扶持補貼辦法，在國內有優(yōu)勢地區(qū)大力發(fā)展高油大豆。

（十二）建議設立國務院農業(yè)協(xié)調領導小組及辦公室

近幾年來，很多國家都增加了對農業(yè)的投入。我國糧食及農業(yè)是弱勢產業(yè)，面對激烈的國際糧食市場競爭，我國需要全面系統(tǒng)研究、協(xié)調、制定實施統(tǒng)一的保護本國糧食和農業(yè)生產的戰(zhàn)略、方針與具體政策，充分利用WTO“黃箱政策”中我國政府承諾的8.5％的農業(yè)支持總量。由于農業(yè)應對WTO的戰(zhàn)略，在政策與計劃方面涉及到許多部門，需要建立由國務院直接領導的農業(yè)協(xié)調領導小組，由國務院有關部門及金融、保險單位參加，負責研究提高農業(yè)應對WTO和WTO下一輪談判的戰(zhàn)略方案和具體方針、政策以及按WTO規(guī)則對農業(yè)補貼的具體方案與資金落實工作，并檢查監(jiān)督執(zhí)行情況。

習近平最近提出，“保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松”，“解決13億人吃飯問題，要堅持立足國內”，在一個新的戰(zhàn)略高度上提出了新形勢下，中國構建可持續(xù)的國家糧食安全保障體系問題。本文試圖解讀“永恒的課題”的深刻含義，揭示中國糧食安全的基本問題，并為應對挑戰(zhàn)提出一些拋磚引玉的探討。

一、糧食安全再定義

“糧食安全”是個舶來詞。英文是“Food Security”，雖然更符合原意的翻譯應為“食品保障”，但約定成俗，其后中文翻譯都將其譯作“糧食安全”。

“糧食安全”這個概念，最早出現(xiàn)在20世紀60年代末和70年代初論述發(fā)展的文獻。當時由于石油危機引發(fā)了1972年至1974年糧食價格暴漲的危機，讓越來越多的國家和人民對不安全的糧食形勢深感憂慮，“糧食安全”就作為世界各國發(fā)展的一個議題提出來了?！凹Z食安全”第一次出現(xiàn)在官方文件中，是1974年聯(lián)合國的《世界食品大會》報告。而將“糧食安全”打造成一個響亮的，有感召力的全球口號，還要歸功于1996年在聯(lián)合國糧農組織總部(意大利羅馬)舉行的世界糧食首腦會議(World Food Summit)。這次會議通過了兩個正式文件《羅馬宣言》和《世界糧食首腦會議行動議劃》。

在這兩個文件中，第一次明確的定義了“糧食安全”。首先是明確了糧食安全問題的考量的層次：“在個人、家庭、國家、區(qū)域和全球各級實現(xiàn)糧食安全”;同時界定了糧食安全的內涵：“只有當所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物時，才實現(xiàn)了糧食安全”。

同時這個定義強化了糧食安全的多維性質：首先是存在可供給的糧食;同時，個人，家庭和國家有經濟能力獲得糧食;此外，富有營養(yǎng)的糧食可以滿足需要并且價格相對穩(wěn)定等。從而，糧食安全不僅是生產和進口足夠糧食的問題，也是糧食配送和分配的問題。《羅馬宣言》同時強調，人皆有食是人類最基本的人權，并確定了要在2015年之前把全世界處于饑餓和營養(yǎng)不良的人數(shù)從8.4億減少到4.2億的雄偉規(guī)劃。

然而，《羅馬宣言》定義的糧食安全是相當狹隘的，短視的，其將糧食安全定義為一個靜態(tài)的現(xiàn)狀，缺乏糧食安全應有的動態(tài)可持續(xù)性和經濟有效性的基本內涵，結果，往往會誤導決策者為實現(xiàn)糧食安全制定的政策和舉施。

首先，世代衣食無憂才是真安全。

人類生生相息，代代衍繁，無論那朝那代，“人皆有食”都是人類生存需要，社會的基本問題。因此，從根本上來說，糧食安全是一個動態(tài)的無止境的過程，不僅在當代社會要實現(xiàn)“人皆有食”，而且世世代代都沒有“缺吃少穿”和“營養(yǎng)不足”的憂慮。

工業(yè)革命以來，尤其是“綠色革命”以來，農業(yè)再生產不再只是簡單的自然再生產過程，工業(yè)的動力和投入革命性的改變了自然對農業(yè)生產的約束，使得農業(yè)生產日益趨同于工業(yè)生產過程。農業(yè)生產的工業(yè)化顛覆了傳統(tǒng)以自然資本的投入和傳統(tǒng)耕作方式，以新品種為中心，用工業(yè)化生產的化肥取代農家肥和自然的土壤肥力增進，各種殺蟲劑和除草劑替代了以深耕和輪作來控制病蟲和雜草的選擇，工業(yè)化石燃料驅動灌溉替代了傳統(tǒng)的蓄水保水澆灌，重型農業(yè)設備與機械耕作和收獲極大地減少了勞動力的強度和用量，這一切從根本上改寫了農業(yè)

作為自然再生產過程的歷史。

以不可再生的自然資源制造工業(yè)產品作為主要投入的工業(yè)集約化農業(yè)，對于全球糧食生產從 1961年的 8 億噸增加到 2010 年的 25 億噸居功至偉。但是，這樣工業(yè)化農業(yè)衍生了兩個巨大的問題。第一，以不可再生的資源作為農業(yè)生產的投入，讓工業(yè)化的農業(yè)面臨隨著資源枯竭而難以為繼的危險;其次，數(shù)十年的工業(yè)集約化生產耕作，大量的化肥和農藥的投入已經造成了包括肥沃土壤退化、地下水枯竭、蟲害肆虐，生物多樣性遭到侵蝕，空氣、土壤和水源受到污染等問題，而工業(yè)投入邊際生產率下降，引致對燃料、化學肥料和農藥的需求不斷攀升。這從根本上危及農業(yè)自然再生產的基礎。盡管農業(yè)生產工業(yè)化改變了現(xiàn)代農業(yè)生產對自然的依賴，但自然，包括土地和生態(tài)仍然是農業(yè)的基礎，一旦農業(yè)生產的自然基

礎被破壞，農業(yè)生產就會衰落。

在農業(yè)工業(yè)化的生產過程中，加大化學肥料和農藥等工業(yè)投入的施用，可以實現(xiàn)短期內的“高產”，來滿足農產品的需求，但這樣的竭澤而魚的生產方式不可持續(xù)，并加速對農業(yè)自然生產基礎的破壞，結果，當代的糧食安全實現(xiàn)了，但子孫萬代的糧食安全喪失了。所以，糧食安全是個“永恒的課題”，其定義必須體現(xiàn)動態(tài)過程中的可持續(xù)性，即在世界，國家和社會的層次上，“糧食安全”就是要實現(xiàn)千秋萬代人類糧食安全和食品供給保障，而不只

是追求幾年，幾十年的“豐衣足食”。

其次，經濟有效才有可持續(xù)性。

雖然《羅馬宣言》給糧食安全打上了文化，社會和政治烙印，但是卻忽略了實現(xiàn)糧食安全的經濟有效性：以資源利用最優(yōu)化為基礎，經濟成本最低來實現(xiàn)糧食安全。“不計成本”“不計代價”可以取得短暫的“糧食安全”，但注定沒有可持續(xù)性。

經濟有效性有兩層含義。農業(yè)生產實際上也是一個能量轉換的過程，這個過程要經濟有效，以最優(yōu)化的投入去實現(xiàn)最優(yōu)水平的產出，即最優(yōu)化的投入和產出，而不是不計成本的最大產出。另一層含義是在全球化的條件下通過貿易經濟有效地實現(xiàn)糧食安全。過去幾十年，全球化從根本上改變了傳統(tǒng)的社會和經濟要素組合的時間，空間，食品貿易的方式和流轉的過程，作為一個極具資本色彩，政治色彩的全球化，不僅為國家在全球的平臺上實現(xiàn)經濟有效的糧食安全提供了更大的空間，也讓所有國家都面臨糧食安全問題全球化的挑戰(zhàn)，遭遇糧

食貿易實物和價格風險的波及。

體現(xiàn)在貿易中的經濟有效的糧食安全是交易的條件要公平，不存在壟斷，不存在操控價格的問題。同時，還有進出口商之間“貿易條件”公平的問題，因為如果貿易條件不公平，出口交換糧食貨物的價格被壓低，或進口糧食的價格被抬高，都不是經濟有效的糧食安全。

合理消費是糧食安全的重要內涵。

《羅馬宣言》中糧食安全的定義，還忽略了糧食安全的一個重要內涵：合理消費。糧食安全不只是單方面的供給保障問題，同時也是合理的需求問題。在任何一個國家，如果“奢侈”和“浪費”食品盛行，不可能取得糧食安全，因為“揮霍”糧食是沒有極限的浪費，是

永遠填不滿的無底深淵。

國際社會一致公認“人皆有食”是最基本的人權，具有普世價值，那么，在道義和公理上，就不應該在滿足全世界糧食合理消費前，將糧食作為他用，比如生產乙醚。也不應該以國家政治干預糧食的流動，甚至以糧食作為牟取暴利的手段。

這些問題都被《羅馬宣言》中的糧食安全定義忽略了，也許正是狹隘的“糧食安全”理念的誤導，聯(lián)合國糧農組織在2010年竟然宣布全世界處于饑餓和營養(yǎng)不良的人數(shù)從1995年的8.4億增加到了10億，而在1995-2010年期間，中國和印度因為高速經濟發(fā)展促成近4億人免除饑餓和貧困。在探討世界饑餓人口增加的原因時，農業(yè)“投資不足”是“罪魁禍首”之一，而“投資不足”在很大程度上正是無視糧食安全可持續(xù)性的動態(tài)，輕慢實現(xiàn)糧食安全

經濟有效性所致。

二、中國糧食安全的危局

當“動態(tài)可持續(xù)性”和“經濟有效性”成為糧食安全核心構成，對于中國糧食安全的現(xiàn)狀和發(fā)展動態(tài)的評估，就有了新的視角和判斷。

中國糧食安全面臨的基本問題是可持續(xù)問題，是確保子孫萬代衣食無憂的問題。

以竭澤而魚的生產方式追求短期內的“高產”，造成農業(yè)自然生產基礎的破壞，是當前中國糧食安全的最大問題。糧食生產的工業(yè)化創(chuàng)造了增產的捷徑，神奇的化學元素，魔幻的轉基因，萬能的工業(yè)石化動力，以不可再生的自然資源制造工業(yè)產品作為主要投入，在創(chuàng)造增產奇跡的同時，也透支未來，為滿足當下的欲求而破壞農業(yè)自然再生產的基礎。在1978年到2013年，中國糧食產量從3.05億噸增加到6.02億噸，將近翻了一番，肉類翻了近10番從900噸增加到8600萬噸，水產品，水果，蔬菜等都有10倍以上，甚至百倍的增加，比如蘋果，從38萬噸增加到近4000萬噸。翻了100多倍。食品生產如此奇跡般的暴漲確保了

當下豐盛的供給，然而，代價是巨大的。

1978-2013 年，中國化肥使用量增長了8 倍，農藥增加 15 倍，而糧食增產不到1倍，單位面積用量成為世界之最，單產并非世界最高。2012 年中國每畝化肥用量 32 公斤、農藥2 公斤，前者較發(fā)達國家高出3倍，后者高出近5倍，但玉米，小麥的單產和美國等發(fā)達國家相差無幾。從全球的視角來看，也顯現(xiàn)中國農業(yè)生產中工業(yè)投入不合理，中國生產了世界 20% 的糧食但施用了 32% 的化肥和近40%的農藥。數(shù)十年的工業(yè)集約化生產耕作，尤其是為了實現(xiàn)當年的高產過度施用工業(yè)投入品，嚴重地破壞了農業(yè)生產的自然再生產基

礎。

中國土壤污染的問題日益嚴重，除大量化肥和農藥的殘留物之外，還有工業(yè)金屬污染的問題。據(jù)估算，目前農業(yè)中被污染的耕地已占總耕地面積達到25-30%。土壤污染造成有害物質在農作物中積累，并通過食物消費進入人體，引發(fā)各種疾病，最終危害人體健康。根據(jù)各個污染區(qū)的不同情形，稻米等糧食中超標的有害重金屬不只是鎘，還可能包括鉛、砷、汞、銅、鋅等。除了稻米，其他農作物同樣有可能受到重金屬超標的影響。結果，不僅工業(yè)投入邊際生產率下降引導的日益增加的投入需求，土地不再生產食品而是危害生命和健康的“毒品”。新近發(fā)生的的大米樣鎘含量超標的“鎘大米”事件，就是的目前中國農業(yè)自然生態(tài)和

集約生產方式不可持續(xù)的警號。

農業(yè)生產的工業(yè)投入對水源和環(huán)境的污染也很嚴重。近年中國農業(yè)用水量已達4000億方，其中灌溉用水量占90%，由于工業(yè)投入的過度施用，造成了大面積的水污染。同時，工業(yè)化農業(yè)對農村環(huán)境的污染也愈益嚴重，比如，據(jù)廣東省政協(xié)的調研，廣東農村環(huán)境面臨生產污染、生活污染和工業(yè)污染三大污染困擾，農村環(huán)境污染導致珠三角多地蔬菜重金屬超

標率達10%-20%。

然而，為了實現(xiàn)高產出，農業(yè)生產中化學投入到施用量的上升趨勢依舊，這對于本已脆弱的農業(yè)自然再生產基礎無疑于雪上添霜，同時加劇農業(yè)生產食品向生產“毒品”的轉化過

程。

中國可持續(xù)糧食安全面臨的另一個挑戰(zhàn)是房地產向糧食生產直接爭奪土地，摧毀糧食生

產的自然基礎。

城市化會占用耕地是不可避免的現(xiàn)實，但近年中國日益火爆的房地產，在相當程度上映射出的卻是土地財政和房產金融化促成了對土地的過度需求。1978年中國人均住房面積僅6.7平方米，2012年增加到40平米，在30多年中，新的住房建筑面積凈增433億平方米，按容積率為2算，3600多萬畝土地被用于新的住房建筑，這還不包括商業(yè)房產。如果按照近年的年均新增住宅面積7億平方米的規(guī)模，每年將有600萬畝土地將被征用。

在人均僅1.38畝耕地的國家，人均住房面積超過40平米已經是一種很大的奢侈，但中國的房產依然增速不減，高房價和億萬家庭“蝸居”被誤讀為“剛需”。中國房地產的興旺主要原因是賣地成為政府暴富的途徑，房產成為只漲不跌，回報最高的金融產品，結果推高了房價，“誤報”了需求。在“買房可以致富”的當下，很少人可能會因為遙遠的，后代的糧食安全危機而同金錢為敵。

由于高房價，造房比種地帶來更高的金錢效益。一畝地種糧食凈收入一年不過1000元，但1200平方米的房產(假設容積率為1.8)，在每平米5000元的價格時，卻可獲得600萬元。在金錢的誘惑之下，糧食生產面對房產爭奪土地，注定無招架之力。土地，糧食生產的基礎，不斷的被房地產蠶食。什么“耕地紅線”，不過是紙編的籬笆。尤其是在所謂“剛需”的借口下，不斷驅趕蠶食糧食生產的基礎，用耕地種植水泥然后換成可能變成廢物的紙幣，危及

子孫萬代的糧食安全。

還有一個更深層次的問題：巨量進口食品不可持續(xù)。與中國農業(yè)歷史上前所未有的“十連增”相伴的，是中國糧食和農產品貿易的歷史性移位和進口的“暴增”。在2003年前的10年，中國年均凈出口谷物(玉米，大米等)870萬噸，在2004年瞬間落為谷物凈進口國后，成為全球最具爆發(fā)力的進口國。2012年，中國農業(yè)凈進口額(農業(yè)貿易赤字)創(chuàng)下歷史最高紀錄：1125億美元，谷物1400萬噸，大豆5800萬噸，食用油850萬噸，棉花510萬噸，肉類200萬噸，食糖370 萬噸，干鮮果品330萬噸。按世界平均產量為基礎估算，生產這些農產品至少需要4000萬公頃的土地，約為目前中國農業(yè)耕地總面積的四分之一。

按照目前的趨勢，在2020年，中國玉米進口將達2000萬噸，大米2000萬噸，小麥1500萬噸，大豆8500萬噸，其他油料600萬噸，棉花500萬噸，食糖500萬噸，肉類600萬噸，蔬菜果品600萬噸，生產這些農產品將至少需要8000萬公頃土地。在未來幾十年中世界糧食安全都面臨自顧不暇的危機，這樣的巨量進口絕對不可能滿足。

據(jù)聯(lián)合國的人口模型預測，到2050年世界人口將達到92億，比目前70億凈增22億。目前，世界糧食總產量將近28億噸，人均擁有400公斤?？紤]到目前世界尚有10億人面對饑餓和營養(yǎng)不良，2050年世界糧食生產至少需要在現(xiàn)有產量的基礎上增加20億噸糧食，即要在現(xiàn)有的產量上增加70%。

隨著世界各國現(xiàn)代化和城市化的進程，耕地面積不斷被蠶食。雖然由于灌溉條件的改善，過去50年中全球用于農業(yè)生產的耕地增加了12%左右，但是人口翻了近一番，按人均計算耕地面積事實上減少了35%。根據(jù)一個最樂觀的估算，地球潛在的可農用土地面積約在45-50億公頃之間，現(xiàn)在實際農用耕地面積僅15億公頃，所以，土地不是糧食生產的約束條件。但這里有兩個問題，一是現(xiàn)在60-70的淡水資源都用于了農業(yè)生產，這樣，即便全部的淡水都用來生產食品，耕地也最多能擴張到21.4億公頃。結果，即便土地不會制約糧食生產的擴張，但淡水資源會成瓶頸;其二是土地資源國家和地區(qū)間分布不均，很多亞洲國家和地區(qū)，開發(fā)率已經超過90%，在這些國家耕地是糧食安全面臨的最大挑戰(zhàn)。

由于全球化，自由化和信息革命，以供給鏈管理為基礎的，跨國公司對全球糧食貿易壟斷的格局基本形成，控制了 70%以上大宗農產品貿易。同時，進入貿易的農產品金融化不斷加深，糧食，棉花和油料等大宗農產品成為金融產品，這讓農產品貿易成為跨國公司牟取暴利的手段，2008年世界主要農產品價格危機就是最好的例證。而這樣的格局，加大了國家糧食進口的風險和成本。即便是2012年的食品進口總量不變，如果世界價格翻10倍，中國每年進口糧食的支出將是1.2萬億美元。

中國糧食生產的經濟效率越來越低。

首先是生產成本急劇上升。比如玉米生產，據(jù)中國農科院農經所的研究報告，1978年中國玉米生產總成本為798元/hm2，到2011年已經達到11 463元/hm2，扣除通貨膨脹因素，比1978年增加了2.4倍，而單產從2805公斤/hm2，增加到5960公斤/hm2，僅1.1倍。而且，2011年玉米單位生產成本就超過美國。由于化肥和農藥等工業(yè)投入量和價格的不斷增

長，玉米生產總成本趨勢繼續(xù)走高。

其次是政府農業(yè)補貼的邊際效率明顯遞減。2012年中央財政“三農”支出近13，000億元，比2011年的10，408億元增長25%，這是過去幾年中央財政“三農”支出15%左右增幅的再跳躍。如果所有中央財政“三農”支出都和增加糧食產量有關，那么，2012年每公斤凈增產糧食涉及的中央財政支出為15元左右，這比2011年的7.4元翻了近一倍，遠高于市場上每公斤稻米的價格。而這還不包括增加的地方財政補貼，和政府對糧食生產要素的補貼。政府扶持農業(yè)邊際效益的惡化，不僅表明政府支持農業(yè)增產缺乏經濟有效性，也反映

出由于成本巨大而缺乏可持續(xù)性。

工業(yè)化的農業(yè)可以通過透支未來滿足眼下的食品奢侈和浪費，而增加進口也可以短期中填補供求的缺口，但是，不可持續(xù)的供給和消費將危及子孫萬代的糧食安全，這是中國糧食安全面臨的真正危局，也是“永恒課題”的深刻含義。

三、化解中國糧食安全危機

1.反對浪費，合理消費

糧食安全，本質上是供給和需求的動態(tài)平衡。然而，在應對中國糧食安全的問題上，長期以來卻過分偏重于增加供給，志在“連增”，而忽略了反對食品消費中的浪費和不合理的消費，同時在“刺激內需”的思路下，政府政策和市場導向主要目標是鼓勵和刺激食品需求，這集中反映在改革開放以來飲食行業(yè)的超高速增長。

在改革開放前夕的1978年，全國飲食業(yè)的經營額僅55億元，人均5元左右。而2012年，經營總額突破2。6萬億元，人均2000元，幾乎和城鄉(xiāng)居民家庭食品現(xiàn)金消費的人均額相當?？鄢ㄘ浥蛎浺蛩?，比1978年暴增了68倍。在1978-2012年間，扣除通脹因素的餐飲業(yè)營業(yè)總額年均增長率是18%，將近GDP年增長率的一倍。而2011年商務部發(fā)布的“十二五”期間促進餐飲業(yè)科學發(fā)展的指導意見中提出，力爭在“十二五”期間，餐飲業(yè)繼續(xù)保持年均16%的增長速度，到2015年零售額突破3.7萬億元。

而在飲食業(yè)增長奇跡的背后，是中國工業(yè)用糧和飼料用糧的暴漲。1978年工業(yè)用糧僅800萬噸左右，但2012年約為8000萬噸，大豆榨油和釀酒業(yè)的高速發(fā)展對工業(yè)用糧暴增功不可沒。飼料用糧的增長更快，1985年以前，飼料用糧一年大約7000萬噸，2012年已達3.5億噸，翻了5倍，占糧食總消費量的60%。換句話說，中國人均糧食消費量從1978年的260公斤增加到2012年的520公斤，主要歸功于餐飲消費。

雖然生活社會化是經濟發(fā)展的必然趨勢，但近年諸多實際調查發(fā)現(xiàn)，中國餐飲業(yè)的浪費情況十分嚴重，保守的估計大約五分之一的食品，至少7000萬噸的原糧被浪費。但這只是

冰山的一角。

家庭的食品消費中的浪費也很嚴重。過去幾十年，以西方豐裕社會為前提的“沃爾瑪”之類超市和廠家“薄利多銷”的營銷策略，誘導消費者過量購買，因為變質和腐爛而不能食用，以及備餐量過大等，所造成的浪費巨大。據(jù)聯(lián)合國糧農組織的估計，在發(fā)展中國家，至少10%的食品就是這樣浪費掉，據(jù)此推算，中國浪費食品近3000萬噸原糧。此外，按中國媒體的調查推算，各類食堂的浪費近1000萬噸。加總起來，每年中國至少有1.1億噸的糧食在消費環(huán)節(jié)被浪費，占總消費量的15%左右。

顯而易見，在食品浪費如此嚴重的情況下，只強調增加供給是不可能實現(xiàn)可持續(xù)的糧食安全的。必須雙管齊下，在不放松供給保障的同時，將制止和減少食品消費中的浪費，作為實現(xiàn)中國可持續(xù)糧食安全的基本戰(zhàn)略措施之一，大力減少以飲食業(yè)為主的嚴重食品浪費的問題。事實上，倘若目前浪費的食品減少一半，中國糧食自給的目標就基本可以實現(xiàn)。

減少食物浪費需要全社會的共識和共同參與。人類的消費決策，并不完全理性，不只是受實現(xiàn)效用最大化的收入和價格驅使，簡單的市場手段在很多情況下對減少食品浪費影響不大。行為經濟學大量實證研究證明，在相當?shù)某潭壬?，有限理性的消費者的大多數(shù)決策是“比較”出來的，“以他人為參照點”做出的，因此廣告才可以大行其道，誘惑和引導消費者。所以，要在全社會營造“食品合理消費”的氛圍，反對奢侈和浪費，比如，在全國開展“停止浪費食物”活動，為消費者提供食品合理消費指南，促使超市和餐館“負責任供給”，比如提供小份熟食和菜肴，從根本上改變食品“薄利多銷”的營銷方式。

鼓勵“健康，合理食品消費”，也是中國實現(xiàn)可持續(xù)糧食安全的重要舉施。由于食品匱乏導致人類營養(yǎng)不良造成健康問題，但過度攝取能量和脂肪造成肥胖，引發(fā)各類心血管疾病，糖尿病的也極大損害人們的健康。因此，提倡“健康，合理食品消費”不僅要消除饑餓和營養(yǎng)不良，也要在全社會確立健康，合理的消費風氣，遵循營養(yǎng)學家“吃各種食物”的健康膳食建議，吃得營養(yǎng)，活得健康。世界上目前有14億人由于攝取能量過度而“超重”和肥胖，而中國肥胖兒童人數(shù)在過去15年里增加28倍，超過1200萬，7歲以下兒童中有近五分之一超重，7%是肥胖兒童，這都是不健康膳食造成的。

在中國實現(xiàn)健康，合理食品消費，大力減少酒類和煙草消費必不可少。統(tǒng)計顯示，2003年到2012年，中國白酒產量翻了3倍達1153萬噸，人均成人消費約15公斤，而啤酒幾乎是從無到有，2012年產量達到5000萬噸，人均成人消費62.5公斤。為滿足白酒和啤酒的生產，需要糧食至少4000萬噸。2012年中國卷煙總產量達2.5億箱，比2002年中國加入非約束性的《世界禁煙公約》時的產量翻了近一番，而種植煙草的耕地面積也將近翻了一番到2200萬畝。吸煙危害健康，污染環(huán)境，需要大力限制。如果可以將酒類消費和煙草消費減

半，可節(jié)約工業(yè)用糧2500萬噸。

2.增產節(jié)約

數(shù)十年的工業(yè)集約化生產耕作已嚴重削弱了農業(yè)自然再生產的基礎，危及中國糧食安全的長盛不衰。然而，迫于不斷增長的對糧食需求的壓力，農業(yè)生產不可能放棄工業(yè)集約化生產方式。這是確保中國糧食供給的兩難。對此，中共中央十八屆三中全會決定將農村生態(tài)環(huán)境改善和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提至前所未有的高度，以“第二次綠色革命”為契機，建立重質，重量的糧食安全體系，從節(jié)約肥料，農藥的投入，提高效率去實現(xiàn)農業(yè)生產“節(jié)約也增長”，糧食安全和生態(tài)安全的協(xié)調發(fā)展。據(jù)網載，河南省實行測土配方施肥，到2020年每年就可節(jié)約化肥110萬噸，節(jié)約農藥1萬噸，節(jié)水11.8億立方米。如果河南的經驗推廣至全國，到2020年，全國糧食生產大約可以節(jié)約化肥1220萬噸、農藥10萬噸，地下水311億立方

米。

“增加生產，節(jié)約投入”保護農業(yè)的自然再生產基礎，是確保農業(yè)生產食品不惡化為生產“毒品”的轉化過程，實現(xiàn)中國世世代代的糧食量和質的安全的關鍵。“增產節(jié)約” 還能通過減少生產成本增加農民收入，據(jù)估算如果實現(xiàn)測土配方施肥，每噸糧食可增收100

元左右。

在食品收獲，加工和分銷環(huán)節(jié)中也存在巨大的損耗，聯(lián)合國糧農組織估計，至少10%-15%的食品在這個過程中損失，因此必須采用先進的技術和措施，在糧食收獲，運輸，冷藏，儲存，加工，包裝，批發(fā)和零售的食品輸送鏈中減少損耗。同時，建立有效的信息交流機制，防止農民因信息閉塞，生產過剩造成的食品浪費。此外加強食品加工過程中工人的培訓，減少因操作不當或不衛(wèi)生造成的浪費等。

民以食為天，糧以田為本，量和質并重，守護好18億畝耕地的紅線，是確?？沙掷m(xù)糧食安全的基礎，但確保土地的質量和土地的肥力和無污染，也至關緊要。面對人多地少的中國現(xiàn)實，在追求當下居住環(huán)境和金錢(投資收益)時，不可對子孫萬代的糧食安全置若罔聞。糧食耕地一旦“種上”了高樓，幾乎不可能再恢復用于糧食生產，土地用途的不可逆轉和人均耕地面積不多的現(xiàn)實，客觀上制約了我們住房環(huán)境的過度奢侈，尤其是不能任由房產成為政府稅收的源泉和回報最高最穩(wěn)定的“投資”。

3.打破貿易壟斷

過去幾十年，全球化將世界夷為平地，從根本上改變了傳統(tǒng)的社會和經濟要素組合的時間和空間，這不僅讓地球村里的所有國度，在糧食安全問題上面臨“一榮俱榮，一損俱損”的挑戰(zhàn)，也為在全球化的平臺上實現(xiàn)糧食安全提供了機會。更為重要的是，全球化下國家食品的“自給率”不應只限于國界線內的產出，而應該包括國家糧食企業(yè)在“平坦世界上”通過自己的供給鏈生產和組織的食品，在這個意義上，中國食品進口需求強勁增長的風險，在一定的時期內，主要不是量大的問題，而是進口來源的問題：是從跨國糧商購買還是來自自

己的供應渠道。

2007和2008年之間的全球糧食價格危機對于中國不只是一個極好的警示，更是食品安全危機會引發(fā)后果的提前彩排。當時，所有的食品價格：玉米，小麥，大米，食用油，肉類幾乎是在一夜間就井噴了。比如大米價格，當幾個主要出口國宣布限制大米出口以保證本國供應后，大米的世界市場價格在短短3個月內就翻了番，價格的“爆發(fā)度”創(chuàng)下了歷史最高水平。當無力獲得糧食而面臨生存危機，在貧困的加勒比海沿岸國家、非洲與東南亞、南亞等國人民，迫不得已走向街頭為生存抗爭。2008年2月，西非的喀麥隆有24名民眾在糧食暴動中死亡;3月，海地因食品價格上漲而引發(fā)的暴力抗議導致5人死亡;5月，在非洲索馬利亞有2人在爭搶食品中死亡;突尼斯，埃及等國由于食品價格飆升引發(fā)了社會**。?！懊褚允碁樘臁保焖松鐣趺茨懿粍邮?

有人將這場糧食價格危機歸咎于供求失衡，拿新興經濟體需求增長和低庫存于消費量比率說事，但危機的發(fā)生和發(fā)展同世界貿易量75%的糧源被少數(shù)幾個跨國糧商和投行控制，趁機興風作浪直接相關，沒有糧食貿易的壟斷和金融化，只由供給和需求均衡決定的糧食價格不可能在幾天，幾周翻番。過去20多年，日本不少大宗糧食和油料進口對世界市場的依存率高達50%以上，但盡管世界糧食市場**不斷，但日本的食品進口很少被危機波及。

其中一個重要的經驗，是日本以全球為平臺，建立起了自己的食品供給鏈，無須受跨國

公司的制約。

2003年到2011年期間，全球外國直接投資(FDI)累計總額達13.8萬億美元，但是涉及農業(yè)生產和食品加工的投資僅1549億美元，為總投資額的1.1%。農業(yè)投資低迷反映了相對于工業(yè)，農業(yè)投資回報低，回收周期長的特征，但也折射出對農業(yè)投資的強烈需求。中國必須擺脫跨國糧商對中國糧食貿易的控制，要在全球的平臺上建立自己的食品供給鏈，應以全球巨大的農業(yè)投資需求為契機，在全球的平臺上，建設公平和有效的食品供給鏈。中糧集團等國有企業(yè)應為建設和健全全球平臺上的中國食品供給鏈，發(fā)揮其資金，技術和管理優(yōu)勢，打造中國的“糧安航母”。

結束語

雖然在短期之內，中國不存在“糧荒”的威脅，但經歷了幾十年農業(yè)工業(yè)化集約生產，和誤將食品消費作為刺激內需的對象，中國糧食安全已經深陷不可持續(xù)的危局：以掠奪和透支未來的自然資源，砸子孫萬代的飯碗，來滿足時下食品的奢靡和浪費。中國的糧食安全必須以可持續(xù)為基礎，實現(xiàn)高效，合理的供給和需求動態(tài)的平衡，在實現(xiàn)節(jié)約也增產的工業(yè)化農業(yè)高產和生態(tài)平衡的同時，大力反對食品消費中的浪費和奢侈，堅持食品合理消費，打破糧食貿易壟斷，打造中國糧安航母，將是確保中國時代糧食安全的基本策略。