第一篇：論城市街道辦事處與社區(qū)居委會的關系現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

論城市街道辦事處與社區(qū)居委會的關系現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

——以廣東汕頭市東方街道辦事處與其社區(qū)居委會關系的調(diào)查為個案

（汕頭大學公共管理學系，雷雨若，515063）

摘 要：正確看待處理城市街道辦事處與其居民委員會的關系是當前社區(qū)建設順利進行的關鍵性問題之一。本文通過對汕頭市的東方街道辦事處與其社區(qū)居委會關系現(xiàn)狀的調(diào)查與分析，主張兩者關系科學處理方式的發(fā)展趨勢是在城市建立“兩級政府、三級管理”模式的基礎上，采用“指導與被指導”的方式來調(diào)整，通過加強基層政權建設,一方面發(fā)揮城市街道辦事處“帶領引導”的作用，另一方面調(diào)動社區(qū)居委會和群眾“被帶領與被引導”的積極性,提高政府的工作效率,增強和發(fā)展居民群眾的親和力，并著力于發(fā)揮“引導與被引導”的互動機制在“三級管理”中調(diào)整兩者關系的作用。

關鍵詞：街道辦事處與社區(qū)居委會，“兩級政府與三級管理”，“帶領引導”

隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的進行，社會生活的各個領域發(fā)生了翻天覆地的變化，以社區(qū)自治為導向的社區(qū)建設已被上升到“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”的高度，如此背景下，正確看待處理城市街道辦事處與居民委員會的關系越來越成為當前社區(qū)建設順利進行的關鍵性問題之一。如何正確處理街道辦事處與社區(qū)居委會的關系？筆者正是帶著這樣的問題,走訪了東方街道辦事處,取得了一些相關資料,并根據(jù)自己的感觸,在將上述問題逐一展開分析和論證的基礎上,提出一些拙見,希望能對關心社區(qū)服務和社區(qū)建設的專家學者起到點作用。

一、街道辦事處與居民委員會、社區(qū)以及社區(qū)居委會概念的界定

（一）街道辦事處與居民委員會概念的界定

街道辦事處與居民委員會概念在學界爭論較小，現(xiàn)簡單的界定一下?！掇o海》》對它的解釋是：街道辦事處,是城市政權機構的最下一級組織,協(xié)助市(區(qū))政府做好日常工作。可見作為市（區(qū)）政府派出機關的街道辦事處,是一個準政府,是城市基層政權的基礎，它協(xié)助市（區(qū)）政府管理好本轄區(qū)內(nèi)的事務。那么居委會又是如何界定的？《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規(guī)定：城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織。根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的排除機關對居民委員會的工作給予知道、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關開展工作。而且《辭?！穼Α敖值擂k事處”職能的釋文是:“我國市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府的派出機關。為加強城市的居民工作,密切政府和居民的聯(lián)系而設立。任務是辦理市、市轄區(qū)的人民政府有關居民工作的交辦事項,指導居民委員會的工作,反映居民的意見和要求。由此可知街道辦事處的設立是為了更好地協(xié)助區(qū)政府做好居民工作。

（二）社區(qū)以及社區(qū)居委會概念的界定

“社區(qū)”一詞由外國社會學家提出，幾經(jīng)各國學者轉(zhuǎn)譯，其本意已發(fā)生了很大的變化，不同的學者根據(jù)自己研究的需要，從不同層面、不同角度對社區(qū)進行了界定。早在1986年，為了配合城市經(jīng)濟體制改革和社會保障制度建設，國家民政部就倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的“社區(qū)服務”，首次將“社區(qū)”這一概念引入了城市管理。目前有關社區(qū)的定義非常之多，可謂仁者見仁，智者見智。本文中所討論的城市社區(qū)是指聚集在城市范圍內(nèi)的社會群體和組織按照一定數(shù)量的人口、一定的地域范圍、合理的區(qū)位結構、共同的生活方式、獨特的社區(qū)文化、相同的社區(qū)意識結合而成的社會生活共同體，它既是人們聚集、生活的一定地域，也是社會成員參與社會活動的基本場所。城市社區(qū)居委會是指在城市社區(qū)里設立的居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在當今中國，政府按照便于社區(qū)居民自治與服務管理等原則，并考慮地域性、認同感等社區(qū)構成要素，劃分社區(qū)的，這種社區(qū)培育和建構是有其自然、歷史和文化基礎的。本文中所討論的城市社區(qū)主要是指城市社區(qū)居民委員會轄區(qū)，而城市社區(qū)居委會特指在城市社區(qū)里設立的居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。

二、調(diào)查點概況簡介

東方街道辦事處地處汕頭市金園區(qū),占地面積3.35平方公里,常住人口約5萬人（不包括流動人口），共有10居委會、每個居委會有10個工作人員。其中街道黨工委、街道辦事處為科級；內(nèi)設機構和轄下事業(yè)單位為股級。

（一）總體機構設置簡介

1、街道黨的工作委員會、街道辦事處

它是區(qū)委、區(qū)政府的派出機構。街道黨工委實行委員制，武裝部設專職部長，紀檢（監(jiān)察）、工會、共青團、婦聯(lián)按有關章程、規(guī)定設置、街道辦事處設置四個內(nèi)設機構：

1、黨政辦公室

2、經(jīng)濟發(fā)展辦公室（加掛財政所牌子）

3、社區(qū)事務辦公室（維護穩(wěn)定及社會治安綜合治理辦公室與其合署辦公室）

4、計劃生育辦公室。

2、司法所

它為區(qū)司法局的派出機構，實行雙重管理，以區(qū)司法局為主的管理體制。

3、辦事處下屬單位

辦事處轄下設立2個事業(yè)單位：企業(yè)服務中心和社區(qū)服務中心

（二）內(nèi)設機構和事業(yè)單位的主要職簡介

1、黨政辦公室

它負責黨政、紀檢（監(jiān)察）、工會、共青團、婦聯(lián)的日常事務工作，協(xié)調(diào)各辦公室之間的關系，負責組織、宣傳、精神文明建設、統(tǒng)戰(zhàn)、僑務（僑聯(lián)）、計劃、統(tǒng)計、信訪、勞動人事、文秘及行政后勤服務等工作。

2、經(jīng)濟發(fā)展辦公室（加掛財政所牌子）

它負責編制街道經(jīng)濟建設三發(fā)展規(guī)劃并協(xié)調(diào)經(jīng)濟綜合管理部門和監(jiān)督部門的工作，負責對企業(yè)的監(jiān)督、知道和協(xié)調(diào)，負責街道的資產(chǎn)、財政、財務工作，負責科技、社保、環(huán)保和安全生產(chǎn)管理等工作。

3、計劃生育事務辦公室（維護穩(wěn)定及社會治安綜合治理辦公室與其合署辦公）

它負責社會治安綜合治理、協(xié)調(diào)政法工作，負責民政、殘疾人、教育、文化、社區(qū)建設等管理工作，負責轄區(qū)內(nèi)公共設施、環(huán)衛(wèi)、綠化、區(qū)容街道的管理和監(jiān)督，負責“三防”工作。

4、計劃生育辦公室

它負責轄區(qū)內(nèi)流動人口與計劃生育工作，知道完成人口與計劃生育任務，管理轄區(qū)內(nèi)流動人口的計劃生育工作。

5、司法所 它主要負責司法行政和民事調(diào)解等工作。

6、企業(yè)服務中心

它為企業(yè)的經(jīng)濟活動提供咨詢、代理和代辦等服務。

7、社區(qū)服務中心

它開展社區(qū)服務;代理居民和單位須在街道辦事處及社區(qū)居委會辦理的各類證件、證明等。

（三）人員編制概況

1、街道行政編制簡況

街道行政編制以1998年市下達的編制305名為基數(shù)精簡11％，全區(qū)各街道的行政編制總數(shù)為271名；公勤人員事業(yè)編制按行政編制的15%核定計41名，總編制數(shù)合計312名。使用范圍為街道黨政領導班子成員及辦事處工作人員，經(jīng)費由區(qū)財政核拔（司法所使用省下達的專項編制，人員經(jīng)費由區(qū)司法局負責）。街道辦事處轄下的事業(yè)單位使用事業(yè)編制，社區(qū)居委會的人員編成由區(qū)編委會根據(jù)各街道的面積、住戶數(shù)核人口數(shù)下達名額。

各街道的行政編制、事業(yè)編制核社區(qū)居委會的人員編成名額另行核定。

2、領導職數(shù)

街道黨公委設書記1名。副書記2名（1名兼街道主任、1名兼任紀工委書記）；主任1名（由黨工委副書記兼任），副主任2－3名（其中1名兼任黨政辦主任）；人民武裝部部長1名；各內(nèi)設機構配主人1名，副主任1－2名。人民武裝部部長參加同級黨工委，為街道辦事處副主任級職務。

20世紀后期改革開放的20多年來，隨著城市經(jīng)濟體制改革的深入和發(fā)展，城市管理重心向街道轉(zhuǎn)移，街道辦事處承擔著一級政府的更多職能。雖街道辦事處承擔著一級政府的許多職能，但街道辦事處與居民委員會的法定關系依舊是“指導與被指導”的關系?？蓮囊陨线@些簡況我們可以看出其街道辦事處與其居民委員會的關系，在一定程度上變成“領導與被領導”的關系，比如街道辦事處轄下的事業(yè)單位使用事業(yè)編制，社區(qū)居委會的人員編成由區(qū)編委會根據(jù)各街道的面積、住戶數(shù)核人口數(shù)下達名額，各街道的行政編制、事業(yè)編制核社區(qū)居委會的人員編成名額另行核定。

三、街道辦事處與居民委員會關系的現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。然而，調(diào)查中我們卻打聽到居民委員會的主任、書記候選人一般都是由街道辦事處推薦。對候選人資質(zhì)的認定上，街道辦事處的意見起著決定性的作用。有人說居民委員會在政治上只是政府在基層的“傳聲筒”、“監(jiān)視器”。街道辦事處與居民委員會的關系從法定的“指導與被指導”關系變成了“領導與被領導關系”。街道辦事處成了居民委員會的實際領導機構，而居民委員會在很大程度上缺乏自主權，其表現(xiàn)有以下三個方面

（一）街道辦事處“全能化”，居民委員會沒有發(fā)揮自治力量。

1954年《條例》規(guī)定街道辦事處有三項任務：辦理市、市轄區(qū)人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見要求。但是目前街道的工作任務遠遠不止這些。東方街道簽署的大大小小十幾份的責任書，內(nèi)容可謂無所不包：征招民兵、計劃生育、防火、消防、創(chuàng)新衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通安全、安全生產(chǎn)、三防、綜合治理、打假、殯葬、勞動保障、黨風廉政、社會保險、經(jīng)濟考核、消除四害、清理出租屋、保證中小學生不上網(wǎng)吧、市區(qū)建設、森林防火、農(nóng)田保護等。這些任務大致可分為以下幾類：（1）發(fā)展、管理街道經(jīng)濟；（2）管理社區(qū)事務工作；（3）民政工作；（4）社區(qū)服務工作；（5）人口管理；（6）社區(qū)社會治安綜合治理；（7）社區(qū)社會保障服務；（8）行政管理的責任及辦理區(qū)政府交辦的有關事項；（9）指導居委會的工作，反映居民的意見和要求。似乎街道辦事處可以包攬社區(qū)的所有行政事務和其他所有公共事務。一般來說，社區(qū)公共事務包括公共安全、公共生態(tài)環(huán)境、公共醫(yī)療保健、公共社會保障、公共設施、公共文化體育、公共人口管理等，社區(qū)公共事務具有復雜性、多樣性和動態(tài)性特征，任何一個組織不可能包攬社區(qū)公共事務。有效治理社區(qū)，公共事務需要各類組織的功能分化，政府組織承擔行政管理功能，社會中介（社區(qū)醫(yī)療保健中心、社區(qū)社會工作服務站、社區(qū)社會保障中心，社區(qū)物業(yè)管理公司等）承擔公益性、專業(yè)型服務功能。居民委員會顯然沒有發(fā)揮他們的自治權力，只是充當社區(qū)矛盾的“調(diào)和油”、社區(qū)單位的“協(xié)調(diào)員”。

（二）居民委員會成員成了街道辦事處的辦事人員。

目前街道辦事處在組織規(guī)模和職責方面發(fā)生了重大變化，城市管理的改革使管理工作不斷下移，居民委員會成員成了他們的辦事人員。市區(qū)政府的大大小小一攬子的事務都交給其下的準行政區(qū)劃街道辦事處去處理。在街道辦事處的各項管理工作增多，人員卻沒增加的情況下，街道辦事處把工作中的大部分事務性工作下派給了居民委員會，把政府的大多管理職能延伸到居民委員會。居民委員會成了政府職能的“邊角料”。

（三）“街道辦事處撥款，居民委員會辦事”的模式依然是主導地位。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第四條規(guī)定：“居民委員會管理本居民委員會的財產(chǎn)，任何部門和單位不得侵犯居民委員會的財產(chǎn)所有權?！痹趯嶋H調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，居民委員會普遍存在缺乏財務管理自主權。居民委員會的財務由街道辦事處會計站進行管理，實行嚴格的審批制度，根據(jù)調(diào)查得知，居民委員會只有1000元的備用金，500以下的開支可以自主進行，超過500元的開支必須經(jīng)過街道辦事處主任的審批，需要開支3000元以上的，要通過街道辦事處黨共委的集體討論。審批能否通過，在一定程度上要靠居民委員會主任、書記們的公關能力，為了能公關成功，居民委員會在日常的工作中就要時時小心與街道辦事處的關系，就要按照街道辦事處的交代辦事。

以上現(xiàn)狀的存在有其深刻的內(nèi)在原因，主要有以下幾點：

1、隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的進行，街道辦事處所承擔的工作任務已不僅僅停留在居民工作這一塊上了，其行政事務越來越多，基于社區(qū)自治管理的需要和協(xié)調(diào)政府管理權力內(nèi)在的沖突需要，同時也為了加強政府對基層社會的行政管理能力，政府權力就逐漸向街道辦事處下移，使其做到“條專塊統(tǒng)”1。從這個角度來講，強化街道辦事處的“準政府”權力有一定的現(xiàn)實意義。

2、現(xiàn)階段，居民自治意識還比較落后，參與熱情不夠。“強調(diào)社區(qū)制（即市區(qū)居民的完全自主自治）的傾向雖然視野比較開闊??但他們的對策思路在現(xiàn)實中常常缺乏實施推動的主體?！? 社區(qū)自治的推動力量可分為作為外部力量的政府力量和作為內(nèi)趨力的社區(qū)居民。既然居民“尚未形成普遍的社區(qū)參與意識，那么有時候動用外部力量即政府的力量推動社區(qū)建設就顯得非常有必要了。

3、在舊的單位體制下，我國事業(yè)單位包攬了幾乎所有的社會公共服務的事項，其他社會組織沒有得到充分的發(fā)展空間，這使得我國的居民委員會發(fā)展滯后，缺乏提供公共服務的 12 馬西恒，《理論的分立與實踐的貫通》，選自浙江社會科學，2001年第6期。

胡勇，《街道辦事處與社區(qū)居民委員會關系探討》，選自中國政治，2003年第2期。必要能力，使得街道辦事處在社區(qū)管理中不得不插手一些社區(qū)的具體事務管理。

為了解決城市基層政權——街道辦事處與社區(qū)居民委員會之間存在的問題，各級政府一直在進行積極的探討。目前有兩種不同的改革方案：

1、強化街道辦事處的權力。

主張者認為，應該繼續(xù)強化國家政府對城市基層的主導作用，大力加強街道辦事處體制建設，其中在規(guī)范街道辦事處各機構相互之間關系的同時，采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質(zhì)并努力使其行為制度化，特別是改變目前條（部門單位）塊（街道）分割的狀況，實行“條塊結合、以塊為主”，加強街道辦事處的綜合管理和協(xié)調(diào)管理的權力與職能?！皟杉壵?、三級管理”模式是要求加強街道權力的典范。目前上海、北京、石家莊都是采取此中管理方式。“兩級政府，三級管理”體制的重點是政府在街道所進行的第三級管理，其核心是推動市、區(qū)兩級政府及有關職能部門的權力下放和分權，以街道辦事處為主體，強化政府在街道層面即第三級的行政權力和行政職能。

2、弱化街道管理，擴大居民自治。

持這種觀點者認為，隨著社會民主政治的發(fā)展，擴大基層自治是民主政治發(fā)展的必然?；鶎泳用褡灾蔚膶嵺`對于推進整個民主化過程具有決定性的意義，認為政府應該從街道社區(qū)逐步退出，將公益性服務功能讓度給相應的社會中介組織，讓居民自己管理。然而問題是弱化街道管理也就相當于減少政府的管理，那政府的許多行政事務如何轉(zhuǎn)向社會？誰來協(xié)調(diào)？毫無疑問，在現(xiàn)階段弱化街道權力是行不通的，除非政府有足夠的財力、人力來保證。

在我看來，兩種不同的改革方案都有其合理性，我認為兩者關系科學處理方式是在城市建立“兩級政府、三級管理”模式的基礎上，采用“指導與被指導”的方式來調(diào)整，通過加強基層政權建設,一方面采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質(zhì)并努力使其行為制度化，發(fā)揮城市街道辦事處“帶領引導”的作用，另一方面讓居民自己管理部分公益性服務事業(yè)，調(diào)動社區(qū)居委會和群眾“被帶領與被引導”的積極性,提高政府的工作效率,增強和發(fā)展居民群眾的親和力，并著力于發(fā)揮“引導與被引導”的互動機制在“三級管理”中調(diào)整兩者關系的作用。這里順便明確“指導”的含義，其實在現(xiàn)代漢語詞典中“指導”一詞的釋義中有“帶領引導”這一方面。

四、城市街道辦事處與社區(qū)居委會的關系科學處理的發(fā)展趨勢

當前，如何看待街道辦事處與居民委員會的關系，學術界有四種主要觀點。上海的五里橋是“兩級政府，三級管理”模式的試點單位，它進行的改革有如下：（1）按照“以塊為主，條塊結合”的方針，加強街道辦事處的綜合管理和協(xié)調(diào)管理的權力與職能。（2）按照放權與分權相結合、責任主體明確、管理幅度適中的原則，在將綜合管理的事權下放給街道辦事處的同時，把專業(yè)管理的權力下放給職能部門的派出機構，并建立街道層面專業(yè)機構的對應設置，由此充實和強化政府職能部門在街道社區(qū)的專業(yè)管理。（3）街道辦事處和區(qū)政府職能部門對專業(yè)派出機構實行雙重領導制，由此強化街道辦事處的行政權威。（4）按照政企、政社、政事三分開的原則，將區(qū)政府和街道辦事處原來承擔的一些社會服務性、經(jīng)營性的事項，分別劃歸各專業(yè)服務機構和資產(chǎn)經(jīng)營機構等，由此強化政府在街道社區(qū)層面的行政管理職能和行政效率。（5）在街道以下構筑第四級管理與服務的網(wǎng)絡，即在居民委員所屬的居民小區(qū)建立第四級網(wǎng)絡。

青島市四方區(qū)興隆路街道的是以社區(qū)開創(chuàng)了由社區(qū)服務擴展到社區(qū)組織建設的思路。它的主要作法和基本經(jīng)驗是：（1）以社區(qū)服務為突破口，讓新的城市管理方式和格局在服務中發(fā)端和孕育。有三層涵義：一是寓管理于服務之中，以服務促進城市管理和社會管理的強化，進而撞擊和引發(fā)城市基層管理體制的改革和社區(qū)功能的完善。許多新的管理難題都是從社區(qū)服務入手解決的。二是把社區(qū)服務同解決城市改革中遇到的新問題緊密結合起來，運用服務的發(fā)展來消化改革的社會成本。同時，通過開放和利用駐區(qū)企事業(yè)單位的自辦社會設施，有力地促進了國有企事業(yè)單位難題的破解。（2）以改革為動力，逐步推動街道社區(qū)的功能轉(zhuǎn)換和組織重構。主要作法：第一，理順條塊關系，賦予街道對社區(qū)的綜合管理協(xié)調(diào)權限。區(qū)里向街道放權，實行工作重心下移。街道黨委、辦事處對轄區(qū)內(nèi)城市管理、社區(qū)服務、社區(qū)治安綜合治理、精神文明建設、街道經(jīng)濟發(fā)展行使組織領導、綜合協(xié)調(diào)、委托執(zhí)法、監(jiān)督檢查等行政管理職能。第二、組建街道綜合執(zhí)法隊伍和專職保安隊伍，強化社區(qū)的依法管理。第三，完善社區(qū)財力機制。對街道實行財政稅收包干制，鼓勵街道跳出發(fā)展自辦經(jīng)濟的小氛圍，大力發(fā)展多種所有制形式的社區(qū)經(jīng)濟，培植穩(wěn)定的財源。第四，落實居民自治制度，提高基層干部隊伍素質(zhì)。

南京市白下區(qū)淮海路街道實行的是：設立社區(qū)行政事務受理中心和社區(qū)服務中心，以撤銷街道辦事處為終極目標，以強化居民委員會帶領居民進行自治。認為居民委員會少了街道辦事處這個“婆婆”的管轄，少了一個行政管理層面，必將促使社區(qū)居民委員會依法自治能力的提高，但是如何講街道內(nèi)行使行政權力的組織和機構統(tǒng)一起來，將各種社區(qū)組織協(xié)調(diào)起來，仍有待于在實踐中摸索、解決。

沈陽市沈河區(qū)泉園街道則實行的是：明確社區(qū)定位，合理劃分社區(qū)，建立新型社區(qū)組織體系。改革思路是：建立以居住地為特征，以居民的認同感和歸屬感為紐帶，以提高居民生活質(zhì)量、綜合素質(zhì)和社區(qū)文明程度為目的，以社區(qū)成員的自我教育、自我服務、自我管理、自我約束為手段，有黨和政府領導、社會各方參與、群眾自治管理的區(qū)域性文明小社會，形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共保平安、共建文明、共求發(fā)展的社會化自治管理的運行機制。

上述四種有關街道辦事處與居民委員會關系界定的組織模式中，撤銷街道辦事處的模式在現(xiàn)階段顯然行不通。筆者認為上海的“兩級政府、三級管理”在當前階段是最可行的，這個體制的指導思想主要是通過加強基層政權建設,調(diào)動區(qū)和街道兩級的積極性,發(fā)揮區(qū)和街道接近基層的優(yōu)勢,提高政府的工作效率,從而更快的落實和推動城市的建設和管理,進一步增強和發(fā)展居民群眾的親和力。而街道作為政府的派出機構,是政府社區(qū)層面的第三級管理責任主體,承接了市、區(qū)政府授權或委托的行政職能,在社區(qū)服務和社區(qū)建設方面起著尤其重要的作用。它與舊體制相比具有明顯的優(yōu)勢。首先是大大加強了政府在社區(qū)管理第一線的人力、物力和財力的投入，提高了政府的行政權威和行政效能；其次初步理順了政府在基層社區(qū)行政管理上的條塊關系，有利于調(diào)動和發(fā)揮第三級塊上街道辦事處的積極性和創(chuàng)造性，也有利于發(fā)揮政府職能部門在第三塊上的專業(yè)行政效能；第三有利于街道辦事處整合和調(diào)動社區(qū)內(nèi)各種資源，實現(xiàn)政府、居民和社區(qū)內(nèi)單位共建社區(qū)、發(fā)展社區(qū)的新格局。

當然有的學者可能會提出反對意見，認為上海的這種“行政導向型”模式需要條件和付出的成本較高，而且也沒法律依據(jù)。本文認為對街道辦事處與居民委員會的關系應該采取謹慎的態(tài)度。我國的街道社區(qū)與西方的社區(qū)是不相同的，其成員民主參與意識還比較薄弱，尤其是在已經(jīng)習慣于政府統(tǒng)包的管理模式的情況下，必須采用一種政府行政行為與社會自主行為相結合，以行政行為為主導的混和型的“指導與被指導”管理模式，其基本要求是一方面采取各種方法提高街道辦事處工作人員的素質(zhì)并努力使其行為制度化，發(fā)揮城市街道辦事處“帶領引導”的作用，另一方面讓居民自己管理部分公益性服務事業(yè)，最充分和廣泛調(diào)動廣大社區(qū)成員(個人與集體)共同參與管理“被帶領與被引導”的積極性，形成“引導”與“被引導”的互動。當然，這種模式也是在不斷地變化中的。隨著社區(qū)成員民主參與意識和管理作用的提高，它可以由重行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)橹厣鐣袨?，但可以肯定，政府在社區(qū)管理中的主導角色是不會也不應該消失的。街道辦事處仍然是市或區(qū)政府的派出機構，以代表國家權力為基本特征的街道辦事處掌握著城市基層最主要的權力資源，對城市最基層社會的政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展起著決定性的作用。

綜上所述，本文認為“兩級政府、三級管理”模式相對比較順應現(xiàn)階段我國的國情，并且強調(diào)在城市建立“兩級政府、三級管理”模式的基礎上，采用“指導與被指導”的方式來調(diào)整，通過加強基層政權建設,一方面發(fā)揮城市街道辦事處“帶領引導”的作用，另一方面調(diào)動社區(qū)居委會和群眾“被帶領與被引導”的積極性,提高政府的工作效率,增強和發(fā)展居民群眾的親和力，并著力于發(fā)揮“引導與被引導”的互動機制在“三級管理”中調(diào)整兩者關系的作用。當然，政府不可能長期持久的包攬所有社區(qū)社會事務，隨著居民參與意識的逐漸提高，最終會形成政府只進行行政管理，居民委員會管理社區(qū)公共事務的社區(qū)自治模式。

參考文獻：

1、王邦佐，《居委會與社區(qū)治理：城市社區(qū)居民委員會組織研究》，上海人民出版社2003年3月版。

2、陳家喜、劉軍，《街道辦事處：歷史變遷與改革趨向》，選自《城市問題》，2002年第6期。

3、馬西恒，《理論的分立與實踐的貫通》，選自《浙江社會科學》，2001年第6期。

4、胡勇，《街道辦事處與社區(qū)居民委員會關系探討》，選自《中國政治》，2003年第2期。

5、朱建剛，《城市社區(qū)建設：在實踐反思理論》，選自《北京社區(qū)科學》，1999年第7期。

第二篇：崇文區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會

崇文區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會 前門街道

西打磨廠街62號

辦公室：67011371

社區(qū)服務：65124963

社保所：67011050

社區(qū)居委會

鮮魚口社區(qū) 67021902 前門東大街社區(qū) 67013876 大江社區(qū) 67026756

冰窖廠社區(qū) 67011029 青云社區(qū) 67026769

草廠一條社區(qū) 67021646 草廠三條社區(qū) 67026674 打磨廠第一社區(qū) 67028683 打磨廠第二社區(qū) 67026757

永外街道

永外安樂林路85號

辦公室： 67221207

社區(qū)服務：67223034

社保所：87251341

社區(qū)居委會

景泰東里社區(qū) 67680046 彭莊社區(qū) 83108454

永建里社區(qū) 67212549 永鐵苑社區(qū) 51837114 松林里社區(qū) 67230290

革新里社區(qū) 67221496

管村社區(qū) 67213150

寶華里社區(qū) 67213681

安樂林社區(qū) 67213982

定安里社區(qū) 67224753

李村社區(qū)67612398

楊家園社區(qū) 67229021

桃楊路社區(qū) 67213098

桃園社區(qū) 67223141

琉璃井社區(qū) 67212195

民主北街社區(qū) 67214598

體育館路街道

體育館西路1號

辦公室：67103281

社區(qū)服務：67151061

社保所:67102373

社區(qū)居委會

西利社區(qū) 67143019

西唐社區(qū) 67111265

蔥店社區(qū) 67112483

東廳社區(qū) 67121608

法華南里社區(qū) 67126846

南崗子社區(qū)67113397

雙玉南街社區(qū) 67111097

東玉北街社區(qū) 67124769

長青園社區(qū) 67129646

國家體育總局社區(qū) 67115892

天壇街道

西花市街74號

辦公室：67021429

社區(qū)服務：67051692

社保所：67011099

社區(qū)居委會

天壇東里北區(qū)社區(qū) 67013797東市場社區(qū) 67029738

東半壁街社區(qū) 67011720

東里中區(qū)社區(qū) 67022681

東里南區(qū)社區(qū) 67012845

東曉市社區(qū) 67029231

永內(nèi)大街社區(qū) 67017412

永內(nèi)東街中里社區(qū) 67015949 西里北區(qū)社區(qū) 67016113

西園子社區(qū) 67053419

西草市社區(qū) 67016223

紅廟街社區(qū) 67042236

金魚池社區(qū) 67012676

錦繡街社區(qū) 67021112

崇外街道

東興隆街89號

辦公室：67013683

社區(qū)服務：67016609

社保所：67052249

社區(qū)居委會

西花市南里西區(qū)社87186871區(qū)西花市南里東區(qū)社區(qū) 87186861 興隆都市馨園社區(qū) 67050080

興隆都市馨園第二社區(qū) 67110088-3873 新世界一號地第一社區(qū) 67011104 新世界一號地第二社區(qū) 65594948

東花市街道

東花市北里西區(qū)三號樓

辦公室：67188640

社區(qū)服務：67192849

社保所：67102374

社區(qū)居委會

東花市北里西區(qū)社區(qū)67126901 東花市北里東區(qū)社區(qū) 67126046 花市棗園社區(qū) 51162031

東花市南里社區(qū) 67123193 白橋西里社區(qū) 67134814

忠實里社區(qū) 67785089

廣渠門外南里社區(qū) 67781208 廣渠門北里社區(qū) 51231021

龍譚街道

光明樓23樓

辦公室：67120375

社區(qū)服務：67133230

社保所：67138412

社區(qū)居委會

光明南里社區(qū) 67171328 安化樓社區(qū) 67171327 幸福樓社區(qū) 67171332 夕照寺東里社區(qū) 87190302 左安西里社區(qū) 67116284 火橋北里社區(qū) 67136614 光明北里社區(qū) 67116887 板廠南里社區(qū) 67112518 夕照寺西里社區(qū) 67113495 安化新樓社區(qū) 67171326 陪新街社區(qū) 68398447 龍譚北里社區(qū) 67112869

第三篇：海淀區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會

海淀區(qū)街道辦事處與社區(qū)居委會

海淀街道

丹棱街10號

辦公室：82669988

中關村街道

黃莊818樓

辦公室：625545114

學院路街道

成府路15號

辦公室：62335511

北太平莊街道

學院南路32號院

辦公室：82210600

紫竹院街道

廣源閘5號

辦公室：68414447

甘家口街道

阜成路南二街2號

辦公室：68580862

八里莊街道

北洼路64號

辦公室：51701169

花園路街道

牡丹園西里18號

辦公室：62019944

北下關街道

學院南路47號

辦公室：621 14922

萬壽路街道

永定路西里11號樓

辦公室：68273748

田村路街道

田村路37號

辦公室：68176863

清河街道

小營西路20號

辦公室：62945511

西三旗街道

清河龍崗路6號

辦公室：62904230

馬連洼街道

馬連洼北路3號

辦公室：62895566

上地街道

上地信息路30號 辦公室：82890543 永定路街道

永定路85號

辦公室：68386504 清華園街道

清華大學服務樓 辦公室：62771507 香山街道

香山一棵松2號 辦公室：62591369 萬柳地區(qū)

西苑操場108號

辦公室：62885551—8097 青龍橋街道

安河橋東1號

辦公室：62882213 羊坊店街道

玉淵潭南路18號 辦公室：68160579 曙光街道

曙光花園南門

辦公室：88472146 東升地區(qū)

成府路45號

辦公室：82619003

第四篇：街道辦事處與社區(qū)居委會職能定位關系探析

街道辦事處與社區(qū)居委會職能定位關系探析

聶

敏

街道辦、社區(qū)居委會在城市管理體系中處于最基層、最末端、最敏感的地位，也是與群眾最貼近、最重要、最直接的訴求渠道。落實以民為本的執(zhí)政理念和踐行科學發(fā)展觀，構建和諧社會主要依靠基層，也必須體現(xiàn)到基層。隨著社會結構的變遷和經(jīng)濟社會的發(fā)展，原來的《城市街道辦事處組織條例》（以下簡稱《街道辦組織條例》）和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱《居委會組織法》）某些方面已經(jīng)不能適應時代發(fā)展變化的需要，尤其當社會正處在發(fā)展的新階段和轉(zhuǎn)型時期，大量“單位人”變成“社區(qū)人”、“社會人”，城市化進程中大量外來人員的涌入，加上人口老齡化趨勢的加劇，加強基層組織的建設比以往更加迫切。長期以來街道辦、居委會作為兩級政府（市、區(qū)）、三級管理（市、區(qū)、街道）、四級網(wǎng)絡（市、區(qū)、街道、社區(qū)居委會）城市管理體系中的重要環(huán)節(jié)，都面臨著權責不清、有責無權、有事無費、行政壓力過重等問題，“上面千條線，下面一根針”成為他們?nèi)粘９ぷ鞯恼鎸崒懻铡?/p>

如何通過制度設計，進而逐步以法律化的方式明確界定街道辦和社區(qū)居委會的地位和職責，實現(xiàn)“責、權、利”的統(tǒng)一，以便更好地為轄區(qū)居民服務，充分發(fā)揮基層組織在構建和諧社會中的緩沖器和穩(wěn)壓器作用，是擺在我們面前的一個新的課題。

一、街道辦與社區(qū)居委會的主要服務對象

隨著社區(qū)建設發(fā)展的推進，街道辦、社區(qū)居委會為社區(qū)居民服務的事項和范圍在迅速擴大，主要服務對象是三類人群。

第一類：特殊人群。老年人、貧困低收入家庭、殘疾人群是社區(qū)服務的重要對象。這些人群除了常態(tài)的服務，還需要有針對性的幫扶性服務。比如山洞街道60歲以上的老人已經(jīng)超過550人，要在轄區(qū)推行社區(qū)養(yǎng)老或居家養(yǎng)老服務，建立醫(yī)院、社區(qū)、家庭相結合，保健、醫(yī)療、福利相結合的養(yǎng)老社會化服務體系，這些服務大多數(shù)都要通過街道、社區(qū)居委會工作人員來實施。

第二類：外來人員。城市外來人員在社區(qū)常住人口中的比重不斷加大，居住地與戶籍分離等情況日益凸顯。充分滿足社區(qū)流動人員對公共服務的需求，保障他們的合法權益并規(guī)范對他們的管理，是當前社區(qū)管理和服務中面臨的問題。在流動人員管理服務中必須發(fā)揮街道辦、社區(qū)居委會的基層力量，加強對出租屋的管理，通過他們對流動人員信息登記、就業(yè)管理等實行全程服務。

第三類：社會人。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)制度改革，大量“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，對這些人的社會管理和許多公共服務、社會福利等也都逐步由單位轉(zhuǎn)向社區(qū)。這些問題依法、合理的解決，是社會和諧穩(wěn)定的堅實基礎，但對其服務和社會福利的范圍、標準、程序及渠道方面目前立法的規(guī)定還不明確。

二、街道辦與社區(qū)居委會關系不明職責不清

街道辦和居委會除了面對的服務人群急劇增加外，管理事項也越來越多。街道辦現(xiàn)在成了涵蓋居民、民政、治安、安全、消防、市容環(huán)衛(wèi)、食品、衛(wèi)生、人防、計生、勞動、市場管理、社區(qū)服務等多項管理職能的綜合性管理機構。隨著新型社會問題不斷增多，在流動人員管理、城市污染治理、社會救助、醫(yī)療救助等方面對基層管理的需求也不斷加大。如東部發(fā)達地區(qū)的有些街道辦要擔負一百多項任務和職能。

街道辦的任務如此重，社區(qū)居委會的工作又是什么樣的呢？隨著我國公共服務型政府的構建，要求政府管理重心下移，一些基層政府包括街道辦直接向社區(qū)居委會分派行政任務的現(xiàn)象不斷增多，社區(qū)居委會“行政化”的趨勢不斷被強化，實際上充當了一級政府或者說政府“一條腿”的角色。

當前，街道辦工作一直存在著多頭管理、運作艱難的問題，街道辦與政府、街道辦與政府職能部門及其駐街派出機構之間、街道辦內(nèi)部，以及街道辦與轄區(qū)內(nèi)各類社會組織和居民之間的關系都有待理順；而社區(qū)居委會和社區(qū)的關系、居委會與物業(yè)管理公司的關系也變得“剪不斷、說不清、理不順”。職責定位不清，甚至導致了街道辦與社區(qū)居委會在角色、功能、任務上的沖突：街道將大部分工作放到社區(qū)居委會，社區(qū)居委會也在經(jīng)費、用房等方面難以擺脫對街道辦的依賴。很多群眾都習慣將街道辦與社區(qū)居委會混為一談。社區(qū)居委會沒有也無法發(fā)揮好自治組織的作用，街道也難履行好管理的職能。

三、理順街道辦與社區(qū)居委會職能的對策

街道辦事處是區(qū)人民政府的派出機構，在區(qū)人民政府的領導下開展工作的法律地位在理論上是清楚的，實際實踐中應該進一步明確街道辦事處的設立、變更或者撤銷的法定程序要求，明確街道辦事處工作機構設置和經(jīng)費來源渠道的法律保障。通過立法明確工作職責，準確定位街道辦事處的職能：一是明確街道辦事處不再承擔經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟管理的職能；二是強化其社會公共服務、居民事務、城市管理方面的職能；三是根據(jù)政府行政管理的實際需要協(xié)助有關職能部門開展行政執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)問題及時告知有關政府職能部門處理，或者為部門執(zhí)法提供相關基本情況，協(xié)助做好居民教育、救濟工作，協(xié)助維持秩序；四是對于確有必要委托街道行使的行政管理職權，應當有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)過嚴格的委托程序，并明確委托范圍和委托形式（書面委托協(xié)議）。理順行政關系，建立健全工作機制。明確政府監(jiān)督、指導、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、考核街道辦事處工作，以及街道辦事處與有關政府職能部門及其派出機構的協(xié)作、配合的工作機制。社區(qū)居委會：要從立法上確立居委會的獨立法人資格，并進一步完善社區(qū)居委會選舉制度。建議從強化自主性、弱化行政性入手，分三類明確居委會工作職責：第一類是法定的專屬職責，如組織社區(qū)義工，開展社區(qū)服務，美化社區(qū)環(huán)境，發(fā)展社區(qū)教育、體育、衛(wèi)生、文化等。第二類是受政府、政府職能部門或者其他社會組織委托的事務，如代為辦理有關受理、送達材料等。其他單位和組織，尤其是基層政府、政府部門在向居委會進行事務委托時，應當提供必要的辦公經(jīng)費和業(yè)務培訓，雙方應當簽訂委托協(xié)議，明確權利、責任，政府也可向居委會“購買服務”。第三類是需要與其他單位組織互相配合、協(xié)調(diào)完成的工作。這類工作在實踐中大量存在，如協(xié)助政府部門進行社會救助、福利、保障；建設公建配套設施，配置公共服務資源；落實計劃生育、應急、搶險救災等方面的事務。要在分工明確的前提下，通過建立健全合作、聯(lián)動機制，形成合力，促成社會管理的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。針對不同的職責，還應當保障社區(qū)居委會相應的自主決策權、（事前、事后）知情權、建議權、拒絕權、監(jiān)督權、考核權等權力，使社區(qū)居委會在工作中有權、有責，權責一致。

街道辦和社區(qū)居委會在密切政府與群眾關系中扮演著重要角色，一定要通過立法，讓二者有權、有責、有分工，避免事權交叉，才能形成合力，有效提高城市管理服務效率。通過城市基層的創(chuàng)新改革，讓街道辦和社區(qū)居委會在管理城市、服務群眾、穩(wěn)定社會三大任務中各負其責，行政責權明確了，服務水平到位了，居民辦事方便了，從而夯實構建和諧社會的基礎。

（作者系山洞街道辦事處主任）（責任編輯：明朗）

第五篇：“平安城市”建設現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢[推薦]

“平安城市”建設現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

“平安城市”的概念，不僅僅是社會治安一項內(nèi)容，還包括城市交通狀況和城市消防服務，以及各種人為災害（包括戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、威脅城市安全的重大火災、環(huán)境污染等）和自然災害的預警和處警等內(nèi)容。平安城市建設項目作為一個特大型、綜合性非常強的管理系統(tǒng)，不僅需要滿足治安管理、城市管理、交通管理、應急指揮等需求，而且還要兼顧災難事故預警、安全生產(chǎn)監(jiān)控等方面對圖像監(jiān)控的需求，同時還要考慮報警、門禁等配套系統(tǒng)的集成以及與廣播系統(tǒng)的聯(lián)動。

平安城市建設作為公共安全技術防范系統(tǒng)的重要組成部分，與安防行業(yè)緊密相連。平安城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)集安全防范技術、計算機應用技術、網(wǎng)絡通信技術、視頻傳輸技術、訪問控制等高新技術為一體的龐大系統(tǒng)，是總體投資大、技術要求高、涉及用戶廣、鏈接環(huán)節(jié)多的系統(tǒng)工程。其建設目的是通過構建一個覆蓋整個城市的集成化、多功能、綜合性治安防控網(wǎng)絡，進一步提升公安機關管理社會、治安防控、打擊犯罪、維護穩(wěn)定、保障安全的重要手段和依靠。在交通管理、預防和制止犯罪、解決糾紛、處理治安和刑事案件、為公安偵察破案提供線索證據(jù)等方面有著其它防范設施難以發(fā)揮的作用。

平安城市作為政府推動的項目，對安防行業(yè)的發(fā)展具有明顯的帶動作用，近兩年，隨著信息技術的普及，平安城市建設對安防產(chǎn)品及技術提出了新的要求，逐漸促使傳統(tǒng)的安防概念向維護公共安全及“大安防”概念轉(zhuǎn)變，平安城市建設已經(jīng)成為城市基礎建設的一部分，而隨著物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術的應用，平安城市建設正逐步融入智慧城市建設中。本文將圍繞安防產(chǎn)品及技術在平安城市建設中的應用，平安城市建設發(fā)展趨勢闡述平安城市建設的的現(xiàn)狀與發(fā)展。

一、“平安城市”建設起源與現(xiàn)狀

平安城市的建設起源于“科技強警”戰(zhàn)略和城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設即“3111”試點工程兩大項目。最早在北京宣武區(qū)、山東濟南、浙江杭州和江蘇蘇州四個城市開始做試點。

2004年6月，為了全面推進科技強警戰(zhàn)略的實施，公安部、科技部在北京、上海等21個城市啟動了第一批科技強警示范城市創(chuàng)建工作。隨后中共中央辦公廳、國務院辦公廳要求各部門、各地積極推進“平安社區(qū)”、“平安家庭”、“平安校園”、“平安醫(yī)院”、“平安市場”、“平安油區(qū)”形式多樣的安全創(chuàng)建活動。

為了以點帶面，公安部進一步提出了城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設“3111試點工程”，選擇22個省，在省、市、縣三級開展報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設試點工程，即每個省確定一個市，有條件的市確定一個縣，有條件的縣確定一個社區(qū)或街區(qū)為報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設的試點。至此城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設在全國迅速開展起來，并逐步成為各地平安建設的重點工程。

目前，隨著視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)建設及視頻圖像信息整合共享工作的逐步推進，2012年2月份，公安部發(fā)布《全國公安機關視頻圖像信息整合與共享工作任務書》(以下簡稱《任務書》)，明確規(guī)定了未來三年全國公安機關關于視頻圖像信息整合和共享的工作任務。

隨著《任務書》的發(fā)布，各地的視頻圖像共享建設拉開了帷幕，這也意味著平安城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設的未來發(fā)展方向，就是要整合社會網(wǎng)絡資源、治安專用和社會視頻監(jiān)控資源、區(qū)域報警聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)資源、社區(qū)安防系統(tǒng)資源、警用地理信息系統(tǒng)資源、交通狀況監(jiān)控系統(tǒng)資源、交通違法鑒別系統(tǒng)資源、交通導引系統(tǒng)資源、卡口車輛識別系統(tǒng)資源、災害預報系統(tǒng)資源、環(huán)境污染監(jiān)控系統(tǒng)資源等所有與城市安全密切相關的各類資源，通過信息互通、資源共享、城市管理機制創(chuàng)新和業(yè)務流程的重構，構建穩(wěn)定可靠、功能強大的城市應急通信指揮體系。

在當前形勢下，平安城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設就是要綜合利用和處理監(jiān)控視頻、地理信息、電子警察和卡口識別等與警務相關的信息資源，以不同警種的業(yè)務應用為導向，通過信息采集處理和數(shù)據(jù)交換，在一個平臺上實現(xiàn)對不同專業(yè)警種業(yè)務的應用服務和資源共享，打造標準化、通用化、智能化的“城市警務信息綜合管理平臺”，構建“大安防”體系，開創(chuàng)“平安城市”建設新時代。

二、“平安城市”建設中安防技術應用

隨著“平安城市”建設不斷推進，安防產(chǎn)品及技術得到進一步推廣和應用，同時也對安防技術創(chuàng)新、產(chǎn)品性能應用提出了新的要求。

視頻監(jiān)控是“平安城市”建設的核心組成部分，目前，隨著“平安城市”建設向縱深推進。一方面，系統(tǒng)建設從一線城市向二三線城市拓展，由大、中城市向區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣；另一方面，雖然目前平安城市項目中，模擬系統(tǒng)和模數(shù)結合系統(tǒng)仍然是比較主流的應用，并且在未來很長一段時間內(nèi)還將共存。但是，城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)由模擬系統(tǒng)向全數(shù)字系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，同時將之前建設的模擬系統(tǒng)逐步升級改造為全數(shù)字系統(tǒng)是發(fā)展趨勢。

在20世紀90年代初以前，“平安城市”建設主要是以模擬設備為主的閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)，稱為第一代模擬監(jiān)控系統(tǒng)。它以視頻矩陣、分割器、磁帶錄像機為核心，采用視頻切換矩陣連網(wǎng)，多路數(shù)視頻光端機上傳視頻圖像，技術成熟，實時性好，但缺少遠程功能。

20世紀90年代中后期，出現(xiàn)了數(shù)模結合監(jiān)控系統(tǒng)，硬盤錄像機（DVR）應用到模擬監(jiān)控系統(tǒng)中。它主要通過計算機網(wǎng)絡來傳輸，使用智能化的計算機軟件來處理。這種混合模式的監(jiān)控方案，雖然已可以實現(xiàn)遠程傳輸，但前端視頻到監(jiān)控中心采用模擬傳輸，距離和布點都有所限制。

到本世紀初，全數(shù)字化的視頻監(jiān)控系統(tǒng)開始得到廣泛應用。視頻從前端圖像采集設備輸出時即為數(shù)字信號，并以網(wǎng)絡為傳輸媒介，基于TCP/IP協(xié)議，采用流媒體技術實現(xiàn)視頻在網(wǎng)上的多路復用傳輸，并通過設在網(wǎng)上的網(wǎng)絡虛擬（數(shù)字）矩陣控制主機（IPM）來實現(xiàn)對整個監(jiān)控系統(tǒng)的指揮、調(diào)度、存貯、授權控制等功能。

（一）高清網(wǎng)絡視頻監(jiān)控技術

在早期平安城市建設中，傳統(tǒng)的模擬視頻監(jiān)控及報警聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)受到當時技術發(fā)展水平的局限，電視監(jiān)控系統(tǒng)大多只能在現(xiàn)場進行監(jiān)視，監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)報警網(wǎng)絡雖然能進行較遠距離的報警信息傳輸，但存在的傳輸?shù)膱缶畔⒑唵?，不能傳輸視頻圖像，無法及時準確的了解事發(fā)現(xiàn)場的狀況，報警事件確認困難，系統(tǒng)效率較低，無形中增大了安保人員的工作負擔。

隨著計算機的普及、應用，網(wǎng)絡通訊技術及圖像壓縮處理技術的快速發(fā)展，平安城市建設采用最新的計算機、通訊、圖像、數(shù)字編碼、解碼、存貯處理、智能分析技術，通過城市光纖高速網(wǎng)絡或?qū)拵ЬW(wǎng)絡傳輸數(shù)據(jù)信號，既可進行遠距離的監(jiān)控、圖像傳輸、聯(lián)網(wǎng)報警，又具備智能調(diào)控、方便的歷史資料查詢及大數(shù)據(jù)量保存的功能，且造價合理，能夠更加有效的預防、打擊犯罪，將平安城市建設提高到一個新的水平。

從網(wǎng)絡視頻監(jiān)控系統(tǒng)的架構來看，一方面，隨著前端視頻收集設備數(shù)量的迅速增長以及網(wǎng)絡復雜程度的加深，越來越多的視頻圖像處理功能向前端轉(zhuǎn)移；另一方面，監(jiān)控范圍的加大同時提升了管理的難度，網(wǎng)絡視頻監(jiān)控系統(tǒng)的集中式管理程度正逐漸提高。此外，網(wǎng)絡視頻監(jiān)控系統(tǒng)向“統(tǒng)一部署+數(shù)據(jù)共享”的監(jiān)控網(wǎng)絡發(fā)展。

高清視頻監(jiān)控作為平安城市中的重要組成部分，由于高清技術的應用，使得采集的圖像在清晰度上有了大幅提升，讓系統(tǒng)在車牌識別，人員面部特征，衣著特征等識別上有了革新性突破，為公安追蹤逃犯等提供了有力的科技手段，從而大大的減少了城市中的犯罪率。

高清視頻監(jiān)控帶有典型的跨地域、跨行業(yè)、跨應用特征。在地域方面，整個系統(tǒng)涉及基層派出所、區(qū)縣公安局(分局)以及市公安局三級監(jiān)控中心聯(lián)網(wǎng)。在行業(yè)方面，其監(jiān)控資源涵蓋了公安內(nèi)部與外部眾多場景，包括道路、治安卡口、重要單位、重點部位、公共場所以及消防、學校、社區(qū)、賓館、銀行、工業(yè)廠礦等。在應用方面，系統(tǒng)要完成圖像監(jiān)控、錄像回放、智能識別、報警聯(lián)動等各類功能。

隨著高清網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)技術的成熟，高清網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)在城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)中的應用興起。高清網(wǎng)絡攝像機的使用會對城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設帶來一個跨越式發(fā)展。因為它的應用，會對網(wǎng)絡設備、IP存儲設備以及智能化系統(tǒng)管理提出更高的要求。存儲會逐漸向IPSAN或NVR過渡，后端數(shù)字化矩陣及顯示設備也會相應采用，并讓大數(shù)據(jù)量的傳輸、控制、遷移時代提前到來。由于更高質(zhì)的圖像質(zhì)量，使得視頻分析技術在案情分析、研判工作中的應用水平大大提升，克服了原先錄像質(zhì)量不高、實際利用價值有限的不足，從而讓視頻在公安行業(yè)的應用提升到“發(fā)揮重大價值”的新階段。

（二）存儲模式的變化

在平安城市建設中后端存儲系統(tǒng)以DVR為發(fā)展核心，早期采用嵌入式DVR+中心管理服務器，在節(jié)點增加視頻轉(zhuǎn)發(fā)服務器，但隨著城市監(jiān)控數(shù)據(jù)的不斷加大以及網(wǎng)絡服務的便利性，后端存儲技術正發(fā)生潛移默化的轉(zhuǎn)變。

當前的“平安城市”建設是一個復雜度高，網(wǎng)絡集成化大的安防監(jiān)控系統(tǒng)，目的是實現(xiàn)多級平臺的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控功能，所以要求大規(guī)模的視頻網(wǎng)絡化存儲成為可能。

視頻監(jiān)控的數(shù)據(jù)基本上都是以攝像頭→服務器→存儲設備這樣的流程進行存儲，多臺攝像頭的數(shù)據(jù)傳送給數(shù)據(jù)處理器服務器進行編碼處理，然后分別以數(shù)據(jù)流的形式存儲到后端的存儲設備上。對于視頻監(jiān)控的數(shù)據(jù)來說，由于網(wǎng)絡視頻監(jiān)控是基于網(wǎng)絡的音視頻流傳輸，在大量音視頻流傳輸?shù)那闆r下會對視頻監(jiān)控管理服務器的性能產(chǎn)生很大影響，數(shù)據(jù)越多，視頻監(jiān)控管理服務器對I/O操作的調(diào)度和緩存的管理就變得越復雜，往往會出現(xiàn)多臺攝像頭對單臺服務器，多臺服務器對一臺后端存儲設備的情況，對存儲設備的頻繁訪問以及多個攝像頭多個服務器的存儲需求，需要占用大量的資源，影響了其處理能力。同時，視頻監(jiān)控的數(shù)據(jù)是一刻不停的流媒體，傳輸和存儲期間不能夠停頓，否則就會丟失視頻信息，因此是不能夠作為單個文件傳輸和存儲的。

而從監(jiān)控設備上來說，隨著攝像頭的增加，高清攝像頭、多角度攝像技術的應用，以及越來越高的文件存儲期限，存儲設備是否能夠在未來很長一段時間滿足需求存儲的增長也是必須要解決的問題。

因此視頻監(jiān)控對存儲需求有如下幾個特點：

一是對存儲的容量需求彈性比較大，存儲容量的多少隨著畫面質(zhì)量的提高、畫面尺寸的增大、視頻線路的增加都會成倍的增加容量需求。

二是對存儲的性能要求不高，但是需要能夠滿足長時間的連續(xù)數(shù)據(jù)讀寫，數(shù)據(jù)流量大但訪問請求數(shù)量低。

三是規(guī)模和輻射區(qū)域越來越大。目前的“平安城市”工程，其系統(tǒng)范圍涉及到了全國多個城市，有些城市攝像頭達到上萬個，總存儲容量需求在上百TB。

四是清晰度要求越來越高。監(jiān)控系統(tǒng)清晰度從普通的352×288向704×576提升，碼流速率從300Kbps、500Kbps向1Mbps、2Mbps發(fā)展。

以上需求對視頻監(jiān)控系統(tǒng)存儲部分提出了更高的要求，在平安城市的視頻監(jiān)控中，存儲的數(shù)據(jù)不再是簡單的錄像數(shù)據(jù)，而是監(jiān)控資源使用部門對圖像進行分析的數(shù)據(jù)源，監(jiān)控系統(tǒng)的應用模式?jīng)Q定了其中的存儲系統(tǒng)必須能夠同時支持高級別的安全性、豐富的權限管理功能、數(shù)據(jù)的高共享性、數(shù)據(jù)讀取和寫入的高性能以及具有靈活的擴展性。

目前在“平安城市”建設項目中，分布式存儲與集中存儲思路仍然在激烈交鋒，從客觀應用來看，隨著網(wǎng)絡前端的應用，在平安城市項目中配套的存儲模式分布式存儲與集中存儲都只是技術層面的，關鍵要看如何滿足用戶的需求。公安行業(yè)在實際應用中，看重的并不是如何去搭建存儲架構，而是如何有效地將大量的視頻源與業(yè)務管理接軌，以及怎樣有效利用這些海量的存儲，因此，需要多種存儲形式并存。

（三）智能監(jiān)控技術的部署

隨著智能視頻分析技術的逐步完善，在“平安城市”建設中，智能分析的應用將大放光彩，從數(shù)字化，發(fā)展到網(wǎng)絡化，進而發(fā)展到智能化，智能化的競爭將重新演變市場格局。

目前，在平安城市交通違章、交通管理業(yè)務領域中已經(jīng)逐漸應用智能分析技術。例如車牌識別技術。車牌識別技術經(jīng)過多年的發(fā)展與應用，目前已十分成熟。模糊車牌還原和識別技術的出現(xiàn)使得該項技術不再局限高清，開始向標清領域普及。同時與車牌識別技術相對應的車牌識別系統(tǒng)也應運而生。車輛牌照的識別是基于圖像分割和圖像識別理論，對含有車輛號牌的圖像進行分析處理，從而確定牌照在圖像中的位置，并進一步提取和識別出文本字符。

識別步驟概括為：車牌定位、車牌提取、字符識別。三個步驟地識別工作相輔相成，各自的有效率都較高，整體的識別率才會提高。識別速度的快慢取決于字符識別，字符的識別目前的主要應用技術為比對識別樣本庫，即將所有的字符建立樣本庫，字符提取后通過比對樣本庫實現(xiàn)字符的判斷，識別過程中將產(chǎn)生可信度、傾斜度等中間結果值；另一種是基于字符結構知識的字符識別技術，更加有效的提高識別速率和準確率，適應性較強。

車牌識別系統(tǒng)實現(xiàn)的方式主要分為兩種：一種是靜態(tài)圖像圖片的識別，另一種是動態(tài)視頻流的實時識別。靜態(tài)圖像識別技術的識別有效率較大程度上受限于圖像的抓拍質(zhì)量，為單幀圖像識別，目前市場產(chǎn)品識別速度平均為200毫秒；而動態(tài)視頻流的識別技術適應性較強，識別速度快，它實現(xiàn)了對視頻每一幀圖像進行識別，增加識別比對次數(shù)，擇優(yōu)選取車牌號，關鍵在于較少的受到單幀圖像質(zhì)量的影響，目前市場產(chǎn)品識別較好的時間為10毫秒。

車牌識別系統(tǒng)對圖像、視頻中的車輛號牌進行自動的檢測識別，有效降低了車輛交通違章數(shù)量，大大減少了交通事故的發(fā)生。

（四）無線傳輸技術的應用

在過去傳統(tǒng)的平安城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)中，有線網(wǎng)絡一直是主流的應用，通過架線或借助地埋優(yōu)勢的方式搭建有線網(wǎng)絡。然而隨著平安城市的日益完善，對環(huán)境保護及現(xiàn)實的監(jiān)控需求中，復雜的地理環(huán)境往往成為有線網(wǎng)絡在視頻監(jiān)控中的制約，比如已經(jīng)建設成的建筑物林立的商業(yè)開發(fā)區(qū)、規(guī)范的市政綠化帶、遠距離大范圍的監(jiān)控區(qū)域布局等等，有線網(wǎng)絡搭建很難完成，或者用戶成本投入過高，網(wǎng)絡建設周期過長等一系列問題。

相對于有線體系，無線網(wǎng)絡正在成為平安城市視頻監(jiān)控比較好的網(wǎng)絡架構體系，其在平安城市建設中的應用將會有效避免以上問題，體現(xiàn)出快速建網(wǎng)、低成本建設、便于維護等優(yōu)勢。尤其是在城市應急救援情況下，當人員趕赴現(xiàn)場后，應急通信車到達現(xiàn)場，現(xiàn)場人員，需要與應急中心通話、開視頻會議、獲取中心數(shù)據(jù)庫中的信息等多項需求。提供對突發(fā)事件現(xiàn)場的適時圖像無線傳輸，在指揮中心和各類不同的多媒體終端上都可以遠程實時監(jiān)控事故現(xiàn)場的處理過程，提高應急系統(tǒng)的指揮效率，目前無線網(wǎng)絡這些優(yōu)勢已經(jīng)在城市應急救災中得到很好的普及和應用。

由于平安城市涉及的監(jiān)控范圍廣，距離遠，且監(jiān)控點密集分布。在平安城市無線監(jiān)控布局上就需要注意一些問題：例如遠端監(jiān)控點一般架設在十字路口的燈桿上。當無法架設到燈桿上時，也可架設在附件居民樓的墻上；城市地理位置較苛刻，建筑物較為高大，往往造成監(jiān)控點與監(jiān)控中心之間存在遮擋，無法可視。因此中繼點一般選擇架設在為至高點上，以保證無線鏈路的穩(wěn)定性；同時，中繼鏈路的帶寬要求較大，可以采用點對點的設備構成骨干鏈路，以保證無線鏈路的穩(wěn)定性以及圖像的流暢性；

再者，城市無線環(huán)境復雜，干擾較大，在保證視頻傳輸?shù)牡脱訒r的前提下要最大可能地保證圖像質(zhì)量，應該針對不同的應用場合采用不同監(jiān)控設備和視頻分辨率。根據(jù)監(jiān)控中心不同的查看圖像方式（單客戶端、多客戶端）選擇視頻流的傳輸方式。當多客戶端需要查看圖像是應采用組播的方式，以便節(jié)約無線鏈路帶寬，防止擁塞現(xiàn)象發(fā)生。此時，各級監(jiān)控中心的交換機必須具備組播轉(zhuǎn)發(fā)控制功能，防止廣播風暴。

目前，3G無線系統(tǒng)在平安城市各地的建設模式不盡相同。有些地區(qū)是運營商依托公網(wǎng)搭建，有些地區(qū)則自行組建視頻專網(wǎng)。不管在哪種組網(wǎng)模式下，平安城市建設中與3G無線網(wǎng)絡的對接技術實現(xiàn)難度不大。但僅僅在技術上實現(xiàn)簡單的對接是遠遠不夠的，將3G無線監(jiān)控系統(tǒng)與傳統(tǒng)固網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)有機結合，在業(yè)務流程中實現(xiàn)互聯(lián)互通才能稱得上融合。鑒于3G目前應用的領域局限于有線網(wǎng)不能涉足的區(qū)域及移動車輛管理，從未來發(fā)展看，3G應該是一個過渡和補充的方案，公安行業(yè)更期待的是無線城市的普及。

（五）管理平臺是城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)中最為核心的組成要素

平安城市建設帶有典型的跨地域、跨行業(yè)、跨應用特征。在地域方面，整個系統(tǒng)涉及基層派出所、區(qū)縣公安局（分局）以及市公安局三級監(jiān)控中心聯(lián)網(wǎng)。在行業(yè)方面，其監(jiān)控資源涵蓋了公安內(nèi)部與外部眾多場景，包括道路、治安卡口、重要單位、重點部位、公共場所以及消防、學校、社區(qū)、賓館、銀行、工業(yè)廠礦等。在應用方面，系統(tǒng)要完成圖像監(jiān)控、錄像回放、智能識別、報警聯(lián)動等各類功能，并實現(xiàn)與其他外部系統(tǒng)的整合。因此，平安城市管理平臺的集成是根據(jù)實際需求，優(yōu)選技術和產(chǎn)品，將各個子系統(tǒng)連接成為一個完整、可靠和有效的系統(tǒng)工程；以子系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮整體效益，達到整體優(yōu)化之目的，而不是各種設備的簡單拼接。

在平安城市建設的背景下，系統(tǒng)集成的含義就是建設統(tǒng)一的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控大平臺，對道路視頻、治安卡口、電子警察、公安視頻會議等子系統(tǒng)，通過資源的整合，實現(xiàn)對所有子系統(tǒng)的集中處理、管理。

在傳統(tǒng)的模擬系統(tǒng)中，道路視頻、治安卡口、電子警察、公安視頻會議等子系統(tǒng)均各自為營。應用到具體的項目中，各子系統(tǒng)雖然部署俱全，各自的管理平臺功能也應有盡有。然而，因彼此間不能互聯(lián)互通，在發(fā)生意外事故時，常不能在第一時間與其他子系統(tǒng)進行信息共享，以做出及時的處理，最終將影響到對事故的處置。

隨著計算機技術、網(wǎng)絡技術的普及與應用，平安城市建設普遍具備了網(wǎng)絡接口和軟件管理平臺，子系統(tǒng)的各類數(shù)據(jù)信號、音頻、視頻信號可以通過網(wǎng)線進行遠距離的傳輸，使基于計算機網(wǎng)絡的安防系統(tǒng)集成成為可能。在系統(tǒng)集成過程中，通過IP通信方式把各子系統(tǒng)聯(lián)結起來，統(tǒng)一連接到視頻管理平臺，實現(xiàn)了信息的互通，進而實現(xiàn)信息共享和聯(lián)動控制。這種跨系統(tǒng)的控制流程，大大提高了平安城市的集成管理水平。這些事件的綜合處理，在各自獨立的子系統(tǒng)中是不可能實現(xiàn)的，而在集成系統(tǒng)中卻可以按實際需要設置后得到實現(xiàn)。

近期，公安部推進全國公安機關視頻圖像信息整合與共享工作，以視頻圖像信息共享平臺建設為核心，全面建設和優(yōu)化視頻監(jiān)控系統(tǒng)及相關設施，努力建立和完善視頻圖像信息深度應用機制，推動跨區(qū)域、跨部門、跨警種的視頻監(jiān)控系統(tǒng)有效整合和視頻圖像信息共享，加強公安機關視頻圖像信息資源的綜合開發(fā)利用，拓展和深化視頻圖像信息在公安業(yè)務的應用。該項工作的開展將進一步提升安防信息集成平臺在平安城市建設中的重要性，通過聯(lián)網(wǎng)共享和應用平臺的建設為公安機關緊急突發(fā)事件應急反應機制和社會治安防控體系奠定基礎。

平安城市建設通過網(wǎng)絡集成，實現(xiàn)省級、市級、縣級等多級聯(lián)網(wǎng)的管控，通過網(wǎng)絡把采集、傳輸、控制、存儲、顯示等設備集成到綜合集成管理平臺上來，這不僅僅為公安治安或技防部門的治安管理提供服務，同時也為公安刑偵、交警及其他部門提供有力的技術支撐。

安防信息集成平臺在平安城市建設中起到越來越關鍵的作用，但是總結平安城市實際項目情況，還存在一些比較突出的問題，主要包括以下幾個方面：

一是總體上還沒有形成整體規(guī)模的聯(lián)網(wǎng)和全面的共享，信息孤島現(xiàn)象依舊比較普遍；

二是視頻應用程度不高，主要用于實時監(jiān)看和事后倒查，事前預防和事中控制利用率不高，缺乏視頻圖像深度應用；

三是系統(tǒng)整合程度不夠，視頻監(jiān)控系統(tǒng)自成一體，應用面窄，缺乏與應急聯(lián)動、偵查破案、情報研判等公安業(yè)務的深度融合；

四是缺乏標準化的視頻圖像信息數(shù)據(jù)庫，視頻圖像難以高效利用，海量信息存儲與檢索、視頻內(nèi)容檢索都比較困難。

城市級或跨區(qū)域的平安城市視頻監(jiān)控系統(tǒng)往往匯聚了大量的視頻圖像信息，不僅需要集成監(jiān)控、報警、電子卡口、電子警察等不同子系統(tǒng)，還需要應用通信技術、計算機網(wǎng)絡技術、云計算、云存儲、地理信息技術等現(xiàn)代化信息技術手段，與公安行業(yè)業(yè)務信息進行資源整合和應用。同時，系統(tǒng)擁有眾多的使用者，每個用戶都有各自不同的需求，因此，隨著系統(tǒng)建設規(guī)模的不斷擴大，視頻信息資源的存儲、交換、分析處理、應用和服務是系統(tǒng)建設面臨的一個巨大挑戰(zhàn)，對安防信息集成平臺的可靠性、穩(wěn)定性、可維護性更是一個巨大的挑戰(zhàn)。因此，平安城市安防信息集成平臺的建設應把握以下幾個要點：

一是符合標準：安防信息集成平臺應符合《安全防范視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)信息傳輸、交換、控制技術要求》（GB/T28181-2011）和其他相關標準規(guī)范，確保控制信令、流媒體的標準化，多級監(jiān)控系統(tǒng)間可以多級聯(lián)網(wǎng)通信、資源管理和跨域業(yè)務管理。

二是業(yè)務牽引：安防信息集成平臺應面向公安業(yè)務應用，采用SOA面向服務的架構，以公安機關的各項業(yè)務目標為導向，使信息流和工作流緊密結合，形成集打、防、控于一體的綜合集成管理平臺，實現(xiàn)治安防控、案件偵查、情報研判、維穩(wěn)處突、反恐防暴、規(guī)范執(zhí)法、社會服務等公安業(yè)務應用。

三是高可用性：安防信息集成平臺應具備系統(tǒng)容錯能力，流媒體服務器、存儲服務器等應采用集群技術，當軟件組件或硬件設備失效時，應能夠自動替換，持續(xù)不斷地提供服務。同時，大規(guī)模視頻智能應用和視頻存儲應引入視頻云計算技術和視頻云存儲技術，以確保系統(tǒng)的高性能和高可用性。

四是高兼容性：安防信息集成平臺應能兼容主流廠商的監(jiān)控、報警設備，并能有效隔離不同廠家、標準的編解碼設備對系統(tǒng)穩(wěn)定性的影響，實現(xiàn)對不同設備、系統(tǒng)的互聯(lián)互通和互控。

五是可擴展性：隨著視頻監(jiān)控系統(tǒng)的規(guī)模不斷擴大，通過簡單地調(diào)整服務器部署，應能實現(xiàn)多層次的縱向延伸和多區(qū)域聯(lián)網(wǎng)的橫向擴展，而無需更換版本和產(chǎn)品升級，同時系統(tǒng)擴展不能影響系統(tǒng)的原有穩(wěn)定性。

六是高安全性：除了基本的防攻擊、防非法侵入、防病毒等安全防護之外，還具有完善的前端設備認證、用戶認證以及基于角色的訪問與控制權限模型，實現(xiàn)與公安PKI認證系統(tǒng)的對接，同時從操作系統(tǒng)、模塊化結構設計、容錯處理、日志統(tǒng)計等方面充分考慮平臺軟件自身的安全可靠性。

平安城市視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)管理平臺已經(jīng)成為城市報警與監(jiān)控系統(tǒng)建設中最為核心的組成要素，視頻管理平臺技術是視頻監(jiān)控網(wǎng)絡化、集成化、智能化技術的集大成者，先進的視頻管理平臺產(chǎn)品是平安城市的長久穩(wěn)定運行的重要保障。

隨著智慧型平安城市建設，安防信息集成平臺對視頻圖像信息處理和信息使用的能力將得到大幅度的提升，一方面安防信息集成平臺的基礎支撐系統(tǒng)越來越重要，視頻云計算和視頻云存儲將成為安防信息集成平臺的核心技術；另一方面安防信息集成平臺解決方案將從關注平臺功能向關注平臺業(yè)務轉(zhuǎn)變，更加注重公安行業(yè)業(yè)務應用和業(yè)務流程的實現(xiàn)，安防信息集成平臺將延伸出視頻聯(lián)網(wǎng)共享平臺、公安實戰(zhàn)業(yè)務應用平臺等細分平臺，也將給綜合性安防企業(yè)和平臺廠家?guī)砀鄼C遇。

（六）應急指揮系統(tǒng)的價值體現(xiàn)

城市應急管理系統(tǒng)是一個集預案、視頻、圖片、語音、地理位置等信息為一體，以信息網(wǎng)絡為基礎，各系統(tǒng)有機互動為特點的城市信息化基礎設施。通過集成的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、GIS信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡通訊系統(tǒng)和應急聯(lián)動系統(tǒng)將公安、消防、衛(wèi)生、交通等應急指揮與調(diào)度集成在一個管理體系中，通過共享指揮平臺和信息平臺，實現(xiàn)集中接警、及時研判、快速響應、統(tǒng)一指揮和聯(lián)合行動。

平安城市可以把城市應急管理系統(tǒng)作為其重要組成部分整合到系統(tǒng)當中去。應急管理系統(tǒng)通過系統(tǒng)的整合打破信息孤島，為突發(fā)事件的研判提供各類信息，制定并啟動對應的應急預案，調(diào)度應急資源，協(xié)助相關部門應對突發(fā)事件。不論在事件研判、資源調(diào)度還是現(xiàn)場指揮等環(huán)節(jié)中，視頻監(jiān)控系統(tǒng)都可以發(fā)揮重要作用。

三、“平安城市”發(fā)展趨勢

隨著近幾年信息化的不斷普及，“平安城市”的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)數(shù)字化、高清化、智能化、系統(tǒng)化的趨勢。

數(shù)字化

隨著編解碼技術的進一步發(fā)展以及公安網(wǎng)絡帶寬資源的不斷拓寬，其圖像和聲音的清晰度將不再是問題。因此可以預計模擬監(jiān)控時代向數(shù)字監(jiān)控時代的全面邁進是未來監(jiān)控行業(yè)的方向?；跀?shù)字化的“編解碼器監(jiān)控平臺”的方式在組網(wǎng)靈活性以及對公安部門未來移動式、便攜式等智能應用上的可擴展性方面均存顯而易見的優(yōu)越性。數(shù)字化的視頻監(jiān)控技術將在社會治安監(jiān)控的建設中越來越流行，數(shù)字化處理將貫穿于系統(tǒng)的傳輸、控制、存儲等所有環(huán)節(jié)。

高清化

隨著數(shù)字圖像采集性能的大大提高，終端顯示的能力也相應有了進步，今后視頻監(jiān)控的圖像質(zhì)量將會達到高清電視的水平，極大地保證了城市視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)中圖像的清晰度。高清是安防監(jiān)控一直追逐的目標，特別是對于公安、交通、治安、金融部門來說，高清更顯得舉足輕重。高清能夠提供更好的圖像清晰度、更流暢的畫面、更寬廣的瀏覽體驗、更精確的智能應用，因此高清也是必然的趨勢。

智能化

建立統(tǒng)一指揮、高效機動、協(xié)同聯(lián)動、管理智能的應急聯(lián)動系統(tǒng)已成為城市安防建設的必然趨勢。未來的安防平臺建設的重點不單單放在監(jiān)控業(yè)務的發(fā)展上，而更重要的是能夠通過監(jiān)控發(fā)現(xiàn)警情，預防警情，處理警情。可采用人臉識別、車牌識別等智能化視頻處理實現(xiàn)警情預判，同時綜合應用通信技術、地理信息技術、衛(wèi)星定位技術，實現(xiàn)統(tǒng)一接警、迅速定位、快速反應、業(yè)務聯(lián)動的智能化管理。

系統(tǒng)化

平安城市有兩大關鍵點，一是監(jiān)控點的覆蓋、二是應用。應用包括指揮調(diào)度、GIS整合、視頻報警、警視聯(lián)動等等。然而，目前大部分地區(qū)的平安城市項目各系統(tǒng)仍屬于獨立工作、互不相連的狀態(tài)，要實現(xiàn)整合應用，需要一定時間的過渡。不過平安城市通過系統(tǒng)的高度集成，可以優(yōu)化系統(tǒng)結構、降低系統(tǒng)部署難度，減少管理和維護成本，各子系統(tǒng)能夠協(xié)同作戰(zhàn)，對城市管理意義重大。

（一）三網(wǎng)融合促進平安城市向數(shù)字化發(fā)展

三網(wǎng)融合，就概念上從不同的角度和層次分析，涉及了技術融合、業(yè)務融合、行業(yè)融合、終端融合以及網(wǎng)絡融合等。目前最主要是在應用上使用統(tǒng)一的通信協(xié)議。IP優(yōu)化光網(wǎng)絡就是新一代電信網(wǎng)的基礎，也是我們所說的三網(wǎng)融合的結合點。還有一些專家的建議是，要把智能電網(wǎng)納入進來同時進行“多網(wǎng)融合”，在“三網(wǎng)融合”推進之初就統(tǒng)籌考慮節(jié)能減排、節(jié)約資源，這對提高配置效率意義重大，即統(tǒng)籌推進智能電網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，實現(xiàn)“四網(wǎng)融合”。

三網(wǎng)融合涉及到幾大類廠商，電信運營商、廣電運營商、內(nèi)容提供商、播控平臺商、電視機廠商、機頂盒設備商、手機廠商等，以提供多媒體視訊內(nèi)容為主。而目前平安城市以視頻監(jiān)控、安防報警設備和服務為主，與三網(wǎng)融合提供的服務還不完全相同。但隨著網(wǎng)絡和技術的融合，以及三網(wǎng)融合的推進，平安城市建設也將逐漸受到影響，隨著家庭（以及中小商鋪）智能安防的逐步推進，給平安城市建設帶來了新的巨大的增長空間。目前平安城市監(jiān)控高清化正快速普及，高清傳輸需要到高帶寬的網(wǎng)絡，包括有線的光纖入戶、無線的WIFI/3G網(wǎng)絡甚至4G網(wǎng)絡，這些網(wǎng)絡只有電信運營商、廣電運營商，而用戶建設專網(wǎng)的代價將來會越來越大。

（二）大數(shù)據(jù)時代云計算助力平安城市建設

高清視頻及城市間的聯(lián)網(wǎng)會產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，云計算的應用可以大大提高了系統(tǒng)的計算能力和存儲能力，降低系統(tǒng)部署難度，減少管理和維護成本，使各子系統(tǒng)能夠協(xié)同作戰(zhàn)，對城市管理意義重大。

可見，未來平安城市需要強大的后臺處理系統(tǒng)。視頻前端仿佛是人的眼睛，而基于云計算的存儲和分析仿佛人的大腦。目前，業(yè)內(nèi)主要的解決方案提供商已經(jīng)著手為平安城市構建更加發(fā)達的大腦。

未來平安城市解決方案基于云計算和云存儲平臺，融合了最新的物聯(lián)網(wǎng)和智能分析技術。視頻監(jiān)控領域應用云計算技術可以支撐區(qū)域內(nèi)大規(guī)模視頻監(jiān)控系統(tǒng)，如攝像頭接入、視頻圖像存儲、流媒體分發(fā)、智能分析和檢索等；云計算提供的高性能計算能力能夠保證大量數(shù)據(jù)服務的快速響應；可以構建視頻圖像資源中心面向服務（SOA）的應用，滿足各區(qū)域、各部門等大量用戶和業(yè)務系統(tǒng)的服務請求，方便從海量的資源池中獲取所需的視頻圖像信息；還具備規(guī)模動態(tài)伸縮的特點，可實現(xiàn)系統(tǒng)平滑升級和擴容；具備高可靠性的特點，在大容量視頻轉(zhuǎn)發(fā)、存儲和處理過程中，故障節(jié)點能自動被替換，保證系統(tǒng)正常運行和服務。

云存儲是在云計算(cloudcomputing)概念上延伸和發(fā)展出來的一個新的概念。云存儲是應用軟件與存儲設備相結合，通過應用軟件來實現(xiàn)存儲設備向存儲服務的轉(zhuǎn)變，視頻監(jiān)控云存儲系統(tǒng)則是安防信息集成平臺和存儲系統(tǒng)的結合。視頻監(jiān)控云存儲下，不再是單純的存儲設備提供存儲空間，同時云存儲還具有視頻主動獲取、監(jiān)控數(shù)據(jù)存儲管理、視頻回放/歸檔/瀏覽等應用類功能，可以看作是應用服務和存儲功能的集合體。視頻云存儲中可以大量減少各種服務器的數(shù)量，簡化系統(tǒng)架構，從而降低系統(tǒng)建設成本，減少系統(tǒng)中由服務器造成單點故障和性能瓶頸，提高系統(tǒng)性能和效率，保證整個系統(tǒng)的高效穩(wěn)定運行。

基于分布式、虛擬化技術的云存儲平臺具有海量數(shù)據(jù)存儲、超強擴展能力、高性能數(shù)據(jù)讀寫以及高可用等特點，可以解決資源的重復建設和浪費，充分滿足深度應用開發(fā)和使用的存儲需求。而強大的智能分析云，可以對海量視頻資源進行智能分析和應用的挖掘，貼合公安實戰(zhàn)需求，拓展業(yè)務應用模式，從原來的事后查證向事中打擊和事前預防延伸，提升主動預防能力。

擁有了更加智能的系統(tǒng)，我國平安城市建設將轉(zhuǎn)變“重建設、輕應用”現(xiàn)狀，這有助于提升公共安全部門的核心戰(zhàn)斗力，進一步夯實社會穩(wěn)定基礎。

（三）物聯(lián)網(wǎng)應用提高“平安城市”智能化

物聯(lián)網(wǎng)技術是集成電路技術、計算機軟硬件應用技術、傳感器技術、互聯(lián)網(wǎng)技術、移動互聯(lián)網(wǎng)技術、3G視頻技術、車聯(lián)網(wǎng)技術、電子技術等等多種學科集合的綜合技術。這種技術在“平安城市”建設中有著廣泛的應用前景。

“平安城市”是個復雜的系統(tǒng)工程，隨著物聯(lián)網(wǎng)技術在“平安城市”的應用，未來“平安城市”安防系統(tǒng)將更加的智能化，將向“智慧型平安城市”邁進。

物聯(lián)網(wǎng)技術的普及應用，將使城市無線互聯(lián)網(wǎng)建設邁上了一個新臺階，讓一個城市治安防范管理系統(tǒng)更加的智能化了。特別是車聯(lián)網(wǎng)的興起，在公共交通管理上、車輛事故處理上、車輛偷盜防范上可以更加快捷準確的跟蹤定位處理。還可以隨時隨地的通過車輛獲取更加精準的災難事故信息、道路流量信息、車輛位置信息、公共設施安全信息、氣象信息等等信息來源。城市安防從過去的平面防范系統(tǒng)進入到立體化的安防系統(tǒng)。為“平安城市”提供了動態(tài)的信息采集和指揮系統(tǒng)。

同時，物聯(lián)網(wǎng)技術將帶動移動終端的發(fā)展，讓更多的移動終端、手持終端、智能手機等終端設備可以隨時隨地的成為監(jiān)控公共場所以及百姓家庭的安全衛(wèi)士。面對自然災害，整個城市公共防災減災指揮系統(tǒng)將通過無線物聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮作用。

物聯(lián)網(wǎng)技術的普及應用，“平安城市”從過去簡單的安全防護系統(tǒng)向城市綜合化體系演變，“平安城市”項目涵蓋社會的眾多領域，有街道社區(qū)、樓宇建筑、銀行郵局、道路監(jiān)控、機動車輛、警務人員、移動物體、船只等。特別是針對重要場所，如：機場、碼頭、水電氣廠、橋梁大壩、河道、地鐵等場所，引入物聯(lián)網(wǎng)技術后可以通過無線移動、跟蹤定位等手段建立全方位的立體防護。兼顧了整體城市管理系統(tǒng)、環(huán)保監(jiān)測系統(tǒng)、交通管理系統(tǒng)、應急指揮系統(tǒng)等應用的綜合體系。

讓百姓生活有了更加安全的保障，政府可以把老齡化社會的醫(yī)療保障、健康檢測報警、中小學教育系統(tǒng)的學生安全、道路交通車輛定位、包括考場監(jiān)控、交通能源環(huán)境檢測、家居的智能化，環(huán)保設施以及社會安全設施的保障等都可以拓展到統(tǒng)一的平臺上來。讓“平安城市”向數(shù)字城市過渡最終實現(xiàn)智慧城市。

（四）“智慧城市”是“平安城市”未來發(fā)展必然趨勢

安防從傳統(tǒng)的樓宇、園區(qū)應用發(fā)展到平安城市、天網(wǎng)工程的城市級聯(lián)網(wǎng)甚至全國級聯(lián)網(wǎng)階段，己經(jīng)發(fā)生了產(chǎn)業(yè)從量變到質(zhì)變的變化?！捌桨渤鞘小钡母拍畈粌H是社會治安一項內(nèi)容，還包括到城市交通狀況和城市消防服務，以及各種人為災害（包括戰(zhàn)爭、恐怖襲擊、威脅城市安全的重大火災、環(huán)境污染等）和自然災害的預警和處警等內(nèi)容。從城市建設層面，平安城市不僅是安保的需要，更進步擴寬到城市應急指揮、智能交通管理、數(shù)字城市管理、城市環(huán)境保護等多個城市領域的應用；安防行業(yè)在一定程度上得到了產(chǎn)業(yè)范圍的升級。

智慧城市絕不僅僅是信息技術的智能化應用，還包括人的智慧參與、以人為本、可持續(xù)創(chuàng)新等內(nèi)涵。值得參考的一種說法認為，城市的信息化發(fā)展將經(jīng)歷四個階段。一是電子城市階段：城市從傳統(tǒng)的人工管理逐步開始在局部領域出現(xiàn)信息化模式；二是數(shù)字城市階段：城市全面的進入數(shù)字化的信息獲取．匯集、應用模式；三是智能城市階段：城市對信息化的應用不僅是溝通的需要，更可以利用智能化產(chǎn)生新價值；四是智慧城市階段：城市通過全面的信息化應用來產(chǎn)生資源效率的最大化價值。

但是智慧城市是否是安防規(guī)模發(fā)展的下一個階段的必然趨勢，還是智慧城市與城市安防只是兩條看起來很接近實際上不可能一致的發(fā)展路線？至少從中國安防市場的發(fā)展來看，從平安城市發(fā)展到智慧城市應該是安防產(chǎn)業(yè)的重大歷史機遇。在國內(nèi)“智慧城市”的建設相當程度上是由安防行業(yè)發(fā)起的，目前經(jīng)歷了兩年多時間，初步走出了“霧里看花，摸索前進”的階段，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的趨勢。無論說“平安城市”是“智慧城市”的一個重要組成部分，還是說“智慧城市”是“平安城市”未來發(fā)展必然趨勢，這二者之間不太可能再分開對待。從客戶主體來看，平安城市的使用用戶雖然是公安，但建設主體往往是政府，公安是各級政府的最重要職能部門；智慧城市的使用部門更是政府的各級部門，也必然涵蓋公安職能部門。平安城市和智慧城市面對同一類客戶主體再分解成兩套體系的可能性幾乎不大。從技術體系來看，平安城市、天網(wǎng)工程已經(jīng)遠遠不只是安保監(jiān)控的范疇，越來越多涉及到智能交通、應急指揮、環(huán)境保護、城市管理等多個方面，建設內(nèi)容越來越多與智慧城市的范圍產(chǎn)生了更多交集。從上面兩個關鍵因素來看，安防行業(yè)從平安城市階段發(fā)展到智慧城市的新層面將只是時間問題。

智慧城市所帶動的市場空間在未來五年前可能達到上萬億美金，在中國也將達到近萬億人民幣，遠遠大于城市聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的市場空間，而且智慧城市的概念正在飛速增長，市場前景不可限量。

當安防發(fā)展到智慧城市階段，對智慧城市架構體系的范圍將直接影響著建設規(guī)模和內(nèi)容的格局。這種情況下如果仍以傳統(tǒng)的安防視野來看智慧城市應用，很可能會阻礙安防產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。更合適的角度應該是先跳開安防，換個角度從智慧城市的眼光來看待范圍更大的“大安防”概念，應該更有利于安防的產(chǎn)業(yè)提升，抓住新出現(xiàn)的行業(yè)機遇。雖然智慧城市的研究也處干起步階段，不過已經(jīng)產(chǎn)生的一些智慧城市模型已經(jīng)能拓展安防的視野。

當安防發(fā)展到智慧城市階段后，產(chǎn)業(yè)范圍、技術體系、應用模式將得到本質(zhì)的提升，這將是安防產(chǎn)業(yè)的重大機遇。面對如此重大的機遇，若固守平安防傳統(tǒng)的思路和視野，將大大限制安防行業(yè)的發(fā)展，而如果從智慧城市的角度來看安防的發(fā)展，將會打開另外一片新天地。

小結

隨著安防技術發(fā)展的日新月異，公安對平安城市的規(guī)劃和需求也日趨成熟和明確，其建設重點從布點數(shù)量向管理應用轉(zhuǎn)變，而平安城市建設也面臨著監(jiān)控網(wǎng)絡化、高清化，平臺整合等技術浪潮的沖擊。與此同時，前期項目的擴容標準、由標清升級到高清、產(chǎn)品維護等問題，使得平安城市建設在新時期的轉(zhuǎn)型道路上進入新階段。當然，這是一個更高層次的進階，經(jīng)過轉(zhuǎn)型，平安城市在未來發(fā)展、應用、融合等方面將變得更加完善。這是一次革新性的發(fā)展，對安防行業(yè)來說這也是一個新的契機，或許還會帶來一場新的安防熱潮。