第一篇：關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是土地制度的核心?？茖W(xué)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度將有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，亟需對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的基本構(gòu)成一是我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有制，是在一定的范圍內(nèi)由勞動(dòng)群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國(guó)實(shí)行集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。我國(guó)農(nóng)村集體土地的用益物權(quán)除地役權(quán)外分三個(gè)部分：農(nóng)用地；宅基地；集體企業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記現(xiàn)狀

截至末，全國(guó)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證覆蓋率66％，集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證覆蓋率46％，宅基地登記發(fā)證覆蓋率80％。

（三）我國(guó)集體土地征收和流轉(zhuǎn)中的收益分配現(xiàn)狀

目前，我國(guó)集體土地的收益主要產(chǎn)生于征收和流轉(zhuǎn)過程中。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收后，政府通常得給予四種補(bǔ)償費(fèi)用，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主要包括：集體建設(shè)用地土地使用權(quán)設(shè)定的收益分配和集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的收益分配。

1、農(nóng)戶的承包地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項(xiàng)主要費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)戶在喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經(jīng)濟(jì)組織或基層農(nóng)村的村民委員會(huì)那里受償。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨(dú)享型、限制性集體獨(dú)享型、政府-集體-農(nóng)戶分享和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償型。對(duì)于集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權(quán)利人和政府共享型；土地權(quán)利人包括集體和集體建設(shè)用地原使用權(quán)人、再轉(zhuǎn)移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國(guó)農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時(shí)的承包地或劃地人口為依據(jù)；以現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織的在冊(cè)人口為依據(jù)；以第二輪土地承包日期起為時(shí)限的年齡段為依據(jù)，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 集體成員資格界定越來(lái)越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對(duì)容易和簡(jiǎn)單，使原來(lái)單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)難以適用；二是身份變化所引起的農(nóng)民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在的問題

（一）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體的虛位

“農(nóng)民集體”只具有抽象的意義，很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體。而事實(shí)上的“集體所

有”則表現(xiàn)為無(wú)實(shí)際內(nèi)容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態(tài)；同時(shí)，農(nóng)民集體常隨行政村組的存廢、變更而存廢、變更的狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)主體的地位極不確定。

（二）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

國(guó)家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地，作為集體的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”實(shí)質(zhì)上都沒有對(duì)土地的最終處置權(quán)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使用和分配也不規(guī)范

一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，政府在土地征收過程中所獲收益比重過大。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民無(wú)法分享土地增值收益。三是征地補(bǔ)償收益使用、分配不規(guī)范。四是集體土地流轉(zhuǎn)中國(guó)家與集體、集體與農(nóng)民利益分配關(guān)系不確定、不規(guī)范。

（四）產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能不明顯

由于農(nóng)民的土地使用權(quán)沒有長(zhǎng)期化保證，政府可以對(duì)已經(jīng)用承包制承包的土地隨意調(diào)整、限制土地使用權(quán)的繼承以及采取行政方式更改土地承包經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民難以形成長(zhǎng)期的生產(chǎn)積極性，沒有形成必要的土地投入激勵(lì)機(jī)制，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及框架

（一）明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系

一是農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的關(guān)系。二是村民委員會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。三是政府管理權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的關(guān)系。

（二）確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)

以法定的形式賦予農(nóng)民集體真正的所有權(quán)和農(nóng)民個(gè)人真正的使用權(quán)，要保證土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以充分體現(xiàn)，維護(hù)土地使用者的合法權(quán)益；在服從國(guó)家或集體全局利益的前提下保持集體土地所有者對(duì)其所擁有的土地的處置權(quán)。

（三）逐步建立和規(guī)范農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度

首先要明確集體所有制中“集體”的內(nèi)涵，創(chuàng)新保障集體土地使用權(quán)的法律制度，建立新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。其次要通過具體的法律制度設(shè)計(jì)解決和規(guī)范農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)問題，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同地、同權(quán)、同價(jià)，合理分配收益。

（四）拓展國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)

農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)除土地所有權(quán)、土地使用權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利外，還包括規(guī)劃?rùn)?quán)、管理權(quán)、發(fā)展權(quán)等。國(guó)家應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村集體土地的管理權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)、發(fā)展權(quán)。

四、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)

（一）明確界定集體土地所有權(quán)的主體

一是應(yīng)對(duì)集體成員的資格予以確認(rèn)。二是明確界定土地所有權(quán)主體，三是明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系，穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系。四是明確村民小組與村委會(huì)的關(guān)系，保障土地所有權(quán)的行使。

（二）集體成員享有平等的集體土地所有權(quán)可以考慮把集體土地所有權(quán)細(xì)分為集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)以及農(nóng)民個(gè)體成員權(quán)益，兩者產(chǎn)生連帶法律關(guān)系，成員人的權(quán)益依附于所有權(quán)，所有

權(quán)由各成員人的權(quán)益組成。

（三）賦予集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能

一是承認(rèn)農(nóng)村土地所有者的排它占有權(quán)，以便有效抵制對(duì)土地的侵權(quán)行為。二是推動(dòng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)物權(quán)化。三是強(qiáng)化權(quán)利主體對(duì)集體土地的收益權(quán)能。四是實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)完整的處分權(quán)能。

（四）依法保障實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)

一是配套改革國(guó)家土地征用制度。二是建立農(nóng)村土地使用權(quán)有償使用制度。三是放開并規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，顯化農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值。四是合理分配集體土地流轉(zhuǎn)收益，保護(hù)國(guó)家、集體、農(nóng)民共同利益。

（五）完善農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度

農(nóng)村土地權(quán)屬管理應(yīng)逐步由土地承包合同管理向具有物權(quán)公示意義的土地登記管理轉(zhuǎn)變，由多部門管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，由部門行業(yè)管理向?qū)I(yè)化、規(guī)范化的屬地管理轉(zhuǎn)變，最終建立起一整套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利登記管理制度。

第二篇：論文：關(guān)于中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的討論與研究

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，是土地制度的核心。科學(xué)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度將有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，亟需對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的基本構(gòu)成一

是我國(guó)農(nóng)村的集體土地所有制，是在一定的范圍內(nèi)由勞動(dòng)群眾共同占有土地的一種共有制形式。二是我國(guó)實(shí)行集體土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。我國(guó)農(nóng)村集體土地的用益物權(quán)除地役權(quán)外分三個(gè)部分：農(nóng)用地；宅基地；集體企業(yè)建設(shè)用地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地。

（二）我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記現(xiàn)狀

截至末，全國(guó)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證覆蓋率66％，集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證覆蓋率46％，宅基地登記發(fā)證覆蓋率80％。

（三）我國(guó)集體土地征收和流轉(zhuǎn)中的收益分配現(xiàn)狀

目前，我國(guó)集體土地的收益主要產(chǎn)生于征收和流轉(zhuǎn)過程中。國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征收后，政府通常得給予四種補(bǔ)償費(fèi)用，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配主要包括：集體建設(shè)用地土地使用權(quán)設(shè)定的收益分配和集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的收益分配。

1、農(nóng)戶的承包地被征用后，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)這兩項(xiàng)主要費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)戶在喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)卻不能直接作為受償主體，而只能在集體經(jīng)濟(jì)組織或基層農(nóng)村的村民委員會(huì)那里受償。

2、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的收益大致有以下幾種類型：政府-集體分享型、集體獨(dú)享型、限制性集體獨(dú)享型、政府-集體-農(nóng)戶分享和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償型。對(duì)于集體建設(shè)用地土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移收益分配大致有以下幾種類型：增值收益由集體和土地使用者分享型；增值收益由土地權(quán)利人和政府共享型；土地權(quán)利人包括集體和集體建設(shè)用地原使用權(quán)人、再轉(zhuǎn)移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我國(guó)農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定大體上可分為三種：以第一輪或第二輪土地承包時(shí)的承包地或劃地人口為依據(jù)；以現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織的在冊(cè)人口為依據(jù)；以第二輪土地承包日期起為時(shí)限的年齡段為依據(jù)，包括死亡人員、新生嬰兒、遷出、遷入人口。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體成員資格界定越來(lái)越困難，一是部分地方的戶籍制度改革，使戶籍的遷移變得相對(duì)容易和簡(jiǎn)單，使原來(lái)單純以戶籍作為判斷集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)難以適用；二是身份變化所引起的農(nóng)民集體成員資格取得和喪失界定難。

二、我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)存在的問題

（一）農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體的虛位

“農(nóng)民集體”只具有抽象的意義，很難成為實(shí)踐層面上的所有者主體。而事實(shí)上的“集體所有”則表現(xiàn)為無(wú)實(shí)際內(nèi)容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態(tài)；同時(shí)，農(nóng)民集體常隨行政村組的存廢、變更而存廢、變更的狀態(tài)，產(chǎn)權(quán)主體的地位極不確定。

（二）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺

國(guó)家只是在名義上和法律上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實(shí)上可以因“公共利益”需要征收征用集體土地。實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替，“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國(guó)家才是農(nóng)村土地的終極所有者。因此，作為集體的農(nóng)民和“農(nóng)民集體”實(shí)質(zhì)上都沒有對(duì)土地的最終處置權(quán)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，使用和分配也不規(guī)范

一是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，政府在土地征收過程中所獲收益比重過大。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民無(wú)法分享土地增值收益。三是征地補(bǔ)償收益使用、分配不規(guī)范。四是集體土地流轉(zhuǎn)中國(guó)家與集體、集體與農(nóng)民利益分配關(guān)系不確定、不規(guī)范。

（四）產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能不明顯

由于農(nóng)民的土地使用權(quán)沒有長(zhǎng)期化保證，土地承包期短，政府又可以對(duì)已經(jīng)用承包制承包的土地隨意調(diào)整、限制土地使用權(quán)的繼承以及采取行政方式更改土地承包經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民難以形成長(zhǎng)期的生產(chǎn)積極性，限制了經(jīng)營(yíng)預(yù)期，結(jié)果對(duì)農(nóng)民而言沒有形成必要的土地投入激勵(lì)機(jī)制，影響到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及框架

改革和完善我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，根據(jù)我國(guó)農(nóng)地資源及人地關(guān)系的特點(diǎn)，在保持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，尋求建立以新型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系為特征的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式，構(gòu)建和明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體，顯化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使農(nóng)民擁有有效的土地產(chǎn)權(quán)。

（一）明確農(nóng)民與土地所有權(quán)的關(guān)系

首先是農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的關(guān)系。農(nóng)村集體應(yīng)當(dāng)是為一定物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的利益而聚集形成的，集體的意志應(yīng)當(dāng)是其成員的共同的意愿指向，農(nóng)

第三篇：中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探討

2010年10月7日星期四

中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探討

2007-12-27 00:00:00

[摘要]產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題，由于我國(guó)沒有從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性、穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割，缺乏獨(dú)享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由，由此引發(fā)了困擾“三農(nóng)”的一系列問題。為解決現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，文章提出，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)多元化，即國(guó)家土地的終極所有權(quán)、農(nóng)民土地實(shí)際所有權(quán)即農(nóng)村土地私有、農(nóng)村公共領(lǐng)地的集體所有權(quán)。而要實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)多元化改革，則必須在明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能，進(jìn)行土地管理體制改革。使法律與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相協(xié)調(diào)，建立相配套的其他制度或機(jī)制。

（中經(jīng)評(píng)論·北京）

一、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度引發(fā)的問題

產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題，新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及進(jìn)一步穩(wěn)定與完善土地承包關(guān)系等前后半個(gè)多世紀(jì)的歷史變遷，時(shí)至今日，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊狀態(tài)還沒有根本轉(zhuǎn)變過來(lái)。國(guó)家賦予的農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，或曰物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)，或曰法律規(guī)定的占有、使用、收益、處置、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)利屢遭侵害，究其原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題沒有得到根本解決，表現(xiàn)為所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性、穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割，缺乏獨(dú)享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由，并由此引發(fā)了困擾“三農(nóng)”的諸多問題。

（一）農(nóng)民難以真正獲得土地所帶來(lái)的收益。

有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但“集體”是哪一級(jí)，法律規(guī)定得較為含糊。如《憲法》籠統(tǒng)界定為集體所有；《民法通則》中界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)；而《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)際七由于土地所有權(quán)主體（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）不復(fù)存在，農(nóng)村縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的基層政權(quán)組織成了事實(shí)上的土地產(chǎn)權(quán)所有者。所有權(quán)主體虛置，土地的占有權(quán)、使用權(quán)和支配權(quán)被層層分解，國(guó)家作為超經(jīng)濟(jì)主體對(duì)土地享有廣泛的自由裁量權(quán)，控制、處置農(nóng)村土地，如國(guó)家或公共權(quán)力機(jī)關(guān)隨意征用或過度使用土地，資本大力圈占土地。代表集體行使土地實(shí)際所有權(quán)的基層政府主管部門及領(lǐng)導(dǎo)也時(shí)常侵占農(nóng)民的利益。農(nóng)民僅憑使用權(quán)很難有話語(yǔ)權(quán)，土地收益幾乎被各利益部門掠去，農(nóng)民所獲補(bǔ)償甚微。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限，土地市場(chǎng)被割裂、扭曲。

國(guó)家以壟斷身份處置農(nóng)村土地，規(guī)定農(nóng)村土地不準(zhǔn)買賣，土地的唯一買者只有國(guó)家，農(nóng)村土地市場(chǎng)的微觀主體難以進(jìn)行有效的資源配置，統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)無(wú)法形成。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不確定，其所有權(quán)被分割，為眾多的行政村或村民小組所掌握，造成行政村（或村小組、社區(qū)、城鄉(xiāng)）之間的壁壘，土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)被割裂、扭曲。與實(shí)際市場(chǎng)行為相背離，使二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以打破。而真正的所有權(quán)主體（農(nóng)民）又缺位，被剝奪以土地要素進(jìn)入市場(chǎng)交易的權(quán)利，不可能很好地履行土地流轉(zhuǎn)和土地市場(chǎng)運(yùn)作的權(quán)力，僅有土地使用權(quán)（以契約方式訂立的土地承包權(quán)，其內(nèi)容具有較大的隨意性），土地的流轉(zhuǎn)受到極大限制，因而造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)或低效配置。

（三）農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展難以保證。

由于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的不確定性和農(nóng)戶土地使用權(quán)的頻繁調(diào)整，土地租賃市場(chǎng)無(wú)法正常發(fā)育，種地農(nóng)民的利益很難得到保證，種地能手無(wú)法擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，即使有些地方搞了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也往往受政府部門主導(dǎo)或強(qiáng)制，這種非市場(chǎng)行為主導(dǎo)的發(fā)展模式交易成本很高，農(nóng)業(yè)效率令人質(zhì)疑。又因農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成低，農(nóng)村土地增收的空間有限，農(nóng)業(yè)變得無(wú)利可圖，農(nóng)民只好棄耕或離開農(nóng)村淪為被雇用的“農(nóng)民工”。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，“土地增值、獲利減少”的效應(yīng)會(huì)不斷加劇，農(nóng)村日漸失去內(nèi)在的發(fā)展沖動(dòng)。另外，使用權(quán)不穩(wěn)定也影響著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，盡管政府一直強(qiáng)調(diào)不準(zhǔn)隨意改變土地承包合同，但土地使用權(quán)“三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”的現(xiàn)象十分普遍，影響了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地長(zhǎng)期投資的積極性，同時(shí)極大地刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的短期行為，進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)。

（四）農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)預(yù)期具有不確定性。

政府承諾農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期不變，但土地所具有的保障功能又是不爭(zhēng)的事實(shí)，因而均分土地（增人增地，減人減地）獲取保障是農(nóng)民群體的不斷要求。然而農(nóng)民土地使用權(quán)自身存在不可克服的矛盾，農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，不可能獲得土地要素收入，農(nóng)民無(wú)法以土地作抵押，農(nóng)村金融資本不能發(fā)揮作用，僅靠農(nóng)民漫長(zhǎng)痛苦的自身積累發(fā)展（規(guī)模）農(nóng)業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或轉(zhuǎn)為其他行業(yè)，對(duì)于目前處于窘境的一般農(nóng)民群體來(lái)說很難有現(xiàn)實(shí)的可能性。農(nóng)民心態(tài)表現(xiàn)為，“既想離開土地，又要守住土地，既小愿種田，又不能不種田，受這種心態(tài)支配，自然會(huì)出現(xiàn)一些短期行為，有的粗放耕作，只保口糧和地稅，不愿在改良土壤方面下本錢。有的農(nóng)民雖另有職業(yè)，但不能不留后路，準(zhǔn)備歸田還農(nóng)。大批農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，但很難落下常住戶口，隨時(shí)有被遣返風(fēng)險(xiǎn)。所以，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的預(yù)期具有極大的不確定性。

二、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向的考辨

針對(duì)上述農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，學(xué)術(shù)界提出了大致五種改革思路和主張：（1）土地國(guó)有制；（2）土地集體所有制，包括按份共有制、股份合作制、強(qiáng)化承包權(quán)或承包權(quán)永久化、集體所有制下的自由式；（3）土地私有制，包括土地私有、自耕農(nóng)所有制、有限私有制、農(nóng)村土地家庭財(cái)產(chǎn)權(quán)或土地家庭所有制；（4）兩級(jí)或復(fù)合土地產(chǎn)權(quán)制，包括國(guó)有與集體所有制、集體與私人所有制、國(guó)家與個(gè)人所有制；（5）多級(jí)土地所有制。以上研究各有側(cè)重，論述也似乎各有其理，但從解決現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存存的問題考慮，本文認(rèn)為，必須明確兩個(gè)層次的問題。

（一）第一個(gè)層次

必須弄清以下兩個(gè)問題：

（1）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)到底歸誰(shuí)合理?從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論看，產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，由法律明確界定，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。不同的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)有不同的經(jīng)濟(jì)效率，而私有產(chǎn)權(quán)的效率是最高的，只要產(chǎn)權(quán)明確界定為私有，無(wú)論采取哪一種合約，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，都會(huì)實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。同樣，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民，使農(nóng)民能夠成為真正

完整獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在法律的保護(hù)下自主決策、權(quán)衡利弊，放心大膽地行使土地財(cái)產(chǎn)的“三權(quán)”（使用權(quán)、收入的獨(dú)享權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)），符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本規(guī)律。從歷史角度來(lái)看，長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的中國(guó)歷史，盡管“普天之下，莫非王土”，但事實(shí)上二地私有制根深蒂固，具體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)私有實(shí)際上是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基本特征。中國(guó)共產(chǎn)黨以“耕者有其田”號(hào)召進(jìn)行民主革命，認(rèn)大量流離失所的農(nóng)民獲得二地，并在建國(guó)后得以實(shí)現(xiàn)，然而受傳統(tǒng)社會(huì)主義理論和前蘇聯(lián)“集體農(nóng)序”模式的影響，土地公有制的“社會(huì)主義改造”導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)，這不僅不符合中國(guó)的歷史傳統(tǒng)，而且有悖于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要。從現(xiàn)實(shí)看，1979年以來(lái)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民有自主支配土地的權(quán)力，但僅有使用權(quán)的土地在其績(jī)效最大限度發(fā)揮之后，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、斷裂與分化，原訂的制度效應(yīng)逐漸弱化，“三農(nóng)”問題日益突顯。意政府雖識(shí)到了產(chǎn)權(quán)問題，卻只在使用權(quán)上做文章，土地承包期一再延長(zhǎng)，到目前承諾永久不變，其本意也是土地回歸農(nóng)民，然而沒有最終所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果必然是農(nóng)民的土地被大量侵吞、占有和流失，農(nóng)民的利益屢遭侵害。從國(guó)外實(shí)踐看，除中國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家實(shí)行土地公有制之外，其他國(guó)家部實(shí)行土地私有化，而相比之下中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率卻很低。同外實(shí)踐證明，土地私有化后，土地便于流轉(zhuǎn)，土地必然向耕種能手集中，土地的集約化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)效率也不斷提升。所以，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度的根本性變革就是土地回歸農(nóng)民。

（2）產(chǎn)權(quán)歸屬清晰能否有效解決存在的問題?許多人認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民不可能解決因產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)的一系列問題。我們不否認(rèn)產(chǎn)權(quán)回歸會(huì)產(chǎn)生問題，但相比土地國(guó)有或集體所有，產(chǎn)權(quán)回歸農(nóng)民至少有以下好處：其一，提高農(nóng)業(yè)效率。上地產(chǎn)權(quán)私有是土地市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，能使土地和農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)起來(lái)，不但有利于交易費(fèi)用的降低和效率的提高，而且有利于城鄉(xiāng)二元體制的破解、生態(tài)環(huán)境的改善和可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)；其二，減少政府干預(yù)。土地產(chǎn)權(quán)回歸能增強(qiáng)農(nóng)民與政府博弈的能力，最大限度地減少國(guó)家、集體以公共利益名義侵害農(nóng)民土地，如“在轉(zhuǎn)讓過程中擁有地權(quán)的農(nóng)民至少還有點(diǎn)發(fā)言權(quán)，是交易的主體方，在許多情況下農(nóng)民的所得不至于像現(xiàn)在這樣少”；其三，保障農(nóng)民利益。比較有代表性的觀點(diǎn)是，“如果把土地私有了，村民會(huì)自發(fā)維護(hù)自己的權(quán)益，土地不會(huì)被輕易出賣；土地補(bǔ)償費(fèi)會(huì)給每一戶村民，鄉(xiāng)村官員失去了一大人塊腐敗的機(jī)會(huì)，這對(duì)于村民權(quán)益，對(duì)于廉政建設(shè)都足有好處的”。

（二）第二個(gè)層次

如果農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)農(nóng)民所有是一種理性回歸，那么必然要理清學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論最為激烈的幾個(gè)問題：

（1）產(chǎn)權(quán)回歸是否會(huì)造成土地兼并，出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)?許多人認(rèn)為，農(nóng)民一量有了私有權(quán)就會(huì)失去土地，就會(huì)發(fā)生土地兼并，出現(xiàn)社會(huì)危機(jī)。比較有代表性的觀點(diǎn)是，如果國(guó)家允許土地私有化，必然會(huì)帶來(lái)頻繁的土地兼并，很多干部會(huì)成為大地主，很多農(nóng)民會(huì)因天災(zāi)人禍而失去土地，成為佃民；土地的自由買賣將徹底完成國(guó)際資本與新興資本對(duì)土地的占有和瓜分，形成金融資本兼并士地。事實(shí)上農(nóng)村土地私有化小會(huì)出現(xiàn)土地兼并和大量無(wú)地農(nóng)民，“土地兼并主要由于政治勢(shì)力的介入，例如封賜、圈地、投獻(xiàn)豪門等。若非政治勢(shì)力介入，土地私有制也不會(huì)導(dǎo)致土地高度兼并和社會(huì)**”；舊中國(guó)的農(nóng)村上地私有制所出現(xiàn)的‘土地集中兼并’或‘農(nóng)民兩極分化’的現(xiàn)象，根源不在于土地買賣與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，而是政治強(qiáng)權(quán)造成的”。農(nóng)民也是理性經(jīng)濟(jì)人，出賣土地是非常謹(jǐn)慎的，如果“農(nóng)民賣地完全是自愿的選擇，就像城市居民不會(huì)為了變現(xiàn)把私有住房賣掉向露宿街頭一樣”，各國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明，在民主與法治條件下，可以防止土地惡性兼并現(xiàn)象發(fā)生，“土地的適度集中，小僅不會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突，反而是社會(huì)進(jìn)步的重要表現(xiàn)”。

（2）產(chǎn)權(quán)回歸是否會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去保障?許多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地私有化后農(nóng)民將失去社會(huì)保障。其理由是，中國(guó)農(nóng)村不具備土地私有化的基本條件，基國(guó)國(guó)情決定了在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本的生活保障，也是農(nóng)民的就業(yè)保障和絕人多數(shù)農(nóng)民的謀生手段；如果賦予農(nóng)民土地私有權(quán)，貧困的農(nóng)民面對(duì)孩子上大學(xué)、病人住院或家里有何人賭博、喝酒時(shí)，別無(wú)選擇，只有賣地，沒有了土地，其生存會(huì)失去保障。僅就這些問題而否定農(nóng)村土地私有，“在邏輯上完全不能成立，二者沒有必然聯(lián)系，歷史上土地并沒有起到保障作用，土地也不應(yīng)該成為農(nóng)民的生活保障（應(yīng)由國(guó)家或社會(huì)提供）”。如今農(nóng)民已基本解決溫飽問題，土地作為生存保障也只有在貧困地區(qū)或西部地區(qū)，對(duì)絕人多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民而言已不把土地作為生活保障，農(nóng)業(yè)通常是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，許多地方種地反而虧本，農(nóng)民收入主要來(lái)自第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民看病、孩子上學(xué)等主要依靠打工收入。就許多發(fā)達(dá)同家來(lái)說，農(nóng)民的保障小是靠土地，而是靠政府的再次分配即政府的補(bǔ)貼。

（3）產(chǎn)權(quán)回歸是否會(huì)使規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以進(jìn)行?許多學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)沒有條件以所謂的耕地私有化來(lái)形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因?yàn)檗r(nóng)村土地私有會(huì)使農(nóng)民惜售心理增強(qiáng)從而阻礙土地的轉(zhuǎn)讓與集中，即使人部分收入來(lái)自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，一些農(nóng)民也寧可粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒而不愿出讓土地，造成農(nóng)村土地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的凝固化，阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；陌l(fā)展；即使規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其追求規(guī)模擴(kuò)張的具體過程必然是大農(nóng)場(chǎng)擊垮小農(nóng)。這里要弄清兩個(gè)問題：其一，哪種產(chǎn)權(quán)更有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，足政府（公有）主導(dǎo)好，還是私人（個(gè)體）主導(dǎo)好?其二，規(guī)模經(jīng)營(yíng)足“大”好，還是“小”好?眾所周知，政府能在短期內(nèi)迅速發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但其效益卻不樂觀。實(shí)踐證明，許多政府主導(dǎo)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)都失敗了。至于規(guī)模“大”好，還是“小”好，要因地而宜，因人而宜，因時(shí)而宜，二者是相對(duì)和可變的，有的地方適宜“大”，有的地方適宜“小”，“規(guī)模的‘大’不是通過主觀改造或行政賜予，而是通過競(jìng)爭(zhēng)由‘小’發(fā)展而米，‘小’是‘大’的基礎(chǔ)，‘大’是‘小’的發(fā)展”。所以，農(nóng)村土地私有與規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不矛盾，農(nóng)村土地私有可以使農(nóng)民成為自主決策的市場(chǎng)主體，在市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制完善的基礎(chǔ)上優(yōu)化土地資源配置效率，使農(nóng)民不斷成熟起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)適宜的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。通過分析，各種改革思路和主張孰優(yōu)孰劣，不言而明。純粹的農(nóng)村土地國(guó)有或集體所有已經(jīng)被證明足發(fā)展的死胡同；純粹的私有化在中國(guó)又不具有現(xiàn)實(shí)性，強(qiáng)烈的路徑依賴是不得不考慮的問題；國(guó)有或集體主導(dǎo)下的實(shí)現(xiàn)形式難以根本突破公有制的局限性；相比之下強(qiáng)化農(nóng)民私權(quán)的兩極或多極所有制不是最好的方案，但應(yīng)是最優(yōu)的方案，應(yīng)成為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。

三、中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探究

筆者主張農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度多元化改革，其一，國(guó)家土地的終極所有權(quán)，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的；其二，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地實(shí)際所有權(quán)即農(nóng)村土地私有，這是改革的核心部分，也是最具有實(shí)質(zhì)意義的改革；其三，農(nóng)村公共領(lǐng)地的集體所有權(quán)（主要包括公共的水塘、水庫(kù)、山地、森林、墓地、祠堂、試驗(yàn)田等），這是出于對(duì)改革的路徑依賴、村莊公共治理、基層公共服務(wù)的考慮。實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)多元化改革的具體建議如下：

（一）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。

明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體并確定產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地的權(quán)利、義務(wù)、利益和責(zé)任的限度，使產(chǎn)權(quán)主體行使相應(yīng)的權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。（1）國(guó)家土地終極所有者的權(quán)能。國(guó)家擁有土地的宏觀調(diào)控權(quán)，通過決策、計(jì)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)控來(lái)規(guī)范農(nóng)村土地的基本用途、土地流轉(zhuǎn)及征地行為，特別對(duì)地方政府的土地決策及執(zhí)行活動(dòng)予以監(jiān)督、規(guī)劃、約束，即維護(hù)國(guó)家的整體利益和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，保障農(nóng)民土地私權(quán)的享有。（2）集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，按照國(guó)家法律、法規(guī)履行對(duì)自己產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的職責(zé)，對(duì)農(nóng)村的土地由過去的產(chǎn)權(quán)土體和直接參與者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民權(quán)力行使的維護(hù)者、監(jiān)管者和公共服務(wù)的提供者。（3）農(nóng)民個(gè)人或家庭對(duì)自己的土地?fù)碛薪^對(duì)所有權(quán)。國(guó)家要明確農(nóng)民土地私權(quán)的范圍、國(guó)家公共利益的邊界，依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，即包括所有權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)能，使農(nóng)民擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位和權(quán)利。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能與干部政績(jī)觀，進(jìn)行土地管理體制改革。

約束地方政府的行為，改變農(nóng)民絕對(duì)弱勢(shì)地位，必須在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地管理體制改革，把土地資源市場(chǎng)化作為土地制度改革的基本方向，合理劃分中央與地方政府的權(quán)力，實(shí)施中央到地方垂直管理，國(guó)家對(duì)土地履行規(guī)劃、管理、調(diào)控和監(jiān)督職責(zé)；轉(zhuǎn)變地方政府職能，使地方政府從上地交易中退出，把精力主要放在上地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，充當(dāng)純粹的服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者；創(chuàng)新政府官員的考評(píng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府政績(jī)觀。只有這樣，政府職能才不至于缺位、越位、錯(cuò)位，才能有效擺正領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀，維護(hù)農(nóng)民的切身利益。

（三）加強(qiáng)和完善土地立法，使法律與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相協(xié)調(diào)。

中國(guó)擁有最嚴(yán)格的立法，但土地違法卻令人觸目驚心。其原要在于，只有嚴(yán)格的土地審批法，卻沒有約束政府行為失范的法；只有保護(hù)公共利益如何實(shí)現(xiàn)的法，卻沒有維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的法；現(xiàn)有的土地立法足粗線條的，彈性大，沒有更為細(xì)致和專門的立法，而且已有的立法存在相沖突的地方，對(duì)土地關(guān)系的處理方面主要依靠缺乏系統(tǒng)性、可操作性的政策來(lái)調(diào)整，而不足靠具體的法律來(lái)嚴(yán)格規(guī)范、界定、保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。所以，一要通過立法來(lái)確定各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，規(guī)范其土地使用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償?shù)刃袨?，依靠法律?guī)范、界定國(guó)家土地管理部門的權(quán)限、義務(wù)及行政行為。二要完善現(xiàn)有農(nóng)村土地法律法規(guī)。如解決《農(nóng)村土地承包法》表述過于寬泛、缺乏實(shí)施條例的問題，統(tǒng)一《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，解決中國(guó)征地制度中存在的“二律背反”現(xiàn)象；優(yōu)化土地征用的審批程序；制定土地抵押貸款的法律等。三要進(jìn)行司法制度改革，為農(nóng)民提供法律服務(wù)。當(dāng)農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害時(shí)，要有能為農(nóng)民提供救濟(jì)的制度與機(jī)制，如法院不受地方政府控制，擁有獨(dú)立審判權(quán)，能相對(duì)公平地裁判農(nóng)民與地方政府間的土地糾紛。

（四）建立與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相配套的其他制度或機(jī)制。

最大限度地發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度效益，還必須考慮其他約束條件：第一，建立社會(huì)保障制度以防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，即所謂的“土地兼并”，或防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣土地，出現(xiàn)“貧民窟”；第二，建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，讓所謂“盲流”的農(nóng)民工真正城市化并成為“穩(wěn)定流”；第三，建立真正的村民自治，讓農(nóng)民成為發(fā)展主體，改變過去壟斷農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)和代民作主的行為，讓農(nóng)民組織成為農(nóng)民的代言人，以增強(qiáng)農(nóng)民集體或農(nóng)民合作組織與政府談判的能力，使土地產(chǎn)權(quán)改革與國(guó)家治理、鄉(xiāng)村民主自治糅合起來(lái)；第四，完善市場(chǎng)機(jī)制，確保農(nóng)民能自由地在市場(chǎng)上支配土地，進(jìn)行合法的土地交易和買賣，并適時(shí)推進(jìn)土地證券化和建立土地銀行的改革。

第四篇：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

【摘要】：隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制內(nèi)在潛能的進(jìn)一步釋放,被改革初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)所掩蓋的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷也逐步顯現(xiàn),從而影響了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。本文認(rèn)為,現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是影響農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的主要原因。因此,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究,分析目前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題,提出下一步我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議與對(duì)策,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文在馬克思土地所有權(quán)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用理論及制度變遷理論的理論基礎(chǔ)上,采用規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合的方法,分析了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題,闡述了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù),并提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議和對(duì)策。通過對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的研究,本文認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要存在以下問題:一是農(nóng)地所有權(quán)主體模糊;二是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性;三是農(nóng)地征用制度不合理,農(nóng)民的土地收益得不到保證;四是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷,導(dǎo)致土地分割細(xì)碎分散,規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。問題固然存在,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)也演化出有利于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的條件:首先,農(nóng)民收入多樣化緩解了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革壓力;其次,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)造了條件;最后,當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化也迫使我國(guó)必須進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革,以增加農(nóng)民收入擴(kuò)大內(nèi)需,從而轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。因此,我們應(yīng)以此為契機(jī),從

以下幾個(gè)方面著手,對(duì)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革:第一,立足于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;第二,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有;第三,明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體;第四,通過完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng);最后,通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化改革,轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。本文的創(chuàng)新之處是提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體措施:一是主張?jiān)趫?jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,通過農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化改革成立農(nóng)業(yè)公司,轉(zhuǎn)變現(xiàn)有分散、零碎的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式;通過完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng);二是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上,建立農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的建立一方面能夠提供就業(yè)機(jī)會(huì),解決部分農(nóng)民就業(yè)問題;另一方面能夠拉伸產(chǎn)業(yè)鏈條,提高農(nóng)產(chǎn)品附加值,從整體上提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,增加農(nóng)民收入。農(nóng)民收入的增加、農(nóng)業(yè)的發(fā)展及農(nóng)村的繁榮可以最終有效的緩解我國(guó)內(nèi)需不足的問題,從而轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)民收入 【學(xué)位授予單位】：山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 【學(xué)位級(jí)別】：碩士 【學(xué)位授予年份】：2009 【分類號(hào)】：F321.1 【目錄】：摘要6-8ABSTRACT8-12第1章導(dǎo)論12-211.1選題背景及研究意義12-141.1.1選題背景12-131.1.2研究意義13-141.2國(guó)內(nèi)相關(guān)研究綜述14-181.2.1關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀研究綜述141.2.2關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響研究綜述14-151.2.3關(guān)

于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)研究綜述15-161.2.4關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革方向研究綜述16-171.2.5關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革建議研究綜述17-181.3研究?jī)?nèi)容及研究方法18-191.4研究思路及結(jié)構(gòu)安排19-201.5論文的創(chuàng)新與不足20-21第2章農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀分析21-272.1產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度21-222.2現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立22-242.3現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題24-272.3.1農(nóng)地所有權(quán)主體模糊、邊界不清和缺乏產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性24-252.3.2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、責(zé)、利缺乏對(duì)稱性252.3.3農(nóng)地征用制度不合理，農(nóng)民的土地收益權(quán)得不到保證25-262.3.4農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷，土地分割細(xì)碎分散，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)26-27第3章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性和現(xiàn)實(shí)依據(jù)27-383.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性分析27-323.1.1農(nóng)地征用制度對(duì)農(nóng)民收入的影響27-283.1.2農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響28-303.1.3農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展30-323.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)32-383.2.1農(nóng)民收入多樣化緩解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革壓力32-343.2.2農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造條件34-363.2.3當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)加速我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革36-38第4章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)、政策依據(jù)及其思路38-454.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)38-424.1.1馬克思土地所有權(quán)理論38-404.1.2新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)、交易費(fèi)用及制度變遷理論40-424.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策依據(jù)42-434.3農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路43-45第5章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議與對(duì)策45-545.1立足于現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平455.2明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

45-465.3堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有46-485.4完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)48-505.5農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化，轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式50-54第6章本文的研究結(jié)論及需要進(jìn)一步研究的問題54-556.1本文的研究結(jié)論546.2需要進(jìn)一步研究的問題54-55參考文獻(xiàn)55-57致謝57-58攻讀碩士期間寫作的文章及發(fā)表的論文58-59 請(qǐng)聯(lián)系頁(yè)眉網(wǎng)站。

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第五篇：關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究(精)

關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究

關(guān)于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與研究 孫彪

近幾年，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，黨中央、國(guó)務(wù)院和省政府制定了鼓勵(lì)非公有制林業(yè)發(fā)展的若干政策，促進(jìn)了我市集體林產(chǎn)權(quán)制度的改革。一些地區(qū)取得了顯著成效，積累了好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

一、集體林產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀

1998年以來(lái)，尤其是在中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》及省政府《關(guān)于加快發(fā)展商品林和非公有制林業(yè)的通知》下發(fā)以后，我市集體林產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了重大變革。商品林建設(shè)的多元化投入、多形式經(jīng)營(yíng)、多層次發(fā)展的形勢(shì)已見雛形。至201X年底，全市集體林林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)明晰到戶的面積為340.98萬(wàn)畝，占全市集體林業(yè)用地總面積665.96萬(wàn)畝的51.2%，并有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。其中，近幾年通過改革分權(quán)到戶的集體林面積為268.58萬(wàn)畝，具體是：管護(hù)承包面積96.1萬(wàn)畝，經(jīng)營(yíng)承包面積72.76萬(wàn)畝，招標(biāo)、拍賣、協(xié)商 1 出讓面積99.72萬(wàn)畝；1983年林業(yè)“三定”工作中分包到戶的自留山和責(zé)任山面積72.4萬(wàn)畝。

二、集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的總體評(píng)價(jià)

集體林產(chǎn)權(quán)制度改革，解決的是制約林業(yè)快速發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系問題，改革后的利與弊，是顯而易見的。

（一）集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的突出成效

通過改革，將山林所有權(quán)明晰到戶，調(diào)動(dòng)了林權(quán)所有者投資營(yíng)造林和保護(hù)森林資源的積極性，推動(dòng)了林業(yè)發(fā)展。

1、改革充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界投資營(yíng)林生產(chǎn)的積極性 過去山林歸集體所有，在村民誰(shuí)都有誰(shuí)都沒有的情況下，營(yíng)林生產(chǎn)與群眾利益結(jié)合不緊密，造林靠政府發(fā)動(dòng)，村民則是出工不出力，致使造林成活率、保存率普遍偏低，年年造林不見林，林地資源利用率、收益率極低。通過林權(quán)改革，將集體林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)明晰到戶，建立起合法穩(wěn)定的承包、租賃關(guān)系，增強(qiáng)了村民及社會(huì)各界投資林業(yè)生產(chǎn)的信心。

在造林綠化方面，我市近三年來(lái)完成造林96.27萬(wàn)畝中，非公有制投資造林就達(dá)45.8萬(wàn)畝，占全市完成造林面積的 47.6%。僅201X，我市非公有制造林就達(dá)201X5戶，完成造林面積27.28萬(wàn)畝，占我市造林面積的88%，超百畝的有141戶，超500畝的有5戶，超千畝的有2戶。昌圖縣林業(yè)局職工韓慶華，通過林地承包方式在朝陽(yáng)、大興鄉(xiāng)承包宜林荒溝1100畝，投資155萬(wàn)元，營(yíng)造新品種楊樹80萬(wàn)株，現(xiàn)平均胸徑已達(dá)12cm；鐵嶺縣造林大戶劉德信，在完成自有自留山、責(zé)任山造林的基礎(chǔ)上，于1998年起，又通過承包或轉(zhuǎn)包的方式承包林地550畝，營(yíng)造楊樹10萬(wàn)株，目前平均胸徑已達(dá)18cm，價(jià)值500萬(wàn)元以上。寬松的林業(yè)政策，調(diào)動(dòng)了群眾造林的積極性，造林大戶的涌現(xiàn)又帶動(dòng)了周邊的群眾。通過林權(quán)改革，非公有制造林已逐步成為造林的主體。

2、林業(yè)產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)足發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)又增新亮點(diǎn)

首先，非公有制造林進(jìn)程的加快，為苗木花卉業(yè)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。我市以靠山鄉(xiāng)為核心的苗木花卉基地面積已增至9.5萬(wàn)畝，年產(chǎn)商品苗3.7億株，人均增加收入2200元，占人均收入的60%。其次是逐年遞增的森林資源為木材精深加工業(yè)提供了原材料保障。繼香港獨(dú)資浩遠(yuǎn)木業(yè)落戶鐵嶺后，沈陽(yáng)文成木業(yè)也看準(zhǔn)鐵嶺的原材料優(yōu)勢(shì)，來(lái)鐵嶺落戶。目前，全市650家木材經(jīng)營(yíng)加工企業(yè)，年產(chǎn)值達(dá) 3.5億立方米。三是閑棄的經(jīng)濟(jì)林資源再現(xiàn)生機(jī)，為鐵嶺創(chuàng)造出了獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。自明清以來(lái)，鐵嶺榛子一直被視為榛子中的精品，但由于過去體制上的制約，野生榛林呈棄管狀態(tài)。通過承包、拍賣改革，社會(huì)各界有識(shí)之士看準(zhǔn)了野生榛林開發(fā)的潛力和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，積極通過承包經(jīng)營(yíng)等方式投資野生榛林復(fù)墾，使野生榛林再度發(fā)揮了創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)。我市榛林墾復(fù)目前已達(dá)到18.7萬(wàn)畝，年產(chǎn)成品榛子280萬(wàn)公斤，并已成功地申報(bào)了榛子原產(chǎn)地保護(hù)標(biāo)識(shí)，鐵嶺榛子被列入國(guó)家原產(chǎn)地保護(hù)，創(chuàng)出了“春園”、“鐵榛”等名牌榛子產(chǎn)品。鐵嶺縣榛園墾復(fù)大戶佟寶華，承包榛林0.7萬(wàn)畝，年產(chǎn)榛2萬(wàn)公斤，年收益達(dá)到50萬(wàn)元。四是林業(yè)立體開發(fā)成效顯著，林地利用率明顯提高。山林處處有黃金，溝塘處處都是寶。溝塘養(yǎng)林蛙，林下育山參在我市已蔚然成風(fēng)。我市人工、半人工養(yǎng)殖林蛙戶已達(dá)500多戶，開發(fā)林蛙養(yǎng)殖溝1100條，林蛙儲(chǔ)量達(dá)1.9億只，年產(chǎn)商品蛙1000萬(wàn)只；我市以開原市黃旗寨鄉(xiāng)和鐵嶺縣白旗寨鄉(xiāng)為代表的林下參開發(fā)面積猛增，目前已開發(fā)林下參、細(xì)辛3萬(wàn)畝,香菇、木耳等食用菌1萬(wàn)畝，刺龍芽，大葉芹等山野菜12萬(wàn)畝，年產(chǎn)值6600萬(wàn)元。

3、林業(yè)兩濫案件明顯減少，森林資源管理得到加強(qiáng) 山林改革實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責(zé)分明，山林權(quán)屬和群眾利益緊密結(jié)合，保護(hù)森林資源的安全已經(jīng)成為群眾的自覺行動(dòng)。森林資產(chǎn)成為公民的自有財(cái)產(chǎn)。目前，我市凡是已經(jīng)開展林權(quán)改革、分包到戶的森林資源，都形成了山山有人管，林林有人護(hù)，人人都是護(hù)林員的可喜局面。盜砍濫伐林木、濫征亂占林地案件明顯減少，幼林地內(nèi)砍柴、放牧現(xiàn)象也有所收斂。

4、科技興林有了新進(jìn)展，林分質(zhì)量得到明顯提高 通過二次漸伐、林下更新紅松等耐蔭樹種，尤其對(duì)于油松等天然更新效果較好的樹種，通過二次漸伐實(shí)現(xiàn)天然更新更是理想的經(jīng)營(yíng)模式，這樣不僅不影響林地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而且還可以縮短林業(yè)的生產(chǎn)周期，對(duì)實(shí)現(xiàn)森林資源面積、蓄積的“雙增長(zhǎng)”起到積極作用。但多年來(lái)，這種經(jīng)營(yíng)方式始終得不到廣泛推廣，集體林經(jīng)營(yíng)單位從少投入多產(chǎn)出的目的出發(fā)，一直看中剔光頭的皆伐方式，原因就是產(chǎn)權(quán)不明晰，林木資產(chǎn)與群眾利益結(jié)合不緊密。通過改革，密切了群眾與森林資源資產(chǎn)的關(guān)系，林權(quán)所有者從真正意義上將森林資源當(dāng)作自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)謀劃，不僅在營(yíng)林采伐中杜絕了“拔大毛”現(xiàn)象，而且二次漸伐、冠下更新的有利于森林資源長(zhǎng)期利用的經(jīng)營(yíng)模式也得到推廣。

（二）存在的問題

我市的集體林權(quán)制度改革雖然取得了一定成績(jī)，但客觀地講，也存在許多不容樂觀的問題。

1、個(gè)別地區(qū)存在無(wú)序轉(zhuǎn)讓、假招標(biāo)的現(xiàn)象，低價(jià)出售集體山林，造成集體資產(chǎn)的流失。

2、個(gè)別地方未經(jīng)村民代表大會(huì)集體討論，少數(shù)人將山林低價(jià)出售；還有個(gè)別村民委員會(huì)未經(jīng)小組同意，擅自將小組的山林轉(zhuǎn)讓出售，導(dǎo)致村民不滿。

3、個(gè)別地區(qū)轉(zhuǎn)讓沒有經(jīng)過評(píng)估，程序不規(guī)范。

4、林木采伐制度不配套，林權(quán)所有者收益權(quán)落不實(shí)，導(dǎo)致個(gè)別地方對(duì)林權(quán)制度改革不感興趣。

5、個(gè)別村民存在短期行為，急功近利，重眼前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)。

三、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推陳出新，堅(jiān)定集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的正確發(fā)展方向

林權(quán)制度是林業(yè)建設(shè)與發(fā)展的核心和基礎(chǔ)。推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)規(guī)范、保護(hù)嚴(yán)格的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，是林權(quán)所有者和經(jīng)營(yíng)者的內(nèi)在要 6 求，是林業(yè)發(fā)展的制度保障，對(duì)加快全市林業(yè)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

我市土地利用現(xiàn)狀是“四山一水四分田，一分道路和莊園”，林地與耕地面積持平。但對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率，林業(yè)產(chǎn)值不足農(nóng)業(yè)的十分之一，其原由就是林業(yè)所有制關(guān)系成為制約林業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素。為消除制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸，加快集體林產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行。

（一）推進(jìn)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革條件業(yè)已成熟 國(guó)家、省政府為全面開展集體林產(chǎn)權(quán)提供了政策上的保障。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，林地是土地的重要組成部分，要通過承包、拍賣等方式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，要對(duì)“兩權(quán)合一、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施改革為承包經(jīng)營(yíng)制度。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確指出，對(duì)目前仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的山林，要區(qū)別對(duì)待，積極探索有效的經(jīng)營(yíng)形式，將產(chǎn)權(quán)逐步明晰到個(gè)人。今年初省政府《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)施意見》（遼政發(fā)〔201X〕13號(hào)）對(duì)深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革也提出明 7 確要求。最近省政府又下發(fā)了《關(guān)于深化集體林產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。

省內(nèi)、外及我市既往的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐證明：一是集體林產(chǎn)權(quán)制度改革有較好的群眾基礎(chǔ)，群眾熱情高。二是改革后盡管個(gè)別地區(qū)由于操作不當(dāng)而出現(xiàn)了不利于林業(yè)快速發(fā)展的問題，但如果考慮細(xì)致、組織周密、陽(yáng)光操作，對(duì)盤活林業(yè)資產(chǎn)、加快林業(yè)發(fā)展的效果是十分明顯的。三是福建、江西兩省和我省的本溪市開展的集體林產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)說明，通過改革，明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，落實(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，解放了林業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了群眾營(yíng)林生產(chǎn)積極性，不僅林業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率明顯提升，而且也加快了森林資源的快速增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

綜上所述，加快集體林產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)成為快速推進(jìn)林業(yè)發(fā)展的必由之路。

（二）周密安排，將集體林產(chǎn)權(quán)制度改革切實(shí)抓出成效

1、將集體林產(chǎn)權(quán)制度改革納入市委、市政府的重要議事日程

集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)事關(guān)千家萬(wàn)戶利益的大事，社會(huì)牽扯面廣、利益關(guān)系復(fù)雜、工作難度大。為保證此項(xiàng)工作保持正確的發(fā)展方向，我們將積極爭(zhēng)取市委、市政府對(duì)此項(xiàng)工作的支持和重視，建立起以市委牽頭、市政府操作、各部門參與的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，以切實(shí)加強(qiáng)對(duì)改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。建立獎(jiǎng)懲并重的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，由各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察和林業(yè)部門組成巡回監(jiān)督組，隨時(shí)掌握林權(quán)改革的動(dòng)態(tài)。各級(jí)黨委、政府要正確面對(duì)和處理好改革中的“兩大”關(guān)系，第一，正確處理好森林資源的保護(hù)與利用的關(guān)系。要從切實(shí)保護(hù)好資源和環(huán)境，充分發(fā)揮我省森林資源優(yōu)勢(shì)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)的實(shí)際出發(fā)，以這次“林改”為契機(jī)，繼續(xù)搞好森林分類經(jīng)營(yíng)管理。一是嚴(yán)格保護(hù)公益林，更好地滿足人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的需求。公益林承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)的重要功能，在林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后，公益林的保護(hù)只能加強(qiáng)，不能削弱，更不允許遭到破壞。二是放活商品林，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要完善林木采伐管理政策。今后對(duì)于自留山的林木、定向培育的工業(yè)原料用材林、速生豐產(chǎn)林、新造商品林的采伐，在執(zhí)行國(guó)家相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，要給林木所有者更多的自主權(quán)。第二，正確處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。集體林產(chǎn)權(quán)制度改革直接關(guān)系到廣大林農(nóng)的切身利 益，總體上有利于社會(huì)穩(wěn)定。始終注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系，堅(jiān)持把穩(wěn)定放在第一位，本著先易后難的原則，妥善處理好歷史遺留問題，認(rèn)真處理好山林糾紛，嚴(yán)格執(zhí)行改革方案，充分尊重多數(shù)群眾的意愿。對(duì)借改革之名，進(jìn)行亂砍濫伐、破壞森林資源的違法犯罪行為要認(rèn)真查處，嚴(yán)厲打擊。對(duì)改革的程序、方法、內(nèi)容要做到公開、公平、公正，改革方案的制定必須堅(jiān)持民主原則，廣泛聽取村民的意見。要把林改政策和決策權(quán)交給群眾。

2、方案先行，分區(qū)施策，依法操作

在指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)上，我們定位為：以“三個(gè)代表”為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)林業(yè)快速發(fā)展、有利于森林資源總量遞增為目標(biāo)，堅(jiān)持“明晰所有權(quán)，放活使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，保障收益權(quán)”的原則，在保持集體林地所有權(quán)的前提下，明確林木所有權(quán)和林地使用權(quán)，落實(shí)和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主體、多種經(jīng)營(yíng)形式并存的集體林經(jīng)營(yíng)體制；將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到戶，落實(shí)到聯(lián)戶或其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體，鼓勵(lì)森林資源依法合理流轉(zhuǎn)，保護(hù)非公有林權(quán)所有者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)“林有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其利”。改革中，我們要謹(jǐn)防“四種傾向”。一是防 止簡(jiǎn)單化傾向。就是把林改簡(jiǎn)單地理解為“一分了之”、“一賣了之”、“一包了之”，這種做法是對(duì)改革的一種誤解、甚至是一種損害。二是防止絕對(duì)化傾向?！敖^對(duì)化”就是思維上的一種僵化，表現(xiàn)在工作上“千篇一律”，方法上“一刀切”、“一種模式”或照抄照搬。必須堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)地區(qū)分不同情況，采取不同的對(duì)策，做到“改而有序，分而有為”。三是防止淺表化傾向。“淺表化”就是經(jīng)驗(yàn)化，經(jīng)驗(yàn)是珍貴的、有價(jià)值的，但只憑經(jīng)驗(yàn)，不講理性和科學(xué)就可能流于形式，達(dá)不到預(yù)期效果。四是防止短期化傾向。就是既要全力抓好當(dāng)前的改革，注重針對(duì)性、突破性、操作性，又要有戰(zhàn)略眼光和思維，突出前瞻性、戰(zhàn)略性、政策性。不搞急功近利，不留任何改革的“后遺癥”。

在分區(qū)施策、方案制定上，我們要充分考慮到村民意愿和森林資源自然條件兩大因素，宜分則分、宜管則管、宜包則包，不搞“一刀切”。首先要尊重當(dāng)?shù)厝罕娨庠福浞致犎∪罕妼?duì)改革的呼聲，改革方式可以因村而異，多種多樣，如分林到戶，承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃拔等，只要改革后有利于發(fā)展森林資源，不造成森林資源的破壞，群眾滿意（三分之二以上村民同意）哪種方式，就采取哪種方式。其次為避免在改革中造成集體林資產(chǎn)的流 失，要抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員組建森林資源資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，作為改革中森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的必備環(huán)節(jié)，凡未經(jīng)評(píng)估而作價(jià)流轉(zhuǎn)的一律無(wú)效。第三要充分考慮到森林資源自然條件的差異和改革后林業(yè)的發(fā)展前景，嚴(yán)格依法依規(guī)操作。一是對(duì)在以往林權(quán)改革成果重新把關(guān)，凡是公平、合理、符合政策規(guī)定、經(jīng)過村民或村民代表表決、合同齊全的，均予以維護(hù)；凡程序不健全、合同不完備的，要經(jīng)村民或村民代表大會(huì)重新表決，予以補(bǔ)正或廢止。廢止的要列入本次改革。二是分區(qū)施策，依法守規(guī)。從林業(yè)區(qū)劃上看，我市現(xiàn)有公益林347.7萬(wàn)畝，商品林429.6萬(wàn)畝，這次改革中，對(duì)公益林主要采伐管護(hù)承包的方式，經(jīng)營(yíng)者依法享有公益林補(bǔ)償，并可以在不破壞森林資源的前提下開展林下資源開發(fā)，如林蛙養(yǎng)殖和種植林下參；商品林則力求分權(quán)到戶。從森林資源分布區(qū)位上看，我市分為東部山區(qū)和中西部平原區(qū)，東部山區(qū)以用材林和水源涵養(yǎng)林為主，中西部以防風(fēng)固沙林和農(nóng)田防護(hù)林為主。東部山區(qū)采取均山、均利的方式分片到戶、分包到人；因中西部農(nóng)田林網(wǎng)無(wú)法分條、分段，則采取整帶、整網(wǎng)眼地公開招標(biāo)拍賣等方式落實(shí)到人。三是保證改革后實(shí)現(xiàn)森林資源的面積和蓄積的“雙增長(zhǎng)”。從今年起，今后農(nóng)田防護(hù)林更新采伐均簽訂限期 更新責(zé)任狀，預(yù)收造林更新保證金（按每畝700元收取，其中：整地保證金每畝500元，造林保證金每畝200元），造林更新保證金建立專戶，統(tǒng)一支付。

3、未雨綢繆，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)建適應(yīng)森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)

這次集體林產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)現(xiàn)林業(yè)由傳統(tǒng)的集體所有的封閉經(jīng)營(yíng)模式向社會(huì)化辦林業(yè)的開放式經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變的開端。改革后，在社會(huì)多主體的普遍參與下，森林資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、繼承、抵押、擔(dān)保、入股、信貸等業(yè)務(wù)將大量增加，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、理念也將發(fā)生重大變革，林業(yè)管理的任務(wù)將更為繁重。為適應(yīng)這一重大變革，我們要切實(shí)做好以下幾方面工作：一是要強(qiáng)化宣傳，讓林業(yè)的社會(huì)參與者普遍知曉林業(yè)法律、法規(guī)、方針、政策，切實(shí)提高林業(yè)生產(chǎn)各主體的法律意識(shí)和政策意識(shí)，做到嚴(yán)格依法經(jīng)營(yíng)、依法辦事。二是建立起完善的與集體林改革相適應(yīng)的森林資源管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范森林資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)范圍，嚴(yán)格森林經(jīng)營(yíng)中林木的采伐設(shè)計(jì)、審批、林木采伐許可證的核發(fā)、伐中監(jiān)督、伐后驗(yàn)收、運(yùn)輸證的發(fā)放、跡地更新等環(huán)節(jié)的行政管理，以保證森林資源的持續(xù)增長(zhǎng)、永續(xù)利用。第三為滿足社會(huì)涉林各主體的服 務(wù)需求，林業(yè)主管部門要建立起以有利于森林資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的林權(quán)登記發(fā)證、資產(chǎn)評(píng)估、林業(yè)投資咨詢、營(yíng)造林技術(shù)服務(wù)等在內(nèi)的森林資源資產(chǎn)交易平臺(tái)，采取“一條龍”的服務(wù)方式，進(jìn)一步盤活森林資源資產(chǎn)。鐵嶺市林業(yè)局