關(guān)于發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用的幾點(diǎn)思考

一、立法引領(lǐng)推動作用的內(nèi)涵和意義

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。在中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。十二屆全國人大一次會議提出，要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，高度重視立法在做好改革頂層設(shè)計方面的重要作用。

強(qiáng)調(diào)立法引領(lǐng)推動作用，是對法的功能和作用的深化拓展，體現(xiàn)了時代發(fā)展的要求。

法的功能和作用，一般可歸納為兩個方面，一是規(guī)范功能，二是社會作用。規(guī)范功能具體表現(xiàn)為指引、評價、教育、懲罰功能，其中指引功能體現(xiàn)了法律規(guī)范功能中的引領(lǐng)作用。立法的引領(lǐng)推動作用，更多或者說主要體現(xiàn)在法的社會作用上。法的社會作用是從法的本質(zhì)和目的方面說明法的功能。法來源于社會生活，是實(shí)踐活動的總結(jié)和確認(rèn)，但法通過對行為安排和關(guān)系調(diào)整，對社會生活產(chǎn)生巨大的反作用，這種反作用集中體現(xiàn)在對社會生活的指引促進(jìn)上。歷史經(jīng)驗充分證明，法對行為方式的養(yǎng)成和社會活動的推進(jìn)，具有十分重要的作用。從這個意義上說，立法的引領(lǐng)推動作用是法的本身固有的重要功能。

目前，尤其是在當(dāng)下中國，強(qiáng)調(diào)立法引領(lǐng)推動作用，具有特別重要的意義，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，有利于樹立法律權(quán)威。法是眾多社會調(diào)整方法的一種，立法的引領(lǐng)推動作用發(fā)揮之大小，取決于法在調(diào)整社會關(guān)系中的作用之大小。在法治社會，法是調(diào)整社會關(guān)系最主要的方法，因而立法對人們行為方式和社會生活的引領(lǐng)和推動作用也就是決定性的。我國要成為社會主義法治國家，必然要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用。也就是說，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，對樹立法律的崇高權(quán)威，推進(jìn)法治國家建設(shè)，具有十分重要的意義。

第二，能夠?qū)崿F(xiàn)依法執(zhí)政。黨的十五大提出依法治國，十八大強(qiáng)調(diào)要全面建成社會主義法治國家，這是我黨領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大轉(zhuǎn)變。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，必然要求我們黨主要從依靠政策管理國家，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽糠芍卫韲?，?shí)行依法執(zhí)政。依法執(zhí)政，就是要及時通過立法把黨的主張和重大決策上升為人民的共同意志，用法律制度凝聚社會共識，引領(lǐng)改革，推動發(fā)展，鞏固執(zhí)政地位。從這個意義上說，立法的引領(lǐng)推動作用，就是我們黨以法律制度為載體，依靠法定程序提出自己的主張，并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)其政治決策。

第三，大力推動改革發(fā)展。法的功能和作用是隨著歷史的發(fā)展不斷變化、補(bǔ)充和完善的，在法的早、中期，法的功能主要是維護(hù)人類生活的基本秩序，基本手段是管理和懲罰。近現(xiàn)代以來，隨著科學(xué)技術(shù)的廣泛運(yùn)用和生產(chǎn)社會化程度的日益提高，以及政府職能的轉(zhuǎn)變，法的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用越來越突出。改革開放以來，我國制定了一大批保障改革、推動發(fā)展的法律法規(guī)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了重要的貢獻(xiàn)。當(dāng)前，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、科學(xué)發(fā)展的任務(wù)相當(dāng)繁重，解決社會深層次矛盾、和諧社會建設(shè)的壓力非常大，法不僅僅是總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗，更需要做好頂層設(shè)計，引領(lǐng)改革，推動發(fā)展。通過法定程序凝聚社會共識，形成全社會共同遵行的規(guī)則，并切實(shí)遵行，可以大大降低盲目改革、瞎折騰所帶來的沉重發(fā)展成本，可以大大預(yù)防和減少社會矛盾，這是我們深入推動改革發(fā)展的最佳選擇。

二、發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用的主要體現(xiàn)

從法的本身特點(diǎn)和初步的立法實(shí)踐來看，立法引領(lǐng)推動作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）明確發(fā)展取向和基本要求。

立法的引領(lǐng)推動作用之一，表現(xiàn)在通過立法明確當(dāng)前和今后一個時期某項事業(yè)的未來發(fā)展取向和基本要求，主要目的在于為某項事業(yè)的發(fā)展奠基調(diào)，明方向，提要求，以凝成共識，振奮信心，使之不動搖、不折騰。如，我省慈善事業(yè)促進(jìn)條例規(guī)定：“發(fā)展慈善事業(yè)，應(yīng)當(dāng)遵循政府推動、民間運(yùn)作、社會參與、各方協(xié)作的方針。”明確了慈善事業(yè)發(fā)展的基本方向。再如，我省信息化條例規(guī)定：“信息化發(fā)展遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、資源共享、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)用高效、惠民優(yōu)先、保障安全的原則?！贝_定了信息化發(fā)展的基本要求。

（二）規(guī)定促進(jìn)和激勵措施。

規(guī)定具體的鼓勵促進(jìn)措施，是立法引領(lǐng)改革、推動發(fā)展的主要實(shí)現(xiàn)途徑，也是該類立法能夠發(fā)揮實(shí)際作用的重要依托。主要有：1、減免稅費(fèi)。這是所有促進(jìn)措施中最有力度的一類。2、資金支持。這是規(guī)定比較多的一類。地方立法中的資金支持措施主要有專項資金、財政補(bǔ)貼等。如，我省中小企業(yè)促進(jìn)條例規(guī)定：“省、市、縣應(yīng)當(dāng)在本級財政預(yù)算中安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金，為中小企業(yè)提供財政支持”；中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例規(guī)定：“政府應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校辦理學(xué)生傷害事故校方責(zé)任保險，保險費(fèi)用由省財政統(tǒng)籌支付。當(dāng)政府舉辦的學(xué)校依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償金額大于校方責(zé)任保險的賠償金額時，其差額學(xué)校承擔(dān)有困難的，由地方財政給予適當(dāng)補(bǔ)助?！?、給予表彰、獎勵。對于在某項工作中作出貢獻(xiàn)的單位和個人給予表彰或者獎勵，具有很強(qiáng)的示范效應(yīng)和帶動作用，可以促使更多的人參加到這項事業(yè)中來。如，我省志愿服務(wù)條例規(guī)定：“鼓勵有關(guān)單位在招收公務(wù)員、招工、招生時，在同等條件下優(yōu)先錄用、錄取優(yōu)秀志愿者?！?/p>

（三）設(shè)定有關(guān)權(quán)利義務(wù)規(guī)范。

法是以權(quán)利和義務(wù)為機(jī)制調(diào)整人的行為和社會關(guān)系的，對推動發(fā)展的某項事業(yè)中的相關(guān)主體設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用的又一條重要途徑。也正是通過權(quán)利和義務(wù)的宣告和落實(shí)，執(zhí)政黨把自己的價值取向和政治決策變?yōu)閲业姆ǖ膬r值取向和立法決策，并借助國家權(quán)威而實(shí)現(xiàn)。我省在立法活動中，注意對權(quán)利義務(wù)的合理配置，有力地推動了經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展。如，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，解決老百姓看病難、看病貴的問題，是黨的一項十分重要的方針政策，我省及時將黨的這一政策上升為地方性法規(guī)，在全國率先制定城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例。在這個條例中，通過對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中的衛(wèi)生、財政、勞動保障等部門和基層政府以及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)（職責(zé)）的規(guī)定，有效解決了老百姓看病難的問題，形成了小病在社區(qū)、大病到醫(yī)院的醫(yī)療格局。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制。

發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用，需要在“先”、“新”上下功夫，以新的體制、機(jī)制，以領(lǐng)先的制度，引領(lǐng)人們的行為方式，推動改革的向前發(fā)展。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理等新領(lǐng)域，實(shí)踐起步較晚，缺乏成熟的經(jīng)驗和模式，亟需體制機(jī)制創(chuàng)新，從科學(xué)合理的率先的法律制度層面加以引導(dǎo)。在這方面，我省做了一些嘗試。我省軟件產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例關(guān)于高等院校、科研院所等單位的專業(yè)技術(shù)人員可以兼職創(chuàng)辦軟件企業(yè)的規(guī)定，極大地激發(fā)了專業(yè)技術(shù)人員的積極性，使軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為我省的支柱產(chǎn)業(yè)；省中小企業(yè)促進(jìn)條例建立了中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的建設(shè)和補(bǔ)償機(jī)制，有效地解決了中小企業(yè)發(fā)展中面臨的突出問題。

三、發(fā)揮立法引領(lǐng)作用的基本路徑

發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，從路徑方法上來說，我們要做到以下幾點(diǎn)：

（一）保證立法決策與政治決策同步。

立法的引領(lǐng)推動作用，本質(zhì)上是通過執(zhí)政黨采取立法的形式，提出相應(yīng)價值目標(biāo)和政策措施的途徑來實(shí)現(xiàn)的。如果以政策代替法律，立法的引領(lǐng)推動作用是無從發(fā)揮的。在當(dāng)前我國亟需通過立法做好頂層設(shè)計、用法治方式推動改革的關(guān)鍵時期，最重要的是要做到立法決策與黨的關(guān)于改革發(fā)展的重大政治政策相結(jié)合、相同步。黨關(guān)于改革發(fā)展穩(wěn)定的重大政治決策，要及時向立法機(jī)關(guān)提出立法建議，通過立法機(jī)關(guān)的科學(xué)民主的立法決策，成為全社會共同遵守的行為規(guī)則，從而確保改革發(fā)展重大政治決策的合法性和正當(dāng)性，為黨的政治決策的有效實(shí)施提供極大的民意基礎(chǔ)和動力支持。而作為立法機(jī)關(guān)必須從改革發(fā)展的大局著眼，堅持立法進(jìn)程與改革發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，用立法解決改革發(fā)展中的重大問題。在這方面，我省有一個成功的做法，就是太湖水污染治理問題。2007年太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)，省委明確提出實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，采取最嚴(yán)厲的整治手段，建立最嚴(yán)密的監(jiān)控體系，并建議省人大常委會及時修改太湖水污染防治條例。省人大常委會及時修訂了條例，進(jìn)一步嚴(yán)格治污標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)治污手段、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)控、強(qiáng)化治污責(zé)任，為太湖水污染防治工作提供了強(qiáng)有力的法制保障，取得了顯著的成效。

（二）及時解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。

立法是要解決問題的，所謂“針對問題立法、立法解決問題”。過去，立法引領(lǐng)推動作用之所以沒有發(fā)揮或者發(fā)揮不充分，與我們不善于發(fā)現(xiàn)問題或者出現(xiàn)了問題不善于通過立法解決有關(guān)。如果社會上發(fā)生一個重大事件，而這個重大事件迫切需要通過立法來明確是非、定分止?fàn)?，而我們不及時制定法律法規(guī)，確立判斷標(biāo)準(zhǔn)，法是不可能在社會生活中起到引領(lǐng)作用的。這就要求我們把社會生活中、改革發(fā)展中迫切需要用立法解決的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為立法重點(diǎn)，及時予以規(guī)范和解決。如，針對社會上連續(xù)出現(xiàn)的醉酒駕駛致人死亡案件，全國人大常委會及時修改刑法，將酒駕入罪，對引領(lǐng)人們喝酒不駕車這一良好行為的形成，起到了十分顯著的作用。再如，過去高速公路收費(fèi)道口擁堵是老百姓強(qiáng)烈反映的一個突出問題，我省在修改高速公路條例時，經(jīng)過深入分析研究，作出了車輛收費(fèi)排隊超過200米應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行的規(guī)定，使這一問題得到了有效化解。

（三）正確處理改革創(chuàng)新與法制統(tǒng)一的關(guān)系。

這是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用的難點(diǎn)所在。因為，長期以來我們強(qiáng)調(diào)先行先試，等條件成熟了再規(guī)范、再立法，這是我們慣有的立法思維方式。發(fā)揮立法引領(lǐng)推動作用，就是要根據(jù)黨的改革發(fā)展重大決策，先立法，后推行，改革發(fā)展要在法治框架下進(jìn)行，不能以政策文件代替法律，更不能以領(lǐng)導(dǎo)人的講話代替法律。這是一個方面。另一個方面，改革創(chuàng)新不能突破法律法規(guī)的底線，要在法律軌道上運(yùn)行。對于需要創(chuàng)新的事項，應(yīng)當(dāng)從立法上及時研究提出解決問題的路徑和辦法，待法律法規(guī)修改后再推進(jìn)改革。

（四）切實(shí)增強(qiáng)立法的回應(yīng)性和精確性。

充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，對做好立法工作提出了很高的要求。一是在回應(yīng)性上，立法要能及時回應(yīng)發(fā)展的需求，跟上改革的步伐，跟上社會生活的節(jié)奏，應(yīng)興應(yīng)革的事需要不失時機(jī)地啟動制定或者修改法律法規(guī)程序，防止落后或者制約發(fā)展的現(xiàn)象發(fā)生。二是在預(yù)測性上，需要深入調(diào)查研究，科學(xué)預(yù)見客觀事物發(fā)展的規(guī)律和趨勢，準(zhǔn)確把握社情民意，從而正確引導(dǎo)和推動健康有序的發(fā)展，避免走彎路。三是在立法模式上，要小而精，盡量作出明確具體的規(guī)定，盡量減少授權(quán)性規(guī)定，對需要為改革發(fā)展留下空間的也要明確改革的基本方向和主要措施，從而使所立之法更具可行性、可操作性。