警察職權(quán)行使現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告

一、調(diào)研目的和方法

對(duì)公安局警察職權(quán)行使情況進(jìn)行調(diào)查研究是警察隊(duì)伍建設(shè)研究的基礎(chǔ)性工作，也是開展其他課題研究的前提工作。因此。做好這個(gè)課題的調(diào)查研究工作具有十分重要的意義。本次調(diào)研活動(dòng)主要針對(duì)公安局警察隊(duì)伍進(jìn)行。調(diào)研課題小組在調(diào)研過程中綜合采用了座談會(huì)、個(gè)別訪談、問卷調(diào)查、文獻(xiàn)研究法等調(diào)研方式，對(duì)調(diào)研提綱所涉及的各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面調(diào)查、分析和研究，尋找規(guī)律，挖掘問題。在此基礎(chǔ)上形成了這份調(diào)研報(bào)告。

二、公安局警察隊(duì)伍及其職權(quán)行使的基本現(xiàn)狀

公安局警察是公安局隊(duì)伍的重要組成部分。通過行使職權(quán)，維護(hù)社會(huì)主義法制，維護(hù)社會(huì)秩序，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)行為。警察在執(zhí)行其法定的任務(wù)中是主要承擔(dān)者，在實(shí)際警務(wù)保障時(shí)是主角，但在職權(quán)行使中卻處于十分尷尬境地。

調(diào)研過程中調(diào)研小組重點(diǎn)對(duì)公安局警察隊(duì)伍進(jìn)行了全方位的調(diào)查、走訪。對(duì)調(diào)研提綱所涉及的數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面調(diào)查分析。其間共召開座談會(huì)7次；個(gè)別訪談15人次；問卷調(diào)查發(fā)放問卷118份，回收問卷91份，有效問卷84份，通過分析。我們發(fā)現(xiàn)公安局警察職權(quán)使用與實(shí)施中存在的突出問題主要有如下幾個(gè)方面：

(一)警察年齡老化嚴(yán)重，警力嚴(yán)重不足

調(diào)研小組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，警力極度匱乏，尤其是基層派出所。正常的出警工作都需要兩名以上警察才能完成任務(wù)，如果遇有突發(fā)事件，本所絕無警力可用。只能請(qǐng)求局里調(diào)警或支援，這還是比較大的、警力相對(duì)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由此可以想象，貧困落后邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的警力狀況更是不容樂觀。

（二）績效考核缺失，崗位榮譽(yù)感不強(qiáng)

警察績效考評(píng)的結(jié)果是用于對(duì)我國警察錄取、日常工作表現(xiàn)、職務(wù)晉升、選調(diào)任用以及警級(jí)的確定、工資福利待遇等方面進(jìn)行劃定的基礎(chǔ)依據(jù)。具體來說，警察績效考評(píng)是國家各級(jí)的公安機(jī)關(guān)依據(jù)事先確定好了的詳細(xì)指標(biāo)及考評(píng)模型，秉著公開、公正、公平的原則，對(duì)警察的職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德、職能技能等方面進(jìn)行細(xì)致、周到的考核。考核結(jié)果要經(jīng)得起警察的信服，機(jī)關(guān)的檢驗(yàn)，因此，對(duì)考核的過程、方法、制度都做了詳細(xì)的規(guī)定。

經(jīng)過考察，現(xiàn)階段，公安機(jī)關(guān)績效考核體系在結(jié)果、制度操作、程序透明及指標(biāo)設(shè)置等方面還存在許多需要重新彌補(bǔ)的缺陷。一是公安機(jī)關(guān)只是簡單地對(duì)警察實(shí)行目標(biāo)管理，并將這一考評(píng)模型作為日常工作評(píng)價(jià)的唯一方法;二是績效評(píng)估指標(biāo)體系的評(píng)估指標(biāo)設(shè)置簡單，數(shù)據(jù)權(quán)重參差不齊，模型體系很不科學(xué)，指標(biāo)數(shù)據(jù)很不合理，績效考核內(nèi)容寬泛，缺乏量化和細(xì)化的考核指標(biāo);三是對(duì)金無人員進(jìn)行績效考核的考核方式比較固定，方法過于傳統(tǒng)，難以適應(yīng)變化的工作形式，主要表現(xiàn)在考核方式理論解釋的簡單，考核小組設(shè)置的領(lǐng)導(dǎo)化，無法了解基層警察的具體工作內(nèi)容和工作難度，例如在對(duì)基層警犬技術(shù)人員的實(shí)際評(píng)考核中，機(jī)關(guān)內(nèi)部雖然成立了評(píng)估小組，但評(píng)估小組對(duì)警犬技術(shù)人員的工作程序、崗位職責(zé)、工作內(nèi)容了解不多。另外，在進(jìn)行考評(píng)的時(shí)候，只是上級(jí)對(duì)下級(jí)的考評(píng)，缺乏下級(jí)對(duì)上級(jí)的考評(píng)。因此，考評(píng)結(jié)果的主觀隨意性較大，并且考評(píng)過程的領(lǐng)導(dǎo)意志較為明顯。

(三)非警務(wù)活動(dòng)大量存在，阻礙了警察職權(quán)的行使

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，非警務(wù)活動(dòng)在警察隊(duì)伍中仍大量存在。在問卷調(diào)查中有9．5％的人表示其目前正在從事非警務(wù)活動(dòng)：20．2％的人表示其經(jīng)常參與非警務(wù)活動(dòng)；45．2％的人表示其偶爾參與非警務(wù)活動(dòng)；只有27．4％的人表示其從未參與過非警務(wù)活動(dòng)。這些非警務(wù)活動(dòng)的大量存在。牽制了大量的警力資源。嚴(yán)重阻礙了公安局警察職權(quán)的行使。

三、存在問題的原因分析

現(xiàn)主要就公安局警察隊(duì)伍建設(shè)存在的突出問題進(jìn)行分析。

(一)關(guān)于警察年齡老化嚴(yán)重，警力嚴(yán)重不足問題的分析

對(duì)于這個(gè)問題，調(diào)研組與各基層民警進(jìn)行了廣泛的交流和探討，歸根結(jié)底，它的癥結(jié)就在于現(xiàn)行體制無法疏通警察的進(jìn)出口渠道。原有警察隨著年齡的增長不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作需要，又占據(jù)僅有的編制，導(dǎo)致新的警力人員進(jìn)不來，從而造成了惡性循環(huán)。

（二）關(guān)于激勵(lì)績效機(jī)制不足問題的分析

第一，薪酬機(jī)制存在不足，激勵(lì)效果不明顯。一個(gè)好的薪酬制度應(yīng)充分體現(xiàn)“公平理論”，才能夠起到激勵(lì)作用。目前我國公安系統(tǒng)實(shí)行的是國家統(tǒng)一的公務(wù)員職務(wù)級(jí)別工資制，公務(wù)員的基本工資由職務(wù)工資和級(jí)別工資組成。這種工資制度有其合理性，但也存在很多的缺陷。首先，公務(wù)員的基本工資僅能夠保障公務(wù)員及家人基本的生活需要，公務(wù)員要想取得更高的工資收入，就必須向高的職務(wù)攀登這就導(dǎo)致公務(wù)員專注于追求職務(wù)級(jí)別的晉升，使得對(duì)那些具有良好的知識(shí)結(jié)構(gòu)和專業(yè)性技術(shù)人才的激勵(lì)作用就很有限。其次，職級(jí)工資制里面的級(jí)別工資采用了“一職數(shù)級(jí)、上下交又”的設(shè)置方式:職務(wù)工資采用的是職務(wù)層次相應(yīng)設(shè)立若干工資檔次的模式。這種方式使職務(wù)工資檔次設(shè)置偏少，職務(wù)工資12個(gè)檔次，職級(jí)工資制僅設(shè)置了27個(gè)工資級(jí)別，表面看應(yīng)該能拉開差距，但因公務(wù)員群體中90％以上都是科級(jí)及以下職務(wù)，這些職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)偏低，因此，收入差距難以拉開，形成事實(shí)上的“平均主義”。此外，在這樣的工資結(jié)構(gòu)下處于同一職位的不同部門、責(zé)任不同的全條員，基工收入是相同的，但是，于不同口，不向工作對(duì)務(wù)員的素質(zhì)要求及其要承擔(dān)的責(zé)任是有差別的，造成“含金量”不同的公務(wù)員在職務(wù)工資收入上卻相同，其工作積極性必然被抑制，最后，在我國公務(wù)員的工資構(gòu)成中，基本工資所占比重過重，而各項(xiàng)津貼、補(bǔ)貼基本上又是平均發(fā)放，未與職務(wù)、崗位和貢獻(xiàn)大小掛鉤。這樣，又造成了一定程度上的“平均主義”。

第二，績效考核激勵(lì)制度有缺陷。目前我國公務(wù)員考核制度雖然比較健全，但卻存在著考核指標(biāo)模糊、考核方式單一的問題。公務(wù)員的考核包括“德、能、勤、績、廉”，而這幾個(gè)指標(biāo)往往難以量化，評(píng)估時(shí)往往依賴于評(píng)估者的主觀感受，使得評(píng)估結(jié)果缺乏客觀性。還有相當(dāng)多的單位礙于人情因素，工作實(shí)績的考核往往流于形式，難以拉開分?jǐn)?shù)和獎(jiǎng)金分配檔次，末能很好地解決干好干壞一個(gè)樣的問題。另外，公務(wù)員單一的考核方式也往往使考核結(jié)果有失真實(shí)和公正。

第三，職務(wù)晉升激勵(lì)不合理。雖然制度上規(guī)定公務(wù)員的職務(wù)晉升取決于公務(wù)員的工作能力和工作實(shí)績，但這并未能保證所有能力強(qiáng)的、工作成績優(yōu)秀的公務(wù)人員都能晉升到自己期望的職務(wù)上。由于公務(wù)員的晉升要受到有限職位的制約，這樣必然使公務(wù)員的級(jí)別晉升受阻，導(dǎo)致公務(wù)員的現(xiàn)實(shí)小于期望，激勵(lì)效果受到影響。同時(shí)，在我國公務(wù)員的晉升中存在的論資排輩現(xiàn)象，也在一定程度上降低了年輕隊(duì)伍的工作積極性。

第四，獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制不協(xié)調(diào)。根據(jù)美國心理學(xué)家斯金納提出的強(qiáng)化激勵(lì)理論，激勵(lì)應(yīng)該分正激勵(lì)和負(fù)激勵(lì)，正激勵(lì)也就是正強(qiáng)化，指通過對(duì)合乎組織目標(biāo)的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)以強(qiáng)化正確的行為，激勵(lì)其努力做的更好:負(fù)激勵(lì)即負(fù)強(qiáng)化，指懲戒不合要求的行為以促使其按照組織的要求努力工作。目前在公安系統(tǒng)出現(xiàn)了正激勵(lì)過多負(fù)激勵(lì)過少的現(xiàn)象。公安系統(tǒng)公務(wù)員每月都有穩(wěn)定的新資，福利待遇、普晉升、加薪、表揚(yáng)、獎(jiǎng)勵(lì)、晉升等正激勵(lì)得到充分應(yīng)用，而與之相反，負(fù)激勵(lì)卻很少使用，除非出現(xiàn)重大的違紀(jì)現(xiàn)象，否則很少會(huì)受到怎罰，對(duì)于一些“小錯(cuò)”往往是不予追擊、不了了之，而不作為或少作為更是涉及不到懲罰這就沒能調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性。

（三）關(guān)于非警務(wù)活動(dòng)問題的分析

前文提到目前警察從事的非警務(wù)活動(dòng)大量存在，牽制了寶貴的警力資源，嚴(yán)重阻礙了公安局警察隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)進(jìn)程。究其原因?yàn)椋喝嗣窬煨麄骺谔?hào)的寬泛化。由于前些年公安機(jī)關(guān)110“四有四必”的大力宣傳和承諾，老百姓認(rèn)為公安機(jī)關(guān)是“萬事通”，無論大小事件都找110，以致非警務(wù)報(bào)警浪費(fèi)了大量警務(wù)資源。在110報(bào)警服務(wù)臺(tái)接報(bào)的報(bào)警求助電話中，有20-40％的警情(有效警)是非警務(wù)事件，使得一線基層單位在完成日常工作之外，還要疲于應(yīng)付大量的非警務(wù)工作，處理大量非警務(wù)事件。諸如涉及債務(wù)、勞務(wù)合同和商品質(zhì)量、房屋拆遷等糾紛，以及部分需要向政府其他部門反映解決的問題，民警不去不行，去了又無法處理或解決，群眾往往還不理解，意見非常大，有的認(rèn)為警察無能，有的認(rèn)為警察在包庇對(duì)方，甚至認(rèn)為公安機(jī)關(guān)是“保護(hù)傘”，將矛頭對(duì)準(zhǔn)公安機(jī)關(guān)，給公安機(jī)關(guān)帶來了極大壓力。人人都能說出公安機(jī)關(guān)的許多宣傳口號(hào)，什么“有困難．找警察”、“有警必出、有險(xiǎn)必救、有難必幫、有求必應(yīng)”、“群眾滿意是我們工作的唯一目標(biāo)”。這些口號(hào)的提法本身就過于寬泛，容易讓人誤解，“有難必幫”到底是幫什么樣的“難”?“有求必應(yīng)”到底什么樣的“求”可以應(yīng)?這都值得推敲。

四、改革建議

通過前文的陳述分析。我們對(duì)公安局警察隊(duì)伍及其職權(quán)行使的基本現(xiàn)狀有了一定深度的了解。面對(duì)現(xiàn)實(shí)、展望未來真正感到了警察隊(duì)伍改革任重而道遠(yuǎn)。調(diào)研過程中調(diào)研小組也征求了大量基層民警對(duì)改革的意見。對(duì)于目前公安局警察隊(duì)伍改革的思路和建議總結(jié)為以下三點(diǎn)：

(一)完善現(xiàn)有立法

通過完善立法對(duì)警察權(quán)能作出規(guī)定，這是警察改革的最佳路徑和成本最低的改革措施。首先就是完善立法中對(duì)警察職權(quán)的規(guī)定；其次就是通過修改或增加相關(guān)法律規(guī)定擴(kuò)大警察職權(quán)范圍。

（二）樹立績效考核理念

考核標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)警察績效考核活動(dòng)實(shí)施的理論基礎(chǔ)和評(píng)價(jià)尺度，考核標(biāo)準(zhǔn)的詳細(xì)與否，考核尺度到位與否，都會(huì)對(duì)考核工作的開展及結(jié)果的產(chǎn)生造成直接的影響。因此，為了確?？己斯ぷ鞯恼ｉ_展，為了確?？己斯ぷ魅〉镁礻?duì)伍的支持和響應(yīng)，必須要提高考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可實(shí)踐性，使其警務(wù)人員具有較大的利用價(jià)值和使用意義。

公安機(jī)關(guān)可以警察的工作績效為基礎(chǔ)，建立基于績效內(nèi)容的激勵(lì)機(jī)制。依據(jù)警察的工作表現(xiàn)和工作績效，對(duì)其實(shí)施不同類型、不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰，以此激勵(lì)其工作積極性。公安機(jī)關(guān)在實(shí)施激勵(lì)機(jī)制的過程中需要注意配合物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)的關(guān)系，兩者的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成的。從馬斯洛需求層次的觀點(diǎn)出發(fā)，物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)不可偏重任何一方，但在不同的時(shí)段，兩者可以有所比重的不同。具體而言，對(duì)于績效成績優(yōu)秀的警犬技術(shù)警察要給予他們培訓(xùn)進(jìn)修的機(jī)會(huì)，甚至可以給以晉級(jí)、晉職，委以重任，行使更大的權(quán)力，滿足其受人尊重、自我實(shí)現(xiàn)的需求。而對(duì)業(yè)績很差的要給子降職、降薪或免職處分即同時(shí)，激勵(lì)機(jī)制的建立要體現(xiàn)公平、公正的原則，須在部門內(nèi)部建立合理的分配機(jī)制和公平的競爭機(jī)制。具體說來，一方面要改革警察的薪酬制度，讓警察的待遇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，發(fā)揮特遇的激勵(lì)作用。另一方面要打破工作終身制，逐漸實(shí)行竟?fàn)幪蕴瓩C(jī)制。目前，警務(wù)部門內(nèi)大范圍的工作終身制使相當(dāng)一部分人危機(jī)感和責(zé)任感不強(qiáng)，只有打破這種格局，建立優(yōu)勝劣汰的竟?fàn)帣C(jī)制，才能激發(fā)警察的危機(jī)意識(shí)，提高他們的工作激情，以實(shí)現(xiàn)竟?fàn)幖?lì)的目的，總之，建立在績效基礎(chǔ)上的激勵(lì)措施能激發(fā)主動(dòng)性和創(chuàng)造力，能促進(jìn)考核的引導(dǎo)示范作用，充分發(fā)揮考核的激勵(lì)作用。

（三）建立完善的司法警察培訓(xùn)機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)警察隊(duì)伍建設(shè)的正規(guī)化、年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化隊(duì)伍目標(biāo)。強(qiáng)化警察的職業(yè)忠誠度。使這支隊(duì)伍更加穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展下去。必須完善警察的培訓(xùn)機(jī)制。