XX縣基層協(xié)商民主建設(shè)存在的問題

及對(duì)策建議調(diào)研報(bào)告

中共十八大報(bào)告指出，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)。這是黨的政治報(bào)告首次提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，具有重大的理論創(chuàng)新意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。如何認(rèn)識(shí)政協(xié)協(xié)商民主工作的地位和作用，如何增強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商民主工作的效能，是基層政協(xié)組織當(dāng)前應(yīng)當(dāng)深入探討的一個(gè)重要課題。

一、實(shí)踐與成效

基層政協(xié)組織作為基層直接面對(duì)群眾，面對(duì)具體工作，當(dāng)前下開展協(xié)商民主工作是個(gè)難點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。近年來，我縣政協(xié)創(chuàng)新履職，不斷地實(shí)踐和探索協(xié)商民主的形式和途徑，寓協(xié)商于參政議政之中，在監(jiān)督中協(xié)商，使協(xié)商民主由“虛”變“實(shí)”，由“軟”變“硬”，化“虛活”為“硬功”，形成了黨政重視、部門配合、委員參加、群眾歡迎的良好氛圍，收到了顯著成效。

（一）會(huì)議協(xié)商，黨政領(lǐng)導(dǎo)重視度不斷提高。

每年政協(xié)全會(huì)期間組織以“面對(duì)面協(xié)商”形式的議政大會(huì)，委員們就全縣經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化建設(shè)方面的廣泛議題、人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題進(jìn)行討論，縣四大家領(lǐng)導(dǎo)班子全部分到各界別參與討論和現(xiàn)場互動(dòng)。這樣建言面對(duì)面，答復(fù)第一時(shí)，接觸零距離，對(duì)接無縫隙，有互問互答，會(huì)場氣氛十分熱烈，拉近了委員與官員的距離，同時(shí)使各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政協(xié)協(xié)商民主的重視程度得到明顯提高。

（二）論壇協(xié)商，協(xié)商民主的平臺(tái)不斷拓寬。

在全體委員會(huì)議整體協(xié)商、常委會(huì)議專題協(xié)商、專委會(huì)對(duì)口協(xié)商等格局已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上，XX縣政協(xié)不斷拓寬協(xié)商民主平臺(tái)，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)及民生等問題，利用政協(xié)委員中專家學(xué)者的優(yōu)勢以及政協(xié)聚才集智功能，組織專題論壇，提出有價(jià)值、有分量的建議。比如近幾年舉辦了《關(guān)于推進(jìn)我縣工業(yè)園區(qū)建設(shè)的建議》、《關(guān)于啟動(dòng)宏帆城市綜合體規(guī)劃建設(shè)的建議》等專題論壇。每次論壇縣委縣政府有關(guān)負(fù)責(zé)人和部門的負(fù)責(zé)同志都到會(huì)聽取意見。專題論壇主題集中，研討深入，成果價(jià)值大，均得到黨委政府的采納。這種有特色的協(xié)商模式，也得到了政府、委員和社會(huì)各界的支持，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效應(yīng)。

（三）視察協(xié)商，協(xié)商民主的制度不斷完善。

近年來，XX縣政協(xié)組織了“委員訪企業(yè)”、“委員看項(xiàng)目”、“委員談發(fā)展”等等多樣多形式的視察活動(dòng)，同時(shí)開展對(duì)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)部門的專項(xiàng)視察。這種點(diǎn)評(píng)式協(xié)商，對(duì)被視察對(duì)象起到了“一石三鳥”作用，即鼓舞信心，破解難題，拓展思路。現(xiàn)在，不少部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都主動(dòng)邀請(qǐng)政協(xié)上門視察。在協(xié)商過程中注重加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化，提高委員的責(zé)任意識(shí)和大局觀念，增強(qiáng)遵守并落實(shí)制度的自覺性，推進(jìn)協(xié)商民主有序規(guī)范運(yùn)行。

（四）評(píng)議協(xié)商，協(xié)商民主的渠道不斷延伸。

為進(jìn)一步延伸協(xié)商民主渠道，XX縣政協(xié)每年選擇1-2個(gè)事關(guān)民生問題的政府職能部門開展民主評(píng)議。在民主評(píng)議過程中，制定了詳細(xì)的評(píng)議方案，成立評(píng)議工作組，通過發(fā)放問卷調(diào)查、走訪，深入項(xiàng)目實(shí)地等方式了解部門工作情況，同時(shí)召開民主評(píng)議大會(huì)，聽取部門工作述職，對(duì)部門工作進(jìn)行綜合測評(píng)，指出存在不足，提出意見建議。通過評(píng)議形成工作情況通報(bào)報(bào)送縣委縣政府及有關(guān)部門，大大提高了協(xié)商民主的實(shí)效。

（五）調(diào)研協(xié)商，協(xié)商民主的成效不斷顯現(xiàn)。

在協(xié)商的基礎(chǔ)上提出有價(jià)值的意見建議，從而推動(dòng)相關(guān)工作，取得實(shí)實(shí)在在的成效，是協(xié)商民主健康發(fā)展的關(guān)鍵。近年來，XX縣政協(xié)緊緊圍繞縣委、縣政府中心工作，服務(wù)大局抓重點(diǎn)，關(guān)注民生抓熱點(diǎn)，在深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上，積極建言獻(xiàn)策，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展作出了重要作用。同時(shí)注重把調(diào)研結(jié)果轉(zhuǎn)化成提案和社情民意信息等上報(bào)黨委政府，協(xié)商民主的成效不斷顯現(xiàn)，更好地助推了全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、民生改善、社會(huì)進(jìn)步。

二、困難與問題

總體來看，隨著改革開放的繼續(xù)深入，民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，黨委政府和人民政協(xié)對(duì)政治協(xié)商制度認(rèn)識(shí)越來越深刻，工作成效也日漸凸顯，但從基層協(xié)商民主的實(shí)踐來看，仍存在一

些亟等解決的困難和問題，據(jù)了解，主要有幾個(gè)幾個(gè)方面：

一是協(xié)商民主的程序有待規(guī)范。

協(xié)商民主是一種程序性民主，要發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主，就需要不斷完善和嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)商議題的提出和確定的程序、安排協(xié)商活動(dòng)的程序、通報(bào)情況和聽取意見的程序、及時(shí)整理并報(bào)送協(xié)商成果的程序、認(rèn)真研究處理并反饋處理情況的程序等。在基層工作實(shí)踐中協(xié)商隨意性比較大、有關(guān)程序執(zhí)行不力，有待進(jìn)一步規(guī)范。

二是協(xié)商民主的效力有待提升。

協(xié)商的目的是取得一致意見并得到采納、得到辦理、得到落實(shí)。但在基層政協(xié)工作的實(shí)踐中，目前缺少民主協(xié)商成果的保障機(jī)制，在個(gè)別情況下，協(xié)商效果甚至主要依賴相關(guān)部門“政協(xié)意識(shí)”的強(qiáng)弱和基層政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)在本地區(qū)的影響力，協(xié)商意見與建議得不到及時(shí)有效采納。如何提升協(xié)商民主的實(shí)效，還需繼續(xù)引起重視和關(guān)注。

三是協(xié)商民主的內(nèi)容有待豐富。

有的地方協(xié)商內(nèi)容廣泛、深入而有效，有的地方則流于形式。如專題協(xié)商會(huì)，半天協(xié)商會(huì)主要是領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言，委員沒有足夠的時(shí)間發(fā)表觀點(diǎn)，沒有足夠時(shí)間討論，協(xié)商質(zhì)量較低。因此協(xié)商民主缺乏標(biāo)準(zhǔn)化程序與實(shí)效要求。其效果因人、因地、因時(shí)而異。

四是協(xié)商民主的機(jī)制有待完善。

協(xié)商形式缺乏法定地位，角色模糊，因而有的協(xié)商結(jié)果因領(lǐng)導(dǎo)人的意見而存廢；其次，協(xié)商過程的具體規(guī)范不嚴(yán)。如什么樣的問題必須協(xié)商，需要多少法定人數(shù)提出的提案或意見才有資格提交協(xié)商，需經(jīng)什么程序，政府對(duì)協(xié)商意見的處理程序與模式缺乏明確規(guī)定。現(xiàn)有模式基本上是委員討論形成報(bào)告后交給黨委、政府討論一下就定了。沒有明晰的制度規(guī)范；再次，當(dāng)政府的預(yù)定方案與委員的傾向性意見發(fā)生明顯沖突時(shí)是以政府說了算。

五是協(xié)商民主的作用有待強(qiáng)化。

基層協(xié)商民主缺乏一個(gè)剛性監(jiān)督與問責(zé)系統(tǒng)。既缺乏委員和區(qū)政協(xié)監(jiān)督與問責(zé)，協(xié)商民主缺乏民主性、科學(xué)性、公平性、平等性、自由性，出現(xiàn)決而不行，漠視民意等現(xiàn)象，協(xié)商民主淪為形式。問題在于缺乏對(duì)協(xié)商民主的過程與結(jié)果進(jìn)行體制內(nèi)外監(jiān)督的機(jī)制。一是無法律條款約定，其次，基層政協(xié)及其委員沒有監(jiān)督權(quán)，再次，政協(xié)只有組織參與的權(quán)利，無監(jiān)督專題協(xié)商民主會(huì)結(jié)果的執(zhí)行權(quán)。

三、思考與建議

基層政協(xié)的協(xié)商民主較上級(jí)政協(xié)有著明顯的不同特性，基層政協(xié)中各界別的人士既是建言獻(xiàn)策者，許多又是第一線的生產(chǎn)勞動(dòng)者，他們發(fā)出的聲音帶有濃厚的“鄉(xiāng)士”味道，質(zhì)樸、真誠、實(shí)在，雖有時(shí)偏激，但也不乏真知灼見。筆者認(rèn)為，基層政協(xié)協(xié)商民主當(dāng)前重點(diǎn)是要把握好以下五個(gè)方面：

（一）深化認(rèn)識(shí)，在思想觀念上重視協(xié)商。

人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治體制不可替代的重要組成部分，是促進(jìn)黨和政府科學(xué)民主決策不可或缺的重要力量。在實(shí)踐中，我們要深刻領(lǐng)會(huì)“人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道”的重大意義。特別是基層政協(xié)組織和政協(xié)委員，都處在堅(jiān)持和完善政治協(xié)商制度的第一線、處在服務(wù)黨政工作大局的第一線，更要培養(yǎng)政協(xié)情懷，樹立協(xié)商意識(shí)，營造民主氛圍。

（二）積極作為，在履職盡責(zé)上推動(dòng)協(xié)商。

基層政協(xié)發(fā)揮作用，必須自覺樹立“有為才能有位、有位更加有為”的觀念。要圍繞事關(guān)群眾切身利益的民生問題及縣委、縣政府階段性的中心工作，與黨政及其有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，提出對(duì)策、建議。要堅(jiān)持以人為本、履職為民，始終把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益作為履職的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?；鶎诱f(xié)處在與群眾接觸的一線，應(yīng)常想一想群眾需要政協(xié)做什么，政協(xié)能夠?yàn)槿罕娮鍪裁?，政協(xié)為群眾做了什么，自覺做到政為民所議、言為民所建、策為民所獻(xiàn)、力為民所出。經(jīng)常深入到鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)了解真實(shí)情況，向有關(guān)方面反映民情民意民愿，為黨政領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)民主決策提供有用參考。

（三）健全機(jī)制，在程序制度上規(guī)范協(xié)商。

要加強(qiáng)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范會(huì)議、視察、調(diào)研及提案辦理機(jī)制，逐步形成較為完善的制度體系，使政協(xié)工作有章可循、有規(guī)可依。在實(shí)踐中需要兩個(gè)方面的互動(dòng)。一是縣委、縣政府建立相關(guān)機(jī)制。比如:堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系政協(xié)工作制度，政協(xié)主席列席縣委常委會(huì)議，副主席列席政府常務(wù)會(huì)議制度，縣委辦、縣政府辦通報(bào)提案辦理情況制度，將辦理結(jié)果納入相關(guān)部門年度目標(biāo)管理考核，等等。二是政協(xié)各專委會(huì)聯(lián)系縣直部門經(jīng)?；?。比如專委會(huì)聯(lián)系縣直部門制度，縣直部門召開的重要會(huì)議，商請(qǐng)政協(xié)有關(guān)專委會(huì)負(fù)責(zé)人參加，在參與中履行職責(zé)。近年來，我縣縣委、縣政府的重視支持與縣政協(xié)的自覺主動(dòng)相得益彰，使民主協(xié)商制度得到較好落實(shí)并收到良好效果，推動(dòng)協(xié)商民主在全縣政治生活中得到充分體現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)審議，在監(jiān)督功能上強(qiáng)化協(xié)商。

構(gòu)建協(xié)商民主工作審議制度。當(dāng)前基層政協(xié)協(xié)商民主工作主要層面是民主決策和民主管理，而民主監(jiān)督是亟須加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。要強(qiáng)化協(xié)商民主的監(jiān)督功能，必須建立對(duì)各項(xiàng)行政行為和立法行為的民主審議制。即在政府組成人員任職前召開委員代表組成的協(xié)商民主大會(huì)，由提議主體和被任職個(gè)人向大會(huì)闡述任職理由，并接受與會(huì)委員詢問，協(xié)商大會(huì)的投票結(jié)果成為是否影響組織提名的最后依據(jù)。其次，政府行政預(yù)算的民主審議制。即每年初由財(cái)政代表政府向基層政協(xié)遞交政府財(cái)政預(yù)算方案，由與會(huì)代表對(duì)預(yù)算案進(jìn)行審議與質(zhì)詢，政府應(yīng)根據(jù)多數(shù)代表形成的集中意見進(jìn)行修改，預(yù)算案在協(xié)商大會(huì)獲得通過后再進(jìn)行其它程序表決。再次，政府部門考核民主審議制。即定期舉行政府部門績效民主評(píng)議會(huì)，接受委員代表的質(zhì)詢與監(jiān)督。委員代表評(píng)價(jià)較差的部門必須整改。最后，政府立法行為審議制。即政府機(jī)關(guān)制定部門規(guī)章前必須經(jīng)過廣泛的咨詢和聽證，形成草案后遞交協(xié)商民主會(huì)審議，獲得通過后政府再頒布實(shí)施。

（五）講求質(zhì)量，在提升水平上抓好協(xié)商。

協(xié)商民主工作的質(zhì)量高低取決于協(xié)商民主工作的制度化水平。且須具備以下幾個(gè)條件：其一，協(xié)商工作的獨(dú)立性是協(xié)商質(zhì)量的基礎(chǔ)，不受任何組織的操縱，委員可就議題自由爭辯，在討論爭辯中形成共識(shí)。其二，建立有獨(dú)立的協(xié)商機(jī)構(gòu)。在基層政協(xié)組織內(nèi)可新增協(xié)商咨詢專委會(huì)，專們負(fù)責(zé)協(xié)商民主工作。其三，協(xié)商民主工作必須堅(jiān)持公正、公開、平等的原則。所謂公正，是指制度設(shè)計(jì)要公正，委員評(píng)判要公正。公開是指除涉及個(gè)人隱私和國家機(jī)密外，都要公開透明。就是要讓社會(huì)目睹正義的實(shí)現(xiàn)過程。實(shí)踐中，關(guān)鍵是要把握四個(gè)重點(diǎn)：即：協(xié)商的內(nèi)容；協(xié)商的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；協(xié)商的程序安排；協(xié)商的執(zhí)行效力。平等原則要做到三點(diǎn)：一是維護(hù)委員與官員的平等地位，在程序進(jìn)行中給予參與各方平等的機(jī)會(huì)，便利和手段；二是對(duì)各方的意見予以平等的關(guān)注，并在形成共識(shí)時(shí)將各方的觀點(diǎn)均考慮在內(nèi)。三是要有約束的執(zhí)行能力。協(xié)商民主的結(jié)果一旦生效后，黨委政府要進(jìn)行認(rèn)真討論，維持其效力，無正當(dāng)理由不能輕易否定。在制度規(guī)定上要堅(jiān)持三化：首先是協(xié)商制度化?；鶎訁f(xié)商民主制度應(yīng)由省一級(jí)黨委或省一級(jí)政協(xié)組織規(guī)定議題制度，包括委員選定，協(xié)商程序，監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制等制度。即對(duì)參加協(xié)商人員的條件，產(chǎn)生方式、結(jié)構(gòu)作具體規(guī)定。其次是協(xié)商程序制度化。即協(xié)商的啟動(dòng)、時(shí)間、議程安排，會(huì)議機(jī)制形成剛性制度。再次是執(zhí)行監(jiān)督制度化。即以制度文件規(guī)定確立基層政協(xié)對(duì)協(xié)商過程與結(jié)果的民主性與合法性進(jìn)行監(jiān)督。