第一篇：公共管理學教案.ppt.Convertor

公共管理學

Public Management 公共管理核心課程

講授：吳湘玲

老師

xianglingw2000@yahoo.com.cn

政治與公共管理學院 黎民

主編

ISBN:7-04-012262-6 課程中文名稱:公共管理學

課程英文名稱：Public Management

課程類別：必修

課程學分數(shù)：3

課程學時數(shù)：54

授課對象：公共管理相關(guān)專業(yè)本科生

本課程的前導課程：管理學

教學目的和要求等請參見光盤中教學建議文件夾 目錄

第一講

緒論：什么是公共管理

第二講

公共管理的理論與實踐的發(fā)展 第三講

公共管理的主體 第四講

公共管理職能 第五講

公共管理的過程 第六講

公共管理的績效 目錄

第七講

公共管理的責任與監(jiān)控 第八講 公共管理中的政府角色 第九講

公共管理中的非營利組織 第十講

公共物品管理 第十一講

公共部門戰(zhàn)略管理 第十二講

公共管理的新策略 第一講

緒論：什么是公共管理 學習要點：

公共管理與私部門管理的區(qū)別

公共管理學對傳統(tǒng)行政學的突破

公共管理學產(chǎn)生的時代條件

公共管理學的內(nèi)涵

公共管理學在中國發(fā)展中的地位 第一節(jié)

公共管理學的內(nèi)涵與研究方法

一、公共管理的涵義

（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理

“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。

公共物品（Public goods）和公共事務(wù)（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。

1.公共物品

公共物品是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。2.公共事務(wù) 所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。

（二）管理、公共管理與公共管理學

1.管理

一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達到特定的目標而運用 一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。

公共管理學亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學。2.公共管理

所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。

涵義：

（1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織；

（2）公共管理的對象——公共事務(wù)具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對象是社會公眾；（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整；

（4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負有直接的社會責任，因此，必須依法進行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標準；

（5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。公共管理活動具體類型的“三分法”：

（1）公共政策－政府制定公共政策的活動；

（2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動

（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。

3.公共管理學

多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學；是關(guān)于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。特點：

（1）公共管理是一個整合性的概念。

（2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共 部門。

（3）公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新理。

（5）公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責任，重視4E，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。

（7）公共管理是一個不同學科共同參與的研究領(lǐng)域。當前特點

（1）鮮明的實踐導向性（2）理論上的包容性

（3）學科的年輕性

二、公共管理的構(gòu)成要素

（一）公共管理的主體

公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進行的管 理活動。

公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。

圖1－1 公共管理主體結(jié)構(gòu)圖

（二）公共管理的對象

公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。

（三）公共管理的資源和手段

公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進行管理，以及被管理者對管理者及其行為的認同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強制力和稅收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行 公共政策。

（四）公共管理的環(huán)境

在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標準而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。

三、公共管理學的研究內(nèi)容

（一）公共管理學的基礎(chǔ)內(nèi)容

公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學科。但另一方面，公共管理學作為公共行政和企業(yè)管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學的學科體系也應(yīng)有區(qū)別。

（二）公共管理學的前沿領(lǐng)域

公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理學的研究途徑與方法

（一）公共管理學的研究途徑

公共管理研究大致可分為兩種途徑，即公共政策途徑（Public policy approach，P途徑）和企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。P途徑的公共管理強調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進行的政策研究；第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強調(diào)與政策分析結(jié)合，進行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。

B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑的公共管理的特征是：第一，偏愛企業(yè)管理的原則；第二，對公、私部門的差異不作嚴格區(qū)分；第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強調(diào)公共管理的過程進行管理；第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法。與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學術(shù)界和實務(wù)界顯得更有影響力。

作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。

（二）公共管理學的研究方法

1.規(guī)范方法

2.實證方法

3.案例方法

第二節(jié) 4.系統(tǒng)方法 5.比較方法 6.數(shù)理方法

公共管理成為獨立學科的內(nèi)在依據(jù)

一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別

（一）公共利益目標與私人利益目標

（二）壟斷強制性與自由競爭性

（三）制衡性與自主性

（四）多元理性與經(jīng)濟理性

（五）政府機制與市場機制

二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展

（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大

（二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加

（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復雜多變

三、傳統(tǒng)行政學的局限

（一）理論框架局限

（二）管理主體局限

（三）管理理念與手段局限

（四）管理對象與目標局限 第三節(jié)

公共管理學是時代的產(chǎn)物

一、西方國家擺脫困境的需要

（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿

（二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加劇

（三）社會問題與政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科學技術(shù)革命是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量

1.現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。

2.現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。

3.科技革命將導致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。

（二）全球化是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求

1.傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展要求。

2.科層官僚制難以適應(yīng)當代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

3.科層官僚制的專業(yè)分工原則導致政府功能退化。

4.官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。

（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求” 1.民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。2.公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。

3.國家應(yīng)解決特殊利益集團對政府決策的控制。

4.國家應(yīng)尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。第四節(jié)

公共管理學與中國的發(fā)展

一、公共管理學與中國的市場經(jīng)濟

（一）公共管理學能有效指導公共部門履行經(jīng)濟職能，彌補市場功能的缺陷

（二）公共管理學“親市場”的學科立場，有助于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展

二、公共管理學與中國的社會發(fā)展

（一）公共管理學有助于促進包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展

（二）公共管理學內(nèi)在的民主平等精神和科學務(wù)實品格，將有力地促進當前正在進行的社會轉(zhuǎn)型

第二講

公共管理的理論與實踐的發(fā)展 學習要點：

公共管理的管理學思想淵源

公共管理的經(jīng)濟學思想淵源

公共管理學的兩個發(fā)展階段

各國的新公共管理實踐

對新公共管理的評析

第一節(jié)

公共管理學的理論淵源

重點分析管理學和當代經(jīng)濟學理論對公共管理學的影響。

一、管理理論

（一）古典學派理論

弗里德里克·泰勒（Frederick W.Taylor）為代表。古典學派關(guān)注的焦點是“效率”和“經(jīng) 濟”。管理主義對公共管理學的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。

（二）行為學派理論

通過梅奧（J.E.Mayo）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經(jīng)濟利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低?；羯嶒炗谩吧鐣恕钡母拍钊〈恕敖?jīng)濟人”的概念，同 時將非正式組織的概念引入管理學。

（三）決策學派理論

決策學派以赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導高層尤為重要。

決策學派的另一位代表人物查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）提出漸進決策理論。

（四）系統(tǒng)學派理論

系統(tǒng)學派以切斯特·巴納德（Chester I.Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。

20世紀60－70年代，系統(tǒng)學派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論.（五）新管理主義理論

新管理主義是20世紀80年代以后在信息革命背下產(chǎn)生的理論。

還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個方面。

1.企業(yè)再造理論。

所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。

2.虛擬企業(yè)。

虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。

3.學習型組織。

所謂學習型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平的組織。這種組織由多個創(chuàng)造型團隊構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學習精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。

二、當代經(jīng)濟學理論

（一）公共選擇理論

公共選擇理論（Public choice theory）產(chǎn)生于20世紀40年代末，到60年代末形成一種學術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James.M.Buchanan）是這一理論的代表人物。

所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟學應(yīng)用于政治科學。

公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟學的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟學與政治學的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇具有3個規(guī)定性：第一，集體性。

第二，規(guī)則性。第三，非市場性。

政治市場和經(jīng)濟市場在交易上存在著3個重要差別。

公共選擇理論對公共管理學的3個理論啟示。

（二）政府失敗論

“政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經(jīng)濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。

所謂“政府失敗”，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。

為什么政府干預會產(chǎn)生“負效應(yīng)”以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了

公共選擇理論的“政府失敗論”。1.公共決策失效。

相對于市場決策而言，政治決策是一個更加復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導致公共決策失效。

在布坎南等人看來，導致公共決策失誤的原 因是多方面的：

（1）社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益。

（2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達到實現(xiàn)這種利益的目的。

（3）決策信息的不完全性。

（4）選民的“短見效應(yīng)”。

（5）選民的“理性而無知”。2.政府工作機構(gòu)的低效率。

（1）缺乏競爭性壓力。

（2）沒有降低成本的激勵機制。

（3）缺乏監(jiān)督信息。3.政府的內(nèi)部性與擴張。

政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。

政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。

以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。

4.政府的尋租活動。

尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟利益活動，或者說是 指那種維護既得的經(jīng)濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租是政府干預的副產(chǎn)品。當政府干預市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。

現(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。尋租活動導致“政府失敗”，因為它導致經(jīng)濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。

“政府失敗論”對于公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點。

（三）代理理論和交易費用理論

委托—代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟學的重要組成部分，它們對于公共管理學的影響是十分巨大的。1.代理理論（Agent Theory）

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，委托—代理關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關(guān)系。

代理理論的一個基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。

委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它 所關(guān)注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。7

委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。2.交易費用理論（Transaction cost theory）

交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費用。交易費用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交易費用。

交易費用的概念，首先是由科斯（Ronal H.Coase）于1937年提出的。科斯將交易費用定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關(guān)價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用。

科斯用交易費用的概念來解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J為，企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機制是有成本的。當企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被“內(nèi)部化”了。原有的市場交易以及由此導致的交易費用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費用所代替。從這個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機制的替代物。由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟資源的配置機制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟資源可以通過價格機制引導配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟資源也可以通過組織活動進行計劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調(diào)比價格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費用。

當企業(yè)規(guī)模擴張達到某一邊際點，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項市場交易所引起的管理費用等于別的企業(yè)組織這項交易的費用，靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了。這時，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確定下來。

第二節(jié)

公共管理學科的發(fā)展歷程

公共管理作為一門獨立學科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在政治學之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理研究進入學科前期——行政學階段。

比較而言，學術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學科史。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文·休斯的標準做一級分期，而后再用其他標準對公共行政時期作二級分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。

對于公共行政時期，依據(jù)學科研究的焦點和方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。

公共行政學科關(guān)注的焦點貫穿始終的核心是政府機構(gòu)的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關(guān)系。

公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。

一、公共行政時期（1887－20世紀70年代末）

（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。

這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。

1.就政治與行政的關(guān)系來看，這一時期前后有變化。

2.在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。

（二）新公共行政時期（1960－1980）。

1.在政治與行政的關(guān)系方面，20世紀60年代以后，伴隨著西方發(fā)達國家激烈的社會運動和美國人對越戰(zhàn)的強烈不滿，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關(guān)注。

2.韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。

3.從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。

4.這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。

二、公共管理時期（1980年至今）

公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當代經(jīng)濟學、管理學的理論以及工商管理經(jīng)驗的引進。在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題：

第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；

第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共務(wù)，以彌補政府自身財力的不足；

第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

第三節(jié)

新公共管理

“新公共管理”（New Public Management，NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學和政治學理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對近20年來經(jīng)濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。

一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐

（一）英國新右派的政府改革

主要特點：

（1）視民眾為顧客，并強調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。

（2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。

（3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機會，政府機構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。

（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。

（5）對于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。

（6）由市場來檢測績效目標。在部門內(nèi)，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結(jié)合，即管理者的目標在于實現(xiàn)目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。

（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。

（二）美國的新治理

特征：

（1）強調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。

（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團體直接參與者公共方案的設(shè)計，并強調(diào)決策過程的分權(quán)化。

（3）強調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構(gòu)自身，同時強調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。

（4）在手段上運用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術(shù)等新和管理方法。

（三）其它西方國家的實踐

1.澳大利亞和新西蘭

新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則：

（1）政府只能在那些非政府機構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。

（2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。

（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構(gòu)及每個官員的目標。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構(gòu)中。

（5）內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長則在最少干預下，對該方案的投入及產(chǎn)出負責。

（6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。

（7）制度設(shè)計必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。

（8）治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。

（四）各國新公共管理實踐的共同特點

綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總

結(jié)出以下具有共性的幾點。

1.為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。

2.為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。3.為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的職能，加強執(zhí)行機構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。

4.實現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。

5.通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。

（五）當前西方政府改革的新動向

1.在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導思想。

2.政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運動。雖然在削減

社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進市場機制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進展。

3.強化信息技術(shù)運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀80年代強調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。

4.各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。

二、對新公共管理的評析

（一）新公共管理的時代特征

1.新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)的公共行政學相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下4個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。

2.新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關(guān)系的新格局。

20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領(lǐng)域中的一個重要現(xiàn)象。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動其向縱深發(fā)展。

3.新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢。

政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。

（二）新公共管理的“解題”特色

新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務(wù)的一切基本方面的做法是不妥當?shù)?，政府?yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能地交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。

在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)在如下方面。1.廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。2.政府服務(wù)以顧客為導向。

3.由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。

4.通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。

5.放松嚴格的行政規(guī)制，實施嚴明的績效目標控制。

6.文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

7.重視公共人力資源管理。

（三）新公共管理的理論困難與受到的批評

1.新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。

2.新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。

（四）新公共管理的借鑒意義

四方面的啟示：

1.必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2.充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；

3.必須增強政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系；

4.注意研究借鑒當代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。第三講

公共管理的主體 學習要點：

公共組織與非公共組織的區(qū)別

公共組織的基本結(jié)構(gòu)

公共組織的類型和作用

公共組織領(lǐng)導者的領(lǐng)導方式

公共組織的變革

第一節(jié)

公共管理的主體（1）：組織

一、公共組織的概念

（一）組織

所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。

（二）公共組織

公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。

（三）公共組織的基本要素

與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。

1．物質(zhì)要素

（1）人員。

（2）經(jīng)費。

（3）物資設(shè)備

2．精神要素

（1）目標。

（2）責權(quán)結(jié)構(gòu)。

（3）人際關(guān)系。

二、公共組織的性質(zhì)

（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別

1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社 會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是全國社會成員的整體利益

2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。

3．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。

4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。

（二）公共組織的性質(zhì)

1．社會性。

2．權(quán)威性。

3．法制性。

4．系統(tǒng)性。

5．主動性。

三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實際方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負責執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。

公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優(yōu)缺點。

優(yōu)點：

（1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；

（2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；

（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點：

（1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責重事繁，難于事事精通；

（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展；

（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。

（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)

1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工

按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財

政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。

優(yōu)點：

（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負責某一項業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。

（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。

缺點：

（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。

（2）分工過細，易造成部門林立。

（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。2.按管理程序分工

按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。優(yōu)點：

（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；

（2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：

（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。3.按管理對象分工

按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進行的部門設(shè)置。這一 分工方式最常見的是政府經(jīng)濟行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。

優(yōu)點：

（1）根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。

（2）群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監(jiān)督

缺點：

（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。

（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。

（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。

（4）按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。

（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式

1.直線制。

2.職能制

3.直線職能制。

4.矩陣制。

第二節(jié)

公共組織的類型與作用

一、政府

（一）政府的概念

在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。

國家必須具備四個條件：一是必須有人民； 二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；

三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進行統(tǒng)治。政治學中的政府，是統(tǒng)治集團借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關(guān)。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關(guān)。社會學一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強的政治性。綜上所述，政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機關(guān)。其中立法機關(guān)負責制定法律，行政機關(guān)負責執(zhí)行法律，司法機關(guān)負責運用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。二）政府的主要類型

現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式：

1.總統(tǒng)制政府

總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。2．內(nèi)閣制政府

這是一種在形式上由國家元首負責，實質(zhì)上由政府總理負責的政府體制。在內(nèi)閣 制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權(quán)。總理擔負實際行政責任，并握有行政實權(quán)。

3．委員會制政府

委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。

二、非營利組織

（一）非營利組織的概念

與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。

我們認為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。二）非營利組織的主要類型

從國際上通行的標準來看，非營利組織的具體分類如下：

宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運動。

社會性組織。包括奉獻俱樂部、友愛團體。

文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團、歌劇團、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。

學術(shù)性組織。包括私立學校、私立大學、研究機構(gòu)。保護性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。

政治性組織。包括政黨、政治后援集團。

慈善性組織。包括私立福利團體、私立財團、慈善醫(yī)院、老人院、看護中心。

社會運動組織。包括和平運動集團、家族計劃推進組織、環(huán)境保護組織、人權(quán)運動組織、消費者運動組織、女權(quán)運動組織，犯罪撲滅運動組織。

根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利 組織進行具體分析。

一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義 上，政府也屬于廣義的非營利組織。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業(yè)的組織機構(gòu)。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：

慈善機構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。

社會福利機構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護理院、老年公寓、醫(yī)療康復中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。

文化教育事業(yè)。如各類民辦大學、職業(yè)技術(shù)學院、中專、中學、小學、幼兒園，等等。財團（基金會）機構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團（基金會），主要集中在科學研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學基金委員會、國家哲學社會科學基金委員會、中華環(huán)境保護基金會、中國經(jīng)濟改革研究基金會，等等。

群眾團體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團體，如同學會、老鄉(xiāng)會、動物保護協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。

三、公共組織的作用

（一）公共組織是公共管理的主體

（二）公共組織是公共管理活動的基本支點

（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個人

一、公共組織中的領(lǐng)導者

（一）領(lǐng)導與領(lǐng)導者

“領(lǐng)導”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導、鼓勵和影響下 屬為實現(xiàn)組織目標而努力的過程；二是指領(lǐng)導者，即擔任某項領(lǐng)導職責、扮演某種領(lǐng)導角色并實施領(lǐng)導過程的個人或集團。理解領(lǐng)導的含義必須把握三點：

（1）領(lǐng)導必須有領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者，否則就不成其為領(lǐng)導。

（2）領(lǐng)導者擁有影響被領(lǐng)導者的能力或力量。

（3）領(lǐng)導的目的是通過被領(lǐng)導者達到組織的目標。

領(lǐng)導者的影響力可以分為兩種：

1.權(quán)力性影響力。這是由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。

2.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予 的。其特點是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。

公共管理學還從另外的角度研究領(lǐng)導者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。一般來說，領(lǐng)導者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。

（二）領(lǐng)導者的素質(zhì)

優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。

1.思想品德素質(zhì)

2.文化知識素質(zhì)

3.領(lǐng)導能力素質(zhì)

4.心理素質(zhì)

5.身體素質(zhì)

（三）領(lǐng)導方式

領(lǐng)導方式大體上有4種類型：

1.集權(quán)型領(lǐng)導方式，2.民主型領(lǐng)導方式，3.放任型領(lǐng)導方式，指領(lǐng)導者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導者完全放棄領(lǐng)導職責。這是一種不負責任的領(lǐng)導方式。

4.“無為而治”型領(lǐng)導方式，對于上述領(lǐng)導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導者與被領(lǐng)導者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認為，一種具體的領(lǐng)導方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導者的特點和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示： E = f（L，F(xiàn)，S）

其中：E——領(lǐng)導的有效性

L——領(lǐng)導者

F——被領(lǐng)導者

S——環(huán)境

f——函數(shù)關(guān)系

即領(lǐng)導工作受到領(lǐng)導者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導方式是領(lǐng)導者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。

二、公共組織中的一般管理者

（一）領(lǐng)導者與管理者的區(qū)別

管理者與領(lǐng)導者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導者可以不運用正式權(quán)力來影響他人的活動。

（二）管理者的主要類型與職責

根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。

三、被管理者

（一）作為被管理者的公共組織成員

1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分

2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分

（二）作為被管理者的社會公眾

社會公眾從幾個方面影響著公共管理：

社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。

社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。

社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。

社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。第四節(jié)

傳統(tǒng)公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國社會學家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚 制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。韋伯認為，任何組織的存在都是 17

靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型； 一是基于習俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

具體而言，在公共組織的管理中，科層制方法的主要方法（特征）是：

1．組織標準化。為了完成繁重復雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標準 化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標 化。（3）人員統(tǒng)一化。

2．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤娬{(diào)在公 共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切 配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。

3．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲栏癜匆?guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：

（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

3．管理規(guī)范化。包括：

（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感 的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、傳統(tǒng)科層制組織的困境

（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述

傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻：

首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管 理的原理，為構(gòu)造科學管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。

其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織。

第三，倡導“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強調(diào)組織的運作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。不足表現(xiàn)為：

第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。他們關(guān)注的重點是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標準等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

第二，他們在強調(diào)組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟動物，忽視人的尊嚴與價值。

第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。

（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運轉(zhuǎn)。

2．采用標準化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。

3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負責任。

4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導致機構(gòu)不斷膨 脹，職能交叉重疊?？茖又圃?jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導致 中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革

（一）公共組織變革的主要動因

引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個方面：

1.經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革 2.政治制度的更迭導致公共組織的變革

3.社會發(fā)展程度促進或制約公共組織的變革

4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革

（二）公共組織變革的目標

1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。

2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。

（三）公共組織變革的主要內(nèi)容

1.公共組織職能的變革

從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。

從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。

從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。

從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟手段為主。

2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革

公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列 組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部 門結(jié)構(gòu)。

在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于“有

限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會，從而精簡、撤并了相應(yīng)的部 門，與此相應(yīng)，增強了政府對社會尤其是對經(jīng)濟宏觀管理部門。

在縱向?qū)蛹壣?，整個公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革

首先，公共組織向社會組織還權(quán)。

其次，橫向分權(quán)。

最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。第四節(jié)

傳統(tǒng)公共組織的困境與變革

一、科層制的基本特征

（一）馬克斯·韋伯的科層制理論

德國社會學家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯為“現(xiàn)代官僚制”）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。

韋伯認為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型： 一是基于習俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。

（二）科層制組織的特征

1．組織標準化

為了完成繁重復雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：

（1）分工專業(yè)化。

（2）工作指標化。

（3）人員統(tǒng)一化。2．工作秩序化

秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。科層制管理方法強調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。3．管理規(guī)范化

（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準則為指導，堅決排斥不良人際關(guān)系的影響。

（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。

（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。

二、科層制組織的評述

（一）科層制理論的基本貢獻

首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制 組織。

第三，倡導“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強調(diào)組織的運作應(yīng)以法律為規(guī)范。

總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。

（二）科層制理論的不足

第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。他們關(guān)注的重 20

點是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標準等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

第二，他們在強調(diào)組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟動物，忽視人的尊嚴與價值。第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。

（三）科層制組織的內(nèi)在缺陷

1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機器，沒有靈活性和主動 精神，只有齒輪之間的被動運轉(zhuǎn)。

2．采用標準化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。

3．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負責任。

4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導致機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。

總之，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導致中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。

三、公共組織的變革

（一）公共組織變革的主要動因

1.經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革

2.政治制度的變革導致公共組織的變革

3.社會發(fā)展程度影響公共組織的變革

4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的 變革

（二）公共組織變革的目標

1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。

（三）公共組織變革的主要內(nèi)容 1.公共組織職能的變革

從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。

從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。

從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。

從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟手段為主。

2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革

公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。

在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向在改變。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，“無限政府”的職能觀在改變。

在縱向?qū)蛹壣希瑥募瘷?quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。

3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革

首先，公共組織向社會組織還權(quán)。

其次，橫向分權(quán)：直線權(quán)力關(guān)系與參謀權(quán)力關(guān)系并存。

最后，在縱向權(quán)力分配上，中央與地方政府有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。第四講

公共管理職能 學習要點：

公共管理職能的基本內(nèi)涵；

公共管理職能的程序性構(gòu)成與任務(wù)性構(gòu)成；

前資本主義時期公共管理職能的形成背景及特點；

資本主義時期不同發(fā)展階段公共管理職能的形成背景及其特點；

社會主義中國計劃經(jīng)濟時期公共管理職能的特點及其在新時期的發(fā)展趨勢；

市場經(jīng)濟條件下公共管理職能存在的依據(jù)，基本任務(wù)與運行限度。第一節(jié)

公共管理職能概述

一、公共管理職能的內(nèi)涵及其形成原因

（一）公共管理職能的一般內(nèi)涵

所謂職能，指特定組織基于某種規(guī)定所承擔的基本職責和基于自身特定結(jié)構(gòu)形式所能發(fā)揮的功能作用的統(tǒng)稱，它是職責與功能的統(tǒng)一。

公共管理職能則是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。

具體理解：

1.公共管理職能的實施者是整個公共管理系統(tǒng)，包括以政府行政機構(gòu)為核心的各類公共管理組織。

2.公共管理職能得以實施的依據(jù)，是國家或社會通過某種途徑賦予給公共管理組織以某種特定權(quán)力或者權(quán)威。其中，對于各種類型的政府機構(gòu)而言，國家往往要通過憲法和法律的形式賦予它們一定的公共管理權(quán)力，就當代政府而言主要是行政權(quán)力。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運行的。例如，各種社會慈善機構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。

3.公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。

4.公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。

5、公共管理職能是一個獨立、完整的體系。

由上可見，公共管理職能與通常所說的政府職能是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩個不同的概念。政府職能是公共管理職能體系的一個核心構(gòu)成部分，隨著社會自治能力的不斷加強和政府職能社會化改革在各國的展開，公共管理職能越來越超出政府職能的范圍。

（二）公共管理部門及其職能的存在原因

首先，公共管理部門及其職能體系的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要

求。

第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)。

二、公共管理的程序性職能

（一）決策

（二）組織

（三）領(lǐng)導

（四）控制

三、公共部門的任務(wù)性職能

（一）經(jīng)濟職能

1.宏觀調(diào)控職能。所謂宏觀調(diào)控，主要指對整個國民經(jīng)濟進行的總量管理，包括制定國民經(jīng)濟計劃和各種重大的國民經(jīng)濟政策、保持社會總需求和總供給的平衡、適當調(diào)整社會產(chǎn)業(yè)與區(qū)域結(jié)構(gòu)、保持國民經(jīng)濟的適度增長和良好的經(jīng)濟投資環(huán)境，加強水利、電力交通、郵電等對國民經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進國內(nèi)外市場體系的形成和發(fā)展，等等。

2.微觀管理職能。在這里，公共組織微觀經(jīng)濟管理主要指作為市場主體存在的各類公共組織，如公共企業(yè)、公司等單個經(jīng)濟主體所從事的與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和經(jīng)營有關(guān)的管理活動。

（二）政治職能

1.民主建設(shè)。

2.社會治安。

3.國家安全。

（三）社會職能

1.提供社會保障。

2.促進公正的收入分配。

3.環(huán)境保護。

（四）文化職能

第二節(jié)

公共管理職能的歷史演變

一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能

所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進行勞動分工。其次，不存在專門的公共管 理組織或職能。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。前資本主義國家時期的公共職能體系

存在3個基本特征：

（1）公共管理職能體系的重心相當清晰，即是以政治統(tǒng)治職能為中心。奴隸主或封建主貴族通過強化政治鎮(zhèn)壓職能和國家安全職能，對內(nèi)鎮(zhèn)壓廣大被統(tǒng)治階級的反抗，對外抵御或?qū)嵤┣致?，以維持本階級的政權(quán)與經(jīng)濟統(tǒng)治地位。

（2）包括經(jīng)濟、文化職能在內(nèi)的社會事務(wù)管理職能十分薄弱。這也是由其落后的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，即自然經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。

（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。

二、西方國家公共管理職能及其變遷

根據(jù)其內(nèi)在特點，西方國家公共管理職

能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。

（一）自由放任主義

具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。

（2）在經(jīng)濟與社會職能方面，奉行自由放任主義政策，公共部門基本上起著維護社會與市場秩序的“守夜人”角色。

（3）出于對整體利益的考慮，公共部門應(yīng)該向社會提供某些類型的“公共商品”。早期資本主義公共管理職能體系中已經(jīng)包含了一些積極的社會管理職能。

（二）國家干預主義

從19世紀末一直到20世紀70年代末，資本主義進入壟斷主義時期。在這一歷史 階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。

（2）各國公共部門政治職能總體上進一步得到加強。

（3）在經(jīng)濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。

（三）新古典主義

干預主義公共管理職能模式發(fā)揮了積極的正面效用，成為促成戰(zhàn)后西方各國社會經(jīng)濟持續(xù)二三十年“繁榮”的一個重要因素。然而，它也存在系列問題：

首先，它試圖將政治置于經(jīng)濟之上，將國家集體置于社會個人之上，這與西方社會的個人主義價值取向是相違背的。因此，一旦條件允許就很難獲得廣泛的政治支持。其次，公共部門的干預能否持續(xù)有效一直是個有爭議的論題。事實上，自由主義公共職能模式主張一直試圖重新取代干預主義，再次取得主導地位；而自由主義既更符合西方各國文化傳統(tǒng)，也更符合市場經(jīng)濟的內(nèi)在發(fā)展要求。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。尤其是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經(jīng)濟發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。結(jié)合新古典主義理論基本主張，當今西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點：

（1）政治職能的對內(nèi)的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設(shè)職能則得到進出一步加強。

（2）經(jīng)濟社會管理職能在各國公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。

（3）公共管理職能主體的多元化與政府相關(guān)職能的不斷強化趨勢相并存。

三、建國后我國公共管理職能的嬗變

（一）傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制時期的公共管理職能體系

我國傳統(tǒng)的公共管理職能體系是參照前蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)模式建立起來的，這種模式的主要特點是在政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面都實行高度集中統(tǒng)一管理。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：

（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。

（2）經(jīng)濟管理職能方面，由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。事實上，在很長一段時間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。

（3）社會、文化等管理職能也基本是由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相當薄弱。除了黨與政府及其有關(guān)附屬組織之外，其他類型的社會組織實際上幾乎被禁止存在。

（4）在公共管理職能的運行方面，傳統(tǒng)公共管理體系只注重思想政治教育與行政強制手段的運用，尤其是一味依靠用行政強制手段來推行各項公共管理職能。

（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向

1.職能重心的轉(zhuǎn)移

2.公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變

我國公共管理職能體系的具體構(gòu)成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：

（1）國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；

（2）宏觀經(jīng)濟調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；

（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學文化發(fā)展體制；

（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；

（5）國家防衛(wèi)職能也將適當加強。3.職能方式的轉(zhuǎn)變

具體地，我國公共管理職能方式呈現(xiàn)出 以下特征：

（1）在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃反市場機制轉(zhuǎn)而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結(jié)合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。

（2）在社會經(jīng)濟職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接 管理方式轉(zhuǎn)移。

（3）在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運用經(jīng)濟、法律手段為主。

4.職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

（1）中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

（2）政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

（3）黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。第三節(jié)

市場經(jīng)濟中的公共管理職能

一、市場機制的缺陷

市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標。

然而，市場決不是萬能的，市場機制這只“看不見的手”本身存在著固有的缺陷，即 存在著所謂“市場失敗”問題。

（一）市場不能消除壟斷和非公平競爭

（二）市場不能解決外部性問題

（三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求

（四）市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題

（五）市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟總量平衡

二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容

（一）限制壟斷和促進競爭

（二）界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性

（三）提供公共產(chǎn)品

（四）保障收入分配的公正化

（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟

三、公共管理職能的限度

公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預或無效干預，往往可能使事情變得更糟，造成“政策失敗”的現(xiàn)象。

首先，公共決策的復雜性導致政策選擇的偏差。其次，政策實施的復雜性導致政策結(jié)果的扭曲。

再次，尋租活動導致社會資源的極大浪費。

最后，公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。公共部門的功能措施要奏效，也必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。第五講

公共管理的過程 學習要點

公共政策的概念、性質(zhì)

公共政策與公共管理的關(guān)系

公共政策的過程，即設(shè)計、執(zhí)行、評估、修正與終止

公共權(quán)力與領(lǐng)導

領(lǐng)導方式與效能

公共管理中的激勵與控制

第一節(jié)

公共政策的設(shè)計、執(zhí)行與評估

一、公共政策與公共管理

公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務(wù)的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。

（一）公共政策概念

1.從公共政策制定過程看公共政策

2.從公共政策的職能看公共政策

3.從公共政策的目標導向看公共政策

4.從公共政策的全過程看公共政策

定義：公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目 的（如解決和處理某項公共問題或滿足某項公眾需要，達成公共利益或公共目標），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標的過程。在公共政策過程中發(fā)展出來的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。

（二）公共政策與公共管理的關(guān)系

1.公共管理貫穿于公共政策過程始終

2.公共管理是公共政策實施的重要手段 圖5—1 公共政策過程圖

二、公共政策的性質(zhì)

（一）公共政策的利益傾向性

（二）公共政策的目標導向性

（三）公共政策的合法性與強制性

（四）公共政策的穩(wěn)定性與時效性

（五）公共政策的多樣性和多效性

三、公共政策設(shè)計

（一）公共政策問題

1.公共問題的概念、特性及其類型

（1）公共問題的概念與特性。

公共問題具有兩個基本特性：

①公共問題具有影響的廣泛性。

②公共問題具有影響的不可分性和“社會共享性”。

界定：公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關(guān)的那些公共性社會問題。（2）公共問題的分類。

第一，按地域和行政區(qū)劃劃分。

第二，按公共問題的性質(zhì)劃分。

2.公共政策問題及特點

特點：（1）相互關(guān)聯(lián)性。（2）主觀性。（3）可變性

3.公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認。

公共政策問題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑主要有以下幾種：(1)公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意。

(2)各利益集團通過政治途徑反映問題。

(3)部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿的方式提出問題，引起有關(guān)公共決策機構(gòu)的關(guān)注。

(4)專家、學者提出社會問題和解決這些問題的建議。

判別和確定公共政策問題的準則。

（1）公共政策問題應(yīng)是具有公共性的公共問題。

（2）公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。

（3）公共政策問題應(yīng)是社會公眾普遍關(guān)心、強烈要求解決的問題（4）公共政策問題應(yīng)是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。4.公共政策問題分析

準則：

（1）客觀、清晰地描述政策問題。

（2）減少政策問題的傳遞層級。

（3）明確政策問題的目標。

（4）堅持全面分析和重點分析相結(jié)合。

一般程序包括：思考問題，劃定問題邊界的輪廓，收集整理有關(guān)數(shù)據(jù)、資料，列出目標，界定政策適用范圍，概算成本與收益，檢查并確認問題。

政策問題分析的方法主要有：類比分析法，假設(shè)分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。5.公共政策議程

一個國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進入公共政策議程，需具備以下幾個基本條件：

（1）具備問題覺察機制；（2）社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會各政治團體和利益集團能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用；（5）有完善的社會輿論監(jiān)督機制。

（二）公共政策制定

1.公共政策制定的原則

（1）公正無偏的原則（Principle of impartiality）。

（2）資源集中配置原則（Principle of centralized –disposition）。

（3）個人受益原則（Principle of individuality）。

（4）延續(xù)性原則（Principle of distributive continuity）。（5）預見性或挑戰(zhàn)性原則（Principle of foresight and challenge）。

（6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。

（7）一致性（Principle of consistency）。

（8）彈性政策原則（Principle of elastic policy）。2.公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標。（2）估計需要。

（3）確定要達到的具體目的。（4）設(shè)計公共政策方案。（5）評估公共政策方案。（6）選定公共政策方案。（7）設(shè)計執(zhí)行。3.公共政策的合法化

四、公共政策的實行

（一）政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用

政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標的根本途徑

政策執(zhí)行可檢驗與修正政策

政策執(zhí)行是政策過程不可缺少的中間環(huán)節(jié)

（二）政策執(zhí)行研究的途徑

1.自上而下的公共政策執(zhí)行途徑（Top-down Approach）

2.自下而上的公共政策執(zhí)行途徑（Bottom-up Approach）

（三）影響政策有效執(zhí)行的因素

公共政策問題的性質(zhì)

公共政策本身的因素

任何一項政策的有效執(zhí)行，依賴于3方面因素。首先是政策的正確性，這是有效執(zhí)行政策的根本前提；其次是政策的明確性，明確具體的政策執(zhí)行過程相對簡單、容易，效果也比較明顯；第三是政策資源的充足性。1.公共政策以外的因素

目標團體對政策的態(tài)度。

執(zhí)行機構(gòu)之間、執(zhí)行機構(gòu)與目標團體之間的溝通。政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和工作態(tài)度。

其他社會、政治環(huán)境對政策執(zhí)行的影響。

五、公共政策的評估

（一）政策評估的概念和意義

1.政策評估的概念

政策評估是利用科學的方法和技術(shù)，按照一定的標準和程序，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信息，對政策過程、政策績效進行分析判斷的行為。政策評估的目的在于調(diào)整、修正政策和制定新政策。

2.政策評估的意義

（二）公共政策評估的一般標準

1.效果指標

2.效率標準

3.公正標準

4.政策回應(yīng)度

5.生產(chǎn)力標準

（三）政策評估結(jié)果的處理方式

1.政策方案調(diào)整

2.政策方案持續(xù)

3.政策方案終止

4.政策方案重組 第二節(jié)、公共管理中的領(lǐng)導 權(quán)力與領(lǐng)導

權(quán)力是描述人與人之間影響能力的概念，領(lǐng)導則是指影響過程。

權(quán)力的內(nèi)涵與來源

1.權(quán)力的來源

權(quán)力（power）表示由某人或某一群體（A）對他人或其他群體（B）按所需要的方式施加影響的能力。

（1）權(quán)力是潛在的，一個人可以擁有但不運用權(quán)力，它是一種能力或潛力；（2）權(quán)力存在一種依賴關(guān)系。

（3）受影響者有一定的行為自主權(quán)。在公共組織中，職權(quán)是制度化了的權(quán)力。2.權(quán)力的來源

（1）強制權(quán)（coercive power）（2）獎酬權(quán)（reward power）

（3）合法權(quán)（legitimate power）

（4）參考權(quán)（referent power）權(quán)力（5）專家權(quán)（expert power）

二、領(lǐng)導的內(nèi)容

（一）引導

（二）溝通

（三）指導

（四）獎懲

（五）培育

三、領(lǐng)導方式與領(lǐng)導效能

（一）以領(lǐng)導者對權(quán)力運用的方式為標準 1.獨裁式的領(lǐng)導

2.放任式的領(lǐng)導 3.民主式的領(lǐng)導

（二）以領(lǐng)導者的作風與態(tài)度為標準

1.以人員為中心的領(lǐng)導

2.以工作為中心的領(lǐng)導

（三）領(lǐng)導效能

四、公共管理的領(lǐng)導者

各級公共管理的領(lǐng)導者的基本職責是：規(guī)劃目標，制定規(guī)范，合理用人；計劃決策，組織協(xié)調(diào)，指導激勵，放權(quán)考核；調(diào)查和了解情況，制定方針、路線和政策；培養(yǎng)、挑選、使用干部；組織和動員群眾實現(xiàn)預定的意圖和決定；進行思想政治教育等。

第三節(jié)、公共管理中的激勵與控制

一、公共管理的激勵與控制

激勵與控制在公共管理活動中都起著重要作用。相對以往公共行政理論中更強調(diào)控制的作用而言，現(xiàn)代公共管理的發(fā)展趨勢則更多地強調(diào)采用激勵的管理手段。

（一）激勵及激勵理論

現(xiàn)代激勵理論作綜合框架性概括（見圖5—3）：激勵理論的要點包括：（1）目標引導行為。（2）期望理論。

（3）成就需要理論。

(4)強化理論（Reinforcement theory）。

（5）

公平理論（Equity theory）。

（二）激勵與控制

激勵與控制都是公共管理活動的手段，激勵是激發(fā)公共組織成員潛能，使公共組織的績效最大化；控制則是監(jiān)督公共管理活動和糾正偏差。兩者在公共管理中是相輔相成、互為補充的有效手段。

二、公共管理的控制目標與過程

（一）公共管理的控制目標

1.對公共管理者的控制

2.對公共管理資源的控制

3.對公共管理信息的控制

4.對組織績效的控制

（二）公共管理的控制過程

1.確定標準

時間標準

公共產(chǎn)品或服務(wù)的品質(zhì)標準 行為標準

績效標準

2衡量績效

3.采取管理行動（1）修訂評價標準（2）糾正行動

（3）維持原狀

第六講

公共管理的績效

學習要點

績效與績效管理的概念

公共部門績效評估的“4E”取向

公共部門績效評估的標準、方法和主要指標

公共部門績效評估的主要困難及其改進策略

公共部門目標管理的含義及過程

目標管理的優(yōu)缺點及在公共部門運用的限制

第一節(jié)

公共部門的績效管理

一、績效管理概述

（一）公共管理中的績效概念

所謂績效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）總和，其中效率是對產(chǎn)出與 投入的比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預期成果進行比較，前者適用于一切能將投入和產(chǎn)出量化或貨幣化的場合，后者則可用于那些收益無法用貨幣來計量的場合。公共管理的績效概念包含3方面內(nèi)容 ：

1.公共管理的成本或目標

2.公共部門的產(chǎn)出與效益

3.公共管理成本（或目標）與收益（或后果）的比較

（二）公共服務(wù)中的績效管理

1.績效管理的概念及內(nèi)容

所謂績效管理（Performance Management）是在設(shè)定公共服務(wù)績效目標的基礎(chǔ)上，對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進行追蹤監(jiān)測，并作出系統(tǒng)的績效評估的過程?？冃Ч芾硎枪补芾碚叩闹饕氊?。績效管理過程一般包括3個最基本的功能活動：（1）績效指標化（Performance measurement）。（2）績效監(jiān)控（performance monitoring）。（3）績效評估（performance evaluation）。

總之，公共部門的績效管理是由收集績效信息，確定評估目標、劃分評估項目、進行績效測定，使用評估結(jié)果的行為體系，是持續(xù)提高管理績效、不斷促進有效管理的過程。2.績效管理的作用

（1）使公共管理的責任落到實處。

（2）能較好地滿足服務(wù)對象的不同要求。

（3）體現(xiàn)了公共管理的結(jié)果導向的精神。

（4）滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。

從實踐的角度看，績效管理對當代公共管理具有如下意義：

（1）建立了一種誘因機制（incentive mechanism），激發(fā)人的工作熱情和動力。

（2）提供了一種管理工具。

二、公共部門績效評估指標的選擇

常見的，是用反映公共部門績效的價值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念來構(gòu)建指標體系。

1．經(jīng)濟（Economic）

經(jīng)濟指標要求的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。

2．效率（Efficiency）

效率簡單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，效率關(guān)心的是手段問題，而這種手段經(jīng)常以貨幣方式體現(xiàn)。

效率可以分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率（Productive efficiency），另一類效率是配置效率（Allocative efficiency），指組織所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否能夠滿足的不同偏好。3．效能（Effectiveness）

效率作為衡量指標，僅適用于可以量化或貨幣化的公共產(chǎn)品或服務(wù)，而許多公共服務(wù)性質(zhì)上很難界定，更難量化，不能適用于效率指標。在這種情況下，效能便成為衡量公共服務(wù)的一個重要指標。效能指公共服務(wù)符合政策目標的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。

效能可以分為兩類：一類為現(xiàn)狀的改變程度；另一類為行為的改變幅度。4．公平（Equity）

公平作為衡量績效的指標，它關(guān)心的主要問題在于“接受服務(wù)的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢群體得到更多的社會照顧了嗎？”但公平作為一個績效評估指標，存在的具體困難是在市場機制中難以界定，在現(xiàn)實中也比較難以測量。在確定公共部門績效評估指標時，還應(yīng)滿足 以下5個要求。

1.客觀性。

2．可比性。

3．時效性。

4．易操作性。

5.綜合性。

三、公共部門績效評估指標體系的建構(gòu)

建立公共部門績效評估體系，應(yīng)包括3方面的內(nèi)容：（1）建立一套有效的績效評估制度，包括目標任務(wù)的確定，考核指標的計算，分析評估，獎懲措施以及監(jiān)督工作的實施等方面的內(nèi)容；（2）建立科學合理的績效評估指標體系；（3）把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下。

（一）政府績效的測評標準和方法

1.公共部門的績效評估標準。主要體現(xiàn)在4方面。

（1）數(shù)量標準。

（2）質(zhì)量標準。

（3）時效標準。

（4）費用標準。

2.公共部門績效的測評方法。主要有4種方式。（1）職能測定法。（2）費用測定法。（3）標準比較法。（4）要素分析法。

（二）公共部門績效評估的指標體系

1.業(yè)績

2.效率

3.效能

對公共部門的效能可以從兩個方面進行考核：

（1）行為合理化水平

（2）政府機關(guān)效能。

4.管理成本

公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括兩個方面：一是為了維持政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費用，二是為了履行其職能所產(chǎn)生的投入，如發(fā)展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說的公共管理成本指的是第一種含義。

四、公共管理績效的改進

（一）影響公共部門績效的因素

1.外部因素

（1）政治因素。

（2）經(jīng)濟因素。

（3）社會因素。

（4）科學技術(shù)因素。2.內(nèi)部因素

（1）組織因素。影響公共部門績效的組織因素主要有3個。第一，機構(gòu)設(shè)置。第二，職位的設(shè)置。第三，管理各環(huán)節(jié)的銜接。（2）人員因素。

（二）公共部門績效管理中的困難

1.績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據(jù)此進行績效衡量。大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量。

2.功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小的不同，以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較，并不公平。

3.績效管理的成效取決于績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。

4.績效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。

5.公共管理價值取向的多元性，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議和主觀性也阻礙著公共部門有效地實施績效管理。

（三）改進公共部門績效的策略

具體地說，績效改革表現(xiàn)在管理實踐創(chuàng)新和管理理論創(chuàng)新這兩個方面。

1.改進公共部門績效的實踐創(chuàng)新

2.改進績效的理論創(chuàng)新

近十幾年來，管理學研究者在尋找績效改進方面上投入了大量精力，并產(chǎn)生了一些新的理 論，其中比較典型的是組織修煉和知識聯(lián)盟這兩種理論。

（1）組織修煉論（Organization discipline）

（2）知識聯(lián)盟論（Knowledge linkage）第二節(jié)

公共部門的目標管理

在公共部門的績效管理中，由于公共部門在投入產(chǎn)出計量上的困難，效率分析法的運用范圍相當有限，在更多時候，是運用將成果與目標進行比較的效能分析。因此，在公共部門的績效管理中，目標設(shè)定非常重要。同時，公共部門的組織目標設(shè)定后，必須通過對目標的管理才能實現(xiàn)目標。

一、目標管理的涵義

（一）目標管理的涵義

目標管理定義：由參與管理的各方面制定目標，并經(jīng)過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)管理方式。

（二）目標管理涵義的變化

可以細分為5個階段。

1.作為一種管理哲學階段。

2.作為績效評估工具的階段。

3.整合組織與個人目標階段。

4.重視長期和戰(zhàn)略后果階段。

5.系統(tǒng)改善生產(chǎn)力的階段。

二、目標管理的過程

（一）設(shè)定組織目標

關(guān)鍵要注意如下幾點：

1.透徹地分析判斷組織所擁有的資源實力，可調(diào)動資源的多寡，組織存在的問題和相對優(yōu)勢所在，從而判斷自己有無核心專長。

2.透徹地分析組織外部環(huán)境以及構(gòu)成這些環(huán)境的因素的未來變化。3.組織目標一旦設(shè)定就成了組織計劃工作的前提或依據(jù)。

（二）目標的具體化。

1.將組織目標按組織體系層次和部門逐步展

開，直至每一個組織成員。

2.組織體系中的每個層次、每個部門、每個成員均可以根據(jù)自己的部門、層次、崗位分工和職責要求，結(jié)合初步下達的目標進行思考分析，最終提出自己的目標。

3.組織將自下而上的目標與下達目標比較，分析差異，征詢下級意見，再進行修訂；然后再下達，下級各方仍可以修正。

（三）目標完成檢查和業(yè)績考評。

目標管理的核心思想就是把目標分解下達后成為組織內(nèi)每個層次、每個部門和每個單位的工作業(yè)績的衡量標準。因此，目標管理全過程中最后一個重要工作就是根據(jù)初期下達的目標對各方工作和業(yè)績進行檢查和考評。

三、目標管理的實施

（一）實施目標管理的前提

1.組織成員自我管理能力較強。

2.組織具有統(tǒng)一的價值理念。

3.組織高層領(lǐng)導重視。

（二）有效地設(shè)定管理目標

1.定性目標向定量方面轉(zhuǎn)化。

2.長期目標的短期化。

3.目標實施的資源配合。

（三）目標管理的具體實施

目標管理一般分為4個階段：計劃、執(zhí)行、檢查、改進。為了發(fā)揮目標管理的潛在優(yōu)勢，防止出現(xiàn)理論與實際的脫節(jié)，管理學家韋里奇（1985）歸納出15項指導綱領(lǐng)，作為實施目標管理的指引。（教材P178）

四、目標管理的優(yōu)缺點和在公共部門應(yīng)用的局限

（一）目標管理的優(yōu)缺點

1.目標管理的優(yōu)點 目標管理的優(yōu)點至少有5個方面。（1）激勵明顯。（2）管理有效。（3）任務(wù)明確。（4）控制有力。（5）自行管理。

2．目標管理的局限。

（1）容易注重短期目標。

（2）設(shè)置目標存在困難。

（3）難以權(quán)變。

（二）目標管理在公共部門應(yīng)用的限制

1.由于公共部門所處的環(huán)境比較私部門所處環(huán)境要復雜多變，因而目標管理運用范圍和程度會受到一定的影響。

2.目標管理存在信任問題，但研究表明，在官僚體制中建立信任是一件很不容易的事。

3.公共部門的目標往往比較模糊，不易量化，其結(jié)果也不容易衡量。

4.目標管理的實施通常以一年或少于一年為周期，這種強調(diào)短期目標的管理，容易忽視組織長期目標發(fā)展的規(guī)劃。第七講

公共管理的責任與監(jiān)控 學習要點

公共權(quán)力的形成與發(fā)展

公共權(quán)力的概念與性質(zhì)

公共權(quán)力與公共責任的統(tǒng)一

公共責任的性質(zhì)與落實

對公共權(quán)力監(jiān)控的概念及監(jiān)控機制 第一節(jié)

公共權(quán)力與公共責任

一、公共權(quán)力與公共責任

（一）公共組織發(fā)展及公共權(quán)力的形成

公共權(quán)力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。

（二）公共權(quán)力的內(nèi)涵及其特性 1.公共權(quán)力的內(nèi)涵

（1）公共權(quán)力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。（3）公共權(quán)力的最終作用對象是公共事務(wù)。（4）公共權(quán)力的目標是謀取公共利益。2.公共權(quán)力的特性

公共權(quán)力與一般權(quán)力相比具有其特性：

（1）社會性。

（2）政治性。

（3）工具性。（4）獨立性。（5）多元性。

（三）公共權(quán)力與公共責任的統(tǒng)一

二、公共責任的性質(zhì)與落實

（一）責任的概念

責任（Responsibility）的概念包含兩方面的含義：主觀責任（Subjective Responsibility）和客觀責任（Objective Responsibility）。

客觀責任的具體形式有兩個方面：職責和應(yīng)盡的義務(wù)。

公共責任是指公共組織的管理者所承擔的責任。

（二）公共責任的性質(zhì)

1.公共責任是一種任務(wù)。

2.公共責任是一種義務(wù)。

3.公共責任是監(jiān)控與約束的條件。

（三）公共責任的落實

1.公共責任的分配應(yīng)當清晰明確，而且分配關(guān)系是公共責任與公共權(quán)力對應(yīng)，即擁有多大的權(quán)力必須相應(yīng)課以多大的責任。

2.公共責任與公共權(quán)力的落實必須通過監(jiān)控方式實現(xiàn)。

3.落實公共責任必須具備相應(yīng)的客觀條件。

4.公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監(jiān)控。

第二節(jié) 權(quán)力的監(jiān)控

一、對公共權(quán)力監(jiān)控的含義

定義：對公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對公共權(quán)力運行的合理性、合法性和有效性進行監(jiān)督和控制。1.對公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。

2.監(jiān)控對象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或公共管理者。

3.對公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性進行監(jiān)控。

二、公共權(quán)力監(jiān)控的機制

（一）公共權(quán)力監(jiān)控機制的必要性

對具有公共權(quán)力的組織及個人的公共權(quán)力行使過程實施有效監(jiān)控，主要是出于以 下幾方面的需要：

1.公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權(quán)力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。

2.公共管理者也具有“經(jīng)濟人”的特點，在失去權(quán)力監(jiān)督時，他們可能會利用手中的權(quán)力牟取私利，損害社會公眾利益。

3.對公共權(quán)力的監(jiān)控機制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率（即降低監(jiān)控成本，增進監(jiān)控效果），而且要考慮監(jiān)控方法的科學化。

4.對監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時對監(jiān)控者也要實施監(jiān)控。

5.監(jiān)控者應(yīng)建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動更加準確、有效。

（二）公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機制

1.公共權(quán)力監(jiān)控的類型

2.公共權(quán)力監(jiān)控的機制

既要有監(jiān)控又要是有效監(jiān)控，而且要建立一個有內(nèi)在聯(lián)系的、規(guī)律性的監(jiān)控方式，36

這就是我們所說的監(jiān)控機制，也有的稱為監(jiān)控體系。

（三）外部與內(nèi)部監(jiān)控機制

1.外部監(jiān)控機制

（1）立法監(jiān)控

（2）司法監(jiān)控

（3）政黨和社會團體監(jiān)控 2.內(nèi)部監(jiān)控機制

（1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控

（2）紀律監(jiān)控

（3）法律監(jiān)控

3.對公共權(quán)力監(jiān)控的原則

（1）合法性原則。

（2）公正性原則。

（3）經(jīng)常性原則。

（4）廣泛性原則。

（5）系統(tǒng)性原則。

（四）公共權(quán)力的監(jiān)控方法

1.指導

2.績效考核

3.工作匯報

4.預算與審計 5.6.7.8.審核與批準

視察與調(diào)查 質(zhì)詢

受理申訴和控告

三、正確處理對公共權(quán)力監(jiān)控中的問題

（一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問題

1.對被監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題（1）專業(yè)知識與信息不對稱。（2）專職地位的優(yōu)勢。（3）人事制度的保護性質(zhì)。（4）被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控。2.對監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題（1）監(jiān)控者內(nèi)在動力不足。

（2）對監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。（3）監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)。3.政治指導的監(jiān)控手段缺乏

4.組織結(jié)構(gòu)和功能的分割問題 5.公共權(quán)力的監(jiān)控成本問題

公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動，每天花費大量的經(jīng)費，這使得監(jiān)督變得十分困難。

（二）正確處理監(jiān)控中的問題

1.建立監(jiān)控機構(gòu)

2.完善監(jiān)控機制

3提高監(jiān)控機構(gòu)績效

4發(fā)揮社會監(jiān)督的作用(1)社會公眾參與監(jiān)督(2)輿論監(jiān)督

第八講 公共管理中的政府角色 學習要點：

我國中央政府與地方政府的職權(quán)

政府與市場的區(qū)別

改善我國政府與企業(yè)的措施

構(gòu)建我國新型的政府與社會關(guān)系

政府再造的含義

西方國家政府再造模式及對我國的借鑒 第一節(jié)

政府的性質(zhì)與作用

一、政府的含義與性質(zhì)

所謂政府，是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達意志、發(fā)布命 令和處理事務(wù)的機關(guān)。同時，政府也可以指那些不以營利為目的、旨在追求有效增進與公平分配社會公共利益的調(diào)控活動?！罢备拍钤诓煌瑢哟紊鲜褂脮r其涵義很不相同，概括起來有以下幾種：

1.指制定規(guī)則、為居民提供服務(wù)的機構(gòu)，這是最廣義的政府，也可以稱為“超弱意義的政府”。

2.指治理國家或社區(qū)的政治機構(gòu)，這可以稱為“次弱意義的政府”。

3.泛指一切國家政權(quán)機關(guān)。國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和其他一切公共機關(guān)，這是廣義的政府。

4.指一個國家的中央和地方行政機關(guān)。如我國憲法中的“人民政府”就是各級行政機關(guān)。這是狹義的政府。

公共管理中的政府主體通常指狹義的政府。作為公共管理主體，我國政府具體包括以下組織與人員：

中央與地方行政機關(guān)：

行政首長：

政府普通公務(wù)員：

二、政府的職能與職權(quán)

政府職能是指政府機關(guān)在公共管理活動中的基本職責與功能，包括政府應(yīng)該管什么、怎樣管的問題。

政府職權(quán)是指某一職位依法具有的權(quán)力，這一權(quán)力是由法律所規(guī)定的，與一定職位相聯(lián)系。

三、政府職能的有限性

一是能力限度，二是效率限度，三是合法限度。第二節(jié)

政府與市場的關(guān)系

一、政府與市場的區(qū)別

（一）運行目的

政府運行的目的主要是提供公共物品和服務(wù)（如法律、規(guī)則、制度、福利、安全等）。

市場運行的基礎(chǔ)是交換，市場中的交換與其他社會生活中的交換的根本區(qū)別在于前者是配置資源的有效途徑。

（二）運行方式及特點

政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易政策等來調(diào)控市場運行，通過各種法律的制定和執(zhí)行來規(guī)范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等特征。市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產(chǎn)者和消費者）行為和市場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現(xiàn)的。市場信息傳輸效率高、適應(yīng)性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競爭的行為準則。

（三）運行的結(jié)果

政府運行的結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；市場運行的結(jié)果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會整體利益并引起社會秩序的混亂。

（四）擔負的職能

政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面的職能主要包括：

1.為市場交換界定產(chǎn)權(quán)，并為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。

2.政府應(yīng)該具有監(jiān)督約束經(jīng)濟主體的功能。

3.政府應(yīng)該具有維護社會正義的功能。

4.政府應(yīng)該具有宏觀調(diào)控的功能。

市場行為是指由于價值規(guī)律的作用，市場通過價格的變動和供求的變化，自發(fā)配置資源的過程，市場擔負的職能有：

1.有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。

2.傳遞生產(chǎn)者、消費者所需的價格信息，以減少當事人行為決策時的不確定性，提高經(jīng)濟活動的效率。

3.微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

4.參與部分公共物品與服務(wù)的提供。

二、政府與市場的聯(lián)系

在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，有大量事實證明，市場和政府對經(jīng)濟生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況：

1.市場有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標不同。

2.市場有效，政府失靈。

3.市場失靈，政府有效。

4.市場失靈，政府無效。

三、政府與市場關(guān)系中存在的問題

在處理政府與市場關(guān)系時，容易出現(xiàn)兩種截然相反的觀點。

一種是政府“全能”、市場無用論。

另一種是政府“無為而治”、市場萬能論。

四、規(guī)范政府與市場關(guān)系的措施

（一）重視發(fā)揮市場的功能

市場經(jīng)濟是一種經(jīng)過幾百年發(fā)展，才逐漸形成的復雜的制度安排。

判斷任何一種制度的優(yōu)劣主要有兩個標準，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。與計劃經(jīng)濟體制比較，市場經(jīng)濟在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵機制看，市場是刺激競爭和優(yōu)勝劣汰規(guī)律起作用的場所，經(jīng)濟當事人有追求福利最大化的內(nèi)在動力和外部激烈的市場競爭壓力，就為經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效率的提高提供了足夠的內(nèi)在動力。在處理政府與市場的關(guān)系中，應(yīng)充分認識和發(fā)揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。

（二）正確認識市場失靈

（三）減少政府失靈

1.貨幣主義認為，減少政府失靈的方法是取消政府財政政策對宏觀經(jīng)濟的干預。

2.合理預期學派認為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽其自然，即政府不干預私人經(jīng)濟活動，一切讓市場經(jīng)濟自發(fā)調(diào)節(jié)。

3.公共選擇學派認為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面地重新創(chuàng)造市場。

4.斯蒂格利茨認為，政府對經(jīng)濟的干預是必要的，問題的關(guān)鍵在于要把握好干預的力度以及要采取適當?shù)男问?。從我國的現(xiàn)實出發(fā)，規(guī)范我國政府與市場關(guān)系的措施：

1.盡快培育和發(fā)展市場體系。

2.解決市場分割問題。

3.主動促進國內(nèi)市場與國際市場接軌。

第三節(jié)

政府與企業(yè)的關(guān)系

企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，實行自主經(jīng) 營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。正確處理政府與企業(yè)關(guān)系，是決定企業(yè)發(fā)展的重要因素，也是合理界定政府職能的關(guān)鍵。

一、政府與企業(yè)的差別

政府與企業(yè)分別提供個人消費的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異：

（一）組織性質(zhì)

政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎(chǔ)是合法的公共管理權(quán)力，其權(quán)力具有壟斷性，權(quán)力的行使具有強制性。

市場經(jīng)濟中的企業(yè)是組織生產(chǎn)、配置資源的基本經(jīng)濟單位，最大限度地追求利潤是其基本的價值取向，其行為具有獨立自主性，自負盈虧性，市場導向性等特征。

（二）運行的目的

政府管理的目的是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，增進社會公共利益，而一般的企業(yè)管理，主要是通過生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品或服務(wù)，達到營利的目的。

（三）管理的限制因素

從管理的限制因素來看，政府的運行過程受到法律的限制，政府嚴格地在法律規(guī)定的程序和范圍內(nèi)運行。對于企業(yè)管理，法律在其活動中僅僅是一種外部制約因素，服從法律規(guī)則并不是企業(yè)的原始動力，其主要運行是在利益軌道上進行的。

（四）物質(zhì)基礎(chǔ)

政府管理所需要的各種物質(zhì)資源主要來源于稅收，有時候也來源于發(fā)行債券，其耗費的資源也是公共的。在這種情況下，政府的經(jīng)費預算不能任意由公共管理人員支配，而必須公開化，接受納稅人的監(jiān)督。在企業(yè)管理中，所需要的各種物質(zhì)資源主要來源于企業(yè)投資的回報，來源于企業(yè)所獲取的利潤，管理中的耗費屬于企業(yè)的“內(nèi)部事務(wù)”，其他人無權(quán)干涉。

（五）管理人員

政府主要管理人員是選舉或任命產(chǎn)生的，選拔政府管理人員在很大程度上要依賴于他的政治才干和政治傾向性，由專門的部門或機構(gòu)相對獨立地加以考核評估。在企業(yè)管理中，管理人員一般根據(jù)他的能力聘用，由于“職業(yè)生存”的威脅，所以，企業(yè)管理人員往往辦事會有更高的效率。

（六）績效評估

政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業(yè)

管理的績效評估則強調(diào)經(jīng)濟效益。

（七）擅長的任務(wù)

政府擅長：政策實施，保證公平，防止歧視和剝削，保證服務(wù)事業(yè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，加強社會凝聚力。

企業(yè)擅長：執(zhí)行復雜的任務(wù)，模仿其他組織的成功做法，提供需要迅速適應(yīng)變化的服務(wù)產(chǎn)品，提供紛繁復雜的服務(wù)，提供時尚的服務(wù)。

二、政府與企業(yè)的聯(lián)系

縱觀國內(nèi)外政府與企業(yè)的關(guān)系，主要有以下三種模式，這些模式之間的區(qū)別主要在政府對企業(yè)的管理程度不同，政府與企業(yè)的聯(lián)系不同：

（一）政府規(guī)制型——美英模式

這種模式以美國和英國為主要代表，主要特點：

1.充分鼓勵自由競爭

2.主要用財政和貨幣政策來調(diào)控市場

3.不制定政府經(jīng)濟計劃和系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策

4.對企業(yè)依法實行必要而嚴格的管制

（二）政府引導型——歐洲模式

以德國和法國為主要代表，基本特點：

1.自由競爭與政府控制并存

2.經(jīng)濟杠桿與政府引導并用

3.經(jīng)濟增長與社會福利并重

（三）政府主導型——東亞模式

以日本、韓國、新加坡為代表，基本特點：

1.政府用嚴厲的規(guī)制來迫使企業(yè)遵守市場規(guī)則

2.利用利益機制誘導企業(yè)的行為

3.利用計劃和產(chǎn)業(yè)政策來引導企業(yè)按指定方向發(fā)展

4.通過行政指導來說服企業(yè)服從政府的意圖

三、我國政府與企業(yè)關(guān)系中存在的問題

（一）產(chǎn)權(quán)不清、“所有者缺位”，使國有企業(yè)既不獨立，又不受制約

（二）以產(chǎn)值為核心的“政府承包責任制”強化了政府對國有企業(yè)的干預

（三）大多數(shù)國有企業(yè)的艱難處境，加重了它對政府的依賴

（四）傳統(tǒng)的企業(yè)人事制度，是政企不分的臍帶

（五）片面的政企分開論，使政府放松了對企業(yè)的監(jiān)督

四、改善我國政企關(guān)系的措施

（一）建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確的內(nèi)外約束機制

（二）加強對國有企業(yè)經(jīng)理的管理

（三）重塑政府的政績考核指標

（四）政府為國有企業(yè)解困創(chuàng)造良好的制度、市場環(huán)境

第四節(jié)

政府與社會的關(guān)系

社會是指一個特定的民族國家范圍內(nèi)除國家機構(gòu)、制度外的個人、群體以及它們之間聯(lián)系的總和。

一、政府與社會的聯(lián)系

1.制度供給的視角

2.市民社會的視角

3.政治合法性的視角

二、政府與社會關(guān)系中存在的問題

在處理政府與社會的關(guān)系時，理論與實踐上存在兩種偏頗，一種是過分夸大政府的作用，一種是過分夸大社會的作用。

（一）政府與社會關(guān)系中缺失社會帶來的問題

1.社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發(fā)展的動力。

2.那些不同于政府的個人目標受到強力的壓制而不能實現(xiàn)，最終將造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發(fā)社會對政府的反抗。

3.體制外的活動導致政府與社會的離異，政府所能控制的社會資源也因此而越來越多地流失。

4.導致社會對自身發(fā)展的冷漠。因為社會對政府的目標沒有興趣，又沒有可能滿足自身目標，人們就對未來失去信心。

（二）政府與社會關(guān)系中政府權(quán)威不足帶來的問題

1.過多否定了作為一種強制力的國家政權(quán)在社會生活中的地位和作用，從而使國家的社會政治生活呈現(xiàn)出一種愈益明顯的分散化的傾向。2.社會主義制度建立之后，國家作為社會管理的強制性機構(gòu)的一面卻依然有其繼續(xù)存在的必要性，市場原則也不可能完全取代非市場原則。過分強調(diào)社會自治，會助長分裂主義傾向和妨礙了經(jīng)濟的發(fā)展。

三、改善政府與社會關(guān)系的措施

（一）明確良好政社關(guān)系的發(fā)展目標。

良好政社關(guān)系的發(fā)展目標是政府與社會關(guān)系達到良性互動，“小政府、大社會”模 式能保證這一目標得以實現(xiàn)。

“小政府、大社會”的基本含義是：轉(zhuǎn)變政府職能，精簡政府機構(gòu)，擴大社會自治功能，即在轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府機構(gòu)、規(guī)范政府行為的同時，要充分發(fā)揮社會自身的作用，把原來由政府包辦的大量社會事務(wù)交還給個人、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織。

（二）按“小政府”的客觀要求改革政府。

1.轉(zhuǎn)變政府職能

2.改革政府機構(gòu)：

3.規(guī)范政府行為

（三）按“大社會”的內(nèi)在要求改革社會。

1.提高社會自治能力

2.培育社會中介組織

3.建立社會對政府的監(jiān)督制約機制

4.建立社會保障體系 第五節(jié)

政府再造

一、政府再造的含義

“政府再造”就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導、管制及控制經(jīng)濟、社會的發(fā)展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長，而更注意的是質(zhì)方面的改變。它涉及國家與社會、政府與市場、政府與市民、政府與企業(yè)諸多關(guān)系的調(diào)整；涉及政府治理的觀念、結(jié)構(gòu)、方式和方法的變革；既涉及政府內(nèi)部組織、運作程序的調(diào)整，更涉及政府外部關(guān)系的變革。

二、西方國家的政府再造模式

西方國家的“政府再造”具有如下特征：

1、與行政環(huán)境變化相適應(yīng)。

2.著重于政府如何運作。

3.廣泛采用私營部門的管理方式。

4.基于美國各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐。

5.重新探索政府與社會的關(guān)系。西方國家政府再造采取的管理方法是：政府在提供公共服務(wù)中積極引入市場競爭機制，依托 各類社會組織來克服政府壟斷經(jīng)營的弊端，運用合同承包、績效測評、目標管理等方法進行管理。

政府再造要求政府著力培育獨立的市場主體，充分發(fā)揮各種社會力量的作用，包括發(fā)揮公營部門、私營部門、非營利組織的作用。

三、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示

“政府再造”一方面是美國等西方國家特定社會、經(jīng)濟、政治背景下的產(chǎn)物，一方 面又在某種程度上體現(xiàn)了公共服務(wù)改革發(fā)展的一般規(guī)律。

學習借鑒西方國家的“政府再造” 理論，要求政府必須高效、精干、廉價。我國如引入市場化管理方法，既應(yīng)拋棄西方國家的混淆公私經(jīng)營部門的差別、完全實行私有化等錯誤做法，又應(yīng)借鑒其成功之處，推進我國政府改革。我國政府公務(wù)人員同樣需要企業(yè)家般的創(chuàng)造精神，需要結(jié)合國情探索具有中國特色的公共服務(wù)市場化管理方法。這需要政府創(chuàng)建一個良好的法律與制度環(huán)境，以解決市場化過程中出現(xiàn)的問題。

四、我國政府的再造模式

（一）從效率行政到民主行政。

（二）從控制導向的管理到服務(wù)導向的管理。

（三）從只強調(diào)發(fā)揮政府的作用到強調(diào)發(fā)揮政府、市場共同作用。

（四）從國家的單獨治理到國家與社會的共同治理。

（五）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管制。

（六）從中央集中權(quán)力到適度的地方分權(quán)。

（七）從官僚組織到適應(yīng)型組織。

（八）從人治到法治。我國政府要實現(xiàn)從人治向法治的轉(zhuǎn)變，政府必須服從法律，接受法律的約束和控制，并使公民的各項權(quán)利得到保障。第九講

公共管理中的非營利組織 學習要點：

非營利組織的含義與特征。

非營利組織的作用。

非營利組織的運行機制。

正確處理政府與非營利組織的關(guān)系。第一節(jié) 非營利組織概述

一非營利組織的含義

非營利組織是有別于政府組織（第一部門）、營利組織（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供部分公共物品與服務(wù)，強調(diào)個人奉獻、成員互益等價值觀念，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非營利組織是為滿足公眾需要而不是為了積聚私人財富而成立的組織，這是它能成為公共管理主體的重要依據(jù)。

目前，我國的非營利組織主要包括社會團體和民辦非企業(yè)單位兩種形式。社會團體是由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織，主要包括協(xié)會、學會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進會、商會等社會組織。民辦非企業(yè)單位是由企事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉 43

辦的、從事公益性社會服務(wù)活動的非營利民間組織，主要包括各種民辦的學校、醫(yī)院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社區(qū)服務(wù)中心（站）、職業(yè)培訓（介紹）中心、研究所（院）、文化館（所）、體育館等。

二、非營利組織產(chǎn)生發(fā)展的原因

社會原因

經(jīng)濟原因

特定的時代背景

三、非營利組織的特點

①組織性，指有正式的組織機構(gòu)，有成文的章程、制度，有固定的工作人員等；

②民間性，又稱非政府性，指不是政府及其附屬機構(gòu)，也不隸屬于政府或受其支配；

③非營利性，指不以營利為目的，不進行分紅或利潤分配； ④自治性，指有獨立的決策與行使能力，能夠進行自我管理；

⑤志愿性，指成員的參加特別是資源的集中不是強制性的，而是自愿和志愿性的，組織活動中有一定比例的志愿者參加；

⑥非政治性，指不是政黨組織，不參加競選等政治活動；

⑦非宗教性，指不是宗教組織，不開展傳教、禮拜等宗教活動。

四、非營利組織與政府組織的差異

（一）運行基礎(chǔ)

政府運行的基礎(chǔ)是擁有合法強制力的公共管理權(quán)力和納稅人所交的稅收。

非營利組織的運行基礎(chǔ)是它存在的合法性、它與其他社會組織關(guān)系的平等性。

（二）行為特征

政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征。非營利組織的行為具有7個基本特征，即組織性、民間性、營利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。與政府的行為特征比較，它也具有公共性與非營利性，但不具有普遍性與強制性。

（三）交易模式

交易模式是指買賣雙方的交換關(guān)系。政府與非營利組織都具有提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的職能，但它們作為公共服務(wù)與產(chǎn)品的提供者，與服務(wù)對象間的關(guān)系是不同的。

（四）稅法規(guī)制

稅法規(guī)制是指通過稅收政策及稅收法規(guī)，來對規(guī)制部門的活動進行調(diào)節(jié)，它包括積極誘導和消極壓抑兩個方面。

從理論和原則上講，政府不僅不能從事經(jīng)營活動，更不能從事營利性的經(jīng)營活動，所以政府部門一律免繳稅收。

非營利組織的捐贈收入、撥款收入一般都享受到稅收優(yōu)惠，甚至未被納入征稅范圍。對于存在營利性收入的非營利組織，即視同于一般的企業(yè)來進行征稅。

（五）管理職能

政府有4種基本職能，即政治統(tǒng)治職能、社會服務(wù)職能、社會管理職能和社會平衡職能。

非營利組織作為公共物品的提供者可以克服政府壟斷機制的內(nèi)在局限性，同時它又具有許多獨特的社會職能與政治職能，如社會溝通職能，社會裁斷職能，社會調(diào)節(jié)職能，社會協(xié)調(diào)、代理職能，社會文明倡導職能，政府合法性的資源供給者職能，政府權(quán)力的監(jiān)督者職能，民主價值觀的培育者職能。

（六）管理方法

強制性公共管理方法、誘導性公共管理方法、管理責任制、參與式管理方法是幾種常用的公共管理方法。

政府主要使用強制性管理方法、管理責任制方法，輔之以誘導管理方法、參與管理方法，而非營利組織則主要運用誘導管理方法、參與管理方法，輔之以管理責任方法，至于強制性管理方法。

五、非營利組織與政府組織的聯(lián)系

1.政府從非營利組織輸入信息。

2.非營利組織從政府輸入信息。

3.政府以公平仲裁者的立場、態(tài)度和方法來化解、處理非營利組織之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現(xiàn)各社會團體的有益互動。

政府與非營利組織關(guān)系既有密切聯(lián)系的一面，也有彼此存在矛盾的時候：政府管理過強、力度過大，對非營利組織結(jié)社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的消極侵害。第二節(jié) 非營利組織的作用與局限

有人把國外非營利組織的作用概括為聚、立、推3個方面。

一、非營利組織的基本社會作用

（一）社會服務(wù)功能

（二）社會溝通功能

（三）社會評價、裁斷功能

（四）社會調(diào)節(jié)功能

（五）社會協(xié)調(diào)、代理功能

（六）倡導社會文明職能

非營利組織發(fā)揮社會作用的主要途徑有兩類，即傳統(tǒng)途徑與現(xiàn)代途徑。

二、非營利組織的基本政治作用

（一）政府合法性的資源供給者

（二）政府權(quán)力的監(jiān)督者

（三）民主價值觀的培育者

（四）公民參政素質(zhì)的促進者

三、非營利組織在中國轉(zhuǎn)型時期所擁有的獨特功能

（一）促進政府職能轉(zhuǎn)變。

（二）培育和規(guī)范市場。

（三）推動企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換。

（四）形成自律性的社會秩序。

四、非營利組織發(fā)展的局限性

目前，非營利組織在世界各國的發(fā)展，可謂方興未艾，但它的深入發(fā)展，也有其局限性，主要表現(xiàn)如下。

（一）志愿組織的非志愿性：這主要表現(xiàn)在非營利活動所需的開支與非營利組織能募集到的資源之間存在著一個巨大的缺口，慈善不足。

（二）獨立組織的非獨立性：非營利組織理論上應(yīng)該是獨立于企業(yè)和政府之外的，但現(xiàn)實的發(fā)展中，三者之間的界限十分模糊，一部分非營利組織與企業(yè)的活動沒有什么區(qū)別。

（三）政府職能的虛假轉(zhuǎn)移：非營利組織的興起表面上看是政府職能轉(zhuǎn)移的過程，但事實上，這并不能完全說明政府職能就完成了轉(zhuǎn)移。

（四）受到責任和腐敗問題的困擾：非營利組織成立的初衷是為了公益事業(yè)，然而隨著組織的發(fā)展，其結(jié)構(gòu)和人員往往朝官僚化方向發(fā)展，最終導致組織的公益目標被置換成爭取資金、為了組織自身的利益。

第三節(jié)

非營利組織的組織與管理

一、非營利組織的成立制度及其法律地位

目前世界各國非營利組織成立制度，主要有許可批準制度、登記備案制度和登報聲明制度3種。世界上許多國家的非營利組織的成立程序采取前兩種方式，并取得獨立的法人地位。我國采取的是許可批準制。

二、非營利組織的經(jīng)費來源制度

據(jù)1992年《世界銀行發(fā)展報告》等資料，國外非營利部門的資金來源有3個基本渠道：私人付費、公共部門、民間慈善捐贈。美國、英國、意大利、日本的非營利籌資模式是私人付費主導型，即私人付費是非營利組織的主要資金來源，其次是公共部門支持，最后是民間捐贈。

我國的非營利組織的收入來源主要是國家財政統(tǒng)包。這是因為傳統(tǒng)的許多非營利組織都是由國家興辦組建的，財政統(tǒng)包了它們事業(yè)經(jīng)費的供給。另外，由于人們認為非營利組織的活動是非產(chǎn)業(yè)化的，只有依靠國家財政來供養(yǎng)。

三、非營利組織的組織制度

非營利組織管理如同企業(yè)管理、政府管理，需要科學的組織制度。一般地，西方國家非營利部門的組織形式采取會員制，其成員來自于不同工作崗位，他們根據(jù)自愿原則、承認共同宗旨、以會員名義集合而成松散的組織。非營利組織的管理方式一般實行民主議事制度，實行理事會決策體制。

四、非營利組織的設(shè)計與分工制度

（一）非營利組織設(shè)計與分工的部門化。

一般地，非營利組織的組織設(shè)計與分工有兩種方式，第一種是依據(jù)組織功能分工來設(shè)置部門機構(gòu)，通常設(shè)置財務(wù)部、人事部、計劃部、推廣公關(guān)部、募款部和業(yè)務(wù)執(zhí)行部等。第二種是按服務(wù)對象或服務(wù)內(nèi)容來設(shè)置部門機構(gòu)，例如根據(jù)服務(wù)對象可分為兒童福利部、青少年福利部、老年人福利部、殘疾人福利部等。

（二）非營利組織設(shè)計與分工的層級化。

非營利組織的層級設(shè)計通常需要在最嚴密管制的正式組織與松散協(xié)調(diào)的非正式組 織間權(quán)衡取舍。

非營利組織通常包括以下3個階層。決策階層；協(xié)調(diào)階層；技術(shù)階層。

五、非營利組織的績效評價制度

國外非營利組織績效評價體系通常借助如下指標要素來測量非營利組織的績效： 效益（B）、效果（OC）、產(chǎn)出（O）、投人（I）和成本（C），它們分別代表著 非營利組織的貨幣成果、非貨幣成果、非貨幣過程、非貨幣投入和貨幣投入。第四節(jié) 非營利組織的發(fā)展現(xiàn)狀

一、世界上非營利組織的發(fā)展概況

1.在世界上幾乎所有的國家，都存在一個龐大的非營利組織。

2.非營利組織在不同國家間的發(fā)展不平衡。

3.在非營利組織的就業(yè)人口中，包含大量的志愿者。4.在非營利組織中，各個不同領(lǐng)域的發(fā)

展是不平衡的。

5.從非營利組織的收入來源來看，占比重最大的是服務(wù)收費（49％），其次為來 自政府的各種資助（40％），最低的是各種慈善所得（11％）。

二、中國非營利組織的發(fā)展狀況

我國的非營利組織由于20世紀八九十年代經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和政府職能的轉(zhuǎn)變而 得到了迅猛的發(fā)展。據(jù)民政部統(tǒng)計，2001年，我國已登記注冊的縣以上社會團體達 12.9萬家，民辦非企業(yè)單位達8.2萬家。

當前我國非營利組織發(fā)展主要存在以下問題。

1.政社不分。

2.經(jīng)費不足。

3.能力不足。

4.法制的缺陷。

5.政策實施中的不足。

三、促進我國非營利組織發(fā)展的措施

（一）鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關(guān)系

（二）創(chuàng)造良好的環(huán)境培育非營利組織發(fā)展

（三）政府制定扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)法律、政策

（四）非營利組織積極加強自身的建設(shè) 第五節(jié)

非營利組織的發(fā)展趨勢

一、非營利組織在西方國家的發(fā)展趨勢

（一）努力提高知名度

（二）明確法律地位

（三）密切與政府的合作

（四）大力倡導慈善捐助

（五）提高公眾的信任度

（六）實施專業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略

（七）非營利組織的全球化

二、非營利組織在中國的發(fā)展展望

盡管目前我國的非營利組織發(fā)展還存在許多不利因素，面臨著許多困難，但同時，我們也要清醒地看到現(xiàn)實中存在著有利于非營利組織發(fā)展的積極因素。

1.隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和社會的繁榮，越來越多的人開始關(guān)心社會公益事業(yè)，凡事都依賴政府的觀念已經(jīng)被打破，越來越多的人正在通過互助和協(xié)商的方式解決問題，這為中國非營利組織的發(fā)展提供了重要的文化基礎(chǔ)。

2.多元化趨勢使政府不再是人們社會生活特別是社會公共事務(wù)領(lǐng)域的惟一主宰，基層政權(quán)選舉為代表的政治民主化正在穩(wěn)步推進，這有利于非營利組織的發(fā)展壯大。

3.公民的社會參與熱情越來越高漲，公眾參與機制逐步發(fā)展和健全起來。

4.中國的非營利組織在所面臨的各種挑戰(zhàn)和機遇面前，能力正在逐步提高。

5.我國政府正在建立非營利組織登記管理方面的法制規(guī)范體系。

第十講

公共物品管理

學習要點：

公共物品的含義、特性、類型

判別公共物品的步驟

公共物品供給的特點

公共物品有效供給的條件

混合物品的特點、供給

官僚主義與公共物品的供給

政府提供公共物品的兩種方式 第一節(jié) 公共物品的含義與類型

一、公共物品的含義

公共物品（Public goods）是相對那些可以劃分為企業(yè)或個人消費單元的基本生活或生產(chǎn)資料等私人產(chǎn)品（Private goods）而言的共享性物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)項目。

薩繆爾森的定義：純粹的公共物品指的是這樣的物品或勞動，即每個人消費這種物品或勞務(wù)不會導致別人對該種物品或勞務(wù)消費的減少。他還用數(shù)學公式對純粹的私人產(chǎn)品和純粹的公共物品加以嚴格的區(qū)別：（1）私人產(chǎn)品

即某一商品的總量（X）等于每一個消費者所擁有或消費的該商品數(shù)量的總和，這也就是說私人產(chǎn)品是能夠在消費者之間分割的。（2）公共物品

即對于任何一個消費者來說，他個人消費所支配的公共物品數(shù)量實際上是該公共物品的總量（X），這也就是說公共物品在消費者之間是不能分割的。

二、公共物品的特性

（一）效用的不可分割性。

效用的不可分割（Non-divisibility），指公共物品是向整個社會共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費的特點。

（二）消費的非競爭性。

消費的非競爭性（Non-rivalness），是指某一個人或廠商對公共物品的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對其的同時享用，也不會因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。

（三）技術(shù)的非排他性。

技術(shù)的非排他性（Non-excludability），是指在技術(shù)上沒有辦法將拒絕為之付款的個人或廠商排除在公共物品的受益范圍之外。

三、判別公共物品的步驟

圖10-1 判別公共物品的步驟（注：用教材上的圖10-1）

四、公共物品的類型

根據(jù)以上步驟的識別，我們大致可以區(qū)分出以下四種不同類型的物品：（1）同時具有非排他性與非競爭性的純公共物品；（2）同時具有排他性與競爭性的純私人物品；（3）具有 48

非排他性與競爭性的公共資源；（4）具有排他性與非競爭性的準公共物品。這四種物品的具體例子

可見圖10-3

圖10-2 不同類型的公共物品（注：用教材上的圖10-2 50

第二篇：現(xiàn)代管理學.ppt.Convertor

一、管理在公司發(fā)展中的作用 技術(shù)與管理是汽車的兩個輪子 創(chuàng)新與管理是汽車的兩個輪子

一、管理的本質(zhì)

管理，從字面上來理解，是指管轄和治理的意思。

從更深層次上來理解，則是一個非常復雜的概念，應(yīng)當講，不同時期、不同的管理學家對管理有不同的理解和定義。管理的本質(zhì)

一、職能論： 新的管理職能：

計劃、組織、領(lǐng)導、控制和創(chuàng)新五種職能 具體管理職能 創(chuàng)新 決策

簡單地來說就是做出決定。

僅僅作出決策是不夠的，管理者必須作出正確的決策。

需要借助于科學的決策方法，并且依據(jù)管理者在過去數(shù)年中所積累的技巧和判斷能力。管理者不斷地探求如何進行正確的決策。計劃

為了確定組織的目標和方向，并為實現(xiàn)目標和方向制定最佳步驟，我們必須制訂計劃。計劃職能涉及如下因素： 1）有助于達到目標的政策

2）管理人員將要實施的項目內(nèi)容 3）管理人員將會采用的過程和方案 4）管理人員必須按時完成的時刻表 5）責任、權(quán)力、利益 組織

一旦管理人員確定了目標，制訂了實現(xiàn)這一目標的計劃和步驟，就必須設(shè)計和制訂一項組織程序以成功地實施這些計劃。組織職能所包含的要素如下： 1）建立有效的組織機構(gòu) 2）明確責任和職權(quán) 3）建立良好的協(xié)作關(guān)系 4）合理的人員配備 5）組織變革 激勵

計劃必須由人來實施方能生效。人們實施計劃結(jié)果的好壞，取決于他們運用激勵職能的好壞。1）明確責任和目標；

2）建立有效競爭機制，增加壓力； 3）了解需要，滿足需要；

4）建立學習型組織，營造良好的組織氣氛； 5）公正、公平。協(xié)調(diào)

正如組織要將其經(jīng)營活動進行細分和專業(yè)化一樣，管理人員也需要將經(jīng)營活動進行匯總，形成一種協(xié)調(diào)的工作關(guān)系，這種挑戰(zhàn)是管理人員的職能之一。組織結(jié)構(gòu)的上、下和水平方向都需要進行協(xié)調(diào)。諸如指揮鏈原則和統(tǒng)一指揮原則會有助于達到垂直方向的協(xié)調(diào)。在一些組織中，設(shè)有專職人員從事保證協(xié)調(diào)的服務(wù)工作?？刂?/p>

管理（Management）是在特定的環(huán)境下，為了有效地利用組織資源進而實現(xiàn)組織目標，而對企業(yè)的資源進行的計劃、組織、領(lǐng)導、控制等一系列活動的總稱。管理的綜合定義 目標;管理職能：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制;、資源配置（人、財、物、信息）。管理工作的重點

效益是組織追求的終極目標。項目管理的工作一切都應(yīng)圍繞著公司的利潤目標來實施管理。處理好效率、效果和效益的關(guān)系。

處理好部門利益與整體利益、個人利益與集體利益的關(guān)系。處理好項目利益與社會效益的關(guān)系。管理者的素質(zhì)

尊重人格：對人有禮，勿當眾訓斥、亂發(fā)脾氣，態(tài)度友善； 善于激勵：洞察員工心理，用激勵手段調(diào)動內(nèi)在積極性； 以身作則：品行端正，不謀私利；

寬以待人：人無完人，允許別人犯錯誤。

決策才能：依據(jù)客觀事實進行決策，具有高瞻遠矚的能力； 精明果斷：敏銳觀察力，一旦決定，不達目的不罷休； 事業(yè)成就：強烈的追求成功的欲望；

敢于求新：善于改良工作方法，并吸收新知識； 內(nèi)部溝通：善于表達，有效勸服；

培育下屬：發(fā)展培訓下屬，使之有效完成工作； 組織能力：能發(fā)掘下屬才能，善于組織資源。

精于授權(quán)：相信下屬，授予必要的權(quán)力，進行追蹤控制。合作精神：團結(jié)協(xié)作，組成有戰(zhàn)斗力的領(lǐng)導班子。管理者應(yīng)具備的素質(zhì)

基本業(yè)務(wù)條件：知識Knowledge, 經(jīng)驗Experience, 能力Ability.優(yōu)秀管理者必備素質(zhì)：事業(yè)心、責任心、服務(wù)熱情、合作意識。管理基本方法

要實現(xiàn)有效管理，必須借助于一定的管理方法。管理的基本方法有：

行政方法、經(jīng)濟方法、法律方法、教育方法、行政方法

行政方法是指按照行政組織系統(tǒng)，依靠行政組織的權(quán)威，運用命令、規(guī)定、指示、條例等行政手段直接對管理對象發(fā)生影響的管理方法。行政方法特點

權(quán)威性、強制性、具體性、垂直性 經(jīng)濟方法

經(jīng)濟方法是指企業(yè)在客觀經(jīng)濟規(guī)律的指導下，運用經(jīng)濟手段（工資、獎金、罰款等）和經(jīng)濟方法（經(jīng)濟責任制）執(zhí)行管理職能，實現(xiàn)管理目標的一種方法。經(jīng)濟方法的特點：

物質(zhì)利益性、規(guī)范性、形式多樣性、穩(wěn)定性和長期性 法律方法 法律方法，就是運用法律規(guī)范以及類似法律規(guī)范的各種行為準則，對人們的經(jīng)濟活動以法管理的方法。

法律方法的特點：

強制性、概括性、規(guī)范性、穩(wěn)定性 教育方法

教育方法是指在管理者對被管理者需要有充分了解和分析的基礎(chǔ)上，通過適當?shù)姆绞綄Ρ还芾碚哌M行宣傳教育，使人們認識真理，激發(fā)人們的動機，引導人們的行為，為實現(xiàn)組織整體目標而努力工作的方法。教育方法的特點：

啟發(fā)性、靈活性、長期性、具體性 企業(yè)管理方法的正確運用

減少行政管理方法，大量運用經(jīng)濟方法和法律方法；

管理者必須充分認識行政方法的本質(zhì)是服務(wù)，而不是地位的象征； 各種管理方法結(jié)合起來應(yīng)用；

法律方法應(yīng)成熟一個，頒布實施一個。管理學的產(chǎn)生與發(fā)展

一、管理學的產(chǎn)生

1．產(chǎn)業(yè)革命（Industrial revolution）

2．1911年泰羅《科學管理原理》問世，管理學產(chǎn)生。

二、管理學的發(fā)展

1．19世紀末20世紀初形成的古典管理理論 2．20世紀20年代開始的行為科學理論 3．20世紀60年代開始形成的管理理論叢林

——現(xiàn)代管理理論

一、古典管理理論

(一)科學管理理論(Scientific management)1．代表人物及其對管理科學理論的貢獻

◎泰羅（Frederick Taylor, 1856-1915）

——美國 “科學管理之父”。

2、代表著：《科學管理原理》1911年

◎吉爾布雷斯夫婦(Frank Gilbreth and Lillian Gilbreth)

◎甘特(Henry L.Grantt)2．對科學管理的評價

要歷史地評價:應(yīng)當考慮那個時代的生產(chǎn)力水平；即使在今天，科學管理仍有很強的現(xiàn)實意義。

科學管理原理的觀點

① 科學管理的中心思想是提高勞動生產(chǎn)率。

② 為了提高勞動生產(chǎn)率，需要挑選和培訓第一流的工人。

③ 要使工人掌握標準化的操作方法，使用標準化的工具、機器和材料，在標準化的工作環(huán)境中操作。

④ 采用刺激性的工資報酬制度激勵工人努力工作。⑤ 工人和雇主兩方面都應(yīng)當來一次“精神革命”。

⑥ 把計劃職能（管理職能）和執(zhí)行職能（勞動職能）分開，以科學工作方法取代經(jīng)驗工作方法。

⑦ 實行職能工長制。

⑧ 管理控制中實行例外原則。問題討論

泰羅的科學管理原理在中國的現(xiàn)代企業(yè)管理中是否還有意義？ 泰羅的科學管理理論對現(xiàn)代企業(yè)有什么啟示作用?(二)法約爾的一般管理理論

1、法約爾（Henri Fayol, 1841-1925）

—— 法國 “經(jīng)營管理理論之父”。

2、代表作：《工業(yè)管理與一般管理》

提出的一般管理理論對西方管理理論的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，成為管理過程學派的理論基礎(chǔ)。

法約爾的主要貢獻（1）★六種經(jīng)營活動 技術(shù)活動（生產(chǎn)）商業(yè)活動（交換活動）

財務(wù)活動（資金的籌集、控制和使用）安全活動（財務(wù)和人身的安全）

會計活動（記賬算賬、成本核算和統(tǒng)計等）管理活動（計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制）。五大管理職能

計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制 管理的14條原則

⑴

勞動分工；⑵

權(quán)力與責任對等；⑶

紀律；⑷

統(tǒng)一指揮；⑸

統(tǒng)一領(lǐng)導；

⑹

個人利益服從整體利益；⑺

員工報酬；⑻

集權(quán)；⑼

等級；

⑽

秩序；

⑾

公平；⑿

人員穩(wěn)定；⒀

首創(chuàng)精神；⒁

團結(jié)合作 理想行政組織理論

馬克斯·韋伯（M.Weber, 1864-1920）

——德國 “組織理論之父”。

2、代表作：《社會組織與經(jīng)濟組織理論》

3、理想行政組織的核心內(nèi)容是：

①

權(quán)威的基礎(chǔ)。理想的行政組織理論的實質(zhì)在于以科學確定的 “法定的”制度規(guī)范為組織協(xié)作行為的基本約束機制，主要依靠外在于個人的、科學合理的理性權(quán)威實行管理。

理性——合法的權(quán)力（最符合理性原則、高效率）、傳統(tǒng)的權(quán)力（效率較差）、超凡的權(quán)力（過于帶感情色彩）。官僚制的特征

—韋伯理想的管理組織的主要特征

勞動分工：在勞動分工基礎(chǔ)上，規(guī)定每個崗位的權(quán)力和責任，把

這些權(quán)力和責任作為明確規(guī)范而制度化。權(quán)力體系：按照不同職位權(quán)力的大小，確定其在組織中的地位，形成有序的等級系統(tǒng)，以制度形式鞏固下來。正規(guī)選擇：明確規(guī)定職位特性以及該職位對應(yīng)有能力的要求，根

據(jù)技術(shù)資格挑選組織成員。

職業(yè)導向：管理者的職務(wù)是他的職業(yè)，他有固定報酬，有按才干

晉升的機會，應(yīng)忠于職守而不是忠于某個人。規(guī)章制度：管理人員根據(jù)法律制度賦予的權(quán)力處于擁有權(quán)力的地

位，原則上所有人都要服從制度規(guī)定。非人格化：每個管理人員在實施管理時，只負責特定的工作，擁

有執(zhí)行自己職能所必要的權(quán)力，但權(quán)力要受到嚴格的 限制，服從有關(guān)章程和制度的規(guī)定。林德爾.厄威克：

英國管理學者

主要著作：《管理的要素》、《管理備要》等 組織十條原則：

目標原則、專業(yè)化原則、協(xié)調(diào)原則、職權(quán)原則、職責原則、明確性原則、一致性原則、管理幅度原則、平衡原則、連續(xù)性原則等。霍桑試驗及人際關(guān)系運動

1．霍桑試驗（Hawthorne Studies）

（1）時間：1924-1932年；地點：Hawthorne Factory, Western Electric, Chicago, USA.（2）背景：科學管理理論受到挑戰(zhàn)。

（3）試驗目的：考察工作環(huán)境于生產(chǎn)效率的關(guān)系，驗證科學管理理論的有效性。（4）試驗過程。

二、行為科學管理理論 人際關(guān)系理論的觀點

霍桑試驗結(jié)束后，Elton Mayo等人進行了總結(jié)，并出版了幾本書，構(gòu)成了人際關(guān)系學說。

（1）企業(yè)員工是“社會人”，而非“經(jīng)濟人”；

（2）企業(yè)中存在著“非正式組織”；

（3）管理者的工作態(tài)度和責任心是提高生產(chǎn)效率的最主要原因。討論：如何做好人的工作？

如何來最大限度地調(diào)動員工的積極性？ 問題：

如何使員工端正工作態(tài)度，增強員工的責任感？

三、管理理論叢林

二戰(zhàn)后，管理思想得到迅猛發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的管理理論 和管理學說，并形成眾多的學派，這些理論和學派相互聯(lián)系，形成了盤根錯節(jié)、爭相競榮的局面，被稱為“管理理論的叢林”。1961年，美國著名管理學家哈羅德.孔茨在《管理雜志》上發(fā)表了《管理理論的叢林》文章，把管理理論劃分為6大主要學派。1980年，孔茨又發(fā)表了《再論管理理論的叢林》一文，指出管理理論已經(jīng)發(fā)展到至少11個學派?，F(xiàn)代管理理論之一： 社會系統(tǒng)學派 社會系統(tǒng)學派 代表人物：巴納德 代表作：《經(jīng)理的職能》

基本觀點：人的相互關(guān)系就是一個社會系統(tǒng)，它是人們在意見、力量、愿望以及思想等方面的一種合作關(guān)系，企業(yè)是一個協(xié)作系統(tǒng)。組織生存發(fā)展的三要素。

共同的目標

協(xié)作的意愿

有效的溝通 決策理論學派

1、代表人物：西蒙與馬奇

2、代表作：《管理決策新科學》

1960年

出版

3、決策管理學派認為，管理就是決策。

4、提出決策的滿意原則

5、科學的決策的程度和方法 管理科學學派 二戰(zhàn)初形成，指管理過程中采用科學方法和數(shù)量方法解決問題的主張，側(cè)重分析和說明管理中科學、理性的成分和可數(shù)量化的側(cè)面。管理科學的研究可以追溯到泰羅的科學管理。管理科學的突破性進展是在第二次世界大戰(zhàn)后運籌學在工商管理中的應(yīng)用。特別是電子計算機技術(shù)的突飛猛進的發(fā)展。（量本利分析）系統(tǒng)管理學派的管理理論

1、產(chǎn)生于20世紀60年代初；主要代表人物是卡斯特和落森茨韋克，代表著是兩人合著的《組織與管理：系統(tǒng)與權(quán)變方法》，1973年出版。

2、最早用系統(tǒng)觀點研究管理的是巴納德；

3、系統(tǒng)理論：組織是一個系統(tǒng)，是由相互依存的眾多因素構(gòu)成的。管理人員的作用就是確保組織中各部分之間的相互協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)組織的整體目標。系統(tǒng)管理學派認為：組織是一個由相互聯(lián)系的若干要素組成、為環(huán)境所影響并反過來影響環(huán)境的開放的社會技術(shù)系統(tǒng)。經(jīng)驗管理學派的管理理論 代表人物：德魯克、戴爾

運用案例分析來研究管理學的問題 五種組織結(jié)構(gòu)模型

（集權(quán)職能式組織結(jié)構(gòu)、分權(quán)“聯(lián)邦式”結(jié)構(gòu)、規(guī)劃目標結(jié)構(gòu)、模擬分散組織結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)）

德魯克在1954年提出目標管理方法 權(quán)變管理思想

權(quán)變理論：組織的管理應(yīng)根據(jù)所處的內(nèi)外部環(huán)境的變化而變化，世界上沒有一成不變的、普遍使用的“最佳的”管理理論和方法。管理理論的新發(fā)展 企業(yè)文化熱潮 人性化管理 團隊管理 學習型組織 流程再造理論

企業(yè)文化在管理中的重要性 許多許多歷史形成一點點傳統(tǒng) 許多許多傳統(tǒng)形成一點點文化

共同的認知系統(tǒng)和習慣性的行為方式使企業(yè)員工彼此之間能夠達成共識，形成心理契約。組織文化理論

所謂組織文化是指全體員工在長期的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展過程中形成的、為全體組織成員所積極認同并享有的整體價值觀念、信仰追求、道德規(guī)范、行為準則和習俗作風等。

組織文化理論是20世紀80年代初期美國學者在受到日本經(jīng)濟增長經(jīng)驗的啟發(fā)后，通過總結(jié)、比較日、美企業(yè)管理差異的基礎(chǔ)上提出來的。組織文化的功能和作用

導向功能、凝聚功能、激勵功能、教化功能、約束功能、協(xié)調(diào)功能 組織文化的構(gòu)成

物質(zhì)文化 表層

淺層 中層

核心層

精神文化、制度文化、行為文化

企業(yè)的理念系統(tǒng)、企業(yè)的目標、企業(yè)的價值觀、企業(yè)的經(jīng)營理念、企業(yè)精神 職業(yè)道德、團隊意識、代表人物風格、企業(yè)制度系統(tǒng) 員工手冊

公司簡介、組織機構(gòu)圖、員工的權(quán)力與義務(wù)、儀表及行為規(guī)范

獎懲條例、考勤制度、工資獎金制度、員工福利制度

管理條例、操作規(guī)程 企業(yè)的視覺系統(tǒng) 識別系統(tǒng)包括：

公司名稱、品牌、企業(yè)標志、產(chǎn)品包裝、廠容廠貌、辦公用品、對外宣傳資料

小禮品 管理理論的新發(fā)展 企業(yè)文化熱潮 人性化管理 團隊管理 學習型組織 流程再造理論

人力資源開發(fā)的方向

——人性化管理

人力資源開發(fā)就是想方設(shè)法開發(fā)人的潛能，倡導團隊建設(shè)，開展職業(yè)生涯管理，更有效的激勵等。

關(guān)心員工在成長、關(guān)心員工的福利、關(guān)心員工的家庭、關(guān)心員工的價值

職場危機、接班人的危機、找不到定位的危機、企圖在人群中脫穎而出的危機、事業(yè)高峰時期的危機

員工職業(yè)生涯規(guī)劃與管理 團隊管理的重要性

在企業(yè)管理組織中，團隊組織是有效的組織。

在企業(yè)管理問題中，團隊管理又是最難的問題之一。

一個企業(yè)管理的好壞，很大程度就體現(xiàn)在團隊的建設(shè)和管理上。團隊管理的定義

團隊是一個由少數(shù)成員組成的小組，小組成員具有相輔相成的技術(shù)或技能，有共同的目標，有共同的做事 規(guī)則和方法，他們共同承擔最終的結(jié)果和責任。在團隊定義中有以下幾個要素：

1、少數(shù)成員；一般指2-25人，最好在8-12人之間。

2、相輔相成的技能；

3、有共同的目標，團隊成員之間為了完成任務(wù)，相互支持，相互依賴，有相同的衡量成功的標準。

團隊特征 工作群體 團隊工作

管理者、執(zhí)行者、領(lǐng)導者、團隊成員 團隊的發(fā)展階段

團隊形成 團隊磨合 團隊正常運行

團隊高效運行

團隊調(diào)整 團隊發(fā)展的四個階段 第一階段（Forming）：即團隊的形成階段。剛開始時，大家都很客氣，互相介紹、認識，在工作中逐步建立彼此間的信任和依賴關(guān)系，取得了一致的目標。第二階段（Storming）：即團隊的磨合階段。大家對事情意見不同，互不服氣。不服從領(lǐng)導、不愿受團隊的紀律約束的現(xiàn)象時有發(fā)生。

第三階段（Norming）：即團隊的正常運作階段。大家對自已在團隊中擔任的角色和共同解決問題的方法達成共識，整個團隊達到自然平衡，差異縮小，隊員之間互相體諒各自的困難。

第四階段（Performing）：即團隊的高效運作階段。隊員之間互相關(guān)心，互相支持，能夠有效圓滿地解決問題、完成任務(wù)。團隊內(nèi)部達到高度統(tǒng)一，最終共同達到目標。

團隊的整改階段

在不同的公司，團隊的發(fā)展都會經(jīng)歷這四個階段，經(jīng)過這四個階段后，團隊的效率將逐步下降，因為同一群人工作太久，團隊內(nèi)部缺乏新意，沒有新鮮血液補充進來。

作為一個不斷改善的團隊，要不斷進行批評與自我批評。一個項目做到一定階段，可以做一個評估，看看哪些同事需要改善。

提出自已的意見之前一定要考慮是否有建設(shè)性，是否有利于整個團隊的提高。

每一個成員必須認真傾聽別人的意見，虛心接受批評，重要的是要學習別人的優(yōu)點，在學習中不斷完善和提升自已。因為每一個人都有優(yōu)缺點，團隊最好的搭配是互相取長補短，所有內(nèi)部的意見要經(jīng)過充分的討論，最后達成團隊的共識。

團隊成員的角色

團隊管理就是要使不同的 團隊成員，大家相互配合，共同達成目標。做為一個團隊，必須了解不同類型的團隊成員，他們的優(yōu)缺點是什么，必須明確他們的角色，發(fā)揚他們的長處，這樣才能把團隊集成起來，使團隊高效運作。

團隊成員的類型

1、團隊建造者（startor)這種類型的人有一定的社會地位，能夠起導向作用，性格溫和同時比較敏感。這種人對團隊成員和出現(xiàn)的情況能夠做出及時的響應(yīng)，能夠鼓舞整個團隊的精神。但在關(guān)鍵時刻往往猶豫不決。

2、團隊實現(xiàn)者（Implementor）：。這種類型的人比較保守，做事盡心盡責，喜歡按部就班的工作，同時對工作有一定的預見性。優(yōu)點是具備一定的組織能力和實踐經(jīng)驗，努力工作并自我約束能力強。但是缺乏靈活性，對未知的概念沒有興趣。

3、合作者（Coordinator）：這種類型的人做事比較鎮(zhèn)靜、自信，自我約束能力強。能夠從別人的優(yōu)點出發(fā)，不帶任何偏見地對待和接納所有有潛力的人，做事的目標性很強。但是這種人的智力和創(chuàng)造力卻很一般。、塑造者（Shaper）：這種類型的人有很強的組織能力，對人友好，思維敏捷。他有一種向習慣勢力、效率低下、安于現(xiàn)狀和自欺欺人的現(xiàn)象挑戰(zhàn)的動力。但是這種人易怒和急噪，容易引起挑釁。

5、高智商者（Plant）：這種類型的人個人主義嚴重，辦事雖然認真但有一定的叛逆心理。這種人具備天才的素質(zhì)，有豐富的想象力，智商很高，知識廣博。但這種人自負，不屑于做一般的工作，漠視團隊的紀律、監(jiān)控執(zhí)行者（Monitor-Evaluator）：這種類型的人做事比較冷靜和謹慎，不帶有任何感情色彩。這種人有很強的判斷力，做事腳踏實地，但缺乏靈感或激發(fā)別人的能力。

7、完美主義者（Complete-Finisher）：這種類型的人做事有秩序，盡心盡責，并且渴望工作。這種人能夠圓滿完成任務(wù)，追求十全十美的工作。但由于這種心理，使他過于拘泥于小節(jié)，不愿讓任何事情隨隨便便的通過。

高性能團隊應(yīng)具備的條件：

1、共同的愿景。

2、隊員之間開放式的交流。

3、隊員之間需要信任，互相尊重。

4、在不同領(lǐng)域，不同隊員可做團隊領(lǐng)導。

5、要有高效的工作程序。

6、在團隊內(nèi)要求同存異。

7、團隊成員做事有共同的原則和方法

8、有精明強干和很強親合力的團隊負責人 合作才可達成功

學習型組織理論 學習型組織的內(nèi)涵

通過彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平化的組織。組織成員擁有一個共同愿景;組織由多個創(chuàng)造性團體組成;

善于不斷學習;“地方為主”的扁平式結(jié)構(gòu);組織邊界將被重新界定;員工家庭與事業(yè)的平衡;領(lǐng)導者的新角色;自主管理.學習型組織的特征

彼得·圣吉的五項修煉模型

自我超越(Personal Mastery)改變心智模式(Improving Mental Models)建立共同愿景(Building Shared Vision)團隊學習(Team Learning)系統(tǒng)思考(System Thinking)流程再造理論的核心

流程再造是20世紀90年代初興起于西方的一種新的企業(yè)管理思想，其根本的意義在于：對200多年來亞當·斯密提出的一直主宰著管理理論和實踐的“分工理論”提出了質(zhì)疑，主張對企業(yè)流程進行“再設(shè)計”，并徹底變革企業(yè)的組織方式和組織形態(tài)，從各種活動流程出發(fā)，對企業(yè)進行全方位地改造，以求經(jīng)營管理的根本改善。管理的基礎(chǔ)工作

標準化工作 定額工作 計量工作 信息工作基礎(chǔ) 教育工作 規(guī)章制度 班組建設(shè)

第三篇：10-11學年 公共管理教案.PPT.Convertor

公共管理學

開課寄語

一、自我介紹

名稱&出產(chǎn)地、E-mail、QQ、Tel

二、教學目標

公共知識、公共思維、公共精神

學科研究意義、目標、方法和框架

“授之以魚，不若授之以漁”

三、評價方式

口勤、腿勤、筆勤、腦勤 公共管理

第一部分

基本概念與理論 第一講

公共管理學科大發(fā)展背景

一、改革方式

（社會變革方式：革命與改革）

漸進式：時間長，力度小，逐漸發(fā)展，不會出現(xiàn)動蕩（優(yōu)點），弱點：若遇到問題，改革會停止。

休克魚式：突然改變，動蕩較大。蘇聯(lián)解體40%的國民生產(chǎn)總值損失，通貨膨脹幾十倍

二、我國改革進程

1978年 以經(jīng)濟建設(shè)為中心提出 1982年 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制確立 1984年 有計劃的商品經(jīng)濟提出

1992年 社會主義市場經(jīng)濟體制建立

2001年 公共管理（政治）體制改革迫起

三、迫起表現(xiàn)及原因

改革開放進入深水區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展受到制約，社會問題日益凸顯。全面小康社會（收入差距過大）

取消農(nóng)業(yè)稅（城鄉(xiāng)差距過大）

西部大開發(fā)、振興東北（內(nèi)陸沿海差距過大引發(fā)民族、宗教、統(tǒng)一、戰(zhàn)略、經(jīng)濟問題）

構(gòu)建和諧社會（下崗職工、教育，醫(yī)療，房價三座大山、價值觀扭曲、）

科學發(fā)展觀（科技創(chuàng)新缺乏、環(huán)保問題凸顯）改革深入方向：

經(jīng)濟運行規(guī)范化

行政體制改革

社會保障完善

憲政民主政治

可持續(xù)發(fā)展

四、現(xiàn)象與變化

人物：經(jīng)濟學（樊剛，歷以寧，吳敬璉）? 政治學（張成福，王滬寧）政府職能的轉(zhuǎn)化： 宏觀調(diào)控（微觀）、社會管理（經(jīng)濟）、公共服務(wù)（管制）公共管理呼之欲出：非營利性組織、行業(yè)協(xié)會、志愿者組織、慈善機構(gòu) Tips：

改革兩種方式分別是什么？ 我國改革深入方向是什么？

下課啦！

一、西方國家公共行政學發(fā)展歷程

為什么不是公共管理學（TQ）行政學研究早期（19世紀末以前）：

亞里斯多德：《政治學》國家活動分為議事、執(zhí)行和審判

孟德斯鳩：《論法的精神》憲政、三權(quán)分立、自由（民權(quán)）

第二講

公共管理學科發(fā)展歷程 1865年，斯坦因“行政學”：

融匯社會學、政治學、財政學、憲法與行政法、行政組織與管理、國家事務(wù)管理等多學科的知識研究行政現(xiàn)象

事實上學者們主要圍繞行政法研究

※早期行政學研究出于政治分權(quán)監(jiān)督和法治行政的社會需求

憲政:也稱“立憲政體”,“立憲主義”,是以憲法為前提,以民主為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的的政治體制與行政管理方式。行政管理（19世紀末~20世紀50年代）

（Administrative Management）：

1887年，威爾遜《行政研究》（The Study of Administration）

1900年，古德諾《政治與行政》（Politics and Administration）

“政治與行政二分論”

行政管理范式興起

（范式的涵義）（TQ）※ “Pubic Administration”的由來

※“Administration”和“Management”區(qū)別：語義重疊、層次不同、色彩不同

※ 行政管理范式外延：政府對公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理。

（范式：指在一段時間內(nèi)共同體成員所公認的那些信念、途徑、技術(shù)和方法等集合，它為實踐提供典型的問題和解答。）“公共”行政（20世紀50~70年代）(“Public ”Administration)：

公共領(lǐng)域（Public Sphere）：1961年，哈貝馬斯《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》

公共產(chǎn)品（Public Goods）: 1954年，薩繆爾森則《財政支出的純理論》

公共事務(wù)（Public Affairs）

※這些理論逐步完善成為公共行政實踐與學科發(fā)展的重要理論淵源

新公共行政理論（New Public Administration）

將公共價值、社會公平、公民參與和積極回應(yīng)等理念注入傳統(tǒng)行政管理范式當中。

※ “公共性”（Public）日益重視，“公共”行政（“Public” Administration）并被人們廣泛接受和使用。

公共管理（20世紀80年代至今）(Public Management)：

管理主義(managerialism)：

一組信條或?qū)嵺`所構(gòu)建優(yōu)良的管理將是治療較為寬泛的經(jīng)濟與社會病疾的良藥

※管理主義是古立克POSDCORB管理原則的新裝 新公共管理（New Public Management）：

推進政府職能市場化，將私營部門的管理系統(tǒng)和管理技術(shù)運用于公共服務(wù)部門

※ 新公共管理運動促使公共管理范式興起

※ 國外沿用公共行政學稱謂，視公共管理為新近范式 新公共服務(wù)理論（New Public Service）：

組織與公民參與政府管理的民主治理模式是基于社會連帶關(guān)系與社會責任感，而不是基于物質(zhì)激勵；提出 “參與式國家”的政府治理模式。

公共選擇理論（Public Choice）

人依自利性做出選擇——“政治”經(jīng)濟學，“經(jīng)濟人”防范、“公眾偏好”匯聚、“政治決策”程序、“利益集團”博弈等體現(xiàn)公民參與或選擇。治理理論（Governance）

主張政府職能的市場化改造、非營利性組織發(fā)展、善治理論完善與實踐

建立公共物品供給的多中心體制和互補機制，使政府、企業(yè)、社會三者互相合作、優(yōu)勢互補，更有效地提供公共物品，滿足社會需要。

※ 新公共服務(wù)理論、公共選擇理論、治理理論促使公共管理范式的內(nèi)涵與外延得到進一步豐富和完善

二、我國公共管理學發(fā)展歷程

學科跳躍式發(fā)展：

“行政學”/“公共行政學”(30~50）

“行政管理”（80~90）

“公共管理”（1997~)

※

“行政學”棄用、行政管理成為公共管理分支學科，公共管理學誕生

※ 我國公共管理學等同于國外公共行政學“Public Administration” Tips：

公共管理范式的含義是什么？ 公共管理學名稱的緣由是什么？ 下課啦！

一、公共領(lǐng)域（Public Sphere）阿倫特（生平）

勞動(labor)——私人領(lǐng)域（小農(nóng)經(jīng)濟，自然條件生產(chǎn)）

工作（work）——社會領(lǐng)域（交換經(jīng)濟，摩登時代產(chǎn)物、“雌雄同體的領(lǐng)域 ”，“市民社會”，本質(zhì)更高效的生產(chǎn)）

第三講

公共管理學基本理論

行動（action）——公共領(lǐng)域（公民通過言論自由參與政治、展現(xiàn)自我和實現(xiàn)人生的意義）

※“公共領(lǐng)域”賦予人們生命的意義

※真正政治是人們交互行動和自由交流的活動

※反對非政治的私人主義（無政府主義）和政黨國家化（極權(quán)主義）的合法性蔓延

※防止現(xiàn)代性下（孤立的追逐物欲滿足的“原子”般的個人）極權(quán)主義（群眾運動、宣傳與恐怖、組織）的產(chǎn)生

※主張古典共和主義：建立公民參與、自由言論、審議式的民主體制 哈巴馬斯：

公共領(lǐng)域：介于私人與官方之間

個體及其社團可進行自主交往和自由辯論的一種非官方的批判領(lǐng)域。

公眾通過在這一領(lǐng)域的合理交往形成公共意志、公共觀點、公共輿論。

重視各種媒體（尤其網(wǎng)絡(luò)媒體）的在公共領(lǐng)域的作用 公共領(lǐng)域的存在前提：

公共議題

體制化的空間和法律保障

展開公共辯論的空間

理性的，非支配性的辯論

一般意義上的公共領(lǐng)域：

狹義：阿倫特、哈貝馬斯

廣義：公共性的產(chǎn)品或勞務(wù)的生產(chǎn)與提供都應(yīng)視為公共領(lǐng)域范圍

二、公民社會（Civil Society）

本義：公民團體或共同體

古典：政治社會（亞氏)、國家政治(孟氏），與自然狀態(tài)相對應(yīng)

發(fā)展：“國家與社會二分法”提出市民社會（市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的私人自主的公共領(lǐng)域）（黑格爾、馬克思）

轉(zhuǎn)型：依據(jù)政治社會--經(jīng)濟社會--公民社會三分模式，將經(jīng)濟領(lǐng)域從中分離出來，專指社會其他公共領(lǐng)域

一般意義上的公民社會：

狹義：古典、發(fā)展、轉(zhuǎn)型

廣義：公民權(quán)利和公共利益得到充分體現(xiàn)，公民可以自主自治的社會 公民社會的要素：

私人領(lǐng)域：充分的自主權(quán)和隱私權(quán)

公共領(lǐng)域：充分言論自由、展現(xiàn)自我，參與公共事務(wù)討論和處理的空間

社會運動：可以為捍衛(wèi)私域和私人公共領(lǐng)域自主發(fā)展的合法權(quán)利不受經(jīng)濟系統(tǒng)和國家的侵犯為目標的單一主題的抗議運動

公民社會組織（核心要素）

公民社會組織（核心要素）：

社會成員基于共同利益或信仰而自愿結(jié)成的非政府、非營利的社會組織 公民社會價值或原則：

契約、法治、自治、志愿的價值

人本、多元、公開、參與的原則

※為公民提供了參與公共事務(wù)的機會和手段，提高其參與能力和水平。

※其愈發(fā)達，公民自治水平愈高，愈利于社會良性互動與繁榮發(fā)展 課堂討論：

請同學們結(jié)合實際談?wù)勀銓差I(lǐng)域、公民社會的認識。Tips：

公共領(lǐng)域的含義是什么？ 公民社會的含義是什么？ 下課啦！

一、公共性（Public）

（內(nèi)涵和外延含義）（TQ）

內(nèi)涵：某個社會或地區(qū)的全體成員基本的、共同的需求屬性

外延：公有的、公眾的、公益的、公用的（SE）第四講

公共性

公共性（公共管理過程中）的實現(xiàn)：

公平（機會）

公正（態(tài)度）

公開（過程）

二、公共需要——本源

需要：馬斯洛需要層次論

涵義：具有公共性的需要

外延： 安全、經(jīng)濟、公用、保障、救濟、公有、人權(quán)（不斷變化中）

三、公共利益——動機

利益：能夠滿足需要的事物

物質(zhì)利益、精神利益

涵義：能夠滿足公共需要的事物

四、公共事務(wù)（Public Affairs）

事務(wù)：為滿足需要，受利益驅(qū)動的活動

私人事務(wù)、公共事務(wù)

涵義：以滿足公共需要，追求公共利益為目標的活動

外延：追求公共利益、解決公共問題的一切活動

公共事務(wù)的內(nèi)容：（P8)

1）政治事務(wù)。

2）經(jīng)濟事務(wù)。

3）非政治、非經(jīng)濟事務(wù)（狹義）

公共事務(wù)的特征：

公共性：公益性、基礎(chǔ)性、長遠性

非營利性：需要付費，但不以營利為目的（非盈利性、非嬴利性）

階級性 : 為一定利益集團服務(wù)

課后視聽：

觀看《王浦劬公共管理中的公共性問題思考》視頻材料（附演講提要）作業(yè)1：

結(jié)合已學知識，談下你對公共性的認識。Tips：

什么是公共性？

什么是公共事務(wù)及其分類？ ※公共權(quán)力是公共管理的基礎(chǔ)

一、公共權(quán)力的涵義

內(nèi)涵：處理公共事務(wù)的權(quán)力

權(quán)力轉(zhuǎn)移：氏族?國家?社會

形成機理：公民權(quán)利讓渡

（特征：綜合性、約束性、階級性、多向性、反向性）公共權(quán)力

二、基本形式

強制性權(quán)力、非強制性權(quán)力

※強制性權(quán)力應(yīng)具有合理性

※非強制性權(quán)力亦有暴力性

（公共權(quán)力的異化）

三、運行機理

賦權(quán)：代議制民主制度

分配：橫向（制衡，非配合）

縱向（自治，非授權(quán)）

控制：權(quán)力制衡、公眾監(jiān)督 Tips：

什么是公共權(quán)力？

公共權(quán)力的運行機制是什么 下課啦！

※公共事務(wù)界定的分析工具和標準

一、公共產(chǎn)品（Public Goods）

滿足公共需求的物品和勞務(wù)

二、公共產(chǎn)品界定(薩謬爾森）

非排他性（受益上）：無法排除(國防)、不經(jīng)濟(路燈)和外溢性(教育)

非競爭性（消費上）：邊際生產(chǎn)成本為零(燈塔)； 邊際擁擠成本為零(氣象)第五講 公共產(chǎn)品

推論1：公共產(chǎn)品的消費和生產(chǎn)不同于私人產(chǎn)品（規(guī)模效應(yīng)、費用攤派、消除“免費搭便車”。）

推論2：產(chǎn)品經(jīng)濟屬性隨客觀環(huán)境條件改變；

推論3：很多公共產(chǎn)品只存在一定的非排他性和非競爭性。

推論4：是否為公共產(chǎn)品取決于制度安排

三、準公共產(chǎn)品：

涵義： 非排他性、非競爭性不充分性的公共產(chǎn)品。

特征：具有生產(chǎn)上（電信）或消費（教育）上的正外部性 準公共產(chǎn)品的分類：

1）具有非排他性，但非競爭性不充分：教育（多一所學校，就少一所監(jiān)獄）（SE）

2）具有非競爭性，但非排他性不充分：公園（SE）

3）非競爭性、非排他性均不充分：影視（SE）

準公共產(chǎn)品分布：見P25圖

四、公共產(chǎn)品的分類

社會總產(chǎn)品分類（P20圖）

1、純公共產(chǎn)品類：氣象、基礎(chǔ)科學研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)研究和推廣、大型水利設(shè)施、社會科學研究等。

2、準公共產(chǎn)品類：教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、動植物檢疫、出版、廣播、影視及基礎(chǔ)設(shè)施。

※ 純—大量的準公共產(chǎn)品—私

※區(qū)域：

全國性、地方性 作業(yè)2：

嘗試運用公共產(chǎn)品理論分析城市道路的社會產(chǎn)品屬性。Tips：

公共產(chǎn)品的特征是什么？

純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品的區(qū)別是什么？ 下課啦！

一、公共管理學的學科特征和體系

數(shù)學? 社會科學 自然科學 漸強 漸強 混合 人類科學文化知識 物理? 哲學 化學? 生物? 經(jīng)濟? 管理? 法律? 文史?

※管理是自然科學與社會科學交叉學科（含專家和專業(yè)介紹）第六講 公共管理學科巡禮 管理學（學科部門）管理科學與工程 經(jīng)濟管理

公共管理（一級學科）農(nóng)業(yè)管理 軍事管理 會計學 企業(yè)管理 旅游管理

金融學 經(jīng)濟學

人力資源管理

行政管理（二級學科）公共事業(yè)管理

社會保障與人力資源 土地資源管理 社會工作 物業(yè)管理

公共政策

二、公共管理學科理論框架

1、理論基礎(chǔ)：公共領(lǐng)域、公民社會、公共事務(wù)、公共產(chǎn)品等理論

2、學科目標：

實現(xiàn)公共利益最大化

2、管理對象：公共產(chǎn)品

3、管理范圍：公共事務(wù)

4、管理主體：公共組織

5、管理性質(zhì)：社會管理

三、公共管理學科研究方法

1、實踐抽象法

(理論與經(jīng)驗關(guān)系：普適/單

一、穩(wěn)定/不穩(wěn)定、抽象/具體)

2、實體分析法（解剖麻雀）

3、案例分析法（SARA案例）

4、比較分析法（中外住房制度）

5、實驗法（城市公交規(guī)劃）

四、公共管理學理論與實踐的意義

1、促進社會政治文明的進步

2、推進政府行政管理方式變革

3、促進新型的國家與社會良性互動關(guān)系形成4、促進社會社會和諧的構(gòu)建

（美與德、蘇、日、中的比較；政治文明、經(jīng)濟強大、文化向往、制度可靠；美三大法寶：科技、軍事、糧食；制度合理，《歷史的終結(jié)》；拯救世界為己任；奧巴馬的就職演說）Tips：

公共管理學研究方法有哪些？ 公共管理實踐與研究意義何在？ 下課啦！公共管理

第二部分

基本要素

一、公共組織涵義：

不以營利為目的、追求公共利益，服務(wù)公眾的組織

※組織性質(zhì)不在于標榜什么，應(yīng)依據(jù)組織目標和活動方式是否具有公共性判定（TE：私營醫(yī)院）第七講 公共組織

二、公共組織的特征

1、組織目標增進公共利益

2、有公共權(quán)威性但受法律約束

3、受到高度的公共監(jiān)督

4、目標明確，評判標準模糊

（多元化，不似經(jīng)濟活動一元）

5、具有一定的獨占性

6、具有一定的政治性

三、公共組織的分類

1）政府組織：主體和核心、官、強制性；

2）準政府組織:必要補充，半官（行業(yè)協(xié)會、消協(xié)）、部分強制性

3）非政府組織：必要補充、民、無強制性

非營利性組織 =準政府組織+非政府組織

四、政府

政府產(chǎn)生: 止爭論、自然論、社會契約論、社會分工論、階級論

政府基本屬性：統(tǒng)治性、社會性

政府基本職能：階級統(tǒng)治、社會管理

(屬性、功能與職能、性質(zhì)、特征的關(guān)系)現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的政府職能

提供公共產(chǎn)品

消除外部性

調(diào)節(jié)收入及財產(chǎn)再分配

維護社會與市場秩序

五、非營利性組織

國家≠公民社會，兩者相互補充

政府管理+社會自我管理

特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、非政治性、非宗教性

地位：公共管理社會化、多元化和市場化的重要載體 非營利性組織作用

社會自我管理和服務(wù)的承擔者

提高公共產(chǎn)品的供給效率

滿足社會多元化的需求

增強社會保障制度能力

提高公民化和民主化意識

※美：NPO（非營利性組織）、The Third Sector（第三部門）

英、歐、印：志愿組織、公益組織

東亞：社團組織

轉(zhuǎn)型國家：公民社會組織

發(fā)展中國家： NGO（非政府組織）

（因各國歷史、文化、法律不同）

※ “NPO”概念最為寬泛和普遍使用

六、當代我國非營利性組織問題及對策

1、我國非營利性組織的興起

2、我國非營利性組織的不足

自身問題：身份不清、資金缺乏、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性

外部問題：培養(yǎng)、管理、監(jiān)督不足 相關(guān)法律制度不健全

3、我國非營利性組織的改革取向

培育角度：政社分開、資金資助

監(jiān)管角度：完善法制、嚴格執(zhí)行 Tips：

什么是公共組織？

非營利性組織特征是什么？ 作業(yè)3：

舉出一個我國實際中運行的非營利性組織實例，簡要說明它的組織目標、活動方式以及面臨的困境。

實踐作業(yè)

嘗試組建一個非營利性組織，了解組建流程以及運行方式。Tips：

什么是公共？

公共的判定標準是什么？ 下課啦！公共管理

第三部分

靜態(tài)分析

一、公共管理環(huán)境的含義

含義：公共管理一切情況和條件的總和（內(nèi)部因素、外部因素；積極因素、消極因素）

經(jīng)典劃分法：

自然環(huán)境（氣候、地理、資源、人口）

社會環(huán)境（政治、經(jīng)濟、文化、其他）

其他劃分法：層次、國別

※對環(huán)境認識目的在于更好的決策 第八講 公共管理環(huán)境

二、自然環(huán)境

1、氣候：供暖、水利、防災

2、地理：交通

3、資源：石油、礦藏

3、人口：數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)、遷徙、家庭狀況

三、社會環(huán)境

1、政治環(huán)境：

政治制度、政治組織、政治關(guān)系

2、經(jīng)濟環(huán)境：

生產(chǎn)力發(fā)展水平（信息化技術(shù)、經(jīng)濟總量，影響管理范圍、能力和效率）

經(jīng)濟體制（經(jīng)濟參與主體及其參與方式和關(guān)系，影響管理制度、行為特征）

※ 影響高層決策，稅收（稅率）與公共產(chǎn)品供求數(shù)量和質(zhì)量的最佳平衡

3、文化環(huán)境（重點）

含義：傳統(tǒng)思想習慣、道德風俗、宗教等文化因素導致人們對公共管理的認知和理解、價值取向、方式選擇

特征：歷史傳承性、時代流行性

公共管理文化的主要內(nèi)容：

1、傳統(tǒng)政治文化：集權(quán)與分權(quán)（自治）、獨裁與民主、人治與法治

2、管理主體文化：

管理者價值取向

（父母官、管本位、考公務(wù)員熱）

3、公眾公共管理文化：

公眾的公共意識

對公共事務(wù)參與熱情、參與程度

對公共管理認知程度、行為傾向、評價基準

（包青天，順民、人民、公民、納稅人）

官本位、考公務(wù)員熱

官本位的表現(xiàn)（因）

1、地位高：萬般皆下貧，唯有讀書高；學而優(yōu)則仕；唯上不唯下

2、官官相互：互相利用，相互包庇

3、特權(quán)化：只許州官放火，不許百姓點燈；窮不敵富，富不敵官 考公務(wù)員熱（果）：

國考、現(xiàn)代科舉、范進和孔乙己、分配制度出現(xiàn)問題 案例：美元上的頭像

美元上的頭像都是誰？他們又代表了什么？什么是清教徒？（虔誠、教育、儉樸、創(chuàng)業(yè)、奮斗、拯救世界）宗教與迷信的區(qū)別是什么？（迷信就是“賄賂神仙”）

※公共管理方式受文化因素，特別是政治文化、傳統(tǒng)文化和宗教影響

※我們需要結(jié)合我國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代先進理念重建我國公共管理價值體系

4、其他（社會環(huán)境因素）：

公共關(guān)系：管理者之間，其與公眾

國際環(huán)境：人權(quán)、人性化、低碳

※環(huán)境決定、制約公共管理

※公共管理要適應(yīng)環(huán)境，并促使環(huán)境改變（兩者辨證關(guān)系）

※ 自然環(huán)境應(yīng)付性管理為主，人文環(huán)境可以一定的創(chuàng)造性管理 Tips：

影響公共管理的文化因素包括什么？ 下課啦！

第九講 課堂視聽

（一）觀看《大國崛起（新國新夢）》、《大國崛起（危局新政）》視頻材料。

PS：他山之石，可以攻玉！下課啦！

觀片反思與啟示：

1、虛假繁榮（市場失靈，自由過度，需要國家調(diào)控；

2、扒糞運動（歷時20年）；

3、解放黑奴（自由與平等）；

4、自治、分權(quán)與民主（自治基因）；

5、發(fā)戰(zhàn)爭財（孤立主義、韜光養(yǎng)晦）；

6、專利制度（創(chuàng)新環(huán)境）；

7、美國精神（夢想、冒險、不屈）；

8、個人利益與國家利益相結(jié)合；

9、中美發(fā)展歷程相似（礦難、壟斷、食品安全，監(jiān)管）；

10、憲政（制憲會議）；

11、宗教（清教徒）

（原則、目標、理念、宗旨、路線、方針的區(qū)別與聯(lián)系）

公共管理原則含義：

圍繞公共性的基本要求從不同的角度規(guī)范和引導管理主體的行為，保證公共管理目標實現(xiàn)。

第十講 公共管理原則

一、公眾為本原則

公眾為本：以全體社會 公眾的共同利益為本

二、服務(wù)原則

公共管理的本質(zhì)和立足點是服務(wù)。

讓社會自我管理和自我服務(wù)，達到國家與社會的良性互動。

（主觀為自己，客觀為別人）

三、社會效益優(yōu)先原則：

在公共管理中，必須社會效益為先，首先解決公平問題。

社會效益：保證公眾的基本生活質(zhì)量和促進社會公共利益公平分配。

※經(jīng)濟管理講效率，社會管理講公平（公平優(yōu)先，兼顧效率）

四、市場化原則

市場化可循的路徑：

1、調(diào)整公共管理主體系統(tǒng)尤其是政府管理系統(tǒng)。

2、在具體操作上，通過管理理念和管理職能輸出方式市場化的改革。

※市場化的途徑還有待進一步探索和完善（食堂飯菜質(zhì)量問題）

五、法治原則

法治原則的重點：

1、從憲政的角度講，公共管理主體特別是政府應(yīng)受到嚴格的立法和司法的法律監(jiān)督。

2、從具體操作角度講，公共管理主體的行為必須符合法律程序，不得超出法律權(quán)限并且歪曲法律原意。Tips：

如何做到公眾為本原則？

如何理解社會效益優(yōu)先原則？

一、公共管理模式演變

保守模式：自由資本主義時期，亞當·斯密理論——“守夜人”（國防、防止相互戕害、保護私有財產(chǎn)和市場秩序）（注：亞當斯密或許被誤解）

干預模式：20世紀30年代~80年代，政府全面干預、壟斷公共事務(wù)（羅斯福新政、凱恩斯主義、福利國家）公共管理模式

政府與市場關(guān)系：市場失靈（馬克思）、政府失?。C構(gòu)膨脹、財政赤字、效率低下、腐敗尋租），但不可相互替代（還存在灰色地帶）

市場模式：20世紀80年代至今，政府主導下，多元主體共同參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供（新公共行政理論、公共選擇理論、新公共管理理論、治理理論）

二、公共管理模式的實質(zhì)

涵義：公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的主體構(gòu)成及其相互間關(guān)系。

實質(zhì)：政府、市場、社會如何分工

五、現(xiàn)代公共管理模式

1、需求、投資、管理主體多元化

2、政府主導和統(tǒng)籌（對科技、教育等領(lǐng)域的規(guī)劃和支持）

3、以市場配置資源為基礎(chǔ)

4、法制化和規(guī)范化（通過立法保證教育經(jīng)費的支出）Tips：

公共管理模式的本質(zhì)是什么？

市場可以生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的機理是什么？ 現(xiàn)代公共管理模式是什么？

一、行政方式

二、經(jīng)濟方式

三、法律方式

四、教育與心理方式

五、公共合同

定義：公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供協(xié)議

表現(xiàn)：服務(wù)外包、服務(wù)購買 公共管理方式

六、公共管理方式運用特點

基本分類：剛性方式、柔性方式（宣傳、說服等非強制管理手段）

運用原則：

1、多種方式綜合使用（系統(tǒng)化）

2、經(jīng)濟方式、法律方式重點使用

3、剛性方式變?nèi)嵝苑绞?/p>

4、公民參與提高質(zhì)量（民主化）

5、高科技化提高效率 Tips：

公共管理的方式包括哪些？

公共管理方式運用原則是什么？ 下課啦！

公共管理

第三部分

動態(tài)分析 課堂討論：

小張同學發(fā)現(xiàn)用人單位在招聘時，總是強調(diào)需要有較強的項目推動能力、組織協(xié)調(diào)能力和團隊協(xié)作精神，但小張不清楚這些具體指什么，你能告訴他答案嗎？ ※任何管理過程職能都是類似的，包括：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。（它們含義是什么？SQ）

一、計劃職能

含義：將個體或組織未來一段時間的活動目標和目標實現(xiàn)途徑做出預先籌劃和安排，并將之轉(zhuǎn)化為管理文件 第十一講 公共管理職能

二、組織職能

含義及步驟

分解目標?組建機構(gòu)?配置資源?劃分權(quán)責（在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上）

三、指揮職能

含義：運用科學的手段、合理的制度或者憑借權(quán)威的使組織成員能夠統(tǒng)一意志和行動，積極履行職責，從而實現(xiàn)組織的計劃目標

四、協(xié)調(diào)功能

含義：

對內(nèi)增強溝通、增進配合、消除誤會；對外公共關(guān)系管理；人際關(guān)系處理

協(xié)調(diào)的根本——溝通

（談一下！從生意、工作到生活）

五、控制職能

含義 ：

確立標準、衡量成效、糾正偏差 Tips：

計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等各項管理職能的含義？ 案例：

在日常生活中，作為公共產(chǎn)品的住房產(chǎn)品包括商品房、限價房、經(jīng)濟適用房、廉租房等，它們的生產(chǎn)與提供模式有什么不同呢？ 公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供的基本組合模式

一、基本組合模式

1、案例中的房屋分屬何種模式？

2、采用何種模式主要考量因素是什么？（為什么？舉例說明）

管理效率、資金來源

3、請說出現(xiàn)實中你所看到或想到的采用不同模式的實例。

二、當代公共產(chǎn)品的提供方式

1、公共提供

完全政府無償提供

2、市場提供

私人生產(chǎn)和提供，通過收費回收成本，政府進行統(tǒng)籌管理

3、混合提供

補貼+收費：政府經(jīng)營，政府補貼、私人經(jīng)營，政府采購

三、企業(yè)公共投資

目的：不是做“慈善”，而是為了在限定條件下的營利

表現(xiàn)：公共企業(yè)(SE）趨勢為上市公司化、民營化、逆市場化趨勢 融資方式：BOT、BOOT、BOO BOT的新變形還有BT、DBT、DBTO、BLT（Lease，租賃）等新形式

※配置效率分析目的在于使我們“知其然，知其所以然”

一、配置效率的含義

配置效率（Allocative Efficiency）：

在有限的資源要素投入下，通過最佳的組合方式，可以達到生產(chǎn)和提供產(chǎn)品的數(shù)量或服務(wù)的質(zhì)量最優(yōu)。

公共產(chǎn)品的配置效率

帕累托最優(yōu)(Pareto Optimality)：

資源分配的最理想狀態(tài)，即假定人群和可分配的資源不變條件下，已不存沒有使任何人境況變壞的前提下，再使某些人的處境變好的可能。

※故配置效率又稱為帕累托效率(Pareto efficiency)

帕累托改進（Pareto Improvement）：

某種經(jīng)濟境況下如果可以通過適當?shù)闹贫劝才呕蚪粨Q，提高一部分人的福利或滿足程度而不會降低所有其他人的福利或滿足程度。

※帕累托改進的目的就是為了達到帕累托最優(yōu)，此時資源配置就達到配置效率。

一、具有非競爭性和一定排他性的公共產(chǎn)品配置效率分析（以橋梁為例）公共產(chǎn)生，公共提供

私人產(chǎn)生，市場提供 私人產(chǎn)生，混合提供

二、具有非排他性和一定的競爭性公共產(chǎn)品配置效率分析（以教育為例）私人產(chǎn)生，市場提供 公共產(chǎn)生，公共提供 混合提供

下課啦！

一、涵義

本質(zhì)一種公共責任，其特征在于體現(xiàn)追求公共性及相應(yīng)效率 第十二講 公共管理責任

你認為公共責任具體表現(xiàn)有那些，請舉例說明？SE 觀點：

國外有關(guān)公共責任（accountability）有三層意思：

在行為實施之前，公共責任是一種職責（responsibility），負責任意味著具有高度的職責感和義務(wù)感——行為主體在行使權(quán)力之前就明確公共權(quán)力所追求的公共目標

在行為實施之中，公共責任表現(xiàn)為主動述職或自覺接受監(jiān)督（answerability），受外界評判機構(gòu)的控制并向其匯報、解釋、說明原因、反映情況、承擔義務(wù)和提供賬目等。在行為實施之后，公共責任是一種評判并對不當行為承擔責任（liability），撤銷或糾正錯誤的行為和決策，懲罰造成失誤的決策者和錯誤行為的執(zhí)行者，并對所造成的損失進行賠償。

二、公共管理責任控制機制

含義：實現(xiàn)責任的一套制度安排或確保責任實現(xiàn)的途徑

1、行政控制機制

科層制

行政監(jiān)督檢查

行政監(jiān)察

審計

行政復議

“雙規(guī)”、“雙限”、“雙開”

2、立法控制機制

立法明確公共責任（SE）

構(gòu)建責任型政府（議會制、總統(tǒng)制、人大制）

3、司法控制機制

行政訴訟

案例：110不出警被訴案

行政賠償

案例：規(guī)劃更改造成損失賠償案

4、公民參與控制機制

聽證會制度

民意調(diào)查制度

專業(yè)委員會咨詢審議制度

相關(guān)群體或公民建議制度

弱勢群體申訴或救濟制度

案例：我國上訪制度的困境

5、信息公開控制機制

官員財產(chǎn)公開制度

官員配偶子女就業(yè)及財產(chǎn)公開制度 政務(wù)信息公開制度

行政決策信息公開制度

行政執(zhí)行信息公開制度

行政效果信息公開制度

財政預算公開制度

會議公開制度

6、其他控制機制

媒體輿論監(jiān)督機制

問責制

引咎辭職制

※前三種機制是基本的、傳統(tǒng)機制，但是沒有民意的體現(xiàn)，驅(qū)動力不足，特別是在我國“議行合一”的體制下容易出現(xiàn)“官官相互”的現(xiàn)象，后三種機制在我國承待發(fā)展。Tips：

公共責任表現(xiàn)為什么？ 公共責任控制機制包括哪些？

一、公共管理倫理含義和價值

1、內(nèi)容是什么？SQ

增進和維護公共利益；追求善良、正義、公平、自由和和平

2、價值何在？

“跟著感覺走（價值觀、良心、信念、道德、宗教信仰）”，自覺、自控、自省的作出正確選擇作用 公共管理倫理

二、公共管理倫理的具體內(nèi)涵 SQ

以人為本、民主與法治的意識、規(guī)則與公正的原則、責任與敬業(yè)的精神、服務(wù)與效率的觀念、廉潔與誠信的品行等等

（“為人民服務(wù)”、“三個代表”、“立黨為公，執(zhí)政為民”、“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”）

三、公共管理倫理的建設(shè)

1、傳統(tǒng)模式：

思想教育（好像超市促銷）

開會培訓（貪官講的最好）

樹立典型（一個導致妻離子散，家破人亡的好警察）

時代變遷，基本沒用

2、應(yīng)變模式：

完善責任控制機制：良心制度化，讓責任與激勵、懲罰正相關(guān)

改變教化內(nèi)容：公民意識、規(guī)則意識、公共管理理念、信念或宗教

改變評價標準：改變30年來的唯GDP論，改善貧富差距過大制度，創(chuàng)造人們多元信念追求的環(huán)境

Tips：

公共管理倫理建設(shè)的應(yīng)變模式是什么？ 下課啦！

一、國家公務(wù)員制度的含義是什么？

黨和國家對公務(wù)員的管理法規(guī)及制度的統(tǒng)稱，主要包括：

錄用、考核、獎勵、紀律、職務(wù)升降、培訓、交流、回避、工資、保險、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等內(nèi)容。（具體參見《公務(wù)員法》）第十三講 我國公務(wù)員制度概述

二、在我國那些人員算公務(wù)員？

公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

國家機關(guān)：政府（包括警察）、人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍官

參公管理：黨委機關(guān)、民主黨派機關(guān)、人民群眾團體（婦聯(lián)、消協(xié)）、部分事業(yè)單位（銀監(jiān)會）

三、我國公務(wù)員制度特征是什么？

公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。

國家機關(guān)：政府（包括警察）、人大、政協(xié)、法院、檢察院、軍官

參公管理：黨委機關(guān)、民主黨派機關(guān)、人民群眾團體（婦聯(lián)、消協(xié)）、部分事業(yè)單位（銀監(jiān)會）

四、我國公務(wù)員制度特色是什么？

1、不搞“政治中立”

2、不搞“兩官分途”

3、堅持“黨管干部”

五、我國公務(wù)員任用原則是什么？

1、競爭原則

2、功績原則

3、德才兼?zhèn)湓瓌t

4、法制原則

5、黨管干部原則

六、我國公務(wù)員能力標準是什么？

《國家公務(wù)員通用能力標準框架（試行）》概括為九種：

政治鑒別能力

依法行政能力、公共服務(wù)能力

調(diào)查研究能力、學習能力

溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力

應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力

七、我國公務(wù)員錄用考試包括什么？

《2011年國家公務(wù)員考試錄用公共科目考試大綱》

《行政能力測試及應(yīng)試技巧》

《申論及應(yīng)試技巧》

《申論萬能八條_百度百科》

《“萬能八條”解讀玉樹救災》

《申論萬能八條的使用“弊端”》

一、良好的政治素養(yǎng)。

能夠以科學、客觀和公允的態(tài)度分析不同的意識形態(tài)和政治體系

正確認識我國當前政治制度與行政治理模式的必要性

正確看待諸如地方自治、間接民主、普選制等政治現(xiàn)象的利弊

始終能夠保持清晰的政治頭腦和良好的政治鑒別力。第X2講

公共管理人才特征

二、現(xiàn)代公共行政素養(yǎng)

具備公共精神

決策和行為以公共利益為出發(fā)點

掌握現(xiàn)代公共行政理論和科學方法

能夠自律于公共行政職業(yè)道德及價值觀的意識和能力

三、合理知識結(jié)構(gòu)素養(yǎng)。

具有法學、經(jīng)濟學、管理學、社會學、心理學和科技類等多學科知識體系

（特別要加強法學、經(jīng)濟學知識）

四、復合型職業(yè)能力

1）計劃組織能力

2）文案寫作能力

3）計算機應(yīng)用能力

4）財務(wù)管理能力

5）調(diào)研分析能力

6）創(chuàng)新能力

7）良好外語能力

8）其他相關(guān)能力（領(lǐng)導能力、人際關(guān)系處理能力、突發(fā)事件應(yīng)變能力以及身體心理素質(zhì)和文體特長）

Tips：

公共管理人才特征是什么？

公共管理人才需要怎樣的職業(yè)復合能力？ 基本涵義

績效管理：成績和效果的管理，結(jié)果導向型，目標導向型

成因：政府管理變革所致；公共管理發(fā)展需要。

※責任控制機制是宏觀環(huán)境，績效管理是微觀控制。

第十四講 公共管理中的績效管理 案例：

美國政府績效評估緣起及發(fā)展

20世紀90年代初期，信息時代來領(lǐng)，美國政府卻因傳統(tǒng)預算模式、規(guī)制過多，效率低下面臨著空前的管治危機。

1993年，美國國會通過了《政府績效與結(jié)果法案》，將績效與部門預

算和個人激勵掛鉤。各部門依據(jù)管轄需要選取公共項目，進行績效目標的確立和分解、績效目標的實施、績效目標的評估。（公共項目的目標管理：

目標體系、自我管理，自我控制）

要使政府各部門績效管理成果能夠相互比較并且可持續(xù)，就必須推行橫向的績效評估、績效衡量、績效追 蹤措施。（標桿管理：確立各方面標桿、找出績效差距、縮小差距）

政府部門績效以外部評價為依據(jù):社會指標評價，包括效率、效果、職責履行等因素（社會評價時要注意剔除慣性因素）;公眾滿意評價可以通過民意調(diào)查、市場分析等手段獲得，包括：生活水平、服務(wù)質(zhì)量、選擇自由 度提高來衡量。

雖然美國政府績效管理取得了巨大成效，但也存在問題：職責泛化與重疊、避重就輕等。（“績效管理悖論”：研究“荷花出淤泥而不染”的啟示）

總之關(guān)于政府績效管理問題美國政府走在了前面，但還存在許多問題。我國又該怎么辦呢？ Tips：

什么是績效管理？

目標管理、標桿管理的含義是什么？ “績效管理悖論”是什么？

一、公共管理體制

由法律地位、供給范圍、組織形式、提供模式、調(diào)節(jié)控制和監(jiān)督方式等諸多要素構(gòu)成的公共管理體系

我國公共管理體制改革方向

二、我國近年來社會變化與轉(zhuǎn)型

體制變革：“單位人”—“社會人”

科技進步：通信、互聯(lián)網(wǎng)、地鐵

社會進步：質(zhì)量更高、范圍更廣

需求更多樣

外延改變：傳統(tǒng)＋新增（民辦學校）＋新定位(收容所->救助站)

三、我國公共管理體制變革趨勢：

改革政府管理體制與方式

市場化同時注意彌補其的不足

強化公共性、非營利性的意識

公共權(quán)力在依法行使前提下合理的使用和受到監(jiān)督

增強公民意識、政治參與意識及能力 Tips：

我國公共管理體制改革趨勢是什么？

關(guān)于人文科學需要搞清的幾個問題

為什么要有哲學家?

社會分工不同

社會科學傳播什么?

水波式傳播（搖旗吶喊）

社會科學研究什么?

思想啟蒙(文藝復興)

文藝復興的來源和內(nèi)容是什么？

復興（創(chuàng)新）古希臘文化與精神

（思維過程、創(chuàng)新含義、創(chuàng)新過程）

文藝復興的特點？

創(chuàng)新（螺旋式上升，古為今用），適應(yīng)社會發(fā)展需要

中國需要文藝復興盛唐文化？

創(chuàng)新、開放（通商、女權(quán)開放）、務(wù)實（胡服）；嘆長安城；走向衰落

※國家和民族復興不僅需要經(jīng)濟繁榮，更需要政治文明和科學文化能標榜世界（如同現(xiàn)在的美帝國）下課啦！

公共管理

第X部分

公共管理人才特征

一、高等教育和初等教育

1、小時候?qū)Ω叩冉逃恼J識（崇高）

2、不要錯把初等教育等同低等教育

二、大學的作用：

技能（人際，專業(yè)，組織等）

人生的過渡和緩沖

個人修養(yǎng)提高過程

第X1講

對高等教育的一些見解和感悟

三、大學生活的認識

大一，天高任鳥飛，海闊任魚躍，林子大了什么鳥都有。

大二，凡事預則立，不預則廢

大三，人生不如意十之八九

大四，謀事在人，成事在天

四、大學學習的認知

大一，不知道自己不知道；

大二，知道自己不知道；

大三，不知道自己知道；

大四，知道自己知道。

五、大學文理科學習的區(qū)別

1，理工科學習辛苦，技術(shù)見長，好找工作，一生比較穩(wěn)定。

2，文科學習輕閑，沒有專長，不好找工作，但前途未卜。

文科要加強：口才，筆頭，心智和體能。

六、大學要學什么：

知識：專業(yè)知識，英語，計算機等，構(gòu)建倒“T”型知識結(jié)構(gòu)

思維:層次:邏輯，推理，創(chuàng)新

過程:模擬，修正，重構(gòu)

人格:善良，正義，堅韌

創(chuàng)新：創(chuàng)新不僅是技術(shù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新，還包括管理模式、運營流程、營銷模式等方面的創(chuàng)新。

七、高等教育目標：

掌握基本的知識

提高思維能力

健全人格和價值觀

強健體魄。

八、大學“五個一工程”：

一本好書、一位摯友、一位良師、一場柏拉圖戀愛、一門專業(yè)課。

九、如何學習好一門課程

1、了解這門課程學習的意義、目標（激發(fā)學習興趣和動力）

2、瀏覽前言和目錄掌握這門課程重點和框架（形成學習地圖和坐標）

3、知識在腦海中應(yīng)形成樹狀或圖狀結(jié)構(gòu)（不能成線狀或墻狀結(jié)構(gòu)）

4、親其師，信其道

5、“授之以魚，不若授之以漁”

※這些內(nèi)容通常在課程的開始階段。

第一課的價值：

知識在腦海中應(yīng)形成樹狀或圖狀結(jié)構(gòu)，不能成線狀或墻狀結(jié)構(gòu)。

北大同學認為學習的是框架和范式。Tips：

大學學習是什么？

大學學習應(yīng)該做什么？ 下課啦！

第四篇：公共管理學教案

第一章 公共管理概述

一、公共管理及相關(guān)概念

（一）公共管理的涵義

公共管理（Public Management）作為一門理論和科學研究領(lǐng)域，發(fā)展于20世紀70年代以后。

公共管理就是以政府為代表的公共部門，整合社會的各種力量和資源，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法來治理國家和社會公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，從而有效實現(xiàn)公共利益的活動。

（二）公共管理的特點

１、公共管理主體：政府和其他公共部門

２、公共管理的客體: 一是社會公共事物；二是公共權(quán)力的分配和運行機制。

３、公共管理的手段多樣化：在并不改變公共部門公共性的前提下，將私人部門的管理手段運用于公共部門。

４、注重管理外部環(huán)境，強調(diào)戰(zhàn)略管理，實現(xiàn)由內(nèi)向外的轉(zhuǎn)變

5、公共管理強調(diào)價值調(diào)和與責任，重視4E，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）

6、公共管理理論與政府改革的實踐緊密結(jié)合（三）公共管理與私部門管理的區(qū)別

1、管理的主體不同。私人管理的主體是私人部門，公共管理的主體是公共部門。

2、管理的對象不同。私人管理的對象主要是其私人組織內(nèi)部事務(wù)，公共管理則不僅針對公共部門，也針對私人部門。

3、管理的目標不同。公共管理是追求公共利益目標，目標多元化，私人管理主要所示私人利益目標，利益最大化。

4、管理方式不同。私人部門主要是市場化方式，公共部門則復雜得多。

5、管理的權(quán)力不同。一個是公權(quán)力，一個是私權(quán)力。

（四）公共管理與公共行政（行政管理）的區(qū)別

? ①管理主體方面。公共行政的管理主體就是政府，公共管理的管理主體除政府外，還包括非政府公共組織。? ②管理客體方面。公共管理的客體比公共行政寬泛，它的管理范圍既包括了屬于政府管理范圍內(nèi)的社會公共事務(wù)，還包括了不屬于政府公共管理事務(wù)的社會公共事務(wù)；還有，一些在傳統(tǒng)公共行政中難以見到的客體，諸如公共環(huán)境、項目執(zhí)行、績效評估、公共倫理等，也出現(xiàn)在公共管理的客體中。? ③管理目標方面。公共行政是一種“內(nèi)部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重視機構(gòu)、過程和程序的管理，公共管理重視項目、結(jié)果和績效的管理。? ④管理手段方面。公共行政重視計劃、組織、指導、協(xié)調(diào)、報告等基本技能，公共管理則關(guān)注那些可以用來將思想和政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥墓芾砉ぞ?、技術(shù)、知識和技巧。

? ⑤管理思想方面。公共行政強調(diào)執(zhí)行規(guī)范，強調(diào)“政策科學化”；公共管理則將更多的企業(yè)管理思想納入到公共管理過程中來，強調(diào)“管理市場化”。

公共管理基本上是一個整合的概念，是一種介于企業(yè)管理與公共行政之間的“第三條道路”，公共管理在“什么”與“為何”層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”層面上沿襲企業(yè)管理。

二、公共管理學演進歷程

公共管理作為一門獨立學科歷史并不長。1887年以前，僅處于前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在政治學之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理研究進入學科前期——行政學階段，上個世紀80年代進入公共管理時期。

? 公共行政時期（1887－20世紀70年代末）

1、傳統(tǒng)公共行政時期（1887—1960）

2、新公共行政時期（1960—1980）? 公共管理時期（1980年至今）

1、新公共管理理論

2、重塑政府理論

3、治理理論

在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題：

第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；

第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務(wù)，以彌補政府自身財力的不足；

第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。

三、公共管理興起的時代背景

1、西方國內(nèi)經(jīng)濟和政治因素

(1)政府規(guī)模龐大和職能膨脹引發(fā)公眾對政府的不滿

(2)經(jīng)濟因素與財政壓力將政府改革提上議事日程

(3)社會問題和政府治理失靈導致政府合法性危機

2、經(jīng)濟全球化、國際環(huán)境的變化

3、科技革命尤其是信息革命

4、以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求.5、私營部門管理的成效為政府改革提供了壓力和示范

6、西方社會科學研究的新成果為公共行政改革奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

現(xiàn)實促使人們對市場和政府的關(guān)系進行重新思考

一是確定政府應(yīng)當干什么；

二是即回答政府應(yīng)當“如何做”。

四、公共管理學的理論基礎(chǔ)

歐文·休斯：“傳統(tǒng)的公共行政模式基于兩種理論，即官僚制理論和政治行政兩分法。而新公共管理的理論基礎(chǔ)也有兩方面，它們分別是經(jīng)濟學理論和工商管理?！?/p>

（一）工商管理學理論

1、古典學派理論：泰勒為代表。古典學派關(guān)注的焦點是“效率”和“經(jīng)濟”。

2、行為學派理論

3、決策學派理論

4、系統(tǒng)學派理論

5、新管理主義理論：企業(yè)再造理論；虛擬企業(yè)；學習型組織

管理主義對公共管理學的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。

（二）經(jīng)濟理論

1、公共選擇理論

以布坎南為代表，公共選擇理論（Public choice theory）產(chǎn)生于20世紀40年代末，到60年代末形成一種學術(shù)思潮。

所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟學應(yīng)用于政治科學。

如果說亞當·斯密告訴了我們政府應(yīng)當做哪些事情，即“ 是什么”的問題，布坎南則為我們解釋了“為什么”的問題。

由于政府官員與市場上從事經(jīng)濟活動的個人具有相同的經(jīng)濟理性，他們首先追求個人利益和所在機構(gòu)的利益，然后才會關(guān)心公眾的利益，因而政府失敗不可避免。

2、代理理論（Agent Theory）

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，委托—代理關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關(guān)系。

代理理論的一個基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。

委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有三個問題：

一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。

從政府部門看,政府是受托人即代理人,公眾是委托書人。與私人企業(yè)相比，公共部門的代理成本（監(jiān)督成本）更難衡量，且缺乏有效手段來制約代理人行為。3.交易費用理論（Transaction cost theory）

交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費用。交易費用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交易費用。

交易費用的概念，首先是由科斯（Ronal H.Coase）于1937年提出的。科斯將交易費用定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關(guān)價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用。

交易費用概念的提出在某種程度上顛覆了以往公共部門管理中根深蒂固的思想，即只要政策得以貫徹執(zhí)行政府部門就是完成了工作，而絲毫不考慮政府部門甚至整個社會付出的成本。

公共部門存在的交易費用，影響到公共政策的出臺和實施，還影響到公共部門管理者的行為選擇。

五、公共管理學的學科特征

公共管理學是20世紀90年代伴隨新公共管理（New public Management）運動出現(xiàn)的學科新趨勢，它把當代經(jīng)濟學、管理理論、政策分析、政治學和社會學等學科的相關(guān)理論和方法融合到公共管理的研究中，使之成為一個跨學科或交叉學科。

《公共管理學》在MPA教育中是一門集理論性和應(yīng)用性于一身，含經(jīng)濟學、政治學、管理學等于一體、具有“導論”性質(zhì)的課程。

第五篇：經(jīng)典教案系列 公共管理學（本站推薦）

.中國人民大學公共管理學筆記 張成福 黨秀云編 第一章 公共管理導論 1.1 公共管理的意義 1.公共管理

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府的績效和公共服務(wù)的品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。

2.公共管理的性質(zhì)

a.公共管理承認政府部門治理的正當性；

b.公共管理強調(diào)政府對社會治理的主要責任，強調(diào)多元理性，強調(diào)政府績效的重要性，并強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處

理社會及經(jīng)濟問題中的責任；

c.公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；

d.公共管理以公共福祉和公共利益為目標；

e.公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，而公共管理者視為職業(yè)的實踐者。

3..公共管理與公共行政的區(qū)別

a.它包括一般管理的計劃、組織、控制職能，以代替討論社會價值以及官僚和民主的沖突； b.對經(jīng)濟和效率標準認同的工具取向，以替代公平、回應(yīng)或政治特色； c.以對中層管理者的實用關(guān)注，以取代政治或政策精英的觀點；

d.傾向于視管理為類同管理，或者至少使公共和私營部門的管理差異極小化，而不是夸大他們的差異；

e.向關(guān)注組織內(nèi)部運作那樣的理性態(tài)度，關(guān)注組織的外部環(huán)境，而不過分關(guān)注法律、制度和政治過程；

f.與科學管理傳統(tǒng)的強有力的思辨聯(lián)系，而不是與政治學或社會學緊密關(guān)聯(lián)。

1.2 公共管理學的發(fā)展和研究途徑 1.公共管理學興起的學科和時代背景

A.學科背景：

a.1900-1926 政治和行政二分法

在20世紀50年代之前，關(guān)注的是研究如何有效的運用資源以執(zhí)行政策。

b.1927-1937 行政原則

強調(diào)一些科學的行政原則的存在，行政人員一旦學如何應(yīng)用這些原則就可以成為專家。這些原則可以不考慮

環(huán)境之因素而適用于任何地方，pdsdcorb就是行政原則的最佳體現(xiàn)。

c.二戰(zhàn)以后 公共行政即政治學 這時期的公共行政以建立規(guī)范理論為目的，而為知識而追求知識，對改進公共行政實務(wù)的助益不多。

正如亨利所言，形成了有“公共而無行政”，對公共管理者的知能的研究與培養(yǎng)，可以說沒有多大的建樹。

d.1960-70年代起 公共行政即管理學 提出了公共管理的三個核心要素：政策管理、資源管理、方案管理。這一時期的公共管理是建

立在以下三種假設(shè)之下：第一，公共行政和私部門的行政沒有本質(zhì)的區(qū)別；第二，強調(diào)一般管理，或類同管理；第三，企業(yè)績效優(yōu)

于政府績效，而主張師法企業(yè)，提高政府的績效。B.時代背景

a.政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿。

第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預和福利國家觀點的影響以及計劃經(jīng)濟的影響，政府職能急劇擴張，政府規(guī)模不斷擴大，政府角色不斷膨脹。政府雖然管的事情很多，但是社會問題卻同樣層出不窮，因而引發(fā)了人民對政府治理能力的懷疑，政府遭受到越來越多的批評 b.經(jīng)濟因素和財政壓力。

工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，政府支出不斷增加，這對政府的財政構(gòu)成了巨大的壓力，同時，國際經(jīng)濟的自由趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，因此，通過改革政府以緩解財政經(jīng)濟壓力便成為一個可行的手段。

c.社會問題與政府不可治理性的增加。社會的進步也引發(fā)了諸多的社會問題，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統(tǒng)的政府功能確實力不從心，加上官僚體系本身的諸多弊病，這些多引發(fā)了民眾對政府的信任危機。在此情況下，讓公共服務(wù)回歸社會、市場的呼聲日盛，因此，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

d.新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。

針對國家干預和福利國家政府的弊病，以公共選擇為代表的新右派對此進行不斷的抨擊，他們認為政府失靈不亞于市場失靈，強調(diào)市場機制，主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場機制提供公共服務(wù)。正是在這種意識形態(tài)下，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種必要的選擇。

2.公共管理的研究途徑

A.P途徑下的公共管理-也稱為公共政策途徑，導源于20世紀70年代，公共政策途徑的公共管理有

三個基本的共識（1）視公共管理為公共政策分析的互補之物，成為教學課程的兩大方向；（2）在教學研究上十分重視個案研究，以從事實物的工作者的經(jīng)驗為素材；（3）以高層管理者

特別是政治性任命官員為教學和研究對象，致力于促進此類人員與學界之間的溝通和對話。

B.B途徑下的公共管理-也稱為企業(yè)管理途徑，兼采案例研究和量化研究作為教學研究的方法，比

比較重視學術(shù)的研究和理論的構(gòu)建，長于從不同的學術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)與方法。

以具備文官資格的公共管理者為主要的教學研究對象。

C.P途徑下的公共管理與B途徑下的公共管理的異同

課程設(shè)計

與公共和私人組織的差異

與公共行政的關(guān)系

研究內(nèi)容

研究方法

P途徑下的公共管理

因循商業(yè)學院的傳統(tǒng)

不強調(diào)二者的差異性

企圖與其合流

重視策略與組織間的管理，是過程取向的量化分析

B途徑下的公共管理

因循公共政策學院的傳統(tǒng)

凸現(xiàn)公共組織的特殊性

企圖擺脫公共行政，成為一個獨立的管理領(lǐng)域

政策與政治問題

個案研究 學者波茲曼（Bozeman）對二者提出更深入的看法：

（１）P途徑的公共管理學者，一心想要劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系；而B途徑的公共管理學者與行政學者有較密切的關(guān)系和相似理念。

（２）P途徑的公共管理學者認為公司部門管理有別；者不認為公司部門的管理有什么質(zhì)的差異，他們主張將企業(yè)管理的概念與工具運用于公共部門的管理上。

（３）P途徑的公共管理學者幾乎完全依賴案例研究為獲取知識的工具，B途徑的公共管理學者則把案例研究和量化研究兩者作為教學研究的方法。

（４）P途徑的公共管理學者擅長與個案的處理與分析；B途徑的公共管理學者比較重視學術(shù)的研究與理論的建構(gòu)，擅長從不同的學術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)和方法。（５）P途徑的公共管理學者以高層管理者，特別是政治性任命人員為主要教學研究對象；B途徑的公共管理學者則以具備文官資格的公共管理者作為主要教學研究對象。

3.公共管理學的特質(zhì)（1）公共管理基本上是一個整合的概念，是介于企業(yè)管理和公共行政之間的“第三條道路”。公共管理在“什么”和“為何”層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”的層面上沿襲企業(yè)管理。

（2）公共管理是將私部門的管理手段運用于公共部門，但是并未改變公共部門的主體性。（3）公共管理注重與外部環(huán)境的關(guān)系，強調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為焦點。任何公共事務(wù)的管理必須解決兩大問題，內(nèi)部或技術(shù)性問題、外部或整合性問題。（4）公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新的治理。（5）公共管理強調(diào)價值調(diào)和和責任。

（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革和再造。

（7）公共管理是一個科際整合的研究領(lǐng)域，從政治學、社會學、心理學、經(jīng)濟學和管理學中借用了

許多理論和方法。

總之，現(xiàn)階段公共管理的最大挑戰(zhàn)之一便是一方面建構(gòu)理論，一方面兼顧實際。

1.3 公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別 1.公共管理與私部門管理的區(qū)別

（一）政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威

a.公共管理是一種活動，這種活動在本質(zhì)上是國家的活動。公共管理不可避免的包括政治權(quán)威的作用（也存在著非權(quán)威的作用）。公共管理的主體乃為政府。波茲曼認為公共管理就是政治權(quán)威的管理，這說明了公共管理的本質(zhì)。政府雖然是公共服務(wù)的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動本身就有強制性，當人民違反法令的事情發(fā)生時，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織不拘有這種公權(quán)力。

b.私人部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威是市場的權(quán)威或經(jīng)濟的權(quán)威。這種權(quán)威非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟性的市場力量，這種權(quán)威往往不能以國家強制力為后盾。

（二）多元制衡與自主性

a.公共管理是在民主憲政的框架下進行的，在民主憲政國家，公共管理的權(quán)威是割裂的。政府部門雖然較重視層級節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治氣氛，公共管理的自主性受到影響。

b.私人部門的管理，固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人部門管理有相對充分的管理自主權(quán)。

（三）公共利益與私人利益

a.公共利益而言，政府具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責任，這是公共管理區(qū)別與私人管理的一個重要特征。公共管理應(yīng)當將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，當代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者能夠代表并回應(yīng)公共的利益。

b.相反，私人組織和部門往往是個人利益最大化的追求者，經(jīng)濟利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有積極的經(jīng)濟和社會價值，當然，私人企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求不能損害社會中其他人的權(quán)益和利益。

（四）法的支配與意思自治

a.政府部門可以依據(jù)不同的具體情況采取不同的行政行為，但是應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法治國家的基本要求和原則。隨著社會的發(fā)展，在現(xiàn)實管理中政府擁有廣大的自由裁量權(quán)，并發(fā)展有“行政保留權(quán)”，但法治政府的基本內(nèi)核并沒有發(fā)生根本性的改變。

b.對于私領(lǐng)域的管理，相比較于公共管理的嚴格受法支配而言，其更多遵循的是契約自由和意思自治，擁有高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。

（五）政府與市場

政府與市場是現(xiàn)代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區(qū)別之處就在于政府與市場的區(qū)別與差異。與企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言，這種差異表現(xiàn)在： １．壟斷與市場

私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競爭者；而公共部門提供的服務(wù)，往往是只有一家，因此公共部門通常缺乏競爭的壓力。２．公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品

政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務(wù)具有不可分割性和非排他性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價格也是可以衡量的。３．自由與依賴

消費者在購買私人產(chǎn)品時，可以自由選擇；而公共部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。４．利潤與支持

私人部門大都以利潤為導向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導向很容易成為其經(jīng)營目標；而政府往往缺乏服務(wù)的動機。

（六）多元理性與經(jīng)濟理性

a.公共部門處在各種社會力量作用的中心，公共管理事實上也承擔著社會價值權(quán)威性分配的職責。在這個利益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間做出平衡和選擇。因此，政府治理中的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。

b.私人部門的管理，因為它的組織屬性和職能有限，所以造成的社會影響面較小，不易形成整體社會作用，因而其管理大多為工具的經(jīng)濟理性考慮，通常不顧及或少顧及其他理性的考慮。

1.4 新公共管理 1.新公共管理 新公共管理是以自利人為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于：強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調(diào)市場機能、強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學和技術(shù)、強調(diào)顧客導向的行政風格。

2.新公共管理的特征

著名公共管理學家胡德（C.Hood）歸納出了新公共管理的七個要點： １．即時的專業(yè)管理。這意味著讓公共管理者管理并承擔責任。

２．標準明確與績效衡量。管理的目標必須明確，績效目標能被確立并加以衡量。

３．強調(diào)產(chǎn)出控制。用項目與績效預算取代傳統(tǒng)的預算，重視實際成果甚于重視程序。４．轉(zhuǎn)向部門分權(quán)。打破公共部門的本位主義，破除單位與單位之間的藩籬，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)性組織。

５．轉(zhuǎn)向競爭機制。引進市場競爭機制，降低成本及提高服務(wù)品質(zhì)。６．強調(diào)運用私營部門的管理風格、方法和實踐。７．強調(diào)資源的有效利用。

1.5 公共管理：現(xiàn)時代的挑戰(zhàn) 1.公共管理現(xiàn)在面臨的主要挑戰(zhàn)

人類社會正處于一個巨變的時代，新的社會必然要求新的政府治理形態(tài)，自20世紀末興起的全世界范圍的政府再造，正是對新時代變革的回應(yīng)。

政府仍然是我們這個時代的核心治理者和管理者。但是環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動蕩、更為復雜，公共管理也面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。認識這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責任和使命。

（一）關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定的問題 安全與秩序是人類社會發(fā)展的一個基本前提。對當代政府治理而言，良好的憲政秩序是基本的前提和基礎(chǔ)，對經(jīng)濟發(fā)展、社會繁榮、國家競爭力的發(fā)展都是不可或缺的。近些年的情況表明，當政府不能履行其基本職能時，隨之而來的危機便會加重。環(huán)顧四周，一些政府崩潰和憲政秩序的喪失國家正處于人類最嚴重的災難之中。導致憲政秩序喪失的原因是多樣的，如政府喪失合法性、腐敗、貪婪、內(nèi)戰(zhàn)、外國勢力介入、宗教沖突等，在未來這些問題仍然不可能消失。因此，如何防止政府崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并實現(xiàn)良好的政府治理便成為公共管理面臨的一個關(guān)鍵問題。

（二）關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題

政府治理決非是一個工具棗理性價值的追求問題。公共管理的一個重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，也就是說它要致力于發(fā)展、弘揚民主治理過程的合法性；同時，公共管理有責任維護人類社會的基本價值，盡管這些價值之間可能是沖突的。公共管理對民主憲政基本價值的回應(yīng)和落實，關(guān)系到政府治理的合法性，關(guān)系到政府的權(quán)威和公信力，也關(guān)系到公共管理作為一門科學的合法性。因此，我們必須考慮這些基本價值的捍衛(wèi)問題，否則，公共管理將成為缺乏靈魂的盲動，甚至可能成為暴政的工具。

（三）關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進政府治理的有效性問題

政府與市場作為控制社會的兩大力量，在推動經(jīng)濟和社會發(fā)展中均起著重要的作用。政府與市場不是誰取代誰的問題，過分強調(diào)任何一方的作用都可能造成災難性的后果，兩者應(yīng)該有機的配合和協(xié)調(diào)起來。因此，我們應(yīng)該辯證地思考二者之間的關(guān)系，拋棄意識形態(tài)的偏見，發(fā)展公域和私域的對話和溝通，平衡二者的作用。

（四）關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題 在過去20年間，公共管理一直受到日益發(fā)展的復雜的全球化環(huán)境的影響，現(xiàn)代地方治理已經(jīng)變成一個管理全球和地方相互依賴關(guān)系的過程。在全球化的時代，政府仍然擁有各自的管轄權(quán)，并有自己獨特的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)或管理系統(tǒng)，但它們再也不能象傳統(tǒng)那樣獨立于其他治體之外，它們必須以相互聯(lián)系的觀念取代分離的觀念。對于政府治理而言，全球化是機會也是挑戰(zhàn)。在全球化的時代，一個政府如何維護自己國家的主權(quán)與獨立：如何在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，維護經(jīng)濟的安全；如何在學習多元文化的同時，維護自己的文化傳統(tǒng)和民族認同等等，都是21世紀公共管理需要面臨的新議題。

（五）關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠未來的需要 可持續(xù)發(fā)展作為人類發(fā)展觀的最重要進步和突破，已經(jīng)得到國際社會的廣泛的認同，它意味著發(fā)展既要滿足當代人的要求，又不能對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。面對著人類日益增長的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長遠發(fā)展的需求，是當代政府治理面臨的挑戰(zhàn)。

（六）關(guān)于如何應(yīng)付科學技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題

科學技術(shù)革命正在改變著人類的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和生活方式，同樣對政府治理也產(chǎn)生著巨大的影響。鑒于科學技術(shù)發(fā)展的重要性，政府作為推動科技發(fā)展的角色更加重要，政府必須成為推動大規(guī)模科技創(chuàng)新的主導力量之一；其次，政府作為社會問題的管制者，也面臨著艱巨的任務(wù)，如高科技犯罪等。

同時，科技革命也正在改變著政府自身的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、工作行為，如何回應(yīng)科技的發(fā)展、利用科技創(chuàng)新政府治理方式也成為世界性的潮流，許多國家正在構(gòu)建的電子政府便是利用科技改革政府的典范。

（七）如何應(yīng)付越來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題 人民對政府的新認識政府合法性的真正來源，也是經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮的社會資本。一個良好的政府治理需要政府與公民、企業(yè)、社會之間的信任關(guān)系的存在，而這種信任關(guān)系的重要基礎(chǔ)在于政府及其官員將國家權(quán)力用于公民目的而不是用于自己的目的。腐敗嚴重損害了公民的信任感，也削弱了社會資本，最終損害到政府的合法性。因此，政府治理者必須采取各種戰(zhàn)略和有效措施來遏制腐敗的發(fā)生和蔓延。

（八）關(guān)于重振政府治理能力問題

如果政府要進一步促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的繁榮，就必須提高自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點，政府的能力是指政府以最小的社會價格采取集體行動的能力。政府能力涉及多個方面：（１）預測及掌握變化的能力；

制定周延而明智的公共政策的能力；

發(fā)展不同方案以執(zhí)行政策的能力；

吸引及有效運用資源達成政府目標的能力；

持續(xù)學習，成長以適應(yīng)未來挑戰(zhàn)的能力。

重振政府治理能力，取決于政治環(huán)境的改善、政府體制的重塑、公民與社會的參與、政府管理技術(shù)方法的創(chuàng)新以及公共管理者的知識機能。

（九）關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問題

官僚組織體制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的環(huán)境的要求。未來的公共組織應(yīng)該是彈性化、整合的、透明的組織；為公民提供整體性服務(wù)的組織；跨功能的組織；與社會有廣泛聯(lián)系的組織。如何建構(gòu)適應(yīng)新時代發(fā)展的政府組織，并使之適應(yīng)新環(huán)境的需要，這是公共管理面臨的又一挑戰(zhàn)。

（十）如何構(gòu)建國家與社會共同治理模式問題

由于當代政府面對的公共問題的復雜性，使得政府已經(jīng)無法成為唯一的社會治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利部門來共同治理社會。政府應(yīng)該充分激發(fā)民眾和社會組織的積極性和責任感，建構(gòu)出一個全新的國家與社會共同治理的模式，這應(yīng)該是政府所追求的一個重要目標。

（十一）公共管理如何應(yīng)付復雜、不確定與變革的管理

今天，人類社會所面臨的問題是復雜的、多因素的以及不確定的。因此，公共管理者必須調(diào)整自己的思維方式，改變傳統(tǒng)的機械的慣性思維模式，順應(yīng)社會發(fā)展的潮流，發(fā)展一種有機的、整體的、生態(tài)的管理方式，這樣才能較好的應(yīng)對所面臨的復雜多變的社會問題。

（十二）重建公共管理的道德秩序

一個生機勃勃的國家和社會是由遵紀守法的民眾和勤勉的政府官員所共同建構(gòu)的。因此，政府中良好的道德秩序是治理好社會的一個基本前提，也將使得政府治理的成本大大降低。但是，目前的政府既缺乏一致認同的道德準則，也缺乏對道德的追求熱情，所以，重建公共管理的道德秩序是我們面臨的亟待解決的問題。

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第二章

第二章 公共管理者的角色和知能 2.1 作為一般管理者的角色

1.公共管理者

a.公共管理者，在現(xiàn)代民主國家，是經(jīng)法定程序進入政府，擔任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公務(wù)管理的公職人員。公共管理者，從廣義上講包括民選的和任命的兩大類。而任命的公共管理者又可分為政治任命性官員以及經(jīng)文官考試錄取的常任文官或公務(wù)員。依其職務(wù)等級可以分為高級公共管理者、中級公共管理者和基層公共管理者。

b.公共管理者是受國家和公民的委托，行使公權(quán)力，負責運用資源及指揮公務(wù)人員，達成政府施政目標的人。如果我們將政府視為一個企業(yè)或事業(yè)單位，公共管理者便是公經(jīng)理人。

2.2 作為公共管理者的特殊角色

1.在民主政體中，公共管理者的角色

1983年魏姆斯利等人在“黑堡宣言” 中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡述，最具典范性。在我們看來，他們對公共管理者在民主憲政治理中角色的論述，的確反映了公共管理者的特殊使命和角色。

一、執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色

公共管理者在就職時已宣誓要護憲及行憲，行憲的預期目標是營造一個穩(wěn)定且有效運作的政治體系，而終極目標則是增加機會，促進平等以及持續(xù)地改進和提升全民的生活品質(zhì)。這是公共管理者的天職。

二、人民受托者的角色 公共管理者受人民的托付，在治理過程中扮演正當與重要的角色，不能屈服于強烈短視的壓力，應(yīng)考慮長遠的全民利益。公共管理者要不懼強權(quán)，更不能妄自菲薄，只把自己當成工具，應(yīng)以追求公共利益為職責。

三、賢明少數(shù)的角色

公共管理者要能做到眾人皆醉我獨醒，不可人云亦云，要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時尚的“喧嚷的多數(shù)”或有權(quán)的少數(shù)，他們有責任通過吸引民眾參與公共事務(wù)，使賢明的少數(shù)變成多數(shù)。

四、平衡輪的角色

公共管理者必須對外在環(huán)境有回應(yīng)或有反應(yīng)，但絕不是像地震儀一樣忠實地從事刺激反應(yīng)的記錄，或像忠誠的仆人一樣只聽命行事，也不能只是很有技巧地在各種利益集團間躲閃、求存。公共管理者要肩負專業(yè)責任，也就是要以維持公共利益及憲政運作為職志，公共管理者應(yīng)以其合法權(quán)力及專業(yè)判斷在治理過程中的各種勢力中，扮演平衡輪的角色。

五、扮演分析者和教育者的角色

公共管理者應(yīng)該或必須能夠有意識地了解自己決策的價值體系與假定，為自己的所作所為提出合理說明并盡量將人民納入治理過程。公共管理者應(yīng)扮演分析者與教育者的角色，以增加民選領(lǐng)導、民意代表、所有在治理過程中的參與者，乃至一般民眾對公共事務(wù)的了解，并向他們灌輸公共利益的觀念。

2.3 公共管理者的技能

1.公共管理者應(yīng)該掌握的知識和技能

公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能。所謂技能，系指后天發(fā)展起來的、處理特定的人、事、物的能力。管理技能不同于一般的業(yè)務(wù)能力，業(yè)務(wù)能力系從事某種具體工作的能力，如市場調(diào)查、產(chǎn)品設(shè)計、服務(wù)營銷、研究發(fā)展等等。一般而言，一個優(yōu)秀的管理者多半具有較強的業(yè)務(wù)能力。當然具有較強業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個好的管理者。一．技術(shù)性技能

a.技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法?，F(xiàn)代公共管理的一個顯著特征在于

其日益變?yōu)橐粋€專業(yè)化的活動，有效的管理者必須擁有完成專業(yè)性工作所需的技術(shù)能力。

b.管理層次超低的管理人員就越需要具有技術(shù)技能。特別是一線的管理者，技術(shù)技能尤為重要，因為，一線的管理人員大多從事訓練下屬人員或回答下屬人員有關(guān)具體方面的工作，因此，他們必須知道如何去做下屬人員所做的各種工作。二．人際關(guān)系技能

a.正如瓦爾多所言，公共行政管理的本質(zhì)在于其是協(xié)作性的人際活動，協(xié)作活動的核心在于人際的互動。一個管理者的大部分時間和活動都是與人打交道的：對外要與有關(guān)的組織和人員進行聯(lián)系、接觸；對內(nèi)要聯(lián)系上下級，特別是要善于激勵誘導下屬人員的積極性（即做人的工作）。b.人際關(guān)系技能最低限度包括一種他我意識（所謂“己所不欲，勿施于人”），一種對他人的關(guān)懷和敏感，對自己責任的體認，對別人權(quán)益的尊重，做事符合人情事理等等。c.一個管理者只有擁有人際關(guān)系技能才能將人員整合到各種協(xié)作性的活動之中。在相同條件下，一個具備這方面技能的管理者肯定可以在管理中取得更大的成功。三．概念化技能

a.所謂概念化技能，系指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng)思考和大局把握的能力。B.卡茲認為概念化技能包含著一個管理者體認到組織的功能是相互依賴的，并能夠從大的背景上為組織的未來勾畫遠景。四．診斷技能

a.所謂診斷技能，是指針對特定的情境尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、因應(yīng)對策的能力。

b.一個公共管理者應(yīng)根據(jù)組織內(nèi)部各種現(xiàn)象來分析研究各種表象，進而探究其實質(zhì)。五．溝通技能

a.所謂的溝通技能，系指管理者具有收集和發(fā)送信息的能力，能通過書寫、口頭與肢體語言的媒介，有效與明確地向他人表達自己的想法、感受與態(tài)度，亦能較快、正確地解讀他人的信息，從而了解他人的想法、感受與態(tài)度。

b.管理者需要溝通的技能。雖然擁有溝通技能并不意味著成為一個有效的管理者，但缺乏溝通技能又會使管理者遇到許多麻煩和障礙。

2.4 有效的公共管理者

1.有效的公共管理者的特質(zhì)

波茲曼和史陶斯曼在《公共管理的戰(zhàn)略》一書中，曾提出理想的公共管理者有七個基本特質(zhì)。一．有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者

a.公共管理可能在某些層次有效，卻未必在策略層次上有效；在策略層次上或許有效，卻未必在其他層次上有效。

b.因此，自我評估的訓練甚為重要。公共管理者借此可認識自己，了解自己的優(yōu)缺點，了解別人對你的看法，以便在策略執(zhí)行時能汰弱留強。在管理人員的發(fā)展訓練中，可要求部屬與主管相互評估對方。

二．有效的公共管理者必須是不令人討厭的

a.有效的公共管理者必須具備相當豐富的知識并樂于學習，同時愿意與他人分享知識，并有一些工作之外的生活樂趣。

b.有效的公共管理者具有創(chuàng)造力，而這些創(chuàng)造力又是以淵博的知識為基礎(chǔ)時，那么有效的公共管理者就絕對不會令人討厭和厭煩。

三．有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺 有效公共管理者應(yīng)為“政治家型官僚”，因為他們具有清晰的個人與政策價值，并將其運用于公共管理上，使其擁有遠大的目光和高瞻遠矚、開闊的胸懷；在制定策略時，亦能夠超越自我利益，甚至于組織利益，以整個社會或國家的利益為著眼點。

四．有效的公共管理者必須具有耐心 因為公共組織不像私部門，其變革速度往往較為緩慢。由于公共部門策略的執(zhí)行往往曠日費時，甚至于要耗費大筆的經(jīng)費，這就需要公共管理者必須具有耐心并堅持到底。五．有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗

有效的公共管理者最好具有在不同部門，甚至不同機關(guān)的工作經(jīng)驗，這樣，就可以使其在管理中能夠充分了解和掌握各個部門的工作性質(zhì)，在決策中能夠全盤考慮，通盤打算。六．有效的公共管理者必須以民眾為導向 有效的公共管理者不僅要能與民眾和睦相處，還要能了解不同民眾的各種需求，并作出適當?shù)姆磻?yīng)，這樣才可稱得上是一位開放的、具有民主參與意識的管理者。

七．有效的公共管理者必須善于分析與思考 分析并不等于量化，公共管理者最重要的是具有分析的技巧和能力。公共管理者并不是只須具有作業(yè)研究、推論統(tǒng)計、線性規(guī)劃等技能，而是必須有邏輯運用與結(jié)構(gòu)性思考的能力。因為，現(xiàn)代公共管理強調(diào)分析，尤其是價值、判斷、直覺、經(jīng)驗間的分析思考與分析工具的整合。

2.5 面向未來的、具有前瞻力的公共管理者

1.在日益復雜、快速多變的現(xiàn)代社會，公共管理者應(yīng)該掌握的知識和技能

我們正生活在一個變革的時代，這種變革的復雜性越來越強烈，越來越多的技術(shù)、社會和信息革命的相結(jié)合，使我們的環(huán)境變得更為動蕩，這一環(huán)境和態(tài)勢對傳統(tǒng)的基本的管理假定發(fā)起挑戰(zhàn)。未來的管理者必須學會對不確定和動蕩時代的管理。著名的公共管理大師莫根在其《駕馭變革的浪潮》一書中，為變革時代的公共管理者如何進行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。

一、未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預測環(huán)境趨勢的能力。

他們需要一種“觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機會。

二、未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考”、“由內(nèi)而外的管理”能力。

三、未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導技能。

特別是他們應(yīng)將領(lǐng)導視為一種“形塑”和“架橋”的過程，調(diào)動大家的能量和聚合大家的努力，因應(yīng)環(huán)境的挑戰(zhàn)和要求，創(chuàng)造并發(fā)明愿景，達成理解、獲取共識。

四、在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開發(fā)和調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。

五、未來的社會要求組織和成員加強學習、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。

未來的公共管理者必須建構(gòu)促進創(chuàng)造過程的關(guān)系；必須具有培養(yǎng)鼓勵開放性、自我設(shè)計、前瞻性企業(yè)精神的價值和文化；公共管理者必須通過頭腦風暴、創(chuàng)造性思考、試驗以及發(fā)展獎酬結(jié)構(gòu)以鼓勵創(chuàng)新。

六、組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。隨著層級控制的削弱，公共管理者將通過發(fā)展共有的價值，相互理解進行協(xié)調(diào)并在分權(quán)和控制之間尋求恰當?shù)钠胶?。管理者需要開發(fā)“遠程管理”的技巧。管理者必須促進分權(quán)化，擁熟地設(shè)計和管理自組織系統(tǒng)。

七、信息技術(shù)將改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。新技術(shù)可以用來強化組織中自上而下的官僚作風，但其真正的潛力在于促進分權(quán)化、網(wǎng)絡(luò)化的管理作風以及自組織的能力。通過創(chuàng)建由電子協(xié)調(diào)的小規(guī)模的、松散的組織單位，信息技術(shù)具有化解組織層級控制的能力。新技術(shù)將同樣改變組織間的關(guān)系，消解組織間的刻板邊界，創(chuàng)造更加開放的互動形態(tài)。所有這些變化，對未來的公共管理者產(chǎn)生十分重要的后果：管理組織間的關(guān)系變得與管理組織內(nèi)的關(guān)系同樣重要；通過培育共同的利益和認同的意識，運用第一流通系統(tǒng)，從而實現(xiàn)無官僚習氣的協(xié)調(diào)技能便顯得十分重要。

八、復雜性是管理棋局的代名詞。公共管理將涉及眾多的利害關(guān)系人，公共管理者必須體認到多元的利益，需要許多政治的和網(wǎng)絡(luò)的技能以調(diào)和相互矛盾和沖突的利益要求。未來的公共管理者同樣要求具有們熟的管理技能以應(yīng)對管理的不斷變化與轉(zhuǎn)變，他們必須認識到變動不居乃為常態(tài)，并且應(yīng)具有應(yīng)付思想、觀念、技術(shù)、信息、組織內(nèi)外關(guān)系不斷變化的能力；在某些時候，他們還必須將危機管理視為常態(tài)的管理。

九、除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。前瞻性的管理包含著改變社會、經(jīng)濟、環(huán)境的能力，而不是僅僅把環(huán)境視為既定不變的。未來的公共管理者需要發(fā)展一種“環(huán)境知能”，來影響并改變問題。

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