第一篇：如何解決PPP項目政府付費(fèi)（項目公司回款）問題

如何解決 PPP 項目政府付費(fèi)（項目公司回款）問題

一、PPP 項目付費(fèi)方面的相關(guān)問題是客觀、普遍地存在的比如約定丌清、觃定丌明、預(yù)測丌準(zhǔn)、誠意丌足、情冴變化等。合同約定丌盡清晰、清楚、明確、具體，是包括 PPP 在內(nèi)的幾乎所有類型的項目合同都可能存在的帶有一定普遍性的問題，就像丐界上沒有一部完美的憲法或法徇一樣，一般都得隨著時間推移和情冴變化丌斷修改、補(bǔ)充、完善、變更甚至個別的需要廢棄;至亍預(yù)測、測算丌準(zhǔn)也是比較普遍的現(xiàn)象，只能是在一定情冴下的盡力精確、相對精準(zhǔn);PPP 本身就是丌同利益主體的合作，在付費(fèi)這樣的利益相關(guān)的大問題上有關(guān)各方存在丌一樣的主張甚至博弈是正常的，既是問題，也丌是問題，應(yīng)該是一種常態(tài);項目投融資、建設(shè)、運(yùn)營、人員、政策等情冴發(fā)生“變化“也是遲早會發(fā)生的問題，變化是絕對的，一成丌變是丌可能的。以上所有問題的發(fā)生和解決，主要考驗的是合作各方的能力和誠意。比如誠意丌足，問題和困難就多，誠意充沛，辦法就多。

二、解決問題的辦法首推“坐在一起談?wù)劇?/span>

面對問題，丌回避問題，想辦法解決問題，合作各方“坐在一起談?wù)劇笔亲畋憬萦行У霓k法。能力丌足，可以聘請第三方與業(yè)機(jī)構(gòu)或人員協(xié)助;問題丌清，可以逐個捋捋;如果想解決問題，辦法總比困難多;但是如果發(fā)現(xiàn)一方或雙方合作誠意丌足，徆難坐到一起，就應(yīng)該首先增迚溝通了解，盡量促成和談，否則實(shí)在坐丌到一起或者根本談丌攏，那么談?wù)勅绾紊坪笠彩莻€辦法，總之無論如

何得“談”。有問題而丌談的結(jié)果，無非是長期擱置或者各行其是，最后導(dǎo)致沖突和司法或行政強(qiáng)制解決。

三、《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》為解決付費(fèi)等相關(guān)問題提供了“機(jī)會、機(jī)制和方案”

第一，“操作指引”為解決付費(fèi)等問題提供了“機(jī)會”

“指引”第三條“項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在項目所屬行業(yè)主管部門的指導(dǎo)下開展PPP 項目績效管理工作，必要時可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助”，其中的“委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助”即為解決問題提供了一個由“第三方機(jī)構(gòu)介入”，把項目有關(guān)各方(政府、財政、相關(guān)部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會資本、項目公司等)召集到一起，“坐下來談?wù)劇钡臋C(jī)會。而只要有“談”的機(jī)會，就有解決問題的可能。而丏因績效管理涉及項目全生命周期主要事項，大多問題都可以談。所以對待績效考核評價這個事情，盡量要聘請第三方，原因丌只在其比較與業(yè)，還在其同時能為解決問題提供多個大家坐在一起談?wù)劦摹⒔鉀Q問題的“機(jī)會”。

第二，“操作指引”為解決付費(fèi)等問題提供了“機(jī)制”

首先，“指引”第十八條“PPP 項目績效評價應(yīng)符合以下要求：(一)嚴(yán)格按照觃定程序，遵循真實(shí)、客觀、公正的要求，采用定量不定性分析相結(jié)合的方法。(二)結(jié)合 PPP 項目實(shí)施迚度及按效付費(fèi)的需要確定績效評價時點(diǎn)。原則上項目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗收開展一次績效評價，分期建設(shè)的項目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項目竣工驗收開展績效評價;項目運(yùn)營期每年度應(yīng)至少開展一次績效評價，每 3-5 年應(yīng)結(jié)合年度績效評價情冴對項目開展中期評估;移交完成后應(yīng)開展一

次后評價”。其中“至少每年一次”的觃制性“評價時點(diǎn)”和“嚴(yán)格按照觃定程序，遵循真實(shí)、客觀、公正的要求”等觃定，即可理解、利用其為解決付費(fèi)等有關(guān)問題的時間“機(jī)制”和程序原則“機(jī)制”。其次，“指引”“第二十條項目公司對績效評價結(jié)果有異議的，應(yīng)在 5 個工作日內(nèi)明確提出并提供有效的佐證材料，向項目實(shí)施機(jī)構(gòu)解釋說明并達(dá)成一致意見。無法達(dá)成一致的，應(yīng)組織召開評審會，雙方對評審意見無異議的，根據(jù)評審意見確定最終評價結(jié)果;仍有異議的，按照合同約定的爭議解決機(jī)制處理”。此條的實(shí)質(zhì)，就是提供“溝通”、“解釋說明”、第三方“評審會”、“仲裁或司法”等可供借鑒的付費(fèi)問題的解決辦法和“機(jī)制”。

第三，“操作指引”為解決付費(fèi)等問題提供了“方案”

一是“指引”觃定的、經(jīng)過與家評審的績效評價工作方案，其中的“評價目的和依據(jù)、評價對象和范圍、評價方法、組織不實(shí)施計劃、資料收集不調(diào)查”可以借鑒為解決問題的工作“路徑”;二是“指引”觃定“PPP 項目績效評價報告應(yīng)當(dāng)依據(jù)充分、真實(shí)完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀公正”，因此《績效評價報告》中的“存在問題及原因分析、相關(guān)建議”部分，連同《績效評價工作方案》中的工作“路徑”部分一起，經(jīng)合同各方同意，稍作整理，即可作為解決付費(fèi)等有關(guān)問題的《補(bǔ)充協(xié)議》或《備忘錄》藍(lán)本。

第二篇：ppp項目稅收問題

涉及PPP項目三大稅收問題解析

政府和社會資本合作（PPP）項目涉及主體多、時限長，上位法規(guī)尚未出臺，稅收問題相對比較復(fù)雜。在PPP項目實(shí)際操作過程中，稅收方面的問題在具有共性的稅種和部分或有稅種上都會體現(xiàn)，其中除印花稅爭議不大之外，PPP項目在增值稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種上都有一定程度的不明確。具體來講，主要存在三個方面的問題。

1.增值稅處理主要涉及三方面問題

PPP項目涉及增值稅的問題主要包括增值稅是否計入建設(shè)投資、增值稅進(jìn)項抵扣、政府補(bǔ)貼與政府付費(fèi)是否繳稅三個方面的問題。

（一）增值稅是否計入建設(shè)投資？

建設(shè)投資是否含稅對政府和社會資本方影響較大。營改增之后，發(fā)改委、住建部等項目投資管理部門之前發(fā)布的《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》(第三版)等相關(guān)指導(dǎo)文件尚未及時修訂，加上PPP項目目前尚處于政策完善和探索實(shí)踐之中，在項目實(shí)施方案編制和招標(biāo)等階段，建設(shè)投資是否含稅問題操作上不盡相同，對政府付費(fèi)影響較大。

PPP項目付費(fèi)機(jī)制包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)三種模式。使用者付費(fèi)類項目運(yùn)營、市場、測算風(fēng)險等主要由社會資本方承擔(dān)，是市場化行為，在此不作討論。對于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類的項目，增值稅的計算對項目能否順利運(yùn)營影響較大。根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，政府付費(fèi)模式付費(fèi)金額計算公式為：

當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額 = 項目全部建設(shè)成本 ×（1+合理利潤率）×（1+折現(xiàn)率）+ 運(yùn)營成本 ×（1+合理利潤率）

財政運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）

可行性缺口補(bǔ)助模式政府補(bǔ)貼金額計算公式為：

當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額 = 項目全部建設(shè)成本 ×（1+合理利潤率）×（1+折現(xiàn)率）+ 運(yùn)營成本 ×（1+合理利潤率）-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額

財政運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）

兩個計算公式中，項目全部建設(shè)成本即為《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)(第三版)》中的建設(shè)投資，在PPP項目運(yùn)作過程中，建設(shè)投資是否含稅對政府付費(fèi)金額和企業(yè)能否正常運(yùn)營影響均較大。一些機(jī)構(gòu)在設(shè)計方案時，或是有意或是因?qū)I(yè)知識欠缺，將含稅價計入建設(shè)投資，加大政府支付負(fù)擔(dān)，造成了國家財產(chǎn)損失，因此明確建設(shè)投資是否含稅顯得迫切而重要。

建設(shè)投資應(yīng)作不含增值稅計算。在營改增之前，建筑業(yè)征收營業(yè)稅，營業(yè)稅作為價內(nèi)稅，其金額包含在工程造價成本內(nèi)，建設(shè)投資包含營業(yè)稅。2016年5月1日，營改增全面推行，PPP項目工程建設(shè)相關(guān)參數(shù)也發(fā)生了變化。為適應(yīng)營改增的要求，住建部下發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于做好建筑業(yè)營改增建設(shè)工程計價依據(jù)調(diào)整準(zhǔn)備工作的通知》，明確了工程造價可按以下公式計算：工程造價=稅前工程造價×（1+11%）

其中，11%為建筑業(yè)增值稅稅率，稅前工程造價為人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)具使用費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、利潤和規(guī)費(fèi)之和，各費(fèi)用項目均以不包含增值稅可抵扣進(jìn)項稅額的價格計算，相應(yīng)計價依據(jù)按上述方法調(diào)整。

因此，項目公司從建設(shè)施工單位收到的增值稅專用發(fā)票金額包括建設(shè)投資和增值稅進(jìn)項兩方面的金額，其中，建設(shè)投資即為項目全部建設(shè)成本，政府根據(jù)設(shè)計好的付費(fèi)機(jī)制給予資金成本和合理利潤，增值稅進(jìn)項待項目進(jìn)入運(yùn)營期后由增值稅銷項稅額進(jìn)行抵扣。

（二）增值稅進(jìn)項稅如何抵扣？

PPP項目建設(shè)期一般由項目公司招標(biāo)選擇施工單位，或者直接與具有相關(guān)資質(zhì)和能力的社會資本方簽訂工程承包合同，項目完成后由施工單位向項目公司開具增值稅專用發(fā)票，該專用發(fā)票上的增值稅金為項目公司的進(jìn)項稅額。對于工程量較大的PPP項目，如公路、綜合管廊、鐵路、綜合開發(fā)等項目，由于建設(shè)投資較大，加上建筑業(yè)增值稅率為11%，可能會產(chǎn)生兩個問題：一是增值稅進(jìn)項稅額較大產(chǎn)生的資金成本對企業(yè)造成較大損失，二是增值稅進(jìn)項稅額在項目合作結(jié)束時仍不能完全抵扣的問題。

資金成本問題。對于建設(shè)投資額較大的PPP項目，增值稅進(jìn)項稅額較高，項目公司在建設(shè)期內(nèi)均不會有運(yùn)營收入，也不會產(chǎn)生相應(yīng)的增值稅銷項稅額，前期支付的進(jìn)項稅額較高、后期增值稅銷項抵扣時間較長將直接影響社會資本方的資金占用成本。

抵扣不足問題。由于PPP項目增值稅進(jìn)項稅額較大、進(jìn)項稅率和銷項稅率一般并不相同等原因，在項目合作期間可能存在增值稅進(jìn)項不能全部抵扣的問題。如，建筑業(yè)增值稅率為11%，政府付費(fèi)類項目銷項稅率按照6%計算，就可能產(chǎn)生上述問題，特別是對于免征增值稅的PPP項目，進(jìn)項稅額不能抵扣的問題更加顯著，需要相關(guān)部門明確處理方法。

（三）政府付費(fèi)與政府補(bǔ)貼如何繳稅？

實(shí)務(wù)中，對于政府付費(fèi)與可行性缺口補(bǔ)助類項目，由于項目涉及政府付費(fèi)或財政補(bǔ)貼，該部分收入是否繳納增值稅并沒有明確的政策規(guī)定，《國家稅務(wù)總局關(guān)于中央財政補(bǔ)貼增值稅有關(guān)問題的公告》指出，按照現(xiàn)行增值稅政策，納稅人取得的中央財政補(bǔ)貼，不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅。但對于地方政府具有付費(fèi)責(zé)任的PPP項目增值稅處理沒有明確規(guī)定。在項目實(shí)際操作中假設(shè)不征稅、假設(shè)正常征稅等各種處理辦法都有，同一個項目不同機(jī)構(gòu)測算的結(jié)果可能差異很大。如果對政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼征稅，則存在地方財政補(bǔ)貼中央的問題；如果不征稅，又沒有明確的法律依據(jù)，地方政府會面臨一定的風(fēng)險，這方面的問題需要有關(guān)部門進(jìn)一步明確。

2.企業(yè)所得稅：政府付費(fèi)、政府補(bǔ)貼是否繳稅？

PPP項目企業(yè)所得稅主要涉及政府付費(fèi)、政府補(bǔ)貼是否繳稅等問題。

對于這一問題，目前主要有以下法規(guī)政策：

《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定，收入總額中的下列收入為不征稅收入：財政撥款；依法收取并納入財政管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金；國務(wù)院規(guī)定的其他不征稅收入。

《關(guān)于專項用途財政性資金有關(guān)企業(yè)所得稅處理問題的通知》指出，企業(yè)取得的專項用途財政性資金凡同時符合以下條件的，可以作為不征稅收入，在計算應(yīng)納稅所得額時從收入總額中減除：企業(yè)能夠提供資金撥付文件，且文件中規(guī)定該資金的專項用途；財政部門或其他撥付資金的政府部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求；企業(yè)對該資金以及以該資金發(fā)生的支出單獨(dú)進(jìn)行核算。此外，還有《企業(yè)會計準(zhǔn)則第16號——政府補(bǔ)助》（修訂版）第二章確認(rèn)和計量的相關(guān)要求。

可以看出，雖然有針對財政撥付款和政府補(bǔ)助的相關(guān)政策，但是對于PPP項目地方政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的這一部分金額是否征收、如何征收企業(yè)所得稅的問題沒有明確的政策規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中操作方式各異，這為PPP項目下一階段的正常運(yùn)營埋下了較大隱患。

3.項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移雙重征稅問題

PPP項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移主要發(fā)生在項目公司組建和項目移交兩個階段。

項目公司組建階段，政府下屬的投資平臺與中標(biāo)的社會資本方共同注資或者社會資本方獨(dú)資，成立項目公司以建設(shè)、運(yùn)營公共服務(wù)項目，政府出資人、社會資本方或以現(xiàn)金出資，或以土地、物業(yè)、機(jī)器設(shè)備等實(shí)物出資，實(shí)物出資關(guān)系到資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，可能涉及增值稅、土地增值稅、契稅等相關(guān)稅收的繳納，這明顯提高了社會資本方投資成本，如何有效解決上述問題需要上位法規(guī)的明確。

PPP項目產(chǎn)權(quán)一般屬于項目公司所有，在項目運(yùn)營階段結(jié)束后，項目公司需要將PPP項目權(quán)益移交給政府或其他政府指定的機(jī)構(gòu)。一般有項目移交和股權(quán)轉(zhuǎn)讓兩種方式，如果選擇股權(quán)轉(zhuǎn)讓可以規(guī)避這一問題，但選擇將PPP項目移交的方式，則可能產(chǎn)生相應(yīng)的增值稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等納稅義務(wù)。當(dāng)前法規(guī)政策并不能解決上述稅收問題，這給PPP項目接下來的運(yùn)營移交留下了較大隱患。

PPP項目涉及的主要稅種

根據(jù)財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》及財政部PPP綜合信息平臺公布的項目類型，PPP主要適用于在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游、片區(qū)開發(fā)等18個領(lǐng)域。

這些領(lǐng)域由于行業(yè)特點(diǎn)，在適用稅種上存在普遍適用的稅種，同時又具有本行業(yè)獨(dú)特的稅收特征。從項目建設(shè)、運(yùn)營、移交等主要階段綜合來看，增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等是PPP各領(lǐng)域參與主體均涉及的稅種，但不同領(lǐng)域可能存在稅率差別，部分領(lǐng)域可能已出臺了稅收優(yōu)惠政策；關(guān)稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛購置稅、耕地占用稅等稅種，依據(jù)PPP項目實(shí)際情況來看，PPP各領(lǐng)域參與主體可能涉及，也可能不涉及，屬于或有稅種；消費(fèi)稅、個人所得稅、資源稅、船舶噸稅、煙葉稅等稅種PPP各領(lǐng)域參與主體基本不涉及，故可以不予考慮。

第三篇：提高PPP項目落地率需解決六大錯配問題

提高PPP項目落地率需解決六大錯配問題

PPP項目落地難問題，政府、學(xué)界、實(shí)務(wù)界從不同角度，探討和分析其原因和對策。作為PPP從業(yè)人員，筆者參與了眾多PPP項目的投融資和法律工作，深刻體會到落地難的現(xiàn)狀，也深入思考了其問題和根源。本文從法律和金融兩個角度，分析導(dǎo)致PPP項目落地難的六個錯配問題，并提出相應(yīng)的解決建議。

一、PPP錯配問題

總結(jié)PPP目前存在的一系列問題，我們認(rèn)為，PPP落地難根源于幾個“錯配”：

(一)主體錯配

主體錯配，即PPP設(shè)計者期望的參與主體(民營資本)與現(xiàn)實(shí)中實(shí)際主要的參與主體(國有企業(yè))之間的錯配。

PPP本義是鼓勵民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)領(lǐng)域，但現(xiàn)實(shí)中，參與PPP項目的主要是國有企業(yè)，地方政府在選擇PPP合作主體時也對國企、央企“青睞有加”。難怪有人說“公私合作”變成了“公公合作”。6月22日，財政部條法司副司長賴永添在“PPP立法：地方政府視角”專題研討會上也表示，目前PPP項目中已經(jīng)出現(xiàn)了國有企業(yè)對民營資本的“擠出效應(yīng)”：參與PPP項目的社會資本主要是國有企業(yè)，重點(diǎn)集中在大型基礎(chǔ)社會建設(shè)和公共服務(wù)項目，而這些項目由于投資規(guī)模大、回報周期長等原因，歷來不是民營資本參與的重點(diǎn)。

造成主體錯配的原因是多方面的，PPP項目對民營資本來說有四高兩低：項目準(zhǔn)入門檻高、投資規(guī)模高(大)、融資成本高、風(fēng)險偏高(大)(針對于長期和低回報而言);和法律權(quán)益保障低、投資回報率低。正是這“四高兩低”，使得民營資本參與PPP項目的空間相對國企小得多。

此外，主體錯配還體現(xiàn)在PPP設(shè)計者希望的單一社會資本投資和現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)營社會資本與金融資本的聯(lián)合體投資之間的“錯配”。目前多數(shù)PPP項目是工程企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，與制度設(shè)計者的初衷有很大不同。政策的初衷是地方政府和社會資本共同組建項目公司，繳足項目資本金，剩余的項目資金由社會資本負(fù)責(zé)從銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)融資。但實(shí)際情況是，很多PPP項目投資金額巨大，公共部門出資比例很小，社會資本即使繳足項目資本金都有很大壓力(例如100億項目，項目資本金20億，公共部門出資1億進(jìn)入股權(quán)，社會資本需出資19億)。因此，現(xiàn)實(shí)中很多社會資本需要通過金融機(jī)構(gòu)融資補(bǔ)充項目資本金和后續(xù)建設(shè)資金。這就引申出后面將要談到的融資增信錯配問題、期限錯配等問題。

(二)項目錯配 項目錯配，即按照PPP的制度設(shè)計，適合采用PPP模式的項目與目前推出的眾多PPP項目存在錯配。

財政部“財金[2014]76號”、“財金〔2014〕113號”、發(fā)改委“發(fā)改投資[2014]2724號”等文件，對PPP模式的適用范圍，都強(qiáng)調(diào)了“適宜市場化運(yùn)作”、“市場化程度較高”、“價格調(diào)整機(jī)制靈活”、“需求長期穩(wěn)定”(個人理解應(yīng)該為市場化需求，而不是非市場化需求)幾個特征。但現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府推出的項目并不一定符合這些特征，尤其是一些市政道路、基礎(chǔ)設(shè)施、甚至地方行政中心建設(shè)等項目。根據(jù)財政部PPP中心授權(quán)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》對外公開發(fā)布的“中國PPP大數(shù)據(jù)”，截至2016年2月底，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)四類基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，占到了所有項目投資總額的70%;按投資額回報機(jī)制統(tǒng)計，可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)項目總投資合計占項目總投資的58%。在這四類中，除部分收費(fèi)公路、軌道交通項目外，多數(shù)項目市場化程度不高，回報方式以政府購買服務(wù)(包括缺口補(bǔ)助)為主。

由于政府購買服務(wù)的“公共利益最大化”目標(biāo)，項目投資回報率不可能如市場化項目一樣可觀，通常只有8%左右的內(nèi)部收益率(目前已降至6%甚至更低)。相對于如此收益率(收益率甚至無法覆蓋非上市民營企業(yè)的融資成本)，社會資本的責(zé)任和風(fēng)險就顯得大多了(有關(guān)社會資本與政府方在PPP項目中的權(quán)利義務(wù)分析，可參見筆者《社會資本可接受度評估——加快PPP項目落地新思路》一文)。因此，如果施工利潤能夠覆蓋風(fēng)險，社會資本還可以適當(dāng)參與;否則，社會資本要么將終極風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府方(項目公司以政府購買服務(wù)方式融資)，要么用腳投票;而社會資本轉(zhuǎn)移項目的終極風(fēng)險，則變成了地方政府的變相舉債。目前這一現(xiàn)象在某些地方較為普遍。

對于項目錯配導(dǎo)致的部分地方政府假借購買服務(wù)的PPP模式變相舉債問題，中央政府主管部門和業(yè)內(nèi)有識之士已有所警惕。在3月7日十二屆全國人大四次會議上，財政部部長樓繼偉就表示，發(fā)現(xiàn)有些地方搞PPP項目是變相的借債，要規(guī)范PPP項目，防止地方政府利用各種方式(包括PPP方式)變相發(fā)債。近日，財新網(wǎng)刊發(fā)了特約作者唐俊題為《警惕“偽政府購買服務(wù)”違規(guī)隱性舉債》的文章，認(rèn)為將政府工程包裝成政府購買服務(wù)項目并提供融資，是“掛羊頭賣狗肉”，實(shí)質(zhì)上還是過去的政府BT(建設(shè)-移交)項目，只是換了一個馬甲;北京君合律師事務(wù)所合伙人、發(fā)改委“特許經(jīng)營法”立法專家劉世堅在《當(dāng)“PPP”遭遇“政府購買服務(wù)”》一文中也指出，擴(kuò)大化、泛濫化的政府購買服務(wù)大有取代PPP之勢，成為披著PPP合法外衣的變相融資;應(yīng)當(dāng)區(qū)分政府購買服務(wù)與PPP之間的關(guān)系，不是所有的政府購買服務(wù)都可以采取PPP模式。

筆者認(rèn)為，“財金[2014]76號文對PPP項目特征的界定體現(xiàn)了PPP項目應(yīng)以市場化程度較高、投資回報方式以使用者付費(fèi)方式為主;即使部分回報方式為政府購買服務(wù)或缺口補(bǔ)助，也應(yīng)盡快立法明確“政府購買服務(wù)”與PPP之間的區(qū)別，按照PPP制度設(shè)計精神和政府購買服務(wù)相關(guān)辦法嚴(yán)格區(qū)別執(zhí)行。

對于政府購買服務(wù)PPP項目，筆者認(rèn)為應(yīng)加以限定，不能所有的BT、政府工程項目都變身為政府購買服務(wù)。筆者提出以三個原則為前提：一是必要性原則。即這類項目涉及國計民生，必須要建設(shè)，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政廣場、景觀工程等“面子工程”，不符合“必要性原則”;二是公眾性原則，即必須使公眾受益，而不是少數(shù)人甚至政府本身(有的地區(qū)曾把政府行政中心大樓建設(shè)列入PPP項目，不符合公眾性);三是合規(guī)性原則，即如果要采用政府購買服務(wù)方式進(jìn)行PPP建設(shè)，當(dāng)?shù)卣仨毞稀?0%紅線”、債務(wù)水平合理、無重大違約行為等規(guī)定。(三)身份錯配(目標(biāo)錯配)身份錯配，或目標(biāo)錯配，即PPP設(shè)計者期望的社會資本以戰(zhàn)略投資人(長期持股)身份投資PPP項目，與現(xiàn)實(shí)中的社會資本階段性投資之間的錯配;或者說在PPP模式中政府的“保證公共利益最大化”與社會資本的自身利益最大化的目標(biāo)之間存在錯配。

財政部“財金[2014]76號”文和發(fā)改委“發(fā)改投資[2014]2724號”文，在界定PPP時，都強(qiáng)調(diào)了政府與社會資本之間建立一種“利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期合作關(guān)系”，目的是“保證公共利益最大化”。政府希望社會資本當(dāng)真正的股東，當(dāng)戰(zhàn)略投資人，至少是在PPP項目建設(shè)和經(jīng)營的10-30年內(nèi)。但由于社會資本無論是民營還是國有，無論是工程資本還是金融資本，其目標(biāo)是“自身利益最大化”，而不是“公共利益最大化”;且由于PPP項目收益低、期限長、未來不可預(yù)期的因素多，資產(chǎn)所有權(quán)最終也不歸社會資本，因此社會資本不愿當(dāng)長期的股東冒不確定的風(fēng)險，只希望“短平快”、要么僅做工程賺施工利潤，要么做階段性融資賺取融資收益;對于風(fēng)險，則希望地方政府提供融資增信(如人大決議、平臺擔(dān)保)，以轉(zhuǎn)移不確定性風(fēng)險，而自己只做明股實(shí)債(只要終極風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去，工程資本和金融資本的股權(quán)投資都可以看成為明股實(shí)債)。(四)期限錯配

期限錯配，即融資工具期限與PPP項目期限之間的錯配。

目前參與PPP項目的融資工具，主要包括銀行貸款、銀行理財、保險資金、債券(公司債、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、短融、中票、PPN等)、ABS、融資租賃等。各類資管計劃、基金，實(shí)質(zhì)并非真正的融資工具，而是上述工具的通道或體現(xiàn)方式(交易結(jié)構(gòu))。這些融資工具的期限通常為5-10年(如銀行固定資產(chǎn)貸款一般是5-15年;銀行理財一般是3-5年;中長期債券期限一般為7-10年)，最長的一般也只有15年;保險資金可以相對較長，但最長也僅為15年左右，且保險資金條件甚高，一般項目進(jìn)不了保險的法眼。融資工具的期限與PPP項目動輒20、30年的運(yùn)營期相比，顯然不足以滿足。對于經(jīng)營類項目，還可以考慮在中后期發(fā)行資產(chǎn)證券化(ABS)解決前期融資到期問題;但對于非經(jīng)營類項目，如何解決期限錯配，是當(dāng)前PPP融資的一大難題。(盡管2015年1月證券基金業(yè)協(xié)會發(fā)布的《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，將PPP模式下地方政府應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財政補(bǔ)貼排除在負(fù)面清單外，也就是來源于財政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)資產(chǎn)可以借助資產(chǎn)證券化融資，但資本市場的機(jī)構(gòu)投資人能否接受這類基礎(chǔ)資產(chǎn)，目前還是未知數(shù))(五)增信錯配

增信錯配，具體有增信主體錯配和增信條件錯配兩種。

增信主體錯配。是指“財金〔2014〕113號”等文件規(guī)定，“項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)”。但實(shí)踐中由于政府購買服務(wù)和缺口補(bǔ)助項目居多，金融機(jī)構(gòu)就此以地方政府的付款承諾(人大決議、財政承諾等)作為增信措施給予融資，地方政府變相成為了融資增信主體，實(shí)則即為融資主體。

增信主體錯配的原因，是優(yōu)質(zhì)的使用者付費(fèi)項目少，政府購買服務(wù)(包括缺口補(bǔ)助)類項目居多。目前推出的很多政府購買服務(wù)類項目，一般是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目，過去都是政府全權(quán)出資并擔(dān)當(dāng)業(yè)主，現(xiàn)在改由社會資本參與，但這類項目本身沒什么“油水”，很多項目也不需要專業(yè)的運(yùn)營(或根本沒有運(yùn)營)，項目產(chǎn)權(quán)最終也會收歸政府，社會資本當(dāng)然不愿以自己負(fù)債(融資)的方式參與;同樣，金融機(jī)構(gòu)對地方政府的信用和實(shí)力更有信心，只要實(shí)力尚可的地方政府出具“購買服務(wù)”相關(guān)法律性文件，金融機(jī)構(gòu)據(jù)此就可以融資。

增信條件錯配，是指地方政府和社會資本都一直呼吁，以項目公司收費(fèi)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押作為擔(dān)保方式進(jìn)行“有限追索”融資(僅以項目公司本身作為融資追索主體，不向其股東方追索)，但實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)很難接受，融資增信條件還是傳統(tǒng)的擔(dān)保、抵押、質(zhì)押和地方政府出具相關(guān)法律性“購買服務(wù)”文件。

其實(shí)，不是金融機(jī)構(gòu)不愿創(chuàng)新，“收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的有限追索融資”有兩個金融機(jī)構(gòu)不能接受的現(xiàn)實(shí)問題：一是PPP項目多為市政、民生項目，很多并無可靠、穩(wěn)定、可測的現(xiàn)金流;即便有，能夠確保覆蓋融資本息的項目也鳳毛麟角，因此項目公司的收益并不穩(wěn)定、不可靠、不足夠，金融機(jī)構(gòu)無法基于這種不確定性進(jìn)行融資;二是法律上的障礙，即我國擔(dān)保法尚未承認(rèn)未來收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的法律地位。實(shí)踐中的應(yīng)收賬款質(zhì)押，通常是貿(mào)易項下已經(jīng)交貨尚未付款的“現(xiàn)時應(yīng)收賬款”，且需要在人民銀行應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)進(jìn)行登記后方具備擔(dān)保的法律效力;而未形成的應(yīng)收賬款收費(fèi)權(quán)，金融機(jī)構(gòu)無法辦理質(zhì)押登記，也無法變現(xiàn)(這種收費(fèi)權(quán)由于附加了很多條件和特許經(jīng)營，對購買主體有很多要求，流動性很差，很難變現(xiàn))，因此通常不能將其視為“強(qiáng)增信”。銀行、保險等金融機(jī)構(gòu)在我國金融體系中風(fēng)險防控水平最高，對增信措施、擔(dān)保方式有效性、覆蓋率及其法律效力要求很高，不愿冒不確定的風(fēng)險，因此很難完全依靠這種有限追索增信措施(可以接受作為增信措施，但還是要提供其他“強(qiáng)增信”)。

當(dāng)然，也不是說所有的項目都不能接受“有限追索”融資。對于確實(shí)非常優(yōu)質(zhì)的、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的、市場化較成熟的經(jīng)營類項目(尤其是高速公路BOT項目)，如果工程投資人、財務(wù)投資人普遍認(rèn)為此項目未來收益可觀，且政府通過特許經(jīng)營賦予投資人獲取超額回報的權(quán)利，金融機(jī)構(gòu)是可以接受“有限追索”融資的。但在這類項目中，金融機(jī)構(gòu)可能是以“同股同權(quán)”的方式，成為戰(zhàn)略投資人，且審查標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，盡調(diào)工作更細(xì)致，融資成本也可能會更高。(六)項目要求錯配

項目要求錯配，即PPP項目本身對社會資本的要求與某些地方政府在招標(biāo)時對社會資本的要求之間的錯配。

近日，碧水源副總經(jīng)理楊中春在接受《華夏時報》記者采訪時表示，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在PPP項目推廣過程中明確表態(tài)，PPP合作伙伴必須是國企或央企;有些項目一看招標(biāo)條件和規(guī)則，就是為國企制定的?！翱偼吨挥?、5億，卻要求社會資本有100億凈資產(chǎn)，實(shí)際上就是給社會資本設(shè)置了一個玻璃門”。在筆者與地方政府進(jìn)行PPP項目融資的溝通中，這種現(xiàn)象也比較普遍。

造成這一錯配的原因，是地方政府和社會資本尚未建立彼此的相互信任：地方政府怕社會資本跑路，社會資本怕地方政府違約不付款。相對于民營資本，國企和央企則能夠更加讓地方政府放心。此外，在當(dāng)前反腐高壓的背景下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)出于“避嫌”考慮，不愿與民營資本有太多“瓜葛”。

二、解決建議

PPP的上述錯配問題，是現(xiàn)實(shí)供需與頂層設(shè)計的矛盾所致。針對上述六大錯配問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過加快立法、加強(qiáng)管理、創(chuàng)新融資工具等手段，加強(qiáng)對PPP項目的規(guī)范和指引。具體建議包括： 一是盡快出臺“PPP基本法”。李克強(qiáng)總理在7月初的國務(wù)院常務(wù)會議上為PPP立法定調(diào)：兩法合一，國務(wù)院法制辦牽頭，加快立法進(jìn)程。PPP立法進(jìn)入了新的階段。PPP立法的核心內(nèi)容，除了業(yè)界普遍呼吁的保障社會資本合法權(quán)益、加強(qiáng)對地方政府違約行為的懲戒力度等具體措施外，筆者建議，一定要在“PPP基本法”中明確PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)之間的區(qū)別和界限，理清根源上的問題，糾正邊界不清造成的上述錯配問題，防止各種越位和失位。

二是加強(qiáng)項目采取PPP模式的規(guī)范和管理力度。PPP現(xiàn)在很熱，有些地方是項目就PPP，有些則把過去的基建項目都裝進(jìn)了PPP項目清單。是不是所有項目都可以采用PPP模式?是不是很多地方政府為了PPP而PPP?“市場化程度較高”、“價格調(diào)整機(jī)制靈活”這些標(biāo)準(zhǔn)要不要堅持，具體標(biāo)準(zhǔn)如何(例如可參考項目收益?zhèn)鶎碓从诘胤秸斦a(bǔ)貼的比例不超過50%)?物有所值評價和財政可承受力評估是不是得到了真正的貫徹?純工程建設(shè)類(基本沒有經(jīng)營)且政府付費(fèi)類項目是否適用PPP?這些問題都應(yīng)該加深探討。在探討清楚后，相關(guān)部門可以通過發(fā)布指導(dǎo)意見的方式，規(guī)范PPP項目準(zhǔn)入關(guān)，加強(qiáng)項目采取PPP模式的規(guī)范和管理力度，使“偽PPP”現(xiàn)形。

三是創(chuàng)新中長期金融工具品種，放寬中長期融資工具的審批，解決期限錯配問題。首先，應(yīng)大力推廣保險資金參與PPP項目。保險資金具有規(guī)模大、期限長、成本低等優(yōu)勢，與PPP天然是一家人。應(yīng)加快保險資金參與PPP的研究和指引的出臺，推動保險資金盡快對接PPP項目。其次，放寬可續(xù)期債券(永續(xù)債)的準(zhǔn)入門檻和審核標(biāo)準(zhǔn)。永續(xù)債的特點(diǎn)是在債券存續(xù)期可計入所有者權(quán)益，不計入債務(wù)，且在符合條件的前提下，期限可以無限延長，對融資企業(yè)降低負(fù)債水平，增厚償債能力有很大幫助。但永續(xù)債目前的門檻還相對較高，一般只有評級達(dá)到AAA的企業(yè)才有可能發(fā)行。建議在風(fēng)險可控的前提下，降低永續(xù)債的發(fā)債門檻和審核標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對優(yōu)質(zhì)PPP項目資產(chǎn)，鼓勵發(fā)行永續(xù)債融資。再次，允許風(fēng)控水平較高的金融機(jī)構(gòu)開展資金池業(yè)務(wù)，推動理財計劃、資管計劃滾動續(xù)期，以支持其參與中長期PPP項目。四是打破“玻璃門”，頒布具體標(biāo)準(zhǔn)限制地方政府隨意抬高準(zhǔn)入門檻。例如對于招標(biāo)條件的設(shè)定，在財政部和發(fā)改委政策層面進(jìn)行規(guī)定：只要社會資本滿足一些基本指標(biāo)(可設(shè)置項目總投與社會資本凈資產(chǎn)相匹配的指標(biāo))，且無不良信用記錄，即可參與投標(biāo)，且地方政府不得以任何方式違背國家部委制定的準(zhǔn)入規(guī)定。打破“玻璃門”不能僅靠呼吁，要研究相關(guān)關(guān)系，從具體細(xì)節(jié)入手，制定具體可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，為民營資本創(chuàng)造參與的條件。

此外，目前對于在工程建設(shè)、項目融資、PPP項目咨詢領(lǐng)域出現(xiàn)的惡意壓低價格(收益率)、擾亂市場秩序等現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)有識之士也有所警覺。惡意壓價行為，并不是市場行為，而是在中國信用體系尚不健全的背景下，鉆政策空子，輕則使項目無法融資或重新招標(biāo)，重則導(dǎo)致爛尾工程或豆腐渣工程，使政府和人民蒙受重大損失。因此建議應(yīng)統(tǒng)一中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或原則，例如“排除最低價”原則，即無論其他方面如何，如果在招投標(biāo)中申報的價格最低，則不予中標(biāo)，引導(dǎo)合理報價。PPP是“法治”和“市場”在基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)提供領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。我們深知，PPP模式對我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性;我們也深知，PPP模式的完善不是一朝一夕的事情，上述建議也只能緩解部分錯配的矛盾，一定程度上提高PPP項目落地率;而深層次的錯配問題，需要深化體制機(jī)制改革，需要在黨中央、國務(wù)院的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，PPP業(yè)界乃至整個社會各界的共同努力和共同參與。

第四篇：PPP存量資產(chǎn)項目相關(guān)問題

PPP項目存量資產(chǎn)相關(guān)問題

一、存量資產(chǎn)概念

存量公共資產(chǎn)是指由政府投資或政策性支出所形成的，由各級行政單位和國有、國有控股企業(yè)（含政府融資平臺公司，下同）占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的公用性資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他公共資產(chǎn)等各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱

二、PPP項目存量資產(chǎn)持有主體

PPP項目存量資產(chǎn)的持有主體主要為各行業(yè)主管部門、央企、地方國企及履行政府融資職能的平臺公司。

三、PPP項目存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓客體

PPP項目存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓客體主要包括資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等。

四、存量資產(chǎn)盤活要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)

通過運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)達(dá)到拓寬基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)資金來源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)；切實(shí)化解地方存量政府性債務(wù)，降低財政風(fēng)險；化解民營企業(yè)融資能力不足問題，更好地吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，豐富民營企業(yè)投資方式；吸引具有較強(qiáng)運(yùn)營能力的社會資本，提高項目運(yùn)營效率，降低運(yùn)營成本；推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；提高資產(chǎn)效率，形成投資良性循環(huán)，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等。

五、存量資產(chǎn)運(yùn)行模式

對擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項目，根據(jù)項目特點(diǎn)和具體情況，可通過以下方式進(jìn)行：

1、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）

是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會資本或項目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

2、改建-運(yùn)營-移交（ROT）

政府在TOT模式的基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容的項目運(yùn)作方式。合同期限一般為20-30年。

3、委托運(yùn)營

政府將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負(fù)責(zé)用戶服務(wù)的政府和社會資本合作項目運(yùn)作方式。政府保留資產(chǎn)所有權(quán)，只向社會資本或項目公司支付委托運(yùn)營費(fèi)。合同期限一般不超過8年。

4、股權(quán)合作

5、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營（TOO）

六、PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是否應(yīng)遵循國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定。

《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》中指出“運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，要在符合國有資產(chǎn)管理等相關(guān)法律法規(guī)制度的前提下”進(jìn)行。

七、PPP存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所涉國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定。

1、《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》

第三條 本辦法所稱企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為包括：

（一）履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)、國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)轉(zhuǎn)讓其對企業(yè)各種形式出資所形成權(quán)益的行為（以下稱企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓）；

（二）國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)增加資本的行為（以下稱企業(yè)增資），政府以增加資本金方式對國家出資企業(yè)的投入除外；

（三）國有及國有控股企業(yè)、國有實(shí)際控制企業(yè)的重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為（以下稱企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓）。

第三十一條 以下情形的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式：

（一）涉及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國有及國有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式；

（二）同一國家出資企業(yè)及其各級控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。

第四十八條 企業(yè)一定金額以上的生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)對外轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)內(nèi)部管理制度履行相應(yīng)決策程序后，在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開進(jìn)行。涉及國家出資企業(yè)內(nèi)部或特定行業(yè)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，確需在國有及國有控股、國有實(shí)際控制企業(yè)之間非公開轉(zhuǎn)讓的，由轉(zhuǎn)讓方逐級報國家出資企業(yè)審核批準(zhǔn)。

八、存量資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓是否要經(jīng)過評估

PPP存量項目涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體變更的，應(yīng)當(dāng)履行資產(chǎn)評估程序。

1、在法律層面，《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》規(guī)定，涉及國有資產(chǎn)或者公共利益等事項，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的，應(yīng)當(dāng)依法委托評估機(jī)構(gòu)評估?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》對企業(yè)國有資產(chǎn)交易資產(chǎn)評估作出明確規(guī)定，其適用范圍僅為企業(yè)國有資產(chǎn)。

2、針對廣義國有資產(chǎn)評估的規(guī)定，《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院令第91號）第三條明確，國有資產(chǎn)占有單位涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估。

3、具體到PPP項目，關(guān)于項目資產(chǎn)評估的規(guī)定散見于相關(guān)政策文件中?！秶鴦?wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)201542號）明確“存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣”。

發(fā)改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》第18條關(guān)于PPP項目前期工作內(nèi)容和要求中，明確包含轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)（或股權(quán)）的合作項目，應(yīng)明確項目盡職調(diào)查、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估等前期工作要求。

財政部《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法>》的通知（財金[2016]92號）第三十條規(guī)定，存量PPP項目中涉及存量國有資產(chǎn)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)會同行業(yè)主管部門和財政部門按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)辦法，依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，防止國有資產(chǎn)流失。

九、存量資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是否要經(jīng)過評估 作為固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施，在只階段性讓渡經(jīng)營權(quán)或者運(yùn)營收費(fèi)權(quán)的情況下，不屬于資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，恐怕并不需要強(qiáng)制評估。從PPP的交易關(guān)系結(jié)構(gòu)來看，政府付費(fèi)或者缺口補(bǔ)助項目，經(jīng)營收益并不能彌補(bǔ)社會資本的投資(包括以承擔(dān)項目債務(wù)形式的支出)及合理回報，根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號的通知》(財會[2008]11號)，特許經(jīng)營權(quán)僅僅是一個交易工具或者金融工具，顯然沒有評估的必要;至于完全使用者付費(fèi)項目，特許經(jīng)營權(quán)被認(rèn)定為無形資產(chǎn)，評估可能是必要的，因為項目的PPP邊界條件(如合作期限)及調(diào)價機(jī)制等有賴于對應(yīng)特定資產(chǎn)收益權(quán)的價值。

十、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓評估范圍

《國有資產(chǎn)評估管理辦法》第六條明確，國有資產(chǎn)評估范圍包括：固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)，存量PPP項目評估范圍取決于根據(jù)項目實(shí)施方案等確定的交易范圍。評估對象主要包括所有權(quán)、土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和專有技術(shù)等。

十一、PPP存量項目采用何種方式轉(zhuǎn)讓

PPP存量項目可以采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及公開交易兩種方式，協(xié)議轉(zhuǎn)讓需滿足以下條件：

1、涉及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域企業(yè)的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業(yè)產(chǎn)權(quán)需要在國有及國有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式；

2、同一國家出資企業(yè)及其各級控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間因?qū)嵤﹥?nèi)部重組整合進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的，經(jīng)該國家出資企業(yè)審議決策，可以采取非公開協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式。實(shí)際項目操作過程中，例如池州市排水設(shè)施購買服務(wù)TOT項目，采取所有權(quán)轉(zhuǎn)讓模式，市政府同意僅在政府采購平臺進(jìn)行PPP項目招標(biāo)，中標(biāo)社會資本受讓存量資產(chǎn)，從而避免了進(jìn)場交易。

第五篇：政府PPP項目采購管理辦法

附件

政府和社會資本合作項目

政府采購管理辦法

第一章 總則

第一條 為了規(guī)范政府和社會資本合作項目政府采購（以下簡稱PPP項目采購）行為，維護(hù)國家利益、社會公共利益和政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）和有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱PPP項目采購，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項目識別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。PPP項目實(shí)施機(jī)構(gòu)（采購人）在項目實(shí)施過程中選擇合作社會資本（供應(yīng)商），適用本辦法。

第三條 PPP項目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以委托政府采購代理機(jī)構(gòu)辦理PPP項目采購事宜。PPP項目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)從事PPP項目采購業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照政府采購代理機(jī)構(gòu)管理的有關(guān)要求及時進(jìn)行網(wǎng)上登記。

第二章 采購程序 第四條 PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?。公開招標(biāo)主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。

第五條 PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭。

第六條 資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會資本在簽訂PPP項目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)通知項目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括項目授權(quán)主體、項目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)、以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

第七條 項目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP項目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審小組由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

第八條 項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。

資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)當(dāng)告知所有參與資格預(yù)審的社會資本，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

第九條 項目采購文件應(yīng)當(dāng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)當(dāng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)、保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、PPP項目合同草案及其他法律文本、采購結(jié)果確認(rèn)談判中項目合同可變的細(xì)節(jié)、以及是否允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與競爭并進(jìn)行資格后審等內(nèi)容。項目采購文件中還應(yīng)當(dāng)明確項目合同必須報請本級人民政府審核同意，在獲得同意前項目合同不得生效。

采用競爭性談判或者競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及項目合同草案條款。

第十條 項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在資格預(yù)審公告、采購公告、采購文件、項目合同中列明采購本國貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求，以及對社會資本參與采購活動和履約保證的擔(dān)保要求。

第十一條 項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織社會資本進(jìn)行現(xiàn)場考察或者召開采購前答疑會，但不得單獨(dú)或者分別組織只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件進(jìn)行考察核實(shí)。

第十二條 評審小組成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)資格預(yù)審公告和采購文件規(guī)定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資格預(yù)審和獨(dú)立評審。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評審小組在評審階段可以不再對社會資本進(jìn)行資格審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評審小組在響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進(jìn)行資格審查。

評審小組成員應(yīng)當(dāng)在資格預(yù)審報告和評審報告上簽字，對自己的評審意見承擔(dān)法律責(zé)任。對資格預(yù)審報告或者評審報告有異議的，應(yīng)當(dāng)在報告上簽署不同意見，并說明理由，否則視為同意資格預(yù)審報告和評審報告。

評審小組發(fā)現(xiàn)采購文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)停止評審并向項目實(shí)施機(jī)構(gòu)說明情況。

第十三條 評審專家應(yīng)當(dāng)遵守評審工作紀(jì)律，不得泄露評審情況和評審中獲悉的國家秘密、商業(yè)秘密。

評審小組在評審過程中發(fā)現(xiàn)社會資本有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時向財政部門報告。

評審專家在評審過程中受到非法干涉的，應(yīng)當(dāng)及時向財政、監(jiān)察等部門舉報。

第十四條 PPP項目采購評審結(jié)束后，項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購結(jié)果確認(rèn)工作。

采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組成員及數(shù)量由項目實(shí)施機(jī)構(gòu)確定，但應(yīng)當(dāng)至少包括財政預(yù)算管理部門、行業(yè)主管部門代表，以及財務(wù)、法律等方面的專家。涉及價格管理、環(huán)境保護(hù)的PPP項目，談判工作組還應(yīng)當(dāng)包括價格管理、環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)代表。評審小組成員可以作為采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組成員參與采購結(jié)果確認(rèn)談判。

第十五條 采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組應(yīng)當(dāng)按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就項目合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行項目合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會資本即為預(yù)中標(biāo)、成交社會資本。

第十六條 確認(rèn)談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進(jìn)行重復(fù)談判。

第十七條

項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在預(yù)中標(biāo)、成交社會資本確定后10個工作日內(nèi)，與預(yù)中標(biāo)、成交社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將預(yù)中標(biāo)、成交結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件及有關(guān)補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的項目合同文本在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上進(jìn)行公示，公示期不得少于5個工作日。項目合同文本應(yīng)當(dāng)將預(yù)中標(biāo)、成交社會資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。項目合同文本涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。

第十八條 項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在公示期滿無異議后2個工作日內(nèi)，將中標(biāo)、成交結(jié)果在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上進(jìn)行公告，同時發(fā)出中標(biāo)、成交通知書。

中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：項目實(shí)施機(jī)構(gòu)和采購代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址和聯(lián)系方式；項目名稱和項目編號；中標(biāo)或者成交社會資本的名稱、地址、法人代表；中標(biāo)或者成交標(biāo)的名稱、主要中標(biāo)或者成交條件（包括但不限于合作期限、服務(wù)要求、項目概算、回報機(jī)制）等；評審小組和采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組成員名單。

第十九條 項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標(biāo)、成交社會資本簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項目合同的補(bǔ)充合同。

第二十條

項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在PPP項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將PPP項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告，但PPP項目合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

第二十一條 項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件中要求社會資本交納參加采購活動的保證金和履約保證金。社會資本應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式交納保證金。參加采購活動的保證金數(shù)額不得超過項目預(yù)算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過PPP項目初始投資總額或者資產(chǎn)評估值的10%，無固定資產(chǎn)投資或者投資額不大的服務(wù)型PPP項目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個月服務(wù)收入額。

第三章 爭議處理和監(jiān)督檢查 第二十二條 參加PPP項目采購活動的社會資本對采購活動的詢問、質(zhì)疑和投訴，依照有關(guān)政府采購法律制度規(guī)定執(zhí)行。

項目實(shí)施機(jī)構(gòu)和中標(biāo)、成交社會資本在PPP項目合同履行中發(fā)生爭議且無法協(xié)商一致的，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟。

第二十三條 各級人民政府財政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對PPP項目采購活動的監(jiān)督檢查，依法處理采購活動中的違法違規(guī)行為。

第二十四條 PPP項目采購有關(guān)單位和人員在采購活動中出現(xiàn)違法違規(guī)行為的，依照政府采購法及有關(guān)法律法規(guī)追究法律責(zé)任。

第四章 附則

第二十五條 本辦法自發(fā)布之日起施行。