第一篇：城鎮(zhèn)用地潛力研究論文

從現(xiàn)在起到2030年，我國因必須占用的因素將使耕地減少2070萬hm2。在不包括小城鎮(zhèn)用地的情況下，耕地將減少1/6。因此，小城鎮(zhèn)發(fā)展必須立足土地集約利用，這是我國國情的客觀要求。就目前來講，我國城鎮(zhèn)中普遍存在著布局分散、人均用地量過大（目前我國小城市人均城市建設用地為143m2，中等城市108m2，大城市88m2，特大城市75m2。小城市用地分別是特大城市、大城市、中等城市的1.9，1.6，1.3倍)、容積率偏低、功能分區(qū)不明等弊端，加上人多耕地少的資源條件限制（據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國人均耕地和永久性農(nóng)業(yè)用地在74個提供數(shù)據(jù)的國家中居第67位，另據(jù)中國科學院提供的資料，我國目前土地資源的合理人口承載量僅為9.5億，而目前人口已接近13億)，已對我國城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成制約。因此，積極開展城鎮(zhèn)用地潛力研究，探索挖潛對策，促進城鎮(zhèn)土地合理利用，是實現(xiàn)土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的客觀要求，也是我國城鎮(zhèn)建設健康發(fā)展與城市化的必然選擇。

1城鎮(zhèn)用地潛力研究

1.1用地潛力及其影響因素

筆者認為，用地潛力包括絕對潛力和相對潛力。絕對潛力指城鎮(zhèn)條件內(nèi)部的閑置土地和城區(qū)內(nèi)農(nóng)用地等可直接為城鎮(zhèn)建設所利用的土地。相對潛力指在城鎮(zhèn)規(guī)劃條件的限制下，可以提高土地利用強度或改變土地利用結(jié)構(gòu)，從而提高利用效益的土地。用地潛力受很多因素的影響，主要有城區(qū)內(nèi)農(nóng)用地所占百分率、閑置土地百分率、土地利用強度、用地結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)等，前二者影響絕對用地潛力，后三者影響相對用地潛力。

1.2用地潛力評價方法

用地潛力評價按均質(zhì)功能地域原則，將城鎮(zhèn)劃分為若干街區(qū)，選定評價指標，揭示不同街區(qū)、功能區(qū)土地利用效益和使用潛力差異。

1.2.1單元劃分用地潛力評價以建成區(qū)內(nèi)主干道、次干道與支路分割成的自然街區(qū)為單元，即在現(xiàn)已劃定的建設用地范圍內(nèi)，依現(xiàn)有街道將其分成不同的街區(qū)，每個街區(qū)為一個用地潛力評價單元。

1.2.2評價指標和方法用地潛力評價指標主要有土地利用強度（容積率、建筑密度）、未利用地百分率（包括農(nóng)用地及其他空閑用地）、居住用地百分率等。依據(jù)容積率和建筑密度，將不同街區(qū)進行用地潛力的分級，在每一級別內(nèi)詳細分析用地潛力。并在此基礎上，依據(jù)未利用地及居住用地所占百分率，對各街區(qū)進行分級，以表示不同街區(qū)用地潛力大小的差異。

1.2.3數(shù)據(jù)的采集采用實地調(diào)查、地籍圖與現(xiàn)狀圖面積量算相結(jié)合的方法。涉及到的主要數(shù)據(jù)，有城區(qū)人口數(shù)、經(jīng)濟指標、城區(qū)總面積、各街區(qū)面積、各地類面積、建筑密度和容積率等。

1.2.4典型城鎮(zhèn)選擇河北省深澤縣城人均用地140m2，與全國小城鎮(zhèn)人均城鎮(zhèn)建設用地143m2相近，有一定的代表性。

1.3用地潛力分析方法

城鎮(zhèn)用地潛力可按兩條線索加以分析。其一是分析街區(qū)用地潛力，將街區(qū)分級排序；其二是按不同用地類型分析用地潛力，并以規(guī)劃用地指標為依據(jù)，計算出可挖潛力。在典例城鎮(zhèn)用地潛力分析結(jié)果的基礎上，將收集到的其他幾個城鎮(zhèn)的用地現(xiàn)狀與潛力分析的結(jié)果相對比，進一步分析城鎮(zhèn)建設用地存在的普遍問題，即城鎮(zhèn)建設用地有很大潛力可挖。

2典例城鎮(zhèn)用地潛力分析

深澤縣位于河北省中南部，縣域地理位置東經(jīng)115。04'~115°21'，北煒38°07'~38°17'。深澤縣城區(qū)為縣政府駐地，由深澤鎮(zhèn)部分村莊及政府各行政事業(yè)機關、工廠企業(yè)占地組成，2000年建設用地總面積843.0hm2，城區(qū)現(xiàn)有人口60000人。城區(qū)擔負著全縣政治、文化、經(jīng)濟、商貿(mào)中心的綜合職能，是全縣的交通樞紐。深澤城區(qū)地類面積見表1。

2.1各用地類型潛力分析

2.1.1住宅用地潛力分析深澤縣城區(qū)住宅用地總面積為288.3hm2，人均住宅用地48m2，占建設用地總面積的34.2%，建筑占地74.1hm2，建筑密度26%，建筑面積108hm2，容積率0.37。顯然，住宅用地高于《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》[4](以下簡稱《標準》）規(guī)定的20%~30%的用地結(jié)構(gòu)。以上數(shù)據(jù)顯示，城區(qū)內(nèi)住宅用地人均占有量過大，且平面利用率和空間利用率都明顯偏低。如果按規(guī)劃用地人均34m2的標準，對住宅用地（尤其“城中村”統(tǒng)一規(guī)劃改造挖潛，將超標的部分予以調(diào)整，可挖潛土地84.0hm2。

2.1.2工業(yè)倉儲用地潛力分析深澤縣城區(qū)內(nèi)有76.9hm2的工業(yè)倉儲用地，人均用地12.8m2，占建設用地總面積的9.1%，建筑密度19%，容積率0.26。工業(yè)倉儲用地低于《標準》15%~25%的規(guī)定。經(jīng)實地調(diào)查顯示，工業(yè)企業(yè)內(nèi)部非生產(chǎn)用地比例過大，少數(shù)企業(yè)因停產(chǎn)造成土地閑置，企業(yè)分散聚集效益差，造成大量土地浪費。若工業(yè)布局合理，一般可節(jié)約用地10%~20%，可挖潛用地11.5hm2。這樣在土地資產(chǎn)納入財務核算時不僅能降低工業(yè)成本，還可用節(jié)約下的土地進行擴大再生產(chǎn)。

2.1.3公共建筑用地潛力分析在深澤縣城區(qū)內(nèi)，公共建筑用地總面積46.2hm2，占建設用地總面積的5.5%，建筑密度19%，容積率0.31，平均樓層1.89，其中以城區(qū)中心街區(qū)的公共建筑用地比例最大。與其他城鎮(zhèn)相比，容積率明顯偏低，空間利用程度不夠，如進行合理規(guī)劃，將容積率提高到0.50，則可挖潛用地12.7hm2。另外，有一些公共建筑用地占據(jù)著城內(nèi)較繁華的地段，使土地的經(jīng)濟效益難以發(fā)揮，如通過用途置換，依據(jù)二、三產(chǎn)業(yè)的變化，將部分工業(yè)用地改為商業(yè)或住宅用地，可更好地發(fā)揮土地的區(qū)位經(jīng)濟效益。

2.1.4未建設利用土地潛力分析未建設利用土地潛力即絕對潛力。從深澤縣城調(diào)查測算匯總的成果中可以看出，在城區(qū)規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)，建筑用地平均利用率僅為65.4%，有283.2hm2的農(nóng)用地和8.0hm2的其他空閑地，分別占總面積的33.6%的和1.0%。

2.1.5市政和商業(yè)用地潛力分析深澤縣城區(qū)內(nèi)市政和商業(yè)用地分別為57.2hm2和12.3hm2，分別占總面積的6.8%和1.5%，容積率分別為0.54、0.35，平均樓層分別為2.0、1.9。兩類用地所處區(qū)位多為城市中心及道路兩旁，土地利用程度較高，但仍有潛力可挖。

2.1.6其他用地潛力分析其他用地主要包括專用綠地、特殊用地等，城鎮(zhèn)此類用地所占比例均很小，尤其公共綠地面積均未達到城市規(guī)劃標準。綜上所述，深澤縣城區(qū)內(nèi)絕對用地潛力很大，共有253.1hm2土地可供未來城鎮(zhèn)建設使用。

2.2城區(qū)內(nèi)各街區(qū)用地潛力分析

深澤縣城區(qū)的建筑密度平均為13.6%，容積率平均為0.21，總體上偏低。但就每一個街區(qū)而言，差異很大。為了便于對比研究，依據(jù)建筑密度和容積率的數(shù)值分布，將25個街區(qū)劃分為3個級別。

2.2.1高利用水平街區(qū)建筑密度大于29%的街區(qū)有5個，而容積率大于0.45的有8個。這部分街區(qū)主要位于縣城中心，或商業(yè)繁華地段。這些街區(qū)土地平面利用程度較大，空間利用不夠，挖潛重點為適當降低建筑密度，提高容積率和建筑層數(shù)。

2.2.2中等利用水平街區(qū)建筑密度在19%~29%之間，容積率在0.3~0.45間的街區(qū)有6個，這部分街區(qū)與上一級街區(qū)相鄰，主要為村莊、學校、政府、機關等。本級街區(qū)中，建筑密度較為適宜，但容積率低；多為老城區(qū)，土地平面利用程度較高，空間利用程度低，其挖潛重點主要是進行舊城改造、向空間發(fā)展。

2.2.3低利用水平街區(qū)建成區(qū)中的其余10個街區(qū)，為老城區(qū)外圍的村莊及近幾年來新建的工廠、企業(yè)等用地。其容積率均低于0.3。這類街區(qū)是今后城鎮(zhèn)發(fā)展的重點，也是城鎮(zhèn)土地整理的重點。

3河北省部分城鎮(zhèn)用地潛力對比分析

為進一步證實典例城鎮(zhèn)用地潛力的分析結(jié)果是否具有一定的代表性，是否反映了河北省城鎮(zhèn)建設用地有潛力可挖的普遍現(xiàn)象，在對典例城鎮(zhèn)用地潛力分析的基礎上，收集了河北省部分中小城鎮(zhèn)建設用地的數(shù)據(jù)資料，借以分析研究城鎮(zhèn)用地潛力特點與規(guī)律。

3.1城鎮(zhèn)間用地潛力與城鎮(zhèn)等級

為了研究方便，依據(jù)城鎮(zhèn)用地規(guī)模和人口規(guī)模，將城鎮(zhèn)進行等級歸類（見表2，表3）。

從表中數(shù)據(jù)可知，城鎮(zhèn)用地潛力（同《標準》[4]相比）大小與城鎮(zhèn)等級呈負相關。即低級別的城鎮(zhèn)人均用地指標過高，城鎮(zhèn)建設缺乏規(guī)劃或規(guī)劃執(zhí)行不利，導致城鎮(zhèn)用地規(guī)模缺乏合理控制，用地可挖潛力很大；高級別的城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制相對健全，人均用地指標趨于合理，可挖潛力不大；其次，城鎮(zhèn)絕對用地潛力與城鎮(zhèn)等級成反比。即低級別的城鎮(zhèn)居住用地和農(nóng)用地所占比例較大，絕對潛力較大，城中村現(xiàn)象較嚴重，相對潛力較大。

3.2城鎮(zhèn)內(nèi)部用地潛力分析

從各城鎮(zhèn)建設用地情況可以看出，城鎮(zhèn)用地潛力主要的共同點有：建成區(qū)人均占地面積過大、城區(qū)內(nèi)用地結(jié)構(gòu)不合理、居住用地和農(nóng)用地所占比重過大、建設用地范圍內(nèi)建筑密度與容積率都顯著偏低、土地利用強度小，土地有很大潛力可挖。完全可通過內(nèi)涵挖潛來滿足近、中期城鎮(zhèn)發(fā)展對建設用地的需要。另外，城鎮(zhèn)用地潛力與區(qū)位條件呈負相關。即城鎮(zhèn)中心用地潛力小，而城區(qū)中心外圍用地潛力大，特別是“城中村”。

總之，就不同級別城鎮(zhèn)而言，隨著城鎮(zhèn)級別的降低，建設用地利用強度降低，人均占地面積增大，用地結(jié)構(gòu)不合理程度增大，用地可挖潛力增大，這是目前城鎮(zhèn)建設中普遍存在的狀況。

4城鎮(zhèn)建設用地挖潛思路與對策

通過對城鎮(zhèn)建設用地潛力的分析，揭示了目前城鎮(zhèn)建設中存在的問題，說明河北省城鎮(zhèn)建設用地有潛可挖。為發(fā)揮土地最大經(jīng)濟效益，顯化其價值量，達到促進經(jīng)濟發(fā)展的目的，筆者建議采取如下對策。

4.1在規(guī)劃的引導下系統(tǒng)地挖掘建設用地潛力

4.1.1加強城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的龍頭作用總體規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設和城鎮(zhèn)管理的依據(jù)，是城鎮(zhèn)土地合理開發(fā)利用及正常經(jīng)營運行的前提，是宏觀調(diào)控資源配置的重要手段，必須保持嚴謹性和權威性。城鎮(zhèn)用地挖潛工作必須在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導下進行，依據(jù)總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)功能區(qū)的劃分和規(guī)劃設計條件的要求，實行地產(chǎn)置換和局部改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整等優(yōu)化土地資源配置的具體挖潛措施。只有這樣，才能保證挖潛工作達到其預期效果。

4.1.2城鎮(zhèn)用地挖潛工作應與土地利用規(guī)劃結(jié)合進行在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的指導下，與城鎮(zhèn)詳細規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)，即把挖潛措施的實施過程與詳細規(guī)劃的執(zhí)行過程統(tǒng)一于一體，達到既充分挖掘用地潛力，又實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)劃的目的。將城中村改造與舊城改造、土地置換與詳細規(guī)劃相結(jié)合。

通過綜合布局，合理規(guī)劃，提高城區(qū)建設用地容積率和城區(qū)建筑密度。經(jīng)調(diào)查，現(xiàn)在深澤縣城區(qū)建筑密度為13.6%，若經(jīng)合理規(guī)劃，達目前建筑密度通?？刂频?5%;容積率現(xiàn)狀0.21，若達到0.31的全國平均水平則可挖潛200hm2左右用地。

4.2規(guī)范土地市場，加強土地資產(chǎn)管理，走集約用地道路

城鎮(zhèn)建設用地之所以存在大量不合理現(xiàn)象，造成對土地資源的浪費，其主要歷史原因在于計劃經(jīng)濟模式下配置土地資源，土地使用權的取得主要是無償劃撥方式，大部分土地處于無價、不流動的靜止狀態(tài)，妨礙城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設用地的集約利用程度。在我國市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，培育規(guī)范土地市場，通過市場機制配置土地資源，必將促進土地使用者節(jié)約用地，提高土地利用效益的內(nèi)在動力機制的形成。經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變，改變了土地資源的配置方式，進一步使無價、靜止的土地資源，進入有價、流動的過程，有利于內(nèi)涵挖潛工作的順利進行，也為挖潛工作提供了新思路、新方法。

4.2.1利用土地區(qū)位差價，實行土地置換，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)利用土地區(qū)位差價，實行土地置換，發(fā)揮土地增值作用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。土地市場經(jīng)濟理論，以獲取最大經(jīng)濟效益為目標。就一些城鎮(zhèn)而言，其中心商業(yè)區(qū)為城區(qū)內(nèi)最好地段，潛在經(jīng)濟效益高，但其中仍有部分村莊住宅用地，造成黃金地段無黃金效益，制約經(jīng)濟發(fā)展。要發(fā)揮這部分用地的潛在經(jīng)濟效益，就應改變其用途，實行土地置換，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。

4.2.2盤活閑置土地對破產(chǎn)企業(yè)等閑置土地的使用權進行處置，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式，盤活閑置土地，收回國有土地資產(chǎn)收益。一些城鎮(zhèn)城區(qū)內(nèi)有部分企業(yè)停產(chǎn)，造成土地閑置，通過城鎮(zhèn)土地資本運營，充分挖掘土地資產(chǎn)的價值，為國企改革提供巨額資金，同時實現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值。通過以上措施，盤活這部分土地，所得資金可以用于城鎮(zhèn)建設，也可用于發(fā)展經(jīng)濟，是一個很好的建設用地挖潛途徑。

根據(jù)調(diào)查，采取不同的處置措施，通過企業(yè)間的兼并、合并、企業(yè)“退二進三”及土地轉(zhuǎn)讓，對低效利用土地進行處置，對經(jīng)營不景氣、地理位置優(yōu)越的企業(yè)通過土地資產(chǎn)置換，來盤活土地資產(chǎn)，使土地的經(jīng)濟效益得到了充分發(fā)揮。對于改制企業(yè)土地資產(chǎn)采取靈活處置方式，對經(jīng)濟實力強、效益好的企業(yè)，以出讓方式處置土地使用權。對繳納出讓金有困難又不宜采取作價入股方式處置土地的企業(yè)，采取租賃方式。對不宜采取有償使用方式的企業(yè)，繼續(xù)保持劃撥方式。

4.3建立土地收購儲備制度

目前，城鎮(zhèn)普遍存在著土地閑置現(xiàn)象，或者是在黃金地段存在大片低效利用的廠房、倉庫；同時，在土地供給引導需求機制下，存在著部分項目沒地用。所以，需要政府調(diào)劑土地閑置使用者與用地需求者之間的土地流轉(zhuǎn)關系，即建立城鎮(zhèn)存量土地由政府統(tǒng)一收購、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配置的土地收購儲備制度[8]。通過收購儲備機制，政府可將閑散土地充分利用起來，減緩城區(qū)建設繼續(xù)外延的速度，降低對耕地資源的壓力，有利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。目前，深澤縣土地儲備庫已經(jīng)建立，現(xiàn)已入庫土地15宗，面積26hm2，土地儲備像蓄水池一樣調(diào)節(jié)土地供應。其次，政府可加強一級土地市場的壟斷，防止國有資產(chǎn)流失，穩(wěn)定地價與土地市場秩序；再次，可促進城區(qū)土地資源的優(yōu)化配置，服務于企業(yè)改制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并依據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃進行土地整理，保證規(guī)劃的實施。

第二篇：用地法律問題研究論文

建設用地涉及諸多法律問題，因?qū)I(yè)性強且散見于各種法律、法規(guī)和規(guī)章的條文之中，為行政機關的宏觀管理和依法行政帶來不便。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，建設用地糾紛會大量出現(xiàn)。因此，通俗而又系統(tǒng)地分析涉及建設用地的有關法律問題顯得尤為重要。

一、建設用地的依據(jù)-規(guī)劃和“三證”

1、規(guī)劃

省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是省、自治區(qū)人民政府為實現(xiàn)一定時期內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，協(xié)調(diào)省域內(nèi)各城鎮(zhèn)發(fā)展，保護各類自然資源和人文資源，綜合安排空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排。建設部關于加強省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實施工作的通知要求，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃未在限期內(nèi)完成的省、自治區(qū)，不得進行各省、自治區(qū)的城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的修編。這表明城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的制定要以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)并與之相協(xié)調(diào)，當然確因經(jīng)濟社會發(fā)展需要，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不一致的，可以適時調(diào)整省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

一般而言，城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是以省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，而城市詳細規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃又分別是城市總體規(guī)劃和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的細化且更具有可操作性。這些不同位階的規(guī)劃不僅編制和實施主體、審批和修改程序不同，而且法律效力也不同，低位階的規(guī)劃非因特殊情況在一定期間內(nèi)不得與上位階的規(guī)劃相抵觸。所有不同位階的規(guī)劃均為建設用地的基本依據(jù)，也就是說，不符合規(guī)劃要求，不在規(guī)劃范圍的不得不申請建設用地。

應當說明的是，第一，縣級市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的組成部分；第二，我國規(guī)劃法只對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設行為進行調(diào)整；第三，涉及規(guī)劃區(qū)以外的如省道拓寬建設用地依據(jù)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中關于全省交通規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的具體要求和相關法律，涉及規(guī)劃區(qū)外如鄉(xiāng)村公共設施等依據(jù)城市總體規(guī)劃、農(nóng)村集鎮(zhèn)規(guī)劃和相關法律。

2、“三證”

建設用地規(guī)劃許可證 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設需要用申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設計條件，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。

建設用地批準證明（批準文件）建設單位或個人在取得建設用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準行文后，由土地管理部門劃拔土地。

建設工程規(guī)劃許可證 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由城規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設計要求，核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。

“三證”是建設用地合法化和開工建設的必備要件。凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設用地規(guī)劃許可證而取得建設用地批準文件、占用土地的，批準文件無效，已占用土地由政府責令退回；凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建筑工程規(guī)劃許可證或者違反建筑工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，屬違章建筑，予以處罰。

二、建設用地的前提-土地的征用和申請取得

1、征為國有土地

土地的權屬分為國家所有和集體所有兩種。任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，因此屬集體所有的土地的，須先征用為國有，使農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設用地。在批準權限上，一是省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程、大型項目和國務院批準的建設項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的由國務院批準；另外征用基本農(nóng)田，或者基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的，或者其他土地超過七十公頃的也由國務院批準；二是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，按土地利用計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關批準，在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準；三是一二項規(guī)定之外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。當然，批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后，是否另行辦理征地審批手續(xù)，也有明確規(guī)定。

2、征用土地的公示

國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

3、征用土地的補償

征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，其中征用耕地的補償費用主要有土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等，其標準均有明確規(guī)定。

4、建設用地的取得方式

建設單位持法律、法規(guī)規(guī)定的有關文件向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經(jīng)審查并報本級人民政府批準后，建設單位以出讓（如招標、拍賣）等有償使用的方式取得土地，屬國家機關用地和軍事用地或者城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地等法定情形的，縣級以上人民政府也可以劃拔給建設單位使用。因此，建設用地的取得主要包括出讓和劃撥兩種形式，具體的操作要求有明確規(guī)定。

三、建設用地的難點-拆遷

1、拆遷的程序要求

被拆遷房屋土地權屬為國有 只有國有土地上的房屋拆遷才能受房屋拆遷管理條例的調(diào)整，被拆遷房屋的土地權屬國有化是拆遷的前提。

拆遷人的資質(zhì) 提交建設項目批準文件、建設用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和方案以及拆遷補償安置資金證明等五項法定資料，并經(jīng)審查領取房屋拆遷許可證的才具有拆遷人資格。拆遷許可證是進行房屋拆遷的資格證明。當然拆遷人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資格的單位實施拆遷。這里的“有拆遷資格的單位”，應該理解為與領取拆遷許可證的拆遷人訂立委托合同，且具有一定人財物控制權的單位。

2、拆遷的途徑

一是拆遷人與被拆遷人、房屋承租人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項訂立了拆遷補償安置協(xié)議。協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可申請仲裁，也可向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可申請法院先予執(zhí)行。這就是所謂的“民事拆遷”。

二是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。當事人對裁決不服可以向人民法院起訴，如果拆遷人已對被拆遷人給予補償或者予以安置的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。當然，申請仲裁、提起訴訟的期限法律已有明確規(guī)定。這就是所謂的“行政拆遷”。

在上述兩種途徑中，凡在裁定規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在市縣的人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。

3、拆遷的補償

拆遷的補償可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產(chǎn)權調(diào)換?；咀龇ㄊ遣鸪`章建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償；拆除未超過批準期限的臨時建筑，給予適當補償；因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，給予適當補償。關于證照不全的房屋補償問題，應具體情況具體分析，如果符合規(guī)劃要求或者規(guī)劃制定實施前建成未辦理證照的，應予以補償?shù)珣鄢k證費用；不符合規(guī)劃要求又未辦理證照，不予補償。

4、拆遷糾紛的處理程序

一是行政訴訟程序。公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管部門依職權作出的有關房屋拆遷、補償、安置等問題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院作為行政案件處理。

二是民事訴訟程序。拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當事人達成協(xié)議后，一方或者雙方當事人反悔，未經(jīng)行政機關裁決，僅就房屋補償、安置問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院作為民事案件受理。

四、建設用地中不容忽視的問題-訴訟

調(diào)解、仲裁、訴訟是解決社會糾紛的基本途徑，而訴訟則因最具權威性和終局性，被法治社會普遍接受并廣泛采用。人民法院是憲法和法律規(guī)定的各類刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟案件的受理機關，依法獨立行使審判權。涉及建設用地的訴訟，主要有以權力制約為根本目的的行政訴訟和以權益保障為根本目的的民事訴訟，行政訴訟最為常見。

1、行政訴訟的管轄

行政訴訟法規(guī)定，基層人民法院管轄第一審行政案；行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，經(jīng)復議改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄；因不動產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動產(chǎn)所在地人民法院管轄。同時規(guī)定，有管轄權的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。對于被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的，中級人民法院可以“本轄區(qū)內(nèi)重大、復雜的案件”為由直接作為一審行政案件管轄。

2、行政訴訟的應訴與舉證

人民法院立案后將在5日內(nèi)向行政機關送達起訴狀副本，送達可以采取直接送達、郵寄送達、留置送達等法定方式，均合法有效。行政機關應在10日內(nèi)提交作出具體行政行為的有關材料，并提交答辯狀。行政機關積極主動的應訴答辯將減輕對方當事人的對立情緒，有利于行政訴訟的解決，被動消極不僅不利于解決行政糾紛，而且會處于被動，因為不提交答辯狀，不影響人民法院的審理。

行政訴訟有別于其他訴訟，舉證責任由行政機關承擔。行政機關必須提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，否則將承擔舉證不能后果。行政機關不應訴，或者不提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，視為沒有舉證；行政機關經(jīng)兩次合法傳喚，無正當理由拒不到庭的，人民法院可以缺席判決。這些應引起重視。

3、行政訴訟的結(jié)果

人民法院審理行政訴訟案件將依據(jù)事實和法律作出如下四種處理：

一是判決維持。行政機關的具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，予以維持。

二是判決撤銷或者部分撤銷。行政機關的具體行政行為主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權以及濫用職權，符合其中之一情形的，將被撤銷或者部分撤銷，并可以判決重新作出具體行政行為。

三是判決限期履行.對行政機關不履行或者拒絕履行法定職責的，將作如此判決。

四是判變更行政處罰。主要是針對行政機關的行政處罰顯失公正。

應當注意的是，行政機關的具體行政行為被判決撤銷或者部分撤銷，一則具體行政行為違法，有損行政機關的執(zhí)法形象；二則增加了對行政相對人的管理難度；三則容易引起行政賠償。因此，行政機關作出具體行政行為前一定要慎重從事，依法進行。

4.行政賠償及其他

行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成人身、財產(chǎn)損失的，受害人有權取得賠償?shù)臋嗬?，這就是“國家賠償”。

賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出，賠償義務機關應當自收到申請之日起兩個月內(nèi)給予賠償，逾期不予賠償或者賠償請求人對賠償數(shù)額有異議，賠償請求人可以自期間屆滿之日三個月內(nèi)向人民法院提起訴訟。

人民法院審理行政賠償案件將依照國家賠償法規(guī)定的計算標準，判決行政機關以賠償金的形式支付。其中的人身損害以日計算，財產(chǎn)損害以直接損失計算。以建設用地拆遷糾紛為例，如果拆遷行為違法，而這種行為使一座位于鬧市區(qū)的四間兩層樓房被拆除，那么，行政機關的賠償金額將是這座樓房的實際價值10余萬元甚至更多，與這座樓房的拆遷補償費用不足3萬元相比，實在是損失慘重。

鑒于建設用地糾紛增多，建議人民政府對城市改造、公路建設嚴格實行項目法人等四項制度，加大監(jiān)管力度；增強配齊法制辦公室力量，為政府的宏觀決策提供全方位法律服務；提高政府各行政職能部門工作人員的依法行政水平，改善執(zhí)法態(tài)度，以最大限度地減少糾紛的發(fā)生，避免不必要的訟累。

第三篇：城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式及適用性研究

城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式及適用性研究1

李 凱，王 翔，劉家佳，周 偉

1,2（1.中國地質(zhì)大學（北京）土地科學技術學院，北京100083；

2.國土資源部土地整治重點實驗室，北京100083）

摘要：以國土資源部評選的151個國土資源節(jié)約集約模范縣（市）為研究對象，梳理我國城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地途徑和手段，總結(jié)、歸納城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式，并從地形條件和經(jīng)濟發(fā)展水平兩個方面對各類節(jié)地模式進行適用性分析。結(jié)果表明，不同節(jié)地模式適用程度呈現(xiàn)差異，從被引頻次統(tǒng)計看，各模式受重視程度依次是：時序優(yōu)化>舊地改造>集中布局>空中拓展>閑地清理>產(chǎn)業(yè)升級>新地開發(fā)>地下開發(fā)。節(jié)地模式適用程度受城市地形地貌和經(jīng)濟發(fā)展水平影響，各地應因地制宜選取合適的若干節(jié)地模式進行節(jié)地城市建設。

關鍵詞：城鎮(zhèn)建設用地；節(jié)地模式；適用性；地形；地貌；國土資源；節(jié)約集約；模范縣（市）

中圖分類號：F301.2；F062.1 文獻標識碼：A 文章編號：1672-6995（2017）06-0000-00

0引言

土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇[1]。20世紀初，國內(nèi)諸多學者圍繞城市各類用地節(jié)約集約利用的概念內(nèi)涵[2-4]、評價方法[5-7]、影響因素[8-10]等開展了深入研究，為推進節(jié)約集約用地奠定了堅實的理論基礎。學者董國良等提出的“JD模式”更是受到了社會各界的廣泛關注和支持[11]。2012年，付英等對“節(jié)地技術體系”“節(jié)地標準體系”“節(jié)地評價體系”“節(jié)地模式”等進行了深入研究，形成了《中國節(jié)地技術政策大綱》基本框架[12]。同年，張宇欣等將“城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式”定義為“解決城鎮(zhèn)建設中的土地資源不足和空間擴展受限問題、實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設科學發(fā)展的手段、方式和途徑的理論概括與總結(jié)”，并將我國城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式總結(jié)歸納為“平面節(jié)地型”“立體開發(fā)節(jié)地型”和“時間節(jié)地型”三種模式，完善了我國節(jié)地模式理論體系[13]。2014年，王芳芳等從工程學角度開展了集約用地模式頂層設計，初步解決了我國“有政策無手冊”的政 1收稿日期：2017-05-16；修回日期：2017-05-17 基金項目：中國土地勘測規(guī)劃院部門預算項目“典型節(jié)地技術與模式適用性研究與范式設計 ”（20161811210）作者簡介：李凱（1993—），男，湖南省江華縣人，中國地質(zhì)大學土地管理碩士研究生，主要研究方向為土地資源管理。

策落地難問題[14]。在此期間，國家也出臺了大量節(jié)約集約用地政策[1,15,16]，制訂了一系列建設用地集約利用標準[17-19]，促進了建設用地的節(jié)約集約利用。2014年國土資源部發(fā)布《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》[1]，指出“推廣應用節(jié)地技術和模式，及時總結(jié)提煉各類有利于節(jié)約集約用地的建造技術和利用模式，完善激勵機制和政策，加大推廣應用力度”。因此，基于我國現(xiàn)有節(jié)約集約用地的實現(xiàn)途徑和手段，系統(tǒng)總結(jié)我國城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式及其適用性，對于在全國范圍內(nèi)，提升土地節(jié)約集約利用水平具有重要意義。

本文以151個國土資源節(jié)約集約模范縣（市）為研究對象，在梳理我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地途徑和手段的基礎上，總結(jié)歸納出典型的城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式并對其適用性進行研究，以期為城市土地節(jié)約集約利用提供參考。1城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式分類

通過梳理國土資源節(jié)約集約模范縣（市）有關評選資料，總結(jié)出我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地途徑和手段，主要包括：規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標準控制、退二進

三、騰籠換鳥、零地技改、標準廠房建設、三舊改造、立體開發(fā)、閑置土地清理、低效用地再開發(fā)、廢棄地利用、低丘緩坡開發(fā)、未利用地開發(fā)等。按照節(jié)地側(cè)重點的不同，將以上節(jié)地途徑和手段歸納為三大類節(jié)地模式，即時間型節(jié)地模式、空間型節(jié)地模式和平面型節(jié)地模式。為增強節(jié)地模式的可理解性和可操作性，進一步將三大類節(jié)地模式劃分為8類子模式，其中：時間型節(jié)地模式包括時序優(yōu)化模式，空間型節(jié)地模式包括空中拓展模式、地下開發(fā)模式，平面型節(jié)地模式包括集中布局模式、產(chǎn)業(yè)升級模式、閑地清理模式、舊地改造模式、新地開發(fā)模式（表1）。

表1 城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式分類

節(jié)地模式 子模式

模式描述

在時間尺度上節(jié)約集約利用土地，主要是通過規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)等手段保障一定時時間型 時序優(yōu)化 間階段內(nèi)的用地需求，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，從源頭節(jié)約集約用地，防止新的土地閑置現(xiàn)象發(fā)生。

地上空間的立體利用，主要是通過高層建筑、高架橋以及立交橋等方式增大有限土地空中拓展

空間型

地下開發(fā) 面積的容積率，提高土地利用效率。

地下空間開發(fā)，主要是指把城市交通（地鐵和軌道交通、地下快速路、越江和越海灣 隧道）盡可能轉(zhuǎn)入地下，把其他一切可能的設施（如停車庫、污水處理廠、商場、餐飲、休閑娛樂等）盡可能建于地下，實現(xiàn)土地的多重利用，提高土地利用效率。強調(diào)通過提高土地平面利用的緊湊度、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)來提升土地的容積率，減少土地集中布局

浪費，包括工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中等措施。通過退二進

三、退低進高、騰籠換鳥、建筑改造等方式將占地多、產(chǎn)出少的產(chǎn)業(yè)或建產(chǎn)業(yè)升級

筑進行替換、升級，提高產(chǎn)業(yè)用地的利用效率。

閑地即閑置土地。閑地清理旨在通過清查、督促、收回等方式盤活閑置土地，挖掘存閑地清理

平面型

增建設用地的開發(fā)，從而實現(xiàn)節(jié)地的效果。

舊地指的是城鎮(zhèn)存量建設用地中的低效利用土地。舊地改造則是指通過工藝改進、零舊地改造

地技改、退二進

三、騰籠換鳥等方式提高建設用地的利用效率。

新地即新增建設用地。新地開發(fā)模式指的是通過低丘緩坡、荒山、灘涂、沼澤等未利新地開發(fā) 用地開發(fā)，或者通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛等方式獲取新增建設用地指標，減少建設用地擴張占用耕地，從而達到節(jié)地的效果。量建設用地的潛力，一方面可以提高存量建設用地的利用效率，另一方面也減少了新

2節(jié)地模式適用性研究 2.1總體情況分析

本研究引入“被引頻次”和“被引率”的概念，其中“被引頻次”代指某一節(jié)地模式在所有模范縣（市）中被引用的總次數(shù)，可以客觀地說明該模式總體被使用和受重視的程度，以及在全國節(jié)約集約用地中的作用和地位?！氨灰省眲t是某一節(jié)地模式的被引頻次與模范縣（市）總數(shù)量的比例，可以在一定程度上反映節(jié)地模式在城市中的適用程度。對151個節(jié)約集約模范縣（市）節(jié)地模式進行統(tǒng)計（表2），得到目前各節(jié)地模式的被引頻次排序：時序優(yōu)化>舊地改造>集中布局>空中拓展>閑地清理>產(chǎn)業(yè)升級>新地開發(fā)>地下開發(fā)。其中，“時序優(yōu)化”的被引頻次為151次，被引率達到100%，這也表明了我國的建設用地開發(fā)和布局不能脫離土地利用總體規(guī)劃，而供地更要以土地利用計劃為準，以避免產(chǎn)生新的閑置土地，降低土地利用效率。另外，“舊地改造”模式的被引頻次為92次，被引率為60.93%，是除“時序優(yōu)化”外最受重視的節(jié)地模式，表明大多數(shù)城市目前還是最注重低效建設用地的潛力挖掘，并把它作為城市節(jié)約集約用地的一個主要手段。這就要求每個城市需要在規(guī)劃計劃管控的基礎上，通過三舊改造、退二進三等措施來提高土地利用效率。而且，相對于“舊地改造”，“新地開發(fā)”的被引率只有15.23%，這表明我國城市土地利用方式已逐步從注重“增量開發(fā)”向注重“存量挖潛”轉(zhuǎn)變。而土地作為一種有限的自然資源，“存量挖潛”理應成為城市節(jié)地的重要手段。然而，作為增加土地容積率最直接有效的兩個手段，“集中布局”和“空中拓展”模式的被引率分別只有39.74%和26.49%，說明對城市土地集約利用的認識還不夠深刻，對這兩個模式的重視程度不夠。

表2 節(jié)地模式被引頻次及被引率統(tǒng)計

節(jié)地模式 時序優(yōu)化 舊地改造 集中布局 空中拓展 閑地清理 產(chǎn)業(yè)升級 新地開發(fā) 地下開發(fā)

被引頻次 151 92 60 40 37 37 23 13

被引率（%）

100.0 60.93 39.74 26.49 24.5 24.5 15.23 8.61 2.2節(jié)地模式與地形地貌的關系

為了探討節(jié)地模式與城市地形地貌之間的關系，將151個模范縣（市）分為兩類，一類是平原區(qū)城市，另一類是非平原區(qū)城市，包括地貌為山地、丘陵、高原、盆地以及這四者混合分布的城市。其中，平原區(qū)城市共30個，非平原區(qū)城市共121個。

通過統(tǒng)計兩類城市的節(jié)地模式，得出平原區(qū)和非平原區(qū)城市節(jié)地模式被引頻次和被引率統(tǒng)計結(jié)果（表3）。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，兩種類型城市對不同節(jié)地模式的重視程度不盡相同。從縱向來看，平原區(qū)城市重視的節(jié)地模式依次為：優(yōu)化時序、舊地改造、集中布局、產(chǎn)業(yè)升級、閑地清理、空中拓展、地下開發(fā)、新地開發(fā)。而非平原區(qū)城市重視的節(jié)地模式依次為：時序優(yōu)化、舊地改造、集中布局、空中拓展、閑地清理、產(chǎn)業(yè)升級、新地開發(fā)、地下開發(fā)?？梢姡瞧皆瓍^(qū)城市比平原城市更加注重“空中拓展”，這反映出了非平原區(qū)城市建設用地存量少、開發(fā)難度大等問題。而平原區(qū)城市更加注重的是“產(chǎn)業(yè)升級”，這也表明了平原區(qū)城市的經(jīng)濟發(fā)展水平相對比非平原區(qū)城市高。從橫向來看，單一節(jié)地模式在不同類型城市中的被引率也有所差異。除了“空中拓展”和“新地開發(fā)”在非平原區(qū)城市的被引率比平原區(qū)城市的高之外，其它模式均在平原區(qū)城市有較高的被引率，這也更好地反映了非平原區(qū)城市建設用地存量少、平面擴張難度大的現(xiàn)狀。另外，通過統(tǒng)計非平原區(qū)城市中的“山地城市”和“高原城市”的被引頻次，發(fā)現(xiàn)這兩類城市均沒提出采用“地下開發(fā)”的節(jié)地模式。這也在一定程度上反映了山地區(qū)和高原區(qū)城市的工程地質(zhì)條件差、施工難度大、開發(fā)費用高等現(xiàn)狀。

表3平原區(qū)和非平原區(qū)城市節(jié)地模式被引頻次和被引率統(tǒng)計

平原區(qū)

節(jié)地模式 時序優(yōu)化 舊地改造 集中布局 產(chǎn)業(yè)升級 閑地清理 空中拓展 地下開發(fā) 新地開發(fā) 被引頻次 23 14 12 8 7 4 2

被引率（%）

100.0 76.67 46.67 40.0 26.67 23.33 13.33 6.67

節(jié)地模式 時序優(yōu)化 舊地改造 集中布局 空中拓展 閑地清理 產(chǎn)業(yè)升級 新地開發(fā) 地下開發(fā)

非平原區(qū) 被引頻次 121 69 46 33 29 25 21 9

被引率（%）

100.0 57.02 38.02 27.27 23.97 20.66 17.36 7.44

2.3節(jié)地模式與城市經(jīng)濟發(fā)展水平的關系 2.3.1城市分類

選取城市化率、人均建設用地面積、地均GDP、第一產(chǎn)業(yè)占比、第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比、城市人均可支配收入等7個指標，通過K-均值聚類模型將151個模范縣（市）劃分為6大類城市，并得到各類城市7個指標的平均值（表4），基于此總結(jié)每類城市在城市化水平、建設用地規(guī)?，F(xiàn)狀、建設用地使用效率、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟發(fā)達水平之間的差異。

表4 六類城市聚類指標比較

人均建設城市類型 地均GDP

用地面積

（億元/km）

（m/人）

一類 二類 三類 四類 五類 六類 38.06 13.84 13.51 12.22 11.00 8.75

42.78 85.45 75.80 71.50 49.05 54.50

0.99 0.38 0.63 0.61 0.40 0.38

0.00 0.04 0.04 0.08 0.18 0.20

0.09 0.53 0.53 0.60 0.52 0.41

0.91 0.43 0.43 0.33 0.30 0.39

59703.80 45363.00 36689.90 29146.90 23686.12 19552.53

2城市化率（%）

第一產(chǎn)業(yè)第二產(chǎn)業(yè)第三產(chǎn)業(yè)城市年人均可

占比（%）占比（%）占比（%）支配收入（元）

為更清晰地表達各類城市之間的差異，將各指標數(shù)據(jù)標準化后，做出每類城市雷達圖（圖1）。

圖1 六類城市聚類指標比較

通過表4和圖1總結(jié)出每類城市的經(jīng)濟發(fā)展特點，如下：

一類城市：第三產(chǎn)業(yè)主導的高度城市化區(qū)域，第一、第二產(chǎn)業(yè)占比較低，幾乎不發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)；人民生活水平高，城市年人均可支配收入高達59703.8元；人均城鎮(zhèn)建設用地面積較小，但是地均GDP高達38.06億元/ km2，建設用地使用效率高。代表城市有北京市西城區(qū)、東城區(qū)，福建廈門市思明區(qū)等。

二類城市：第二、第三產(chǎn)業(yè)主導的低度城市化區(qū)域，第二產(chǎn)業(yè)占比略高于第三產(chǎn)業(yè)，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差10%；人民生活水平高，城市年人均可支配收入可達45363元；人均城鎮(zhèn)建設用地面積大，地均GDP為13.84億元/ km2。代表性城市有浙江省嘉興海寧市、杭州市蕭山區(qū)等。

三類城市：第二、第三產(chǎn)業(yè)主導的中度城市化區(qū)域，第二產(chǎn)業(yè)占比略高于第三產(chǎn)業(yè)，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差10%；人民生活水平較高，城市年人均可支配收入為36689.9元；人均城鎮(zhèn)建設用地面積較大，地均GDP為13.51億元/ km2。代表性城市有北京市平谷區(qū)、上海市松江區(qū)等。

四類城市：第二產(chǎn)業(yè)主導的中度城市化區(qū)域，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差27%，第一產(chǎn)業(yè)占比8%；人民生活水平偏低，城市年人均可支配收入為29146.9元；人均城鎮(zhèn)建設用地面積較大，地均GDP為12.22億元/km2。代表性城市重慶市渝北區(qū)、四川省成都市青白江區(qū)等。

五類城市：第二產(chǎn)業(yè)主導的低度城市化區(qū)域，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相差22%，第一產(chǎn)業(yè)占比18%；人民生活水平偏低，城市年人均可支配收入為23686.12元；人均城鎮(zhèn)建設用地面積較小，地均GDP為11億元/km2。代表性城市有河北省保定高碑店市、湖北省荊門鐘祥市、山西省晉中市平遙縣等。

六類城市：第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的低度城市化區(qū)域，第二、第三產(chǎn)業(yè)占比相近，第一產(chǎn)業(yè)占比20%；人民生活水平較低，城市年人均可支配收入僅有19552.53元；人均城鎮(zhèn)建設用地面積較小，地均GDP僅為8.75億元/km2，建設用地使用效率偏低。代表性城市有四川省達州市大竹縣、寧夏回族自治區(qū)石嘴山市平羅縣等。2.3.2不同類城市節(jié)地模式差異研究

通過統(tǒng)計6類城市8種節(jié)地模式的被引頻次和被引率，得到每類城市的節(jié)地模式排序（表5），排名越靠前說明該類節(jié)地模式越受重視，也即該類模式適宜程度越大。結(jié)合表4 和表5可以看出，“空中拓展”與人均建設用地面積呈現(xiàn)一定的負相關關系，表明人均建設用地越少，城市越適宜“空中拓展”?！暗叵麻_發(fā)”則與城市人均可支配收入和地均GDP呈正相關關系，說明經(jīng)濟越發(fā)達的城市對地下空間開發(fā)的需求越大，也同時說明了只有經(jīng)濟發(fā)展到一定水平才具備地下空間開發(fā)的條件。“集中布局”和“閑地清理”模式在地均GDP較小、土地使用效率較低的第二、第三、第五、第六類城市中的被引率最高，說明這四類城市適合采用“集中布局”和“閑地清理”來提高土地利用效率?！爱a(chǎn)業(yè)升級”模式在第二、第三產(chǎn)業(yè)占比最大的四類城市中被引率最高，而在第二、第三產(chǎn)業(yè)占比最小的三類城市中被引率最低，說明第二、第三產(chǎn)業(yè)占比越高的城市，對“產(chǎn)業(yè)升級”需求越大，即第二、第三產(chǎn)業(yè)占比越高的城市越適合“產(chǎn)業(yè)升級”。除四類城市外，“新地開發(fā)”在第二產(chǎn)業(yè)占比相對較高、城市化水平較低的其余五類城市中均占有一定的比例，且“新地開發(fā)”與第二產(chǎn)業(yè)占比呈現(xiàn)高度的正相關關系，表明城市化水平低的城市更適合“新地開發(fā)”，且第二產(chǎn)業(yè)占比越高則越適合。

表5 六類城市節(jié)地模式排序

城市類別 一類 被引率 二類 被引率 三類 被引率 四類 被引率 五類 被引率 六類 被引率 時序優(yōu)化 100.00% 時序優(yōu)化 100.00% 時序優(yōu)化 100.00% 時序優(yōu)化 100.00% 時序優(yōu)化 100.00% 時序優(yōu)化 100.00% 舊地改造 60.00% 舊地改造 80.00% 舊地改造 62.50% 舊地改造 48.39% 舊地改造 62.30% 舊地改造 60.71%

產(chǎn)業(yè)升級 60.00% 產(chǎn)業(yè)升級 50.00% 集中布局 43.75% 集中布局 35.48% 集中布局 36.07% 集中布局 57.14%

模式排序 空中拓展 40.00% 閑地清理 40.00% 產(chǎn)業(yè)升級 43.75% 產(chǎn)業(yè)升級 22.58% 空中拓展 27.87% 閑地清理 32.14%

地下開發(fā) 40.00% 地下開發(fā) 30.00% 空中拓展 37.50% 閑地清理 22.58% 閑地清理 24.59% 空中拓展 28.57%

集中布局 20.00% 集中布局 30.00% 地下開發(fā) 12.50% 新地開發(fā) 22.58% 產(chǎn)業(yè)升級 16.39% 產(chǎn)業(yè)升級 14.29%

閑地清理 0.00% 新地開發(fā) 20.00% 閑地清理 12.50% 空中拓展 19.35% 新地開發(fā) 16.39% 地下開發(fā) 7.14%

新地開發(fā) 0.00% 空中拓展 10.00% 新地開發(fā) 12.50% 地下開發(fā) 6.45% 地下開發(fā) 3.28% 新地開發(fā) 7.14% 3結(jié)論與討論

本文通過梳理151個節(jié)約集約模范縣（市）城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地途徑和手段，提煉出時序優(yōu)化、空中拓展、地下開發(fā)、集中布局、產(chǎn)業(yè)升級、閑地清理、舊地改造、新地開發(fā)等8種城鎮(zhèn)建設用地節(jié)地模式，為各地節(jié)約集約用地提供了模式參考。通過被引頻次統(tǒng)計得知，目前我國城市節(jié)地模式受重視程度依次為：時序優(yōu)化>舊地改造>集中布局>空中拓展>閑地清理>產(chǎn)業(yè)升級>新地開發(fā)>地下開發(fā)。由此可看出，土地利用總體規(guī)劃管控制度在我國節(jié)約集約用地中具有重要的指導作用，我國城市土地利用方式已逐步從注重“增量開發(fā)”向注重“存量挖潛”轉(zhuǎn)變。

“被引率”一方面體現(xiàn)了城市對節(jié)地模式的重視程度，另一方面也反映了節(jié)地模式在某類城市中的適用程度。通過適用性分析得知，節(jié)地模式被引率受城市地形地貌和經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。從地形地貌來看，平原區(qū)城市更加適宜舊地改造、集中布局、閑地清理、產(chǎn)業(yè)升級和地下開發(fā)，而非平原區(qū)城市則更適宜空中拓展和新地開發(fā)。因此，在進行節(jié)地城市建設的時候，非平原區(qū)城市可以因地制宜進行低丘緩坡開發(fā)、建設“工業(yè)梯田”等，通過“向山上要地”減少對耕地的占用，保障“吃飯”和“建設”的協(xié)調(diào)發(fā)展；而平原區(qū)城市則可以根據(jù)實際情況選取舊地改造、集中布局、閑地清理、產(chǎn)業(yè)升級或者地下開發(fā)等模式。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，不同的節(jié)地模式受不同的經(jīng)濟因素影響，因此，不同類別城市的節(jié)地模式被引率也有所差異，各地可根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平判別所屬城市類型，從而選取適合本城市的節(jié)地模式。

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[2012] 132號）[Z].北京：國土資源部, 2012.

第四篇：城鎮(zhèn)混合住宅用地說明

根據(jù)《全國土地分類》國土資發(fā)2001255號文“城鎮(zhèn)混合住宅用地”是“指城鎮(zhèn)居民以居住為主的住宅與工業(yè)或商業(yè)等混合用地”?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》國務院令第55號 第十二條規(guī)定土地使用權出讓最高年限按下列用途確定一居住用地七十年二工業(yè)用地五十年三教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年四商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年五綜合或者其他用地五十年。因此“城鎮(zhèn)混合住宅用地”的土地使用年限要區(qū)別具體情況居住用地的使用年限七十年工業(yè)用地的五十年商業(yè)用地的四十年。土地使用權的具體年限由原土地使用人與所在地市、縣人民政府土地管理部門簽訂的國有土地使用權出讓合同中確定但該合同不能簡單地將“城鎮(zhèn)混合住宅用地”理解為“綜合用地”進而將土地使用年限機械地規(guī)定為上述暫行條例第五項規(guī)定的五十年。有鑒于此建議房地產(chǎn)交易行為人特別注意購房合同中關于土地使用年限的相關約定。

第五篇：城鎮(zhèn)建設用地的調(diào)查報告材料

加強用地管理促進節(jié)約集約

——****鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地的調(diào)查報告

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，土地資源的稀缺性是節(jié)約集約利用土地的直接動力。我鎮(zhèn)土地資源有限，在城鎮(zhèn)化進程不斷加快的形勢下，如何加強用地管理，促進土地節(jié)約集約利用，對解決我鎮(zhèn)當前耕地保護和城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)土地資源科持續(xù)性利用具有重要意義。

一、我鎮(zhèn)建設用地現(xiàn)狀概況

鑒于前幾年整個社會現(xiàn)象都偏重于民營企業(yè)的發(fā)展，一味注重城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的外延擴張而忽視了內(nèi)部挖潛，很多用地被嚴重粗放利用，造成土地節(jié)約集約利用水平總體偏低。目前，我們正不斷加大監(jiān)管力度，盲目外延擴張勢頭得到了較好控制，土地集約利用水平持續(xù)提高，逐步走上節(jié)約集約用地的軌道。我們對全鎮(zhèn)245宗城鎮(zhèn)建設用地進行了認真調(diào)查，總共用地面積3355畝，其中工業(yè)用地182宗，2636畝；住宅用地27宗，567畝；辦公用地29宗，116畝；其他用地7宗，36畝。

二、我鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地取得的成績

近年來區(qū)委、區(qū)政府及地方黨委、政府高度重視國土管理工作，加大了對違法用地查處力度，尤其是今年為認真貫徹揚州市部署的創(chuàng)建土地執(zhí)法模范鎮(zhèn)的要求，土地的節(jié)約集約利用取得了較好的成績：一是加強對新增建設用地的統(tǒng)一管理，無論是經(jīng)營

1性用地還是工業(yè)用地，一律實行掛牌上市。2011年的江蘇飛達液壓用地42畝，江蘇凱捷機械用地17畝，2012年的勇龍置業(yè)用地40畝，全部實行招拍掛。二是盤活了建城區(qū)內(nèi)、外許多閑置、低效率的用地。盛華電器利用產(chǎn)品優(yōu)勢合并了鑫科電器，壯大了企業(yè)規(guī)模。2005年為招商引資由各村承建的標準化廠房，也都化整為零全部出租得到了充分的利用。凱威體育一次性并購了中武剛鐵，置換出閑置土地32畝。三是服務企業(yè)，加大技改力度和強度，提升產(chǎn)品質(zhì)量，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)規(guī)模。金鑫集團、雷宇集團、永堅集團等多家重點企業(yè)利用現(xiàn)有廠房加大了技改，先后投資數(shù)千萬元進行技術更新和設備的更新。通過上述一系列的規(guī)范管理，既保證了新的企業(yè)落戶我鎮(zhèn)園區(qū)，又能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范合理用地。

三、我鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地存在的問題

1、城鎮(zhèn)發(fā)展占用耕地過多。每年的招商引資，尤其是4月17日的花卉節(jié)以及今年的區(qū)委、區(qū)政府督辦的“四有一責”簽約項目，雖然在此過程中我們采取了多項措施來保護耕地，但粗放利用土地和侵占農(nóng)田的現(xiàn)象依然存在。

2、土地利用結(jié)構(gòu)布局不夠合理。一是工業(yè)用地比例偏大，公共配套設施用地比例偏低；二是各類用地空間布局不夠合理，沒有很好體現(xiàn)土地的級差經(jīng)濟效率。

3、部分企業(yè)土地集約利用率較低。因為利用率低下，導致企業(yè)內(nèi)部大量土地閑置，極大的降低了城鎮(zhèn)土地的利用效率。

4、違法占地現(xiàn)象屢禁不止。在我們調(diào)查的245宗建設用地中，有70%以上的屬于違法用地，特別是新增的工業(yè)用地，這些違法占用土地的存在，不僅嚴重破壞了耕地資源，也直接造成了大量閑置土地的存在卻供不出去的現(xiàn)象。

四、加強用地管理，促進節(jié)約集約用地的建議

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，對城鎮(zhèn)建設用地的側(cè)重點和要求的不同，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，土地供需矛盾已經(jīng)凸現(xiàn)，統(tǒng)籌安排各類建設項目，提高節(jié)約集約用地已經(jīng)勢在必行。

1、從盤活存量上著手，提高土地使用效率。堅持把盤活挖潛土地作為緩解用地供需矛盾、提高土地利用水平的一項重要工作。加大盤活土地的處置力度，對閑置兩年以上的土地依法收回，對各個被撤并事業(yè)單位以及關停、倒閉企業(yè)的遺留土地資產(chǎn)和低效率的土地，重新規(guī)劃布局或騰籠換鳥，促進其二次入市流轉(zhuǎn)，進一步顯化土地資產(chǎn)價值，使存量閑置土地得以地盡其用，最大限度地提高土地利用率。

2、從批后監(jiān)管上著手，確保項目規(guī)范用地。建立用地批后公示、用地監(jiān)管警示、項目竣工聯(lián)合驗收等制度，切實加強加強警示用地批后監(jiān)管工作。項目用地批準后，在用地現(xiàn)場顯著位置設立“項目用地公示牌”，對項目的面積、位置、各項指標、開竣工時間、監(jiān)管機構(gòu)、舉報電話燈內(nèi)容進行公示。項目竣工后，相關部門嚴格對照土地出讓合同內(nèi)容，對項目建設用地各項指標進行復核檢查，對符合條件的準予通過竣工驗

收，確保項目單位按規(guī)定用地。

3、從加強執(zhí)法上著手，嚴格打擊違法用地行為。立足于“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早制止、早查處”，進一步完善區(qū)、鎮(zhèn)、村、組四級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡，實現(xiàn)了對土地違法行為全方位、多層面的監(jiān)控。從嚴從速打擊未批先用以及亂占濫用土地行為，提高執(zhí)法監(jiān)管能力，確保依法依規(guī)用地，解決維護法律的嚴肅性，有效遏制各種亂占濫用土地行為。

4、從城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤上著手，探索節(jié)約集約用地新模式。我鎮(zhèn)從2009年以來就大力實施土地增減掛鉤，3年來凈增耕地581畝，今年又積極籌劃萬頃良田項目工程。通過這些項目的實施，對農(nóng)村田、水、路、渠、林、村進行綜合整治，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，推動了耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民居住向集鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實現(xiàn)耕地數(shù)量增加、質(zhì)量提高，農(nóng)民生活條件改善，農(nóng)村面貌大為改觀，同時也大大促進了農(nóng)村集體建設用地的節(jié)約集約利用，緩解了建設用地供需矛盾。