第一篇：關(guān)于我國(guó)行政部門公共服務(wù)效率的研究----以糕點(diǎn)做坊營(yíng)業(yè)執(zhí)照申領(lǐng)為例

關(guān)于我國(guó)行政部門公共服務(wù)效率的研究

---以糕點(diǎn)作坊營(yíng)業(yè)執(zhí)照申領(lǐng)為例

小組成員：習(xí)微王夢(mèng)黎裴源韋春福

[摘要]隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的需求越來(lái)越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上依賴于政府對(duì)公共服務(wù)的投入，并且對(duì)公共服務(wù)效率的要求越來(lái)越高。進(jìn)入21世紀(jì)后，人們的生活水平日益提高，對(duì)科、教、文、衛(wèi)等公共服務(wù)的需求不斷增加，不斷擴(kuò)大。因而，公共服務(wù)的效率和質(zhì)量不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)意義重大，而且對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定也有重大影響。

[關(guān)鍵詞]蛋糕作坊辦證難食品衛(wèi)生安全法 前置許可電子政務(wù)政府效率

一.行政低效的現(xiàn)狀

近年來(lái)，各類關(guān)于糕點(diǎn)作坊的黑幕經(jīng)營(yíng)消息見(jiàn)諸報(bào)端，問(wèn)題產(chǎn)品層出不窮，個(gè)體商戶一度被推倒了輿論的風(fēng)口浪尖，食品安全問(wèn)題成了街頭巷口的熱議話題，從三鹿奶粉到紅心鴨蛋，從福壽螺到毒豇豆，個(gè)體商戶成為眾矢之的，社會(huì)口誅筆伐的對(duì)象.為辦蛋糕作坊營(yíng)業(yè)執(zhí)照，個(gè)體戶主跑遍了衛(wèi)生局、工商局、質(zhì)監(jiān)局和食品藥品監(jiān)督管理局4個(gè)部門，等了兩個(gè)月，卻都沒(méi)辦到，不是被告知缺少相關(guān)手續(xù)就是不能辦理。在調(diào)查后期我們又對(duì)政府服務(wù)效率問(wèn)題進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)圖表如下：

民眾對(duì)于政府效率大多數(shù)持不滿意態(tài)度，可知這種現(xiàn)象并不只存在于食品加工業(yè)，由于政策不配套，責(zé)任不明晰等諸多因素引起的行政效率低下已經(jīng)造成了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，人財(cái)物等社會(huì)資源的浪費(fèi)，人民的問(wèn)題不能及時(shí)解決，政府的公信力逐漸降低，甚至可能上升為爆發(fā)群體性事件的導(dǎo)火索，由此觀之，如何改善公共服務(wù)的質(zhì)量，提高政府公共部門的行政效率必須作為行政改革的重中之重.二．行政效率低下原因分析.在談及蛋糕作坊主為何會(huì)會(huì)遭遇如此尷尬的境地時(shí)，不得不提起的是公共部門效率低下問(wèn)題。公共部門辦事效率低下的問(wèn)題是一個(gè)嚴(yán)重影響人們的生活和工作的事情，對(duì)于公共部門服務(wù)態(tài)度、公共部門工作人員的素質(zhì)、公共部門辦事的效果等方面的疑問(wèn)和研究古來(lái)有之。在此將通過(guò)對(duì)人的因素、業(yè)務(wù)要素、制度問(wèn)題三個(gè)方面來(lái)歸納總結(jié)出公共部門效率低下的原因。

公共部門是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門，其所提供的服務(wù)與產(chǎn)品范圍與種類不是由消費(fèi)者的直接愿望所決定，而是由政府機(jī)構(gòu)來(lái)決定，它建立在權(quán)威關(guān)系之上，其顯著特征是擁有對(duì)一切人或權(quán)力要求的權(quán)威，并且這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。因此，公共部門的主要職責(zé)是要維持國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)生活的平穩(wěn)運(yùn)行和發(fā)展，滿足人民的各項(xiàng)公共服務(wù)需求。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，公共部門效率低下使其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品不能滿足人們的需求，本文將從人的因素、業(yè)務(wù)要素、制度問(wèn)題三個(gè)方面分析其效率低下的原因。

(一)人的因素

A．公共部門的工作人員素質(zhì)問(wèn)題

公共部門工作人員素質(zhì)和服務(wù)態(tài)度、服務(wù)意識(shí)等對(duì)公共部門效率的影響極大。由于公共部門升遷時(shí)間的緩慢和公共部門內(nèi)部一些提升制度的模棱兩可，公共部門在首次招聘的時(shí)候往往不能吸引到最優(yōu)秀的人才，這就直接導(dǎo)致了政府機(jī)關(guān)等公共部門的人員素質(zhì)的基礎(chǔ)比較薄，發(fā)展?jié)摿κ艿揭欢ㄏ拗?，其與其他企業(yè)的區(qū)別也就直接顯示在辦事效率的低下，整體積極性不高。

同時(shí)，由于連帶關(guān)系等方面的影響，出現(xiàn)了很多“人崗不匹配”的問(wèn)題。但是基于一些所謂的壓力和關(guān)系影響，這些現(xiàn)象卻一直不能得到有效解決，這一類人在崗位上人浮于事、得過(guò)且過(guò)、亂施號(hào)令，大大降低了公共部門效率。

B．服務(wù)的過(guò)程主要是人與人之間

公共部門工作人員由于工作穩(wěn)定，收入可靠，認(rèn)為自己端的是“鐵飯碗”，一般很難意識(shí)到工作態(tài)度和服務(wù)意識(shí)的重要性。在辦事過(guò)程中，一些部門工作人員工作態(tài)度惡劣，服務(wù)意識(shí)差，這就直接降低了民眾對(duì)公共部門工作的滿意程度和效率期望。

(二)業(yè)務(wù)要素

A．公共部門處理的問(wèn)題的繁雜性

公共部門處理的問(wèn)題涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，公共部門提供的各項(xiàng)產(chǎn)品和服務(wù)具有復(fù)雜性和繁瑣性，因此，在處理的過(guò)程中會(huì)受到很多方面因素的限制和影響，在處理的關(guān)鍵點(diǎn)上也會(huì)遇到很多的不確定性和突發(fā)狀況，經(jīng)驗(yàn)不足的公務(wù)員在處理這些問(wèn)題時(shí)往往會(huì)顯得生硬和笨拙，這就使得辦事效率非常低。

B．公共部門處理問(wèn)題的突發(fā)性

公共部門除了處理一些常規(guī)性的事務(wù)以外，還需要承擔(dān)起處理突發(fā)事件的任務(wù)。突發(fā)事件由于其具有誘發(fā)因素復(fù)雜、侵害目標(biāo)明確，影響重大、參與人數(shù)眾多，情緒互動(dòng)，從眾性明顯、涉及問(wèn)題敏感，處置政策性強(qiáng)，難度較高等特點(diǎn)，所以處理起來(lái)難度比較大，經(jīng)驗(yàn)不足，預(yù)測(cè)不夠，準(zhǔn)備不好等等因素會(huì)使得處理

效率低下，辦事效果令群眾不滿意。

C．公共部門處理問(wèn)題的地域性

公共部門具有統(tǒng)一的組織特性，但是其具體事務(wù)具有強(qiáng)烈的地域性，各個(gè)地方的公共事務(wù)的要求和處理方法存在很大的差異，不能夠一概而論。有些問(wèn)題會(huì)因?yàn)榈赜虻牟煌鴮?dǎo)致處理方法的不同，辦理跨地域業(yè)務(wù)或者是遷居等方面的事情會(huì)因此受到很大影響。發(fā)達(dá)地區(qū)政府政策規(guī)范、服務(wù)水平高、辦事效率高，落后地區(qū)仗著“山高皇帝遠(yuǎn)”，辦事拖拉，不負(fù)責(zé)任，因此兩個(gè)地區(qū)之間的業(yè)務(wù)辦理往往會(huì)遭遇到很大的阻礙，從而導(dǎo)致了整個(gè)地域性的差異影響，造成效率低下。

(三)制度問(wèn)題

A．傳統(tǒng)的官僚制度的影響

由于歷史文化等方面因素的影響，我國(guó)有幾千年封建社會(huì)的歷史，封建思想影響很深，因循守舊的觀念危害甚廣，小農(nóng)思想根深蒂固，小生產(chǎn)觀念、私有觀念嚴(yán)重，這些反映在公共部門中造成的弊端，就是官僚主義，“衙門作風(fēng)”、“手工勞動(dòng)”、“以我為中心”。

B.公共部門的法律法規(guī)的約束性質(zhì)并不規(guī)范

雖然國(guó)家制定了一系列的法律法規(guī)來(lái)保障和約束公共部門的權(quán)利和義務(wù)，但是由于法律制度的不完善和法規(guī)的不全面，這些法律法規(guī)的漏洞給公共部門工作人員懈怠工作找到了借口。利用對(duì)法律的曲解來(lái)為自己的低效辯解，不僅沒(méi)有意識(shí)到自己的錯(cuò)誤，還會(huì)繼續(xù)變本加厲地繼續(xù)，這會(huì)造成一種惡性循環(huán)和外部性，使公共部門效率低下很難得到改善。

不管是人的因素、業(yè)務(wù)要素、還是制度問(wèn)題，公共部門辦事效率都需要從理論到實(shí)踐的提高，實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)的提升和飛躍。從另一方面講，實(shí)現(xiàn)效率的提高，不僅能夠提升公共部門的形象，而且能夠促進(jìn)中國(guó)公共部門發(fā)展的現(xiàn)代化和前沿化，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)為民、官民魚(yú)水的和諧社會(huì)局面。

三．解決行政低效的措施

改善公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建立高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍.根據(jù)“帕金森定律”可知，大多數(shù)人在其不能勝任的崗位任職，行政機(jī)關(guān)也存在人員結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。執(zhí)行部門工作人員學(xué)歷偏高、而年齡偏低.經(jīng)驗(yàn)不足，工作失誤的風(fēng)險(xiǎn)高，這些問(wèn)題都不利于提高行政效率。因此，應(yīng)當(dāng)防止片面追求高學(xué)歷和年輕化的傾向，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)降低執(zhí)行部門工作人員的學(xué)歷水平，適當(dāng)提高平均年齡。只有正確的職位才能使其所在的崗位上有積極性、主動(dòng)性，發(fā)揮好專業(yè)知識(shí)和專業(yè)能力的作用，工作起來(lái)才會(huì)講效率，才能真正提高效率；

改變傳統(tǒng)的行政觀念，切實(shí)將效率觀念引入行政服務(wù)體系，因此在行政管理活動(dòng)中必須把時(shí)間作為坐標(biāo)，處處珍惜時(shí)間，事事講求實(shí)效。.隨著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，人們的價(jià)值觀念，思維方式、行為準(zhǔn)則都發(fā)生了深刻的變化。在這種情景下，觀念的更新尤為重要。要樹(shù)立效率觀念。要把行政效率作為考核各級(jí)政府、各工作部門及公務(wù)員政績(jī)的主要指標(biāo)，在政府機(jī)關(guān)中形成人人講效率、事事講效率的良好風(fēng)氣，要樹(shù)立全局觀念，從小生產(chǎn)者的私有觀念，本位主義和狹隘性中解脫出來(lái)，自覺(jué)地服從大局需要，減少推諉扯皮.在要樹(shù)立時(shí)間觀念、現(xiàn)代的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是時(shí)間的競(jìng)爭(zhēng)，人們?cè)絹?lái)越強(qiáng)調(diào)“四維”空間，越來(lái)越感到時(shí)間就是財(cái)富。同時(shí)，行政管理活動(dòng)中，有些內(nèi)容本身應(yīng)有很強(qiáng)的時(shí)效性，超越一定的時(shí)限就會(huì)失去實(shí)效，給政府造成損失，具體說(shuō)來(lái)，可以在政府窗口部門使用服務(wù)計(jì)時(shí)器，將群眾的等待時(shí)間，工作人員提供服務(wù)解決問(wèn)題的辦結(jié)時(shí)間作具體記錄，納入績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn).在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要堅(jiān)持“精簡(jiǎn)，統(tǒng)一，效率”原則.機(jī)構(gòu)設(shè)置是使行政權(quán)力得以運(yùn)行的組織保證，也是綜合地影響到行政效率的成本、時(shí)間、效果的重要因素。行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置按公共管理宏觀調(diào)控的要求，能夠把環(huán)境保護(hù)、人口控制、公眾福利、城市設(shè)施、交通發(fā)展、科技文衛(wèi)、整治公共秩序、弘揚(yáng)社會(huì)公德等辦好管好。按職能定機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)各自的職責(zé)權(quán)限，做到既不出現(xiàn)行政管理上的斷層，又不出現(xiàn)新的多頭行政。機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門的職能也要明確并落實(shí)到人，使人民群眾知道他要辦的事去找哪個(gè)行政機(jī)關(guān)的哪個(gè)部門。對(duì)設(shè)立后的機(jī)構(gòu)要不斷進(jìn)行檢查、對(duì)照和改進(jìn)，不斷進(jìn)行調(diào)整、改革和完善，不能搞機(jī)構(gòu)一經(jīng)設(shè)立就一成不變。機(jī)構(gòu)改革涉及到政府角色的轉(zhuǎn)換、重新定位、職能和權(quán)力的重新調(diào)整，也涉及到政府內(nèi)部的職能權(quán)力的劃分，必須下決心排除各種阻力克服人為因素干擾，知難而進(jìn)不能虎頭蛇尾。

建立科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制.目前公務(wù)人員中，不待揚(yáng)鞭自?shī)^蹄大有人在，拉著不走趕著倒退為數(shù)也不少，一拉二推三慢步的人是多數(shù)，引入績(jī)效管理，量化行政人員績(jī)效,讓被提供服務(wù)者成為績(jī)效評(píng)估的主體，建立接受服務(wù)評(píng)分機(jī)制，讓人民對(duì)于服務(wù)的質(zhì)量給出評(píng)分，確實(shí)促進(jìn)政府工作人員提高效率，全心全意服務(wù)人民.建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，分工明確，責(zé)任到人,減少推諉.實(shí)現(xiàn)行政管理的法制化是提高行政效率的保障?，F(xiàn)代國(guó)家應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法制國(guó)家，衡量一個(gè)政府行政效率要看它的法治狀況，要追求較高的行政效率，也離不開(kāi)依法行政，因此，要將行政法制建設(shè)當(dāng)作提高行政效率的基礎(chǔ)工作，集中力量抓緊制定。以實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、編制、工作程序的法定化、規(guī)范化。各級(jí)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)該按照法制和科學(xué)的原則，建立和完善適合于本機(jī)關(guān)特點(diǎn)的日常工作制

度。一切行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員都必須遵守法律法規(guī)，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這對(duì)提高行政效率，杜絕人浮于事、推委扯皮，爭(zhēng)利避責(zé)等現(xiàn)象有十分重要的作用。

運(yùn)用現(xiàn)代管理技術(shù)創(chuàng)新工作方法是提高行政效率的關(guān)鍵，建立高效的電子辦公系統(tǒng).管理技術(shù)和管理工具是提高行政效率的物質(zhì)技術(shù)保證。行政管理工作是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜的社會(huì)活動(dòng)，涉及范圍廣，作用因素多，必須借助一定的技術(shù)手段才能完成，特別是現(xiàn)代社會(huì)，由于節(jié)奏加快，信息量激增，科學(xué)技術(shù)以日新月異的態(tài)勢(shì)向前發(fā)展，行政管理如果依舊采用傳統(tǒng)的手工操作方式來(lái)運(yùn)行，顯然已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。因此，必須利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果，用電子計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)和人工智能設(shè)備處理公文、傳遞儲(chǔ)存信息。當(dāng)前世界各國(guó)都非常重視運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)加強(qiáng)行政管理，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)條件有限，但我們應(yīng)用足夠的財(cái)政支持，抓住發(fā)展的機(jī)遇，引進(jìn)、消化、吸收現(xiàn)代系統(tǒng)論、信息論、控制論、努力改善自動(dòng)化辦公條件，推行現(xiàn)代管理方法不斷提高行政事務(wù)處理速度，從而為提高行政效率提供了更好的物質(zhì)技術(shù)平臺(tái)。

另外，將部分行政服務(wù)采取外包的方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府行政壟斷，迫使行政部門提高效率.后記結(jié)語(yǔ)：

我國(guó)公共服務(wù)根植于我國(guó)特定的政治經(jīng)濟(jì)文化土壤之中，其特殊模式、精神內(nèi)涵和經(jīng)驗(yàn)做法，應(yīng)作為我國(guó)社會(huì)主義改革事業(yè)的寶貴財(cái)富予以總結(jié)和發(fā)揚(yáng)，然而，從發(fā)展的角度看，公共服務(wù)實(shí)行過(guò)程中暴露出的問(wèn)題，更應(yīng)引起我們的重視和深思，否則將無(wú)益于未來(lái)我國(guó)公共服務(wù)的不斷深入推進(jìn)和健康發(fā)展。我國(guó)公共服務(wù)目前這種分散、效率低、無(wú)統(tǒng)一準(zhǔn)則的格局，信息社會(huì)下服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建集成的電子公共服務(wù)系統(tǒng)，這也是當(dāng)前各國(guó)提高公共服務(wù)效率和電子政府建設(shè)的共同方向。電子公共服務(wù)是高度集成的服務(wù)，需要各個(gè)層面管理和技術(shù)的高度整合，因此統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)則是電子公共服務(wù)發(fā)達(dá)國(guó)家共同的也是最重要的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府積極推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展將對(duì)我國(guó)整體政府公共服務(wù)有巨大的促進(jìn)作用。行政部門公共服務(wù)效率的高低直接影響到政府及其工作人員在公眾心目中的形象和地位，高效的政府會(huì)贏得人民和社會(huì)的好評(píng)和極力擁護(hù)，而這對(duì)于提高政府的權(quán)威、感召力、影響力、誠(chéng)信度，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)和公民的良性互動(dòng)，降低政策的執(zhí)行成本，推動(dòng)社會(huì)全方位發(fā)展和進(jìn)步具有重要意義。通過(guò)對(duì)我國(guó)行政部門公共服務(wù)效率的研究，對(duì)當(dāng)前公共部門如何提高公共服務(wù)效率提出各種合理性意見(jiàn)和建議，也是為我國(guó)行政部門實(shí)現(xiàn)更好地為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的目標(biāo).

第二篇：我國(guó)中小企業(yè)成本控制研究——以xx公司為例

本科生畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）封面

（2016 屆）

論文（設(shè)計(jì)）題目 作 者 學(xué) 院、專 業(yè) 班 級(jí) 指導(dǎo)教師（職稱）論 文 字 數(shù) 論文完成時(shí)間

大學(xué)教務(wù)處制

會(huì)計(jì)原創(chuàng)畢業(yè)論文參考選題(200個(gè))

一、論文說(shuō)明

本寫(xiě)作團(tuán)隊(duì)致力于會(huì)計(jì)畢業(yè)論文寫(xiě)作與輔導(dǎo)服務(wù)，精通前沿理論研究、仿真編程、數(shù)據(jù)圖表制作，專業(yè)本科論文3000起，具體可以聯(lián)系qq 805990749。下列所寫(xiě)題目均可寫(xiě)作。

二、原創(chuàng)論文參考題目 我國(guó)商業(yè)銀行個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)探析 2 上市公司報(bào)表粉飾問(wèn)題的原因及對(duì)策 3 萬(wàn)科公司營(yíng)運(yùn)資金管理研究 4 某某公司問(wèn)題研究 中小企業(yè)成本核算方法的選擇與管理——以某公司為例 6 集團(tuán)企業(yè)內(nèi)部控制缺失的危害及治理對(duì)策 7 我國(guó)公允價(jià)值審計(jì)應(yīng)用中面臨的問(wèn)題和對(duì)策 8 我國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任信息披露制度研究 9 會(huì)計(jì)信息失真的制度性成因與治理對(duì)策 10 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析 反傾銷視角下環(huán)境成本核算問(wèn)題探討 12 江淮汽車公司應(yīng)收賬款風(fēng)險(xiǎn)管理研究 13 某服飾公司負(fù)債經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的研究 14 衍生金融工具審計(jì)問(wèn)題研究 會(huì)計(jì)政策選擇對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的影響研究 上市公司環(huán)境會(huì)計(jì)的核算與信息披露研究—以寶山鋼鐵股份有限公司為例 17 人力資源會(huì)計(jì)有關(guān)問(wèn)題的初步分析 18 電子商務(wù)對(duì)傳統(tǒng)會(huì)計(jì)的影響 xx公司人力資源會(huì)計(jì)實(shí)踐困境及其改進(jìn) 20 建造合同準(zhǔn)則的應(yīng)用及國(guó)際比較 21 有關(guān)或有事項(xiàng)的探討 上市公司實(shí)物資產(chǎn)會(huì)計(jì)政策選擇相關(guān)問(wèn)題研究 23 某電纜公司采購(gòu)與付款業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制研究 24 論個(gè)人所得稅制存在的問(wèn)題及完善措施 25 企業(yè)內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的聯(lián)合治理研究 26 某公司有機(jī)蔬菜項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性研究 27 低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代企業(yè)實(shí)施環(huán)境會(huì)計(jì)研究 28 企業(yè)產(chǎn)品成本控制的研究—以某公司為例 企業(yè)并購(gòu)中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策研究——以吉利公司為例 30 某公司企業(yè)文化建設(shè)成本研究 31 加強(qiáng)恒源國(guó)貿(mào)的固定資產(chǎn)管理

我國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)反傾銷會(huì)計(jì)問(wèn)題的探討 33 商業(yè)銀行績(jī)效管理研究

某軸承公司內(nèi)部會(huì)計(jì)控制研究

我國(guó)股權(quán)激勵(lì)對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)影響的研究

我國(guó)增值稅的稅務(wù)籌劃

中小企業(yè)現(xiàn)金管理若干問(wèn)題的探討 某公司內(nèi)部會(huì)計(jì)控制研究 某保險(xiǎn)公司資產(chǎn)流動(dòng)性研究 注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制

某自動(dòng)化公司應(yīng)收賬款內(nèi)部控制問(wèn)題研究 xx公司融資困境及其應(yīng)對(duì)措施 某建筑安裝工程公司會(huì)計(jì)誠(chéng)信研究 我國(guó)制造業(yè)上市公司財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警研究 現(xiàn)金流量表編制方法研究——以某公司為例 淺析我國(guó)企業(yè)應(yīng)收賬款的管理方法 淺析實(shí)質(zhì)重于形式原則的實(shí)際運(yùn)用 從安全性看企業(yè)的償債能力分析 個(gè)人所得稅納稅籌劃問(wèn)題探討 某葡萄酒公司營(yíng)運(yùn)資金管理研究

資產(chǎn)減值對(duì)上市公司盈余管理的影響研究

存貨計(jì)價(jià)方法的選擇對(duì)報(bào)表盈余質(zhì)量影響的案例研究 某公司存貨管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究 低碳經(jīng)濟(jì)下企業(yè)財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系的構(gòu)建 某堿業(yè)公司應(yīng)收賬款管理問(wèn)題及其對(duì)策研究 以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的企業(yè)全面預(yù)算管理 上市化工企業(yè)環(huán)境信息披露研究 某機(jī)械制造公司存貨成本控制研究

內(nèi)部審計(jì)在公司治理中的作用研究——以某飼料公司為例 企業(yè)資金管理新形式－－現(xiàn)金池業(yè)務(wù) 我國(guó)上市公司關(guān)聯(lián)方交易披露問(wèn)題研究 我國(guó)增值稅會(huì)計(jì)的現(xiàn)狀分析

某科貿(mào)公司資本成本分析及評(píng)價(jià)研究 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析 上市公司財(cái)務(wù)危機(jī)預(yù)警的實(shí)證分析

中小企業(yè)供應(yīng)鏈融資存在的問(wèn)題及研究對(duì)策 英國(guó)績(jī)效審計(jì)特征、路徑與借鑒分析 人力資本股權(quán)化與公司創(chuàng)新

作業(yè)成本法在我國(guó)制造業(yè)中的應(yīng)用研究——結(jié)合MD案例分析 企業(yè)合并會(huì)計(jì)處理方法的探討

完善我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)信息披露制度的思考 構(gòu)建中小企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表分析體系的思考 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析

上市公司會(huì)計(jì)舞弊前因、后果及治理 基于現(xiàn)金流的企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力分析 淺談上市公司的財(cái)務(wù)造假及防范 某物流企業(yè)成本管理策略研究 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析 企業(yè)預(yù)算管理體系建設(shè)研究

我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)信息披露存在的問(wèn)題及對(duì)策 81 股票期權(quán)激勵(lì)制度及其在我國(guó)企業(yè)的應(yīng)用 82 股權(quán)激勵(lì)會(huì)計(jì)問(wèn)題探討

國(guó)內(nèi)外會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)質(zhì)量的比較研究 84 關(guān)于合并商譽(yù)確認(rèn)與計(jì)量的研究 85 基于公司治理的會(huì)計(jì)政策選擇 86 企業(yè)人力資源培訓(xùn)成本會(huì)計(jì)的探討 87 地方政府債券發(fā)行中財(cái)務(wù)問(wèn)題的研究 88 青島海信電器股份有限公司綜合財(cái)務(wù)分析 89 我國(guó)上市公司獨(dú)立董事制度研究

中小企業(yè)成本控制存在的問(wèn)題及對(duì)策研究 91 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析

我國(guó)商業(yè)銀行金融衍生品業(yè)務(wù)的發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)管理研究 93 我國(guó)企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其防范對(duì)策 94 某環(huán)保新材料公司應(yīng)收賬款管理研究

企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)研究與開(kāi)發(fā)支出相關(guān)問(wèn)題研究 96 基于戰(zhàn)略的企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)和選擇 97 內(nèi)部控制自我評(píng)估理論與實(shí)踐操作研究 98 我國(guó)政府會(huì)計(jì)權(quán)責(zé)發(fā)生制改革探討 99 債務(wù)重組新舊準(zhǔn)則比較

某公司財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究 101 物流企業(yè)改征增值稅的思考

風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)與公司治理關(guān)系分析

基于EVA的企業(yè)價(jià)值評(píng)估研究——以xx為例 104 某電子公司應(yīng)收款項(xiàng)的管理研究 105 論強(qiáng)化建筑施工企業(yè)成本管理

基于企業(yè)生命周期理論的BSC業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)分析

商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)控制及對(duì)策研究——以某銀行分行為例 108 對(duì)我國(guó)中小企業(yè)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)與管理的探討

基于《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》的上市公司內(nèi)部控制應(yīng)用研究 110 企業(yè)存貨管理問(wèn)題研究——以某自動(dòng)化公司為例 111 應(yīng)收賬款風(fēng)險(xiǎn)控制方法研究——以某公司為例 112 上市公司環(huán)境會(huì)計(jì)信息披露與GDP相關(guān)性研究 113 民營(yíng)企業(yè)成本核算方法的選擇與管理

新企業(yè)所得稅法下企業(yè)所得稅的納稅籌劃—以某公司為例 115 促進(jìn)我國(guó)中小企業(yè)發(fā)展稅收政策的思考 116 某電力設(shè)備公司內(nèi)部監(jiān)督模式研究 117 某公司績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)與構(gòu)建 118 企業(yè)目標(biāo)的研究

企業(yè)物流成本核算與控制研究 120 某公司降低資金成本的途徑研究 121 企業(yè)人力資本投資財(cái)務(wù)研究 122 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析

杜邦財(cái)務(wù)分析體系在某藥業(yè)集團(tuán)中的應(yīng)用與改進(jìn)研究

SAP與用友ERP系統(tǒng)中相關(guān)模塊比較研究 125 汽車制造行業(yè)上市公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效分析 126 某公司固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度研究 127 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析 128 注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)合謀研究

新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施對(duì)商業(yè)銀行影響的研究 130 中小企業(yè)存貨內(nèi)部控制問(wèn)題研究 131 國(guó)有企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的研究 132 海爾存貨管理方法研究

我國(guó)企業(yè)并購(gòu)融資與支付方式研究

中小型企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析及防范研究——以某汽車修理公司為例 135 我國(guó)個(gè)人所得稅制度存在問(wèn)題的探討

營(yíng)業(yè)稅改增值稅對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所的影響研究 137 對(duì)我國(guó)增值稅轉(zhuǎn)型若干問(wèn)題的探討

現(xiàn)金流量表在企業(yè)財(cái)務(wù)狀況分析中的作用及改進(jìn)研究

西方會(huì)計(jì)與中國(guó)會(huì)計(jì)關(guān)于存貨計(jì)價(jià)方法實(shí)務(wù)處理比較分析研究 140 出口企業(yè)匯兌風(fēng)險(xiǎn)的研究—基于人民幣升值視角 141 制造型中小企業(yè)存在的問(wèn)題與對(duì)策 142 某酒店存貨管理問(wèn)題研究

增值稅轉(zhuǎn)型后企業(yè)固定資產(chǎn)投資的影響研究 144 重構(gòu)商譽(yù)會(huì)計(jì)體系

企業(yè)合并所得稅稅收籌劃

集團(tuán)公司會(huì)計(jì)信息化的問(wèn)題淺析及對(duì)策探討——以頂新國(guó)際為例 147 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析 148 注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)獨(dú)立性問(wèn)題研究 149 風(fēng)險(xiǎn)投資對(duì)企業(yè)成長(zhǎng)的影響

基于生命周期的融資問(wèn)題研究——以某公司為例 151 某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司成本控制研究

152 上市商業(yè)銀行財(cái)務(wù)可持續(xù)增長(zhǎng)能力的模糊評(píng)價(jià) 153 郵儲(chǔ)銀行小額信貸風(fēng)險(xiǎn)控制及防范

154 財(cái)務(wù)報(bào)表分析在重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的應(yīng)用研究——以某公司為例 155 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)目標(biāo)成本管理研究 156 企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)公允價(jià)值計(jì)量的研究 157 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與所得稅法的差異與協(xié)調(diào) 158 中外企業(yè)目標(biāo)選擇的比較分析 159 我國(guó)中小企業(yè)融資問(wèn)題研究

160 作業(yè)成本法在某公司成本核算中的應(yīng)用研究

161 家電制造企業(yè)存貨內(nèi)部控制設(shè)計(jì)——以某公司為例 162 論中小企業(yè)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及解決對(duì)策 163 某制衣公司應(yīng)收賬款創(chuàng)新管理研究

164 價(jià)值鏈理論在醫(yī)藥企業(yè)戰(zhàn)略成本管理中的運(yùn)用 165 關(guān)于人力資源成本預(yù)算與控制問(wèn)題的探討 166 某公司應(yīng)收賬款管理存在的問(wèn)題及對(duì)策研究 167 我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)政策的選擇與應(yīng)用分析

168 降低服務(wù)業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本研究 169 關(guān)于新借款費(fèi)用準(zhǔn)則執(zhí)行的探討

170 資產(chǎn)重組對(duì)上市公司績(jī)效影響的分析——以中化國(guó)際為例 171 公允價(jià)值在新準(zhǔn)則中的運(yùn)用和思考 172 我國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任會(huì)計(jì)信息披露探析 173 某電泵公司融資問(wèn)題研究

174 我國(guó)企業(yè)環(huán)境會(huì)計(jì)信息披露研究——來(lái)自鋼鐵行業(yè)年報(bào)的數(shù)據(jù) 175 會(huì)計(jì)政策的選擇對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的影響——以某公司為例 176 xx家具公司物流成本控制研究 177 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析 178 我國(guó)廉租房建設(shè)中融資渠道的研究

179 企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建研究——以某公司為例 180 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析

181 從“召回門”看豐田的內(nèi)部控制缺陷 182 某公司現(xiàn)金流量管理研究

183 我國(guó)企業(yè)社會(huì)責(zé)任會(huì)計(jì)信息披露問(wèn)題研究

184 我國(guó)商業(yè)銀行電子銀行業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)策研究 185 基于公司治理的內(nèi)部控制淺析 186 我國(guó)中小企業(yè)激勵(lì)機(jī)制探討 187 對(duì)目前我國(guó)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的思考 188 準(zhǔn)則變遷的社會(huì)成本研究

189 謹(jǐn)慎性原則在會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中的應(yīng)用

190 服裝生產(chǎn)企業(yè)貨幣資金內(nèi)部控制設(shè)計(jì)——以某公司為例 191 商業(yè)銀行開(kāi)展小微企業(yè)金融服務(wù)策略的研究 192 中小企業(yè)項(xiàng)目投資的決策分析 193 小型會(huì)計(jì)師事務(wù)所發(fā)展路徑研究

194 某酒店管理公司主要財(cái)務(wù)分析方法及其改進(jìn) 195 對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)及其控制的探討 196 企業(yè)虧損內(nèi)因及治理對(duì)策 197 我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革問(wèn)題研究

198 出口退稅管理實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)管理研究 199 人力資源會(huì)計(jì)信息披露的現(xiàn)狀及對(duì)策 200 某公司盈余質(zhì)量分析

第三篇：我國(guó)鄉(xiāng)村普法問(wèn)題研究--以《我不是潘金蓮》為例

我國(guó)鄉(xiāng)村普法問(wèn)題研究--以《我不是潘金蓮》為例

摘要：我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了“六五”普法階段，在建設(shè)法治社會(huì)主義國(guó)家的今天，作為我國(guó)一個(gè)龐大的群體——鄉(xiāng)村群眾卻在生活中對(duì)現(xiàn)代法律充滿了矛盾和誤解，仍然以鄉(xiāng)土民情的思維來(lái)解決遇到的糾紛，這種現(xiàn)象嚴(yán)重的阻陷了中國(guó)法治的發(fā)展。本文以馮小剛執(zhí)導(dǎo)的電影《我不是潘金蓮》為例，分析當(dāng)前現(xiàn)代法律與鄉(xiāng)土民情存在的沖突，并分析現(xiàn)代法律在全民普及中遇到的瓶頸，從而對(duì)農(nóng)村普法提出自己的建議。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代法律、鄉(xiāng)土人情、普法

《我不是潘金蓮》講述了一個(gè)普通的農(nóng)村婦女李雪蓮，與前夫?yàn)榱松ザ匐x婚，發(fā)現(xiàn)丈夫與她人已經(jīng)結(jié)婚，于是起訴丈夫要求判他們?yōu)椤凹匐x婚”，后為了糾正丈夫一句話，與上上下下、方方面面打了十年交道。故事表面荒誕滑稽的現(xiàn)象實(shí)際的映射了一系列的問(wèn)題，也展現(xiàn)了我國(guó)在經(jīng)歷從人情社會(huì)到法治社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中的一些沖突，從人情方面講，前夫得房拋妻，為輿論所不容，然而，從法律來(lái)講，他的行為并沒(méi)有違法，它反映了在農(nóng)村中，很多人的法律意識(shí)依然淡薄，不能夠利用法律正確的維權(quán)，主人公用鄉(xiāng)土人情的方法去解決與前夫的矛盾，彷徨十余年未果，也顯示了我國(guó)依法治國(guó)的必然性。

一．影片概述及存在的法律問(wèn)題(一)電影概述

《我不是潘金蓮》是由劉震云編劇、馮小剛執(zhí)導(dǎo)、范冰冰領(lǐng)銜主演的一部電影，在該電影中以與前夫的離婚案和一句話為主導(dǎo)線索展開(kāi)，主人公為討回公道，用鄉(xiāng)土人情的方法，去處理與前夫的矛盾，第一個(gè)矛盾是女主角李雪蓮為了達(dá)到生二胎的目的，與丈夫秦玉河決定“假離婚”，在民政局辦理了離婚手續(xù)。然而半年后，她發(fā)現(xiàn)秦玉河居然已經(jīng)另與別人結(jié)婚。李雪蓮氣不過(guò)，便起訴到法院要求確認(rèn)雙方是假離婚，先判離婚是假離婚，然后再真離婚，另一個(gè)矛盾是是為了糾正前夫所說(shuō)的一句話，“你是李雪蓮嗎?我咋覺(jué)得你是潘金蓮呢?”，為了糾正這句話，她從鎮(zhèn)里告到縣里、市里，甚至申冤到北京的全國(guó)人民代表大會(huì)，十年過(guò)去，她沒(méi)有把這句話糾正過(guò)來(lái)，還把法院院長(zhǎng)、縣長(zhǎng)乃至市長(zhǎng)一舉拖下馬，這她飽嘗了世間的人情冷暖，明白了另外一個(gè)道理。這部電影反響熱烈，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義，并引發(fā)了不少法律界人士的關(guān)注。

拿起法律武器維護(hù)自己的權(quán)益，是每個(gè)公民享受的權(quán)利，然而李雪蓮的維權(quán)之路卻沒(méi)那么順暢，就為討個(gè)說(shuō)法，認(rèn)死理，浪費(fèi)了人生十多年的大好時(shí)光，這種荒誕的故事反映了我國(guó)在農(nóng)村中人情大于法治的現(xiàn)狀，從真假離婚之訴、名譽(yù)權(quán)問(wèn)題、到十年上訪被圍追堵截，李雪蓮在維護(hù)自己權(quán)益的適合，并沒(méi)有采取合適的法律手段，更多的是用鄉(xiāng)土人情的辦法，去處理自己跟前夫的婚姻矛盾，它表現(xiàn)了農(nóng)村中人情社會(huì)向法治社會(huì)演進(jìn)過(guò)程中的矛盾與糾結(jié)，也揭示了我國(guó)依法治國(guó)在農(nóng)村需要結(jié)合鄉(xiāng)土人情實(shí)際的必要性。

(二）現(xiàn)代化法律與法治本土化結(jié)合的背景

以該電影呈現(xiàn)的法律問(wèn)題為例，鄭好律師分析，最近幾年，為逃避計(jì)劃生育政策也好，買房也罷，“假離婚”的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。然而法律上并沒(méi)有“假離婚”的概念，只要婚姻雙方當(dāng)事人依法辦理了離婚登記手續(xù)，婚姻關(guān)系即宣告解除。李雪蓮拿出了離婚證，說(shuō)明已經(jīng)離婚了。她只能就離婚后財(cái)產(chǎn)糾紛起訴，而不能就離婚提起訴訟。如果她起訴離婚案件，法院不會(huì)受理。因此，從法律層面來(lái)講，李雪蓮的起訴是不合法的，注定會(huì)敗訴，其丈夫秦玉河是合法的；然而從道德層面上講，秦玉河得房拋妻的行為是令人不齒的，輿論是倒向李雪蓮這一邊的。這使秉公執(zhí)法的公務(wù)人員犯了難，依法辦事，李雪蓮不能理解，認(rèn)為前夫走了后門，法院保護(hù)了騙子，然后自己也將變成李雪蓮的被告。電影中的女主人公李雪蓮是一個(gè)鄉(xiāng)土民情和法治的矛盾體，對(duì)于法律，她更相信權(quán)利，通過(guò)李雪蓮，我們能看到中國(guó)農(nóng)村的鄉(xiāng)土人情意識(shí)仍然深厚，還可以看出，加大站在鄉(xiāng)土民情的基礎(chǔ)之上的農(nóng)村普法，幫助人們樹(shù)立正確的法律觀念，是一件刻不容緩的事情。

影響法律發(fā)展的因素有多種，由于我國(guó)是一個(gè)有著兩年多年封建社會(huì)的歷史的國(guó)家，具有著一些約定俗成的文化遺傳，這種思想根深蒂固，因此，法律發(fā)展只能植根于傳統(tǒng)的法律文化的土壤中，照目前農(nóng)村呈現(xiàn)的矛盾、問(wèn)題來(lái)看，大量的矛盾與沖突及基層社會(huì)秩序仍是靠村規(guī)民約進(jìn)行調(diào)整的，國(guó)家的法律制度的硬性移植在法律發(fā)展的過(guò)程中并不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，因此，在農(nóng)村中的法治建設(shè)需要結(jié)合本土化資源中鄉(xiāng)土民情的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)展。

（三）現(xiàn)代化法律與鄉(xiāng)土人情沖突的原因

在電影《我不是潘金蓮》中，可以體現(xiàn)出在鄉(xiāng)土社會(huì)中，現(xiàn)代法律的一味的強(qiáng)制移植與規(guī)制的制定法總會(huì)帶來(lái)許多矛盾與沖突。盡管李雪蓮在不斷的上訪，起訴，但是不難發(fā)現(xiàn)，并沒(méi)有擺脫人情社會(huì)的做法，把法律僅僅作為實(shí)現(xiàn)自己個(gè)人目的的手段，缺乏對(duì)法律的尊重，缺乏法治精神，潛意識(shí)仍然相信“權(quán)大于法”。而中級(jí)法院的審判便是現(xiàn)實(shí)存在的法律。現(xiàn)代法律與鄉(xiāng)土民情出現(xiàn)了一種困境，面對(duì)鄉(xiāng)土民情，法律陷入兩難全的境地，以法律為準(zhǔn)繩，則會(huì)傷害民眾的感情；但是如果屈服于鄉(xiāng)土民情，則又有違于法律權(quán)威性，有悖于依法治國(guó)的目標(biāo)。現(xiàn)代法律與鄉(xiāng)土民情仍然存在著裂痕。

哈爾濱師范大學(xué)文學(xué)院教授喬煥江說(shuō)，李雪蓮遇到的各級(jí)官員都是在按照法律規(guī)章辦事，從形式上看，他們是沒(méi)有錯(cuò)的，然而，李雪蓮確實(shí)是被損害者，她是有權(quán)利要求一個(gè)公正的。這樣一來(lái)，現(xiàn)代法律和鄉(xiāng)土人情的矛盾就出現(xiàn)了。我們的社會(huì)正在向全面法治社會(huì)轉(zhuǎn)型，守法遵法、依法維權(quán)是一個(gè)合格公民必備的素質(zhì)，但從治理者這一角度來(lái)說(shuō)，并不意味著社會(huì)治理完全仰賴法制和行政系統(tǒng)的運(yùn)作，還要考慮文化風(fēng)俗等多方面的問(wèn)題。另一方面，盡管中國(guó)的法治本土化資源給人們留下了深深的烙印，但是禮治主義下的民情是相互之間是維系淳樸的感情，不是一味現(xiàn)代制定法的規(guī)章制定。

二、農(nóng)村普法中的問(wèn)題

（一）農(nóng)村普法的發(fā)展歷程

1、“一五”普法（1986年—1990年）

1985年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、司法部《關(guān)于向全體公民基本普及法律常識(shí)的五年規(guī)劃》。同年12月，全國(guó)人大常委會(huì)作出了《關(guān)于在公民中基本普及法律常識(shí)的決定》，由此轟轟烈烈的展開(kāi)了一場(chǎng)針對(duì)全國(guó)有接受教育能力的公民的全民普法活動(dòng)。一五普法在廣大公民中初步填補(bǔ)了法律知識(shí)的空白；使廣大干部逐步樹(shù)立了依法辦事的觀念；促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的依法管理。全民普法這一偉大創(chuàng)舉，使社會(huì)主義的法制之根，逐步扎入廣大人民群眾這一肥沃的土壤之中。

2、“二五”普法（1991年—1995年）

這是在堅(jiān)持改革開(kāi)放、整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的情況下開(kāi)展的全民普法活動(dòng)。這次將普法規(guī)劃改為法制宣傳教育規(guī)劃。此次普法活動(dòng)的重點(diǎn)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法人員和廣大的在校生。此次普法以宣傳憲法為核心、以專業(yè)法為重點(diǎn)，這標(biāo)志著普法活動(dòng)開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)W用結(jié)合、依法治理的軌道。由普法到依法治理，是歷史的必然選擇，也是水到渠成的過(guò)程。依法治理與普法工作相伴而行，相得益彰，推動(dòng)了各層次、各行業(yè)的依法治理，普法工作開(kāi)始逐漸向法治實(shí)踐的方向延伸。

3、“三五”普法（1996年—2000年）

這個(gè)時(shí)期正值中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，1997年黨的十五大報(bào)告首次提出了實(shí)行依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。此次的普法重點(diǎn)對(duì)象是：縣、處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，司法人員，行政執(zhí)法人員，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員，青少年。這個(gè)時(shí)期的普法內(nèi)容是在全體公民中

繼續(xù)深入進(jìn)行以憲法、基本法律和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律知識(shí)為主要內(nèi)容的宣傳教育，并在普法過(guò)程中形成了兩條主線；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法形成熱潮，作為依法治國(guó)生動(dòng)實(shí)踐的依法治理工作取得了實(shí)破性進(jìn)展。各地相繼建立起了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，一個(gè)以基層依法治理為主體的依法治理網(wǎng)絡(luò)初步形成，三者互相關(guān)聯(lián)銜接，共同構(gòu)筑起依法治國(guó)的大廈。

4、“四五”普法（2001年—2005年）

“四五”普法是從2001年開(kāi)始的，2001年全國(guó)人大對(duì)憲法進(jìn)行了修改，并頒布了行政許可法、行政復(fù)議法，十六大報(bào)告提出要依法行政，打造法治政府。確立了“12·4”法制宣傳日?！八奈濉逼辗ㄆ陂g，通過(guò)注意培養(yǎng)公民的權(quán)利義務(wù)對(duì)等的現(xiàn)代法制觀念，增強(qiáng)了公民遵紀(jì)守法、維護(hù)自身合法權(quán)益和民主參與、民主監(jiān)督的意識(shí)。通過(guò)“四五”普法規(guī)劃的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了由提高全民法律意識(shí)向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重運(yùn)用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，全方位推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的依法治理，為依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另外，此時(shí)期，我國(guó)開(kāi)始把法制教育和思想道德教育緊密結(jié)合，把依法治國(guó)與以德治國(guó)緊密結(jié)合，有力地促進(jìn)了民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)。

5、“五五”普法（2006年—2010年）

五五普法期間，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，倡導(dǎo)堅(jiān)持社會(huì)主義法治理念。普法開(kāi)始與人本文化、科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展相對(duì)接。和前面幾個(gè)階段相比，此次普法對(duì)象開(kāi)始更有針對(duì)的普及到了農(nóng)村，通過(guò)開(kāi)展“法律六進(jìn)”活動(dòng)和法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)，以及法治文化建設(shè)，全面提升法制宣傳教育的文化品位和社會(huì)法治化管理水平。

“五五”普法期間，法制宣傳教育工作注意了社會(huì)主義法治文化的創(chuàng)新，貫徹了以人為本的原則，充分認(rèn)識(shí)到了普法與其他相關(guān)工作相互聯(lián)系制約、互為存在和發(fā)展條件的整體互動(dòng)關(guān)系，將法制宣傳教育工作作為建設(shè)社會(huì)主義先進(jìn)文化系統(tǒng)工程的重要組成部分，發(fā)揮了其在社會(huì)文化建設(shè)過(guò)程中的社會(huì)功能和作用。在“五五”普法期間里，國(guó)家繼續(xù)貫徹依法治國(guó)基本方略，堅(jiān)持法制教育與法制實(shí)踐相結(jié)合，圍繞地方立法、司法、執(zhí)法、普法、法律監(jiān)督和法律服務(wù)等環(huán)節(jié)，開(kāi)展多層次、多領(lǐng)域的依法治理工作，促進(jìn)了依法行政和公正司法，努力提高了全社會(huì)法治化水平。此外，“五五”普法的工作實(shí)踐推進(jìn)了法制宣傳教育工作的法制化、制度化、規(guī)范化建設(shè)，形成了依法、科學(xué)、高效的工作體系和機(jī)制，保障了普法工作在法治進(jìn)程中長(zhǎng)期發(fā)揮作用。

6、“六五”普法（2011年—2015年）

中央關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十二個(gè)五年規(guī)劃建議指出,“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，維護(hù)法制權(quán)威，推進(jìn)依法行政、公正廉潔執(zhí)法，加強(qiáng)普法教育，形成人人學(xué)法守法的良好社會(huì)氛圍，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。“六五”普法規(guī)劃正是根據(jù)這一要求全面謀劃,精心制定的。此次普法的重點(diǎn)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員和農(nóng)民，突出學(xué)習(xí)宣傳憲法、深入學(xué)習(xí)宣傳社會(huì)主義法治理念、中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和國(guó)家基本法律、深入學(xué)習(xí)宣傳促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障和改善民生、社會(huì)管理的法律法規(guī)、加強(qiáng)反腐倡廉法制宣傳教育、積極推進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)、繼續(xù)深化“法律六進(jìn)”主題活動(dòng)、深入推進(jìn)依法理。

通過(guò)深入扎實(shí)的法制宣傳教育和法治實(shí)踐，深入宣傳憲法，廣泛傳播法律知識(shí)，提高全民法律意識(shí)和法律素質(zhì)，提高全社會(huì)法治化管理水平，促進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，推動(dòng)形成自覺(jué)學(xué)法守法用法的社會(huì)環(huán)境。

（二）制約農(nóng)村普法的因素

1、思想上對(duì)農(nóng)村普法的重要性認(rèn)識(shí)不足

在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想引領(lǐng)下，不少基層干部以為只要把經(jīng)濟(jì)搞上去就行了，重視新農(nóng)村硬件建設(shè)，而忽視軟實(shí)力的提升，其中普法是軟任務(wù)，認(rèn)為普法搞好搞壞無(wú)足輕重，對(duì)此項(xiàng)工作持輕視態(tài)度，由于認(rèn)識(shí)上的偏差，使普法工作完全處于應(yīng)付狀態(tài)，忽視了普法對(duì)依法治鄉(xiāng)、治村，提高廣大農(nóng)民法律意識(shí)的重要作用，沒(méi)有意識(shí)到依法治國(guó)也是我國(guó)的重要治國(guó)方略。

相當(dāng)部分的基層領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村普法教育不夠。部分基層干部依法行政意識(shí)較差，農(nóng)民群眾依法自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，如農(nóng)民在村上開(kāi)個(gè)證明要交幾塊錢、自行車被盜、家里被偷不報(bào)案、普遍存在的家庭暴力等等，對(duì)這些采取聽(tīng)之任之的態(tài)度，沒(méi)有樹(shù)立起正確的法律意識(shí)。

2、農(nóng)村普法教育長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立

經(jīng)費(fèi)上保障不力，大部分農(nóng)村普法宣傳教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，我縣大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）普法宣傳教育經(jīng)費(fèi)沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，有的雖然能列入財(cái)政預(yù)算，但僅僅只是一小部分或者是“空頭支票”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普法費(fèi)用靠領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)審批，造成經(jīng)常性的普法宣傳教育工作，由于沒(méi)有經(jīng)費(fèi)難以正常開(kāi)展。

另外，農(nóng)民學(xué)與不學(xué)沒(méi)有硬指標(biāo)，沒(méi)有制度約束，造成農(nóng)民對(duì)普法抱著被動(dòng)、冷漠的態(tài)度，存在著回避、應(yīng)付的情況。導(dǎo)致了普法教育并不能真正地走進(jìn)生活、貼近生活。農(nóng)村普法教育就容易繼續(xù)停留在表層，更談不上守法了。政府要舍得投入人力物力，使農(nóng)村普法工

作由“軟”變“硬”。

另外，在農(nóng)村的普法教育中，原有“三無(wú)”現(xiàn)象仍然沒(méi)有得到徹底解決。所謂“三無(wú)”是指無(wú)專職普法隊(duì)伍、無(wú)專門工作手段、無(wú)專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前農(nóng)村的普法工作，主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和有關(guān)單位的配合來(lái)做。

3、農(nóng)村普法教育被現(xiàn)實(shí)情況所制約

1、人員難集中。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)意識(shí)在不斷增強(qiáng)，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大的變化，在農(nóng)村中，大多青壯年選擇外出打工就業(yè)，只有對(duì)法律需求稍弱的老年人和兒童留守在農(nóng)村，從而造成農(nóng)民集體活動(dòng)的時(shí)間和機(jī)會(huì)很少，造成無(wú)法集中農(nóng)民進(jìn)行普法教育。

2、時(shí)間難安排。

自從農(nóng)村土地實(shí)行承包責(zé)任制之后，農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)從集中轉(zhuǎn)向分散，農(nóng)民的時(shí)間為個(gè)人自由掌握，且農(nóng)村生產(chǎn)勞動(dòng)的季節(jié)性比較強(qiáng)，農(nóng)民農(nóng)忙時(shí)，早出晚歸在田里忙耕種；農(nóng)閑時(shí)，忙外出打工、做生意掙錢，很少有空閑時(shí)間坐下來(lái)學(xué)習(xí)，因而普法的時(shí)間所剩無(wú)幾。

3、內(nèi)容難理解。

由于在農(nóng)村中，農(nóng)民文化水平普遍較低，而且法律條文又是較為規(guī)范抽象的，這就使得村民學(xué)習(xí)吃力，難理解，學(xué)不懂、記不住，從而影響了農(nóng)民學(xué)習(xí)法律的積極性。

4、一些不良風(fēng)氣挫傷了村民學(xué)法的積極性

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，是一些基層干部和執(zhí)法人員在工作中，存在著以言代法，以權(quán)壓法，以罰代法，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。造成相當(dāng)部分農(nóng)民認(rèn)為法講的是一回事，執(zhí)行又是另一回事。這種學(xué)法脫節(jié)、執(zhí)法不公的現(xiàn)象，直接就導(dǎo)致對(duì)法律有興趣學(xué)的很多村民對(duì)法律喪失了信心。

（三）農(nóng)村普法教育方法簡(jiǎn)單，形式單一

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村普法教育方法簡(jiǎn)單，形式單一，缺乏吸引力，有的甚至走過(guò)場(chǎng)，普法未能真正進(jìn)入農(nóng)村，沒(méi)有觸及邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民。新的辦法不是太多，大多時(shí)候還是采取橫幅、標(biāo)語(yǔ)、黑板報(bào)、宣傳櫥窗、宣傳資料等形式進(jìn)行。有時(shí)候通過(guò)掛橫幅、貼標(biāo)語(yǔ)進(jìn)行宣傳，往往造成農(nóng)民只知法律名稱而不知其內(nèi)容。至于分發(fā)的宣傳資料，雖然內(nèi)容詳細(xì)，但很多農(nóng)民未必能看得懂，根本達(dá)不到預(yù)期目的。

另外，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的普法工作習(xí)慣于注重人口密集的城市，忽視了廣大農(nóng)村，致使農(nóng)村群眾即使有廣泛的法律需求也難以滿足，有些地方的普法宣傳教育只注重規(guī)劃和計(jì)劃的制定，對(duì)具體實(shí)施缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，考核和驗(yàn)收機(jī)制，有的普法活動(dòng)就是走走形式，并不注重真正的普法效果，這些都導(dǎo)致農(nóng)村普法流于表面，效果甚微。

三、加強(qiáng)農(nóng)村普法的建議

（一）現(xiàn)代化法律與鄉(xiāng)土人情的正確結(jié)合

現(xiàn)代法律的真正發(fā)展與勝利必須有個(gè)很好的根基，就是一切為了人民的利益，符合鄉(xiāng)土民情并為人們所接受。這樣社會(huì)結(jié)構(gòu)的差別產(chǎn)生了不同的道德觀念乃至法治觀念。從社會(huì)觀點(diǎn)說(shuō)，道德是社會(huì)對(duì)個(gè)人行為的制裁力，鄉(xiāng)土社會(huì)中的民間法在此基礎(chǔ)的發(fā)展使他們合于規(guī)定的形式行事，用以維持該社會(huì)的生存和綿續(xù)。

在鄉(xiāng)土社會(huì)中，傳統(tǒng)的重要性比現(xiàn)代社會(huì)更甚因?yàn)樵卩l(xiāng)土社會(huì)中的效力更大?，F(xiàn)行的司法制度并不能有效的建立法治秩序，對(duì)于禮治主義，應(yīng)更加清楚地認(rèn)識(shí)它的巨大作用，批判地加以運(yùn)用，畢竟鄉(xiāng)土人情來(lái)源于深厚的法治本土資源的禮治。

蘇力先生指出，“就總體而言，法治是個(gè)實(shí)踐的事業(yè)，而不是一種冥想的事業(yè)。它所要回應(yīng)和關(guān)注的是社會(huì)的需要。建立健全農(nóng)村法律服務(wù)體系，讓法律有用武之地，要逐漸改變村民無(wú)訴的觀念，并不一定要把所有的事務(wù)都一定要訴之法院審判系統(tǒng)，現(xiàn)代法律在形式上和內(nèi)容上更加接近鄉(xiāng)土民情，能夠很好地服務(wù)鄉(xiāng)村。在小鎮(zhèn)上的法官節(jié)目中，我們可以看到現(xiàn)在有下鄉(xiāng)普法和法院設(shè)在百姓院子里的行為，都是更好地讓法律與鄉(xiāng)土民情相結(jié)合的方法。

（二）創(chuàng)新貼近農(nóng)村普法的法律

對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，具有比較明顯的兩個(gè)特征，第一是每個(gè)地區(qū)的村民都深深的打上了鄉(xiāng)土民情的烙印，第二是大部分村民文化水平較低，對(duì)于法律條文的理解有限。這就要求對(duì)現(xiàn)有的法律進(jìn)行創(chuàng)新，制定貼近農(nóng)村的接地氣的法律。畢竟，如果法律如果不能夠理解每個(gè)人的說(shuō)法，那必然令村民所無(wú)法承受，而且制定的法律需要對(duì)農(nóng)村具有針對(duì)性，能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村的需求，這樣才能使法律更深入民心。

（三）拓寬農(nóng)村普法的傳播渠道

1、要充分利用農(nóng)村資源，拓寬農(nóng)村普法的傳播渠道。報(bào)刊、書(shū)籍是開(kāi)展普法教育的基礎(chǔ)，依托村文化室建立法律圖書(shū)室。建立村級(jí)法律圖書(shū)室，有必要的法律書(shū)籍，村民可以自學(xué)，用時(shí)也可以查找。從目前農(nóng)村的現(xiàn)狀看，不少縣委組織部、縣民政局、縣文體局正在積極建設(shè)村文化室，村級(jí)有圖書(shū)室的越來(lái)越多，不能將圖書(shū)館流于形式，而要充分利用起來(lái)；還有一種方式是編寫(xiě)和發(fā)放法律書(shū)籍，送法下鄉(xiāng)。將普法教材、資料送到家與部門的宣傳月或宣傳周、宣傳日結(jié)合起來(lái)更為理想。

2、結(jié)合本地農(nóng)民實(shí)際編寫(xiě)常用法律手冊(cè)

結(jié)合本地農(nóng)民實(shí)際編寫(xiě)常用法律手冊(cè)，便于農(nóng)民學(xué)習(xí)有關(guān)的法律、法規(guī)、政策。所編寫(xiě)的手冊(cè)發(fā)放到各村法律圖書(shū)室，沒(méi)有圖書(shū)室的村，發(fā)放到村黨支部活動(dòng)室。

3、開(kāi)展家庭學(xué)法活動(dòng)。

通過(guò)開(kāi)展家庭學(xué)法活動(dòng)，父母孩子共學(xué)法、夫妻共學(xué)法、鄰里之間相互學(xué)法等活動(dòng)，做到自行學(xué)法與共同學(xué)法相結(jié)合，家庭學(xué)法與社會(huì)學(xué)法相結(jié)合，集中學(xué)法與個(gè)人學(xué)法相結(jié)合，推動(dòng)普法教育的全面發(fā)展。

4、是開(kāi)展學(xué)法競(jìng)賽、評(píng)比活動(dòng)。

通過(guò)開(kāi)展農(nóng)民學(xué)法競(jìng)賽，實(shí)行不同類型的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和測(cè)試、評(píng)比活動(dòng)，可以變被動(dòng)為主動(dòng)，調(diào)動(dòng)村民的學(xué)法熱情，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)普法工作效果的檢閱，鞏固了村民的學(xué)習(xí)成果。

5、舉辦法制文藝演出。對(duì)此需要縣委宣傳部、縣司法局、縣文化體育局積極準(zhǔn)備，每年定期組織法制演出宣傳隊(duì)，將最貼近農(nóng)民實(shí)際的法律通過(guò)小品、花燈小戲，灌輸給農(nóng)民。請(qǐng)州、縣專業(yè)藝術(shù)團(tuán)體演出，以喜聞樂(lè)見(jiàn)、寓法于戲的形式，推動(dòng)村民學(xué)法用法。

（四）健全農(nóng)村普法的服務(wù)體系

1、宣傳保障機(jī)制要鋼化

健全農(nóng)村普法的長(zhǎng)效機(jī)制，把農(nóng)村普法當(dāng)做一項(xiàng)事業(yè)來(lái)干，要加大農(nóng)村普法隊(duì)伍的建設(shè)力度，建議各鎮(zhèn)、各單位普法辦要確保專兼職普法工作人員不少于2人，農(nóng)村按“20戶一員”的標(biāo)準(zhǔn)，配齊普法輔導(dǎo)員。要加大對(duì)基層單位的檢查考核力度，建立和健全考核機(jī)制，縣普法主管機(jī)關(guān)制定的普法依法治理工作考核評(píng)分表，將工作任務(wù)分解落實(shí)到各鎮(zhèn)進(jìn)行考評(píng)，并堅(jiān)持每年督查1次。要加大宣傳教育經(jīng)費(fèi)投入，縣政府財(cái)政要確保每年撥一定的普法教育經(jīng)費(fèi)并列入財(cái)政預(yù)算，?？顚Ｓ?，保證工作的正常開(kāi)展。要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，為適應(yīng)新時(shí)期普法工作的需要，普法辦事機(jī)構(gòu)要專門配備電腦、傳真機(jī)、攝像機(jī)等基本設(shè)施，以提高普法工作效率和實(shí)際工作效果。

2、抓好村干部的普法培訓(xùn)

農(nóng)村普法不能僅把農(nóng)民當(dāng)成普法的對(duì)象，根據(jù)農(nóng)村普法規(guī)劃的精神，農(nóng)村普法和依法治理是針對(duì)農(nóng)村各級(jí)組織和農(nóng)民，村干部是村務(wù)的管理者，要做好各項(xiàng)管理工作，必須要有一定的法律知識(shí)，通過(guò)法律培訓(xùn)，可以增強(qiáng)基層干部民主管理，民主決策、依法治理、依法辦事的能力，才能夠起到帶頭的作用，帶動(dòng)廣大村民搞好民主法治建設(shè)。這就需要村干部搞好

村“兩委”干部、尤其是大學(xué)生村官的法律知識(shí)培訓(xùn)，保障普法前沿陣地有一支懂法律、會(huì)宣講、強(qiáng)有力的宣傳隊(duì)伍。

四．結(jié)論

中國(guó)的農(nóng)民占了人口總數(shù)的三分之二，農(nóng)民仍然是我國(guó)最大的群體，仍然是法治社會(huì)的主要力量，要實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的百年大計(jì)，需要以正確的方式讓他們接受法律，受益于法律。對(duì)于農(nóng)村傳統(tǒng)的人情社會(huì)思想來(lái)說(shuō)，將法律植入人心，仍有一段漫長(zhǎng)的路要走。對(duì)此，我們要正確剖析鄉(xiāng)土社會(huì)，從立法角度，傳播角度各方面，都要重視鄉(xiāng)土社會(huì)的民情，重視鄉(xiāng)土社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，重視鄉(xiāng)土社會(huì)的禮法，并將他們正確結(jié)合起來(lái)，這樣才能夠更加容易被村民接受，才能使廣大村民更好的接受法律、運(yùn)用法律，推進(jìn)我國(guó)依法治國(guó)的順利開(kāi)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]錢龍超 我國(guó)普法現(xiàn)狀綜述 《法制博覽》2014年第08期)[2]張金才 新時(shí)期我國(guó)法制建設(shè)的歷史進(jìn)程與基本經(jīng)驗(yàn)《當(dāng)代中國(guó)史研究》2006年02期

[3]賀雪峰.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角和進(jìn)路[J].社會(huì)科學(xué)研究，2006（1）

[4]劉文蛟 農(nóng)村普法教育中的問(wèn)題分析與對(duì)策思考 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士論文 2015.06 [5]朱蘇力 社會(huì)主義法治理念與資本主義法治思想的比較《中國(guó)檢察官》2009(1)[6]十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和重大任務(wù)2014年10月23日新華網(wǎng)

第四篇：我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制研究以長(zhǎng)垣縣魏莊鎮(zhèn)為例

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制研究以長(zhǎng)垣縣魏莊鎮(zhèn)為例

魏莊鎮(zhèn)位于河南省長(zhǎng)垣縣東南部5公里處。國(guó)土面積46平方公里，耕地面積37230畝，全鎮(zhèn)轄46個(gè)行政村，人口8.2萬(wàn)人，是“第一批全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)”。鎮(zhèn)域綜合實(shí)力躋身全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)500強(qiáng)，在河南省排名第八。然而魏莊鎮(zhèn)歷史上卻一直是個(gè)典型的農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)、工業(yè)小鎮(zhèn)、財(cái)政窮鎮(zhèn)、防汛重點(diǎn)鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)在歷史上又是黃泛區(qū)，十年九淹，可以說(shuō)是地上無(wú)資源、地下沒(méi)礦藏。沒(méi)有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施也很落后，建國(guó)以來(lái)，國(guó)家、省、地（市）都沒(méi)有在魏莊鎮(zhèn)“建廠布點(diǎn)”，工業(yè)投資幾乎為零。尤其令人稱奇的是，在這個(gè)沒(méi)有資源優(yōu)勢(shì)的地方，河南長(zhǎng)垣魏莊鎮(zhèn)，這個(gè)地處黃河故道、鎮(zhèn)域面積僅100平方公里毫不起眼的豫北小鎮(zhèn)，竟是全國(guó)起重行業(yè)執(zhí)牛耳者，居然打造出聞名全國(guó)的起重機(jī)，成為拉跑長(zhǎng)垣縣域經(jīng)濟(jì)的馬車。到底為何，讓這樣一個(gè)“窮鄉(xiāng)僻壤”能迅速崛起？又是什么，成為魏莊鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后的神秘推手？

一、魏莊鎮(zhèn)行政管理體制發(fā)展歷程中存在的問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快。然而，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制由于無(wú)法滿足這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的基本的城鎮(zhèn)建設(shè)需求、無(wú)法提供充足的公共服務(wù)和有效管理，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政管理體制改革現(xiàn)已成為我國(guó)城鎮(zhèn)化中一個(gè)亟待解決的重要問(wèn)題。

（一）權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，行政運(yùn)作方式不適應(yīng)發(fā)展的需要一是存在權(quán)小責(zé)大的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有的七項(xiàng)職能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要做的工作卻大部分是“辦理上級(jí)人民政府交辦的其它事項(xiàng)”。另一方面，稅務(wù)、國(guó)土機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)則屬于上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門。而他們承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作，有相當(dāng)一部分卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)幫助完成的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有減小，反而更大了。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地。對(duì)下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該為農(nóng)民辦的事卻無(wú)能為力。直接影響了群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任。對(duì)上，上級(jí)政府每年下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種任務(wù)，并且實(shí)行目標(biāo)考核，每天應(yīng)付每種事務(wù)喘不過(guò)氣來(lái)。三是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與行政命令式政權(quán)運(yùn)作方式的矛盾難以解決。傳統(tǒng)的行政管理方式，是以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這種傳統(tǒng)的行政管理運(yùn)行方式已暴露出很多問(wèn)題。

（二）官員的傳統(tǒng)觀念不利于實(shí)現(xiàn)政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)變政府通過(guò)官員來(lái)完成對(duì)社會(huì)的管理，管理的對(duì)象是人的行為。在這種觀念下形成的政府行為必然是管治型的。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅是政治的統(tǒng)治機(jī)器，也是社會(huì)事務(wù)的公共管理機(jī)關(guān)；作為行政機(jī)關(guān)的政府只是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)；行政人員只是國(guó)家為完成對(duì)社會(huì)事務(wù)管理而雇傭的工作人員，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)中工作的國(guó)家雇員；行政人員所進(jìn)行的社會(huì)事務(wù)管理是人們?cè)谏鐣?huì)活動(dòng)中產(chǎn)生的，管理的目的是形成一個(gè)正常的社會(huì)秩序，這種社會(huì)秩序是國(guó)家向全社會(huì)提供的公共物品，因此管理本身就是一種特殊形式的服務(wù)。但因?yàn)檎F(xiàn)代化進(jìn)程開(kāi)始較晚且較為遲緩，傳統(tǒng)觀念根深蒂固，因而政府從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變非困難。

（三）鎮(zhèn)政府缺乏與之匹配的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)在以前政府管理體制中，鎮(zhèn)政府名義上是一級(jí)政府，但在實(shí)踐中卻在相應(yīng)的管理職能設(shè)置上缺位，缺乏城市發(fā)展需要加強(qiáng)的城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫等職能，缺乏作為基層政府應(yīng)該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)。按照法律規(guī)定，我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)以縣一級(jí)政府為主體，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)保、村民違規(guī)建房、安全生產(chǎn)事故、食品衛(wèi)生等問(wèn)題時(shí)，鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)查處，只能上報(bào)上一級(jí)主管部門。據(jù)典型調(diào)查，有的鎮(zhèn)有約90%以上的事項(xiàng)需要上級(jí)部門審批才能執(zhí)行，并且程序繁瑣，工作效率低。

（四）經(jīng)濟(jì)因素制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮的稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的70%來(lái)自農(nóng)業(yè)

稅。免征農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度減少。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)不僅沒(méi)有減少反而有所增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力增加本級(jí)財(cái)政收入，還要負(fù)擔(dān)公共交通、公共衛(wèi)生、農(nóng)村公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村教育、社會(huì)治安、文明創(chuàng)建活動(dòng)、科技推廣等公共事務(wù)。這些公共事務(wù)決大部份依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決。而且這些公共事務(wù)支出大、欠賬多。這也大大制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能發(fā)揮。

二、魏莊鎮(zhèn)行政管理體制的改革實(shí)踐近年來(lái)，圍繞著小城鎮(zhèn)行政管理體制改革問(wèn)題，魏莊鎮(zhèn)相關(guān)部門組織開(kāi)展了一系列改革試點(diǎn)工作，進(jìn)行了有益的嘗試和探索。

（一）完善政企關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)健康發(fā)展與溫州模式一樣，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)壯大的關(guān)鍵在于政府為非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了一個(gè)寬松的環(huán)境。在魏莊鎮(zhèn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之初，魏莊政府更多的是“無(wú)為而治”。鎮(zhèn)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾八下溫州學(xué)習(xí)“溫州模式”，溫州市政府前期的“無(wú)為而治”，對(duì)20世紀(jì)80年代初的魏莊鎮(zhèn)政府影響深刻。在“無(wú)為而治”中，魏莊鎮(zhèn)政府更多地是充當(dāng)了服務(wù)的角色。企業(yè)發(fā)展需要資金，鎮(zhèn)政府本著銀企自愿、互利的原則，在政策許可的前提下，千方百計(jì)為民營(yíng)企業(yè)解決發(fā)展資金。自2000年開(kāi)始，鎮(zhèn)政府堅(jiān)持每年舉行兩次銀企懇談會(huì)，增進(jìn)雙方的相互了解和信任，促進(jìn)雙方的相互支持。與其他地方相比，魏莊鎮(zhèn)官員的為官情結(jié)要顯得平淡很多。魏莊鎮(zhèn)的民營(yíng)企業(yè)家和政府工作人員的關(guān)系并不像其他地方，是涇渭分明的兩個(gè)階層。政府官員在民營(yíng)企業(yè)家面前，并沒(méi)有其優(yōu)越性。與之相反，那些善于創(chuàng)造財(cái)富并善于投資公共事業(yè)的民營(yíng)企業(yè)家卻越來(lái)越得到更多的尊重。魏莊鎮(zhèn)黨委、政府根據(jù)外出務(wù)工經(jīng)商人員多、富裕戶多、經(jīng)濟(jì)能人多的特點(diǎn)，在以親情感召的同時(shí)，實(shí)施了諸多的優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策，吸引在外存款和社會(huì)閑散資金、技術(shù)項(xiàng)目、人才信息回鄉(xiāng)，從各方面保護(hù)個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。先后出臺(tái)了一系列扶持創(chuàng)業(yè)的具體措施。為鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一套相對(duì)完整的保護(hù)企業(yè)發(fā)展制度，比如《企業(yè)試運(yùn)營(yíng)制度》、《封閉管理制度》、《執(zhí)法執(zhí)罰審批制度》、《服務(wù)承諾制度》等也相繼出臺(tái)。

（二）服務(wù)調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務(wù)也是生產(chǎn)力。鎮(zhèn)黨委、政府建立了鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系企業(yè)制度，做到一包到底，責(zé)任到人；深入開(kāi)展了“誠(chéng)信魏莊”和“效能革命”活動(dòng)，組織全鎮(zhèn)各部門向社會(huì)公開(kāi)承諾依法行政、規(guī)范服務(wù)的措施；成立了經(jīng)濟(jì)環(huán)境整治領(lǐng)導(dǎo)小組，努力營(yíng)造了“負(fù)擔(dān)最輕、程序最少、辦事最快、信譽(yù)最高、企業(yè)最滿意”的發(fā)展環(huán)境。為使產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，魏莊鎮(zhèn)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌，實(shí)施“政策傾斜、重點(diǎn)扶持、主動(dòng)服務(wù)”，扶強(qiáng)、扶優(yōu)、引導(dǎo)骨干企業(yè)向集團(tuán)化發(fā)展。先后成功組建了衛(wèi)華集團(tuán)、豫中起重集團(tuán)、河南重工集團(tuán)，催生了一批產(chǎn)值上規(guī)模、稅收上檔次的大企業(yè)。同時(shí)堅(jiān)持“扶小、促中間”，壯大企業(yè)群體，引導(dǎo)中小企業(yè)以小而專、小而精的方式進(jìn)入大企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈及銷售網(wǎng)絡(luò)。

（三）黨建工作的有效實(shí)施一竅通百竅通，魏莊經(jīng)濟(jì)駛上快車道，其他各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)同樣風(fēng)生水起?！暗谝慌珖?guó)發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)”、“國(guó)家千強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“中國(guó)最具投資潛力的城鎮(zhèn)”、“外商眼中的河南最佳投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“河南省百?gòu)?qiáng)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等榮譽(yù)稱號(hào)不勝枚舉，在2008全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)中排名第八位魏莊鎮(zhèn)黨委把“黨員活動(dòng)日”和“干群聯(lián)席會(huì)”，作為推行農(nóng)村民主政治建設(shè)的重要載體，形成制度，常抓不懈，一抓到底。鎮(zhèn)黨委把每月的5日確定為全鎮(zhèn)的農(nóng)村“黨員活動(dòng)日”，把每月的25日確定為各行政村的“干群聯(lián)席會(huì)”活動(dòng)日。在全鎮(zhèn)農(nóng)村推行黨員干部“創(chuàng)業(yè)承諾和述職評(píng)議”制度是魏莊鎮(zhèn)黨委的又一創(chuàng)新。鎮(zhèn)黨委圍繞“保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性”這一主題，組織農(nóng)村黨員向農(nóng)民群眾公開(kāi)自己的“創(chuàng)業(yè)承諾”，并定期向全村群眾述職，讓全體村民評(píng)議自己的承諾兌現(xiàn)情況。

第五篇：地方部門應(yīng)急預(yù)案編制研究——以《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》為例

摘要：地方部門應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量對(duì)完善我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系起著重要作用。本研究以《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》為案例，闡述了地方部門應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)該把握的三個(gè)維度及其實(shí)現(xiàn)思路，討論了地方部門應(yīng)急預(yù)案編制中的難點(diǎn)及解決思路。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急預(yù)案；預(yù)案編制；地方部門預(yù)案；公路交通

根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，全國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案、大型活動(dòng)預(yù)案。截至2006年底，全國(guó)已經(jīng)制定各類應(yīng)急預(yù)案135萬(wàn)多件，各省（區(qū)、市）、97.9％的市（地）和92.8％的縣（市）和100％的中央企業(yè)均制定了總體預(yù)案。

地方部門應(yīng)急預(yù)案，有兩層含義：一是地方預(yù)案；二是對(duì)某類突發(fā)事件負(fù)有直接應(yīng)急責(zé)任的部門預(yù)案。地方部門應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量對(duì)完善我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系起著重要作用，這是因?yàn)橥话l(fā)事件多發(fā)生于地方，在“分級(jí)負(fù)責(zé)、分類管理”的基本框架下，對(duì)某類突發(fā)事件負(fù)有直接應(yīng)急責(zé)任的地方部門應(yīng)急預(yù)案決定著該類突發(fā)事件的初期處理效果，可以有效避免損失擴(kuò)大。

而公路交通作為基礎(chǔ)公共服務(wù)，無(wú)論是從公路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理本身來(lái)看，還是就公路交通在其它突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)作用而言，預(yù)案在地方部門應(yīng)急預(yù)案編制中都具有典型意義。

一、預(yù)案編制思路及其實(shí)現(xiàn)

2005年，國(guó)家開(kāi)始建立以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急預(yù)案全面推廣至安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全領(lǐng)域，成為應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件的基本制度與主要手段。相比于以往零散分布的各種預(yù)案，我國(guó)新建立的應(yīng)急預(yù)案制度強(qiáng)調(diào)體系，具有完整的層級(jí)機(jī)構(gòu)和內(nèi)在邏輯。因此，編制預(yù)案不僅要從所應(yīng)對(duì)的突發(fā)事件出發(fā)，還必須考慮到本預(yù)案在整個(gè)體系中的角色與功能。此外，應(yīng)急預(yù)案體系本身也不是獨(dú)立的，在“一案三制”的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急預(yù)案體系又與應(yīng)急管理體制、機(jī)制與法制有著密切聯(lián)系。預(yù)案編制需要從預(yù)案體系邏輯結(jié)構(gòu)、“一案三制”綜合體系、文本描述三個(gè)基本維度進(jìn)行把握，而且前兩個(gè)維度的重要性遠(yuǎn)甚于第三個(gè)維度。

（一）地方部門預(yù)案在整個(gè)預(yù)案體系中的定位與功能

從功能和適用范圍來(lái)看，應(yīng)急預(yù)案可以分為綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案及單項(xiàng)預(yù)案。綜合預(yù)案也稱總體預(yù)案，主要從總體上闡述應(yīng)急原則、思路、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，一般應(yīng)急程序等，是預(yù)案體系的頂層設(shè)計(jì)。專項(xiàng)預(yù)案則區(qū)分了特定風(fēng)險(xiǎn)的不同特點(diǎn)，針對(duì)某種具體的特定類型的突發(fā)事件，對(duì)應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、應(yīng)急程序、應(yīng)急措施進(jìn)行具體說(shuō)明，加強(qiáng)了預(yù)案的針對(duì)性?，F(xiàn)場(chǎng)預(yù)案則是在專項(xiàng)預(yù)案的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要而編制，通常是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的場(chǎng)所或重要防護(hù)區(qū)域所制定的預(yù)案，更具操作性。單項(xiàng)預(yù)案則是針對(duì)大型公眾的聚集活動(dòng)或高風(fēng)險(xiǎn)的施工活動(dòng)所制定的臨時(shí)應(yīng)急計(jì)劃，它通常隨著這些活動(dòng)的結(jié)束而失去作用。應(yīng)該說(shuō)，總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)完整的預(yù)案體系，而單項(xiàng)預(yù)案則自成一體，前者強(qiáng)調(diào)的是制度化的應(yīng)急計(jì)劃，后者則是臨時(shí)性的應(yīng)急計(jì)劃?？傮w預(yù)案之下必須有專項(xiàng)預(yù)案，才可真正操作；專項(xiàng)預(yù)案之上必須有總體預(yù)案，才可能形成體系。一個(gè)制度性預(yù)案體系最好有總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案與現(xiàn)場(chǎng)預(yù)案三個(gè)層次，最基本也必須有總體預(yù)案與專項(xiàng)預(yù)案兩個(gè)層次。應(yīng)急預(yù)案的目的在于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，應(yīng)該以突發(fā)事件為中心進(jìn)行編制。專項(xiàng)預(yù)案應(yīng)該由涉及某一特定突發(fā)事件的多個(gè)應(yīng)急責(zé)任主體共同編制。但在實(shí)際編制過(guò)程中，有些專項(xiàng)預(yù)案簡(jiǎn)化為部門預(yù)案。

在我國(guó)五級(jí)行政管理體制中，除鄉(xiāng)級(jí)人民政府以外，國(guó)家、省、市、縣四級(jí)人民政府均要建立以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系?？v向上，應(yīng)急預(yù)案體系至少包括四個(gè)級(jí)別，而中國(guó)行政組織結(jié)構(gòu)“條塊結(jié)合”的基本特點(diǎn)也使得專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案在縱向上存在著自上而下的行政指導(dǎo)關(guān)系。

《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱本預(yù)案）僅由江蘇省交通廳下屬的公路局負(fù)責(zé)編制，為部門預(yù)案。在體系當(dāng)中，橫向上直接接受《江蘇省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的行政指導(dǎo)，縱向上接受交通部《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的行政指導(dǎo)，向下又指導(dǎo)《××市公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。江蘇省交通廳編制并發(fā)布的《江蘇省公路、水路突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求下屬公路局編制《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，在橫向上使整個(gè)預(yù)案體系增加了一個(gè)層次，也使市、縣級(jí)相應(yīng)預(yù)案；體系增加了一個(gè)層次。在這種情況下，本預(yù)案只能作為《江蘇省公路、水路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的子預(yù)案，其編制主體雖然名義上為江蘇省交通廳公路局，但實(shí)際上應(yīng)該為江蘇省交通廳。本預(yù)案所在整個(gè)體系中的定位見(jiàn)圖1所示。

《江蘇省公路、水路交通突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)事件分為7類：公路交通、內(nèi)河交通、運(yùn)輸保障、船閘、港口特大事故、建設(shè)工程重大質(zhì)量安全事故、群體性事件等，并要求所屬公路局等部門分別編制專項(xiàng)預(yù)案。因此，雖然初步的風(fēng)險(xiǎn)分析表明，公路交通也可能發(fā)生重大運(yùn)輸事故、在建工程重大質(zhì)量安全事故、拒不繳費(fèi)和沖砸收費(fèi)道口等群體性事件，但為避免與上述其它專項(xiàng)預(yù)案重疊，同時(shí)依據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，公路管理部門的主要職責(zé)就是確保公路路網(wǎng)暢通，因此，本預(yù)案的功能與適用范圍是“Ⅱ級(jí)以上公路交通突；發(fā)公共事件的路網(wǎng)暢通保障”。具體包括四種情形：（1）國(guó)道、省道等干線公路出現(xiàn)嚴(yán)重交通中斷或阻塞，需及時(shí)疏通；（2）公路、橋梁、隧道及其附屬設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，喪失正常使用功能，需迅速恢復(fù)、搶修、加固；（3）施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生安全事故，需進(jìn)行救援；（4）對(duì)跨部門、跨行業(yè)的其他突發(fā)公共事件，按照上級(jí)應(yīng)急指揮中心指令，在公路管理職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)行相關(guān)要求。

（二）本預(yù)案相應(yīng)應(yīng)急體制、機(jī)制與法制設(shè)計(jì)

“一案三制”分別是指應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制與法制。其中，體制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急管理主體的問(wèn)題，包括應(yīng)急指揮主體、協(xié)調(diào)主體、行動(dòng)主體等。機(jī)制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急響應(yīng)程序的問(wèn)題，包括預(yù)防與準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制和保障機(jī)制等。

法制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急規(guī)則問(wèn)題，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和應(yīng)急響應(yīng)程序的合法性進(jìn)行明確的法律界定。

應(yīng)急預(yù)案則是應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)主體、響應(yīng)程序和響應(yīng)規(guī)則在突發(fā)事件發(fā)生之前即作出安排與明確，它是應(yīng)急響應(yīng)的操作手冊(cè)，直接決定了應(yīng)急響應(yīng)的行動(dòng)方案與行動(dòng)后果。因此，應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制與法制四者之間互為依存、相互制約，應(yīng)急預(yù)案是對(duì)體制、機(jī)制與法制的文本說(shuō)明，而應(yīng)急體制、機(jī)制與法制也必須落實(shí)于應(yīng)急預(yù)案之中。預(yù)案編制質(zhì)量不僅取決于編制技術(shù)，更取決于應(yīng)急體制、機(jī)制與法制的設(shè)計(jì)。

1、體制設(shè)計(jì)

《江蘇省公路、水路突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：交通廳成立應(yīng)急指揮中心，為Ⅱ級(jí)公路、水路交通突發(fā)事件的應(yīng)急指揮主體；成立應(yīng)急辦公室，設(shè)在廳辦公室，為應(yīng)急協(xié)調(diào)主體；突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部，下設(shè)現(xiàn)場(chǎng)處置組、綜合協(xié)調(diào)組、新聞信息組和善后工作組，為應(yīng)急行動(dòng)主體。Ⅱ級(jí)公路突發(fā)公共事件，作為Ⅱ級(jí)公路、水路交通突發(fā)事件的一個(gè)類別，其應(yīng)急指揮主體仍為交通廳應(yīng)急指揮中心，應(yīng)急協(xié)調(diào)主體仍為廳應(yīng)急辦。它們的主要職責(zé)分別是啟動(dòng)預(yù)案、應(yīng)急指揮和牽頭成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部、綜合協(xié)調(diào)。不僅公路交通突發(fā)事件如此，內(nèi)河、運(yùn)輸保障、船閘、港口、運(yùn)輸保障、建設(shè)工程重大質(zhì)量安全事故、群體性事件等其他交通突發(fā)事件的應(yīng)急指揮主體、協(xié)調(diào)主體和行動(dòng)主體也應(yīng)分別是交通廳應(yīng)急指揮中心、廳應(yīng)急辦、現(xiàn)場(chǎng)指揮部及其各工作組。這也保證了專項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案在體制上的銜接性。

專項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案的要求有所不同。本預(yù)案作為Ⅱ級(jí)公路交通突發(fā)公共事件的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，主要強(qiáng)調(diào)公路管理部門作為專項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。從體制上看，公路部門既不是應(yīng)急指揮主體，也不是應(yīng)急協(xié)調(diào)主體，而是應(yīng)急行動(dòng)主體之一——現(xiàn)場(chǎng)處置組的主要組成部分。為有效參與現(xiàn)場(chǎng)處置，公路部門內(nèi)部作如下體制設(shè)計(jì)：

（1）成立應(yīng)急工作組。由公路局局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，副局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，各相關(guān)科室為成員。主要職責(zé)為在突發(fā)事件發(fā)生后，迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)受損公路加固、搶修、保通；指揮公路路網(wǎng)交通調(diào)度，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，做好事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)的交通疏導(dǎo)；協(xié)調(diào)應(yīng)急裝備和人力、物力的調(diào)集；及時(shí)將有關(guān)情況向市交通局應(yīng)急指揮中心報(bào)告；結(jié)合工作實(shí)際，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)指揮部的指令，及時(shí)指導(dǎo)調(diào)整處置方案和計(jì)劃。

（2）成立應(yīng)急值班室。設(shè)在路網(wǎng)調(diào)度辦公室，主要職責(zé)為實(shí)行24小時(shí)接警值班制度。對(duì)于所接到的報(bào)警信息，在進(jìn)行記錄和核實(shí)后，按規(guī)定報(bào)告程序和時(shí)限向省廳公路局和市交通局匯報(bào)。

報(bào)告內(nèi)容主要包括：時(shí)間、地點(diǎn)、信息來(lái)源、事件性質(zhì)、危害程度、影響范圍、事件簡(jiǎn)要經(jīng)過(guò)與發(fā)展趨勢(shì)、已經(jīng)采取的措施、需有關(guān)部門和單位施救和處理的有關(guān)事宜、報(bào)告單位、簽發(fā)人、報(bào)告時(shí)間等。

2、機(jī)制設(shè)計(jì)

（1）預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制

預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制應(yīng)該立足于平常行政，將那些在日常工作中長(zhǎng)期實(shí)行、行之有效的制度納人其中，其核心就是進(jìn)行危險(xiǎn)源的調(diào)查和評(píng)估，并及時(shí)采取相應(yīng)措施。對(duì)于公路交通而言，這種危險(xiǎn)源的調(diào)查與評(píng)估實(shí)質(zhì)是一種脆弱性評(píng)估，即對(duì)那些容易發(fā)生問(wèn)題的危橋險(xiǎn)段和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查與整改。江蘇省交通廳公路局有工程建設(shè)、路橋養(yǎng)護(hù)、路政管理、費(fèi)用征稽四項(xiàng)基本職能，在職能行使過(guò)程中，對(duì)應(yīng)的是日常安全巡查、養(yǎng)護(hù)預(yù)防、施工現(xiàn)場(chǎng)管理和收費(fèi)站區(qū)管理等四項(xiàng)基本制度。本預(yù)案中詳細(xì)規(guī)定了這四項(xiàng)措施在執(zhí)行中可能發(fā)現(xiàn)的各種特定風(fēng)險(xiǎn)和每一種特定風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)做的相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。以養(yǎng)護(hù)預(yù)防為例，具體規(guī)定如下：養(yǎng)護(hù)部門定期開(kāi)展路況調(diào)查工作，重點(diǎn)做好橋梁、涵洞、急彎、陡坡、高填方、沿山、沿河等重要部位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的建檔工作，及時(shí)、全面掌握公路基本狀況；認(rèn)真落實(shí)橋梁工程師制度，加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)巡查，切實(shí)做好巡查記錄，有計(jì)劃地開(kāi)展隱患排查，重點(diǎn)做好四、五類橋梁的巡查，強(qiáng)化預(yù)防性、周期性養(yǎng)護(hù)，及時(shí)采取防范性措施消除隱患；當(dāng)公路路網(wǎng)可能遭受暴雨、大雪、大霧、冰凍或路橋發(fā)生坍塌時(shí)，會(huì)同路政部門按照規(guī)范設(shè)置警示標(biāo)志，及時(shí)開(kāi)展對(duì)路段險(xiǎn)情相關(guān)資料的搜集與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，加強(qiáng)與有關(guān)部門溝通和聯(lián)系，建立搶險(xiǎn)救災(zāi)的協(xié)調(diào)保障機(jī)制，督促養(yǎng)護(hù)單位做好材料和機(jī)械等搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備。

（2）監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度

對(duì)于公路管理部門而言，監(jiān)測(cè)預(yù)警制度的核心就是隨時(shí)掌握所轄公路路網(wǎng)的運(yùn)行情況，這一任務(wù)主要由應(yīng)急值班室完成。應(yīng)急值班室應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一、便于記憶的值班電話，并向社會(huì)公眾公開(kāi)，對(duì)于接受的各種報(bào)警信息，應(yīng)及時(shí)向省廳應(yīng)急指揮中心報(bào)告。需要特別指出的是，來(lái)自于氣象、水利、地質(zhì)等部門的預(yù)警信息尤為重要，因?yàn)樵趯?dǎo)致公路路網(wǎng)中斷的諸多因素中，自然災(zāi)害往往占據(jù)多數(shù)。因此，監(jiān)測(cè)的信息來(lái)源既可以來(lái)源于報(bào)警信息，也可以來(lái)源于其他部門發(fā)布的預(yù)警信息。

預(yù)警制度的具體內(nèi)容包括：一是預(yù)警級(jí)別制度；二是預(yù)警警報(bào)的發(fā)布權(quán)制度；三是預(yù)警發(fā)布后應(yīng)采取的措施。交通部制定了公路交通突發(fā)事件的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)本預(yù)案的適用范圍——路網(wǎng)暢通保障，具體以路網(wǎng)及其附屬設(shè)施的損壞程度和恢復(fù)通行所需要的時(shí)間作為分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)：特別嚴(yán)重?fù)p壞和48小時(shí)以上為“特別重大”（I級(jí)）；嚴(yán)重?fù)p壞和24小時(shí)以上、48小時(shí)以內(nèi)為“重大”（Ⅱ級(jí)）；較大程度損壞和12小時(shí)以上、24小時(shí)以內(nèi)為“較大”（Ⅲ級(jí)）；損壞和12小時(shí)以內(nèi)為“一般”（Ⅳ級(jí)）。按照規(guī)定，各級(jí)人民政府才有發(fā)布警報(bào)的權(quán)力，因此，對(duì)于江蘇境內(nèi)的各種突發(fā)事件，只有江蘇省人民政府才有發(fā)布lI級(jí)預(yù)警的權(quán)力。發(fā)布預(yù)警的根本目的是對(duì)相應(yīng)的應(yīng)急措施進(jìn)行授權(quán)，尤其是I級(jí)、Ⅱ級(jí)警報(bào)，通常意味著要采取轉(zhuǎn)移、疏散等強(qiáng)制措施，這通常超出了平常行政權(quán)力許可范圍。這種授權(quán)并不能通過(guò)應(yīng)急預(yù)案等行政指導(dǎo)文件來(lái)完成，而是依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，從法律層面進(jìn)行授權(quán)。在實(shí)踐中，具體的運(yùn)行機(jī)制為氣象、水利、地質(zhì)等部門預(yù)警信息經(jīng)由省人民政府發(fā)布，如果可能導(dǎo)致公路路網(wǎng)中斷24小時(shí)以上、48小時(shí)以內(nèi)的公路交通突發(fā)事件，江蘇省交通廳可提請(qǐng)省人民政府發(fā)布公路交通突發(fā)事件Ⅱ級(jí)預(yù)警，并采取相應(yīng)措施。

（3）響應(yīng)機(jī)制

本預(yù)案的適應(yīng)范圍是Ⅱ級(jí)以上公路交通突發(fā)公共事件。只有當(dāng)公路路網(wǎng)中斷24小時(shí)以上，本預(yù)案才啟動(dòng)。這是分級(jí)響應(yīng)的第一種工作機(jī)制，這也意味著當(dāng)江蘇省境內(nèi)發(fā)生I級(jí)公路交通突發(fā)事件時(shí)，本預(yù)案也要啟動(dòng)。這與我國(guó)四級(jí)響應(yīng)機(jī)制（國(guó)家、省、市、縣）的原理一致，當(dāng)I級(jí)突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，不但國(guó)家要啟動(dòng)預(yù)案，省、市、縣均要啟動(dòng)預(yù)案。

我國(guó)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的總體方針是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”。其中，“屬地管理”強(qiáng)調(diào)的就是事發(fā)地政府的應(yīng)急責(zé)任，“分級(jí)負(fù)責(zé)”強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)超出了事發(fā)地政府的應(yīng)急能力，由上一級(jí)政府負(fù)責(zé)。因此，更符合現(xiàn)實(shí)情況的分級(jí)響應(yīng)應(yīng)該是基于政府應(yīng)急能力。對(duì)于交通部門而言，當(dāng)公路交通突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，不管級(jí)別大小，事發(fā)地公路管理部門與交通管理部門都要進(jìn)行應(yīng)急處置，當(dāng)突發(fā)事件超越了市一級(jí)公路部門和交通部門的應(yīng)急能力后，本預(yù)案啟動(dòng)。這其中，有一種典型情況，當(dāng)公路交通突發(fā)事件跨越兩個(gè)以上市級(jí)行政區(qū)域時(shí)，需要省交通廳、公路局進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，可視為超出市一級(jí)公路部門和交通部門的應(yīng)急能力，本預(yù)案也要啟動(dòng)。這是應(yīng)急響應(yīng)的第二種工作機(jī)制，更符合實(shí)際情況。

當(dāng)發(fā)生其他突發(fā)公共事件，按上級(jí)應(yīng)急指揮中心指令，需要啟動(dòng)本預(yù)案的，本預(yù)案也可啟動(dòng)。這是第三種工作機(jī)制。這一機(jī)制保證了本預(yù)案與其他相關(guān)預(yù)案的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

（4）保障機(jī)制

就公路交通突發(fā)公共事件而言，相關(guān)的保障主要包括經(jīng)費(fèi)保障、人員保障、裝備保障和通訊保障。在經(jīng)費(fèi)方面，省廳公路局每年都會(huì)安排應(yīng)急工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)財(cái)力難以支撐時(shí)，可向上級(jí)部門請(qǐng)求援助。在人員方面，由職能部門負(fù)責(zé)人、專業(yè)技術(shù)人員和各公路管理站、收費(fèi)站相關(guān)人員組成路網(wǎng)調(diào)度、運(yùn)行值班、搶修維護(hù)和事故救援等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍；建立公路交通技術(shù)專家數(shù)據(jù)庫(kù)，完善專家參與決策和咨詢機(jī)制；通過(guò)日常技能和管理培訓(xùn)以及模擬演練等手段，提高應(yīng)急人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、技術(shù)水平、熟練程度和應(yīng)急處置能力。在通訊方面，充分利用省交通廳和各市公路處的應(yīng)急指揮平臺(tái)，應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)的主要人員的電話、手機(jī)號(hào)碼在單位內(nèi)部公布并保持24小時(shí)暢通。

3、法制保障

對(duì)于公路管理部門而言，目前關(guān)于應(yīng)急管理的法規(guī)有兩類：一是單項(xiàng)法規(guī)或條例，如《安全生產(chǎn)法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》中都有與公路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理相關(guān)的規(guī)定；二是一般應(yīng)急法規(guī)，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。這里有一個(gè)優(yōu)先次序的問(wèn)題，通常而言，單項(xiàng)法優(yōu)先，只有在單項(xiàng)法規(guī)定的措施不足以應(yīng)對(duì)危害時(shí)，才能使用一般法規(guī)定的應(yīng)急措施。《安全生產(chǎn)法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》的規(guī)定優(yōu)先于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。

例如，2004年第二次修正的《公路法》第四十七條規(guī)定：因搶險(xiǎn)、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河床的，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會(huì)同水行政主管部門批準(zhǔn)，并采取有效的保護(hù)有關(guān)的公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的措施。2004年修訂的《江蘇省公路條例》第二十八條規(guī)定：發(fā)生自然災(zāi)害公路受損時(shí)，公路管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即組織搶修；因嚴(yán)重自然災(zāi)害致使公路交通中斷難以及時(shí)修復(fù)時(shí)，沿線地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織力量進(jìn)行搶修，并給予抗災(zāi)資金支持，及時(shí)修復(fù)被損壞的公路；對(duì)特大型公路橋梁，應(yīng)當(dāng)采取措施，及時(shí)做好雨、霧、雪等惡劣天氣和突發(fā)事故情況下的養(yǎng)護(hù)管理工作，保持清障、救援等設(shè)備齊全完好。這些規(guī)定比《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更詳細(xì)地規(guī)定了應(yīng)對(duì)公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急權(quán)力的行使條件。

單項(xiàng)法中沒(méi)有涉及的應(yīng)急權(quán)責(zé)或與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》相沖突的條款，則應(yīng)根據(jù)高階位法優(yōu)先于低階位法的原則，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》優(yōu)先。

（三）本預(yù)案文本描述要點(diǎn)

應(yīng)急預(yù)案最終是用于應(yīng)急管理實(shí)踐，因此預(yù)案文本表述要盡量符合現(xiàn)實(shí)。應(yīng)急計(jì)劃的表述是否符合現(xiàn)實(shí)主要取決于兩個(gè)因素：一是對(duì)突發(fā)事件的認(rèn)知程度；二是管理者的應(yīng)對(duì)行為。因而，可從以下兩個(gè)方面著手：

1、對(duì)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的場(chǎng)景想像要盡量接近真實(shí)

公路交通突發(fā)公共事件的場(chǎng)景想像主要來(lái)源于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。預(yù)案編制小組模擬了三種需要省級(jí)交通部門、公路部門進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)的典型場(chǎng)景：（1）路、橋及附屬設(shè)施損毀或無(wú)法正常運(yùn)行，通常由暴雨、大雪、大霧、冰凍等惡劣天氣造成，路網(wǎng)中斷較為嚴(yán)重；（2）施工現(xiàn)場(chǎng)安全事故，通常由工程或養(yǎng)護(hù)施工造成，造成10人以上人員傷亡；（3）收費(fèi)站區(qū)車輛嚴(yán)重堵塞，通常由過(guò)往車輛發(fā)生故障、停電或收費(fèi)系統(tǒng)發(fā)生故障，路網(wǎng)中斷較為嚴(yán)重。

2、對(duì)應(yīng)急行為的說(shuō)明要盡量明確

除了只寫(xiě)目前能夠做到的以外，關(guān)于應(yīng)急行為的表述還應(yīng)有完整的句式結(jié)構(gòu)，誰(shuí)來(lái)做、做什么、怎么做務(wù)必表述清晰準(zhǔn)確，這一要求自始至終貫穿于預(yù)案的編制過(guò)程。

二、預(yù)案編制的難點(diǎn)及思考

（一）預(yù)案編制難點(diǎn)

1、高速公路應(yīng)急管理的體制與機(jī)制

中國(guó)高速公路管理體制極其復(fù)雜，從管理體制的范圍來(lái)看，高速公路管理體制涉及建設(shè)管理體制、行業(yè)管理體制、運(yùn)營(yíng)管理體制和交通管理體制，其中后三者都與突發(fā)事件應(yīng)急管理體制密切相關(guān)。

從運(yùn)營(yíng)體制上看，經(jīng)過(guò)多次改革，目前江蘇境內(nèi)的高速公路均設(shè)立了相應(yīng)的路公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，它們隸屬于江蘇省交通控股集團(tuán)有限公司，而后者在行政上隸屬于江蘇省國(guó)資委，它與江蘇省交通廳為同一行政等級(jí)序列，高于江蘇省交通廳公路局。

從行業(yè)管理體制來(lái)看，江蘇采用“行業(yè)歸口型”公路行業(yè)管理體制，江蘇省交通廳公路局既是一般公路的行政管理機(jī)構(gòu)，又是高速公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，但由于行政隸屬關(guān)系不集中，行政管理難以落到實(shí)處。

從交通管理體制來(lái)看，江蘇省交通廳下設(shè)江蘇省高速公路路政總隊(duì)，設(shè)在廳公路局，與廳公路局一套班子、兩塊牌子、合署辦公，負(fù)責(zé)全省高速公路路政管理和監(jiān)督工作，實(shí)行“統(tǒng)一派駐、垂直管理”，總隊(duì)向各高速公路派駐支隊(duì)，共8個(gè)高速公路路政支隊(duì)、29個(gè)高速公路路政大隊(duì)，統(tǒng)一行使路政執(zhí)法管理職責(zé)。江蘇交通控股有限公司及其下屬的江蘇高速公路工程養(yǎng)護(hù)公司負(fù)責(zé)高速公路的養(yǎng)護(hù)職能。

2004年12月7日江蘇省人大修訂的《江蘇省高速公路條例》明確規(guī)定：“高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省交通部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程加強(qiáng)高速公路養(yǎng)護(hù)，并安排相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)資金，對(duì)高速公路實(shí)行預(yù)防性、周期性養(yǎng)護(hù)，保障高速公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀況?！薄督K省高速公路條例》還規(guī)定：“公安部門負(fù)責(zé)高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故處理和治安管理工作。公安部門設(shè)立的高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理工作?！边@樣，江蘇省高速公路至少有交通廳、公安廳、交通控股有限公司三個(gè)管理主體，這種多頭共管的格局使得高速公路出現(xiàn)了多個(gè)應(yīng)急責(zé)任主體。

今年年初的全國(guó)大面積低溫雨雪冰凍災(zāi)害，江蘇高速公路由于多頭管理，導(dǎo)致封閉多日，嚴(yán)重影響了交通，而普通國(guó)省干線公路一家管理，卻始終暢通，很能說(shuō)明問(wèn)題。

2007年1月16日修訂的《江蘇省高速公路條例》規(guī)定：“高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)、交通路政機(jī)構(gòu)、高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，制定雨、雪、霧、冰凍等惡劣天氣、突發(fā)事件等影響道路通行時(shí)的處置預(yù)案，共同確保高速公路安全暢通。”但如何共同確保？缺乏相應(yīng)的權(quán)責(zé)約束和明確的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。預(yù)案編制有一條基本的原則，那就是“只寫(xiě)能夠做到的”，作為部門預(yù)案，本預(yù)案無(wú)法對(duì)交通部門管轄權(quán)之外的應(yīng)急責(zé)任做出規(guī)定，而高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)和高速公路經(jīng)營(yíng)管理單位也無(wú)法在各自的預(yù)案中對(duì)管轄權(quán)之外的應(yīng)急責(zé)任作出規(guī)定。

2、應(yīng)急裝備保障機(jī)制

在政企分開(kāi)的大背景下，自2002年以來(lái)，江蘇省全面推行了以“管養(yǎng)分離、事企分開(kāi)”為目標(biāo)，以“資產(chǎn)置換、人員置換”為主要內(nèi)容的公路改革，將養(yǎng)護(hù)、工程、服務(wù)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位，全部從公路管理機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，以資產(chǎn)為紐帶組建新的企業(yè)，把從事建設(shè)養(yǎng)護(hù)的生產(chǎn)人員全部分流到企業(yè)中去。因此，自那以后省交通廳和公路局并不直接儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)公路交通突發(fā)事件所需的各種機(jī)械設(shè)備，省公路局下轄的各市公路處機(jī)械設(shè)備儲(chǔ)備情況也各不相同，少量市公路處有自己的工程、養(yǎng)護(hù)設(shè)備和養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，其他大部分市公路處的工程、養(yǎng)護(hù)設(shè)備與人員經(jīng)過(guò)改革后已經(jīng)分離，成為獨(dú)立核算企業(yè)，公路管理部門如果需要使用這些機(jī)械設(shè)備與人員，只能采用租賃方式，難以保證應(yīng)急管理的需要。此外，在這種情況下，公路管理部門對(duì)應(yīng)急裝備的總體數(shù)量、型號(hào)、分布都缺乏了解，難以對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置。然而，每一個(gè)市公路處儲(chǔ)備一定數(shù)量的應(yīng)急裝備不但容易造成重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，也不符合公路行業(yè)改制的趨勢(shì)。對(duì)此，省公路局有建立區(qū)域應(yīng)急裝備中心的規(guī)劃，但這只適合寫(xiě)進(jìn)應(yīng)急規(guī)劃，而不能適合寫(xiě)在應(yīng)急預(yù)案之中。

（二）相關(guān)思考

1、地方部門專項(xiàng)預(yù)案不宜簡(jiǎn)化為部門預(yù)案

地方部門專項(xiàng)預(yù)案簡(jiǎn)化為部門預(yù)案之后，只能在本部門職責(zé)范圍內(nèi)就應(yīng)急責(zé)任進(jìn)行表述，難以與其它預(yù)案進(jìn)行有效聯(lián)動(dòng)。

2、地方專項(xiàng)預(yù)案編制應(yīng)以突發(fā)事件為中心

從江蘇省公路管理體制來(lái)看，交通、公安、國(guó)資三個(gè)部門都對(duì)高速公路交通突發(fā)事件負(fù)有應(yīng)急責(zé)任，而高速公路作為路網(wǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其應(yīng)急預(yù)案也不宜與國(guó)省干線分開(kāi)。因此，《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》應(yīng)由交通、公安、國(guó)資三家共同編制。只有這樣，才能有效解決高速公路應(yīng)急體制與機(jī)制的難題。

3、地方專項(xiàng)預(yù)案應(yīng)附帶應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)

對(duì)于公路管理部門而言，行業(yè)改制是大勢(shì)所趨，機(jī)械裝備與專業(yè)操作人員必將社會(huì)化。為滿足應(yīng)急處置需要，公路部門一方面可以與相關(guān)企業(yè)簽訂合作協(xié)議，保證突發(fā)事件發(fā)生時(shí)應(yīng)急裝備與人員的優(yōu)先使用；另一方面可以自己建立應(yīng)急裝備中心，培訓(xùn)專業(yè)操作人員。無(wú)論是哪一種方式，都要求建立應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)，明確應(yīng)急裝備的種類、存量、型號(hào)、屬性與地理位置，以利于優(yōu)化配置。

4、盡量減少應(yīng)急預(yù)案層級(jí)

應(yīng)急管理重在快速反應(yīng)，應(yīng)急預(yù)案層級(jí)越少，預(yù)案體系的邏輯結(jié)構(gòu)就越簡(jiǎn)單，預(yù)案之間的聯(lián)動(dòng)就越快，應(yīng)急管理的效果也就越好。

注：本文是江蘇省交通廳公路局課題《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制研究》、國(guó)家社科基金重大攻關(guān)項(xiàng)目《建立健全社會(huì)預(yù)警機(jī)制與應(yīng)急管理體系》（課題號(hào)06ZD&025），國(guó)家社科基金課題《公共安全整合管理機(jī)制研究》（課題號(hào)07CZZ017）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：

張立早，江蘇省交通廳公路局局長(zhǎng)。伏如元，江蘇省交通廳公路局助理調(diào)研員。張武衛(wèi)，江蘇省交通廳公路局。張海波，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)管理研究中心博士。

參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室《2006年我國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)情況》《中國(guó)應(yīng)急管理》，2007年第7期

[2]劉鐵民《突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制與管理》《中國(guó)應(yīng)急管理》，2007年第1期

[3]汪永清《<突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>的幾個(gè)問(wèn)題》《中國(guó)行政管理》，2007年第12期

[4]于安《制定<突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>的理論框架》，《法學(xué)雜志》，2006年第4期。

[5]范維澄，翁文國(guó)，張志《國(guó)家公共安全和應(yīng)急管理科技支撐體系建設(shè)的思考和建議》《中國(guó)應(yīng)急管理》，2008年第4期

[6]馬宗晉《對(duì)我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急行動(dòng)的一些思考》《中國(guó)應(yīng)急管理》，2007年第2期

[7]史培軍《三論災(zāi)害研究的理論與實(shí)踐》《自然災(zāi)害學(xué)報(bào)》2002年第3期

本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)應(yīng)急管理》