第一篇：關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理的調(diào)研與思考（范文模版）

關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理的調(diào)研與思考

近年來，國家不斷加大對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投資力度，僅2008年就安排我省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金21215萬元，較2007年增長了37.31%。隨著農(nóng)業(yè)項(xiàng)目數(shù)和資金量的增大，各級農(nóng)業(yè)行政主管部門承擔(dān)的監(jiān)管任務(wù)越來越重。今年上半年查處的南平乳牛良種核心群建設(shè)項(xiàng)目資金被貪污一案，暴露出我省在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理方面存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。我們認(rèn)為，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理，對于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、健全監(jiān)督制約機(jī)制、構(gòu)建農(nóng)業(yè)系統(tǒng)預(yù)防腐敗體系具有重要的帶動和示范意義。在省農(nóng)業(yè)廳的大力支持和配合下，我們就此作了專題調(diào)研。

一、我省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理存在的主要問題

（一）項(xiàng)目前期工作不扎實(shí)。一是申報程序不規(guī)范。比如，一些項(xiàng)目存在越級申報現(xiàn)象，沒有按照各級農(nóng)業(yè)行政管理層次自下而上逐級申報。二是前期工作不充分。表現(xiàn)在由于一些地方把前期工作的重點(diǎn)放在了如何編制可行性研究報告上，把可行性研究報告當(dāng)作爭取資金的報告，對項(xiàng)目建設(shè)基本情況的了解和項(xiàng)目的可行性研究重視不夠，往往項(xiàng)目可研與實(shí)際情況出入較大，項(xiàng)目建設(shè)變更較大，投資概算不實(shí)；業(yè)務(wù)主管部門對一些項(xiàng)目的可研沒有組織專家進(jìn)行論證，而把項(xiàng)目建設(shè)單位編制好的可研直接上報農(nóng)業(yè)部申請立項(xiàng)；項(xiàng)目立項(xiàng)后，沒有組織專家評審，也沒有實(shí)地核實(shí)項(xiàng)目建設(shè)條件等相關(guān)內(nèi)容，就批復(fù)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)等。

（二）項(xiàng)目存在違規(guī)操作現(xiàn)象。一是違反基本建設(shè)程序，一些項(xiàng)目缺少初步設(shè)計(jì)、開工報告等審批環(huán)節(jié)，搞“三邊工程”。如連城白鴨原種場建設(shè)項(xiàng)目的兩期工程均先建設(shè)后申報立項(xiàng)，將已建設(shè)完成的工程列入項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，存在無設(shè)計(jì)和無資質(zhì)設(shè)計(jì)問題，造成了建設(shè)失誤和資金損失。二是“四制”執(zhí)行不力，一些項(xiàng)目建設(shè)單位回避公開招標(biāo)和合同制管理規(guī)定，勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位不按規(guī)定履行合同義務(wù)。三是財務(wù)管理不規(guī)范，一些項(xiàng)目存在擠占、挪用、套取項(xiàng)目建設(shè)資金和違反規(guī)定大額支付現(xiàn)金等違規(guī)現(xiàn)象。如連城白鴨原種場建設(shè)項(xiàng)目的大部分建設(shè)內(nèi)容沒有簽訂合同，沒有進(jìn)行公開招標(biāo)，為能使項(xiàng)目順利通過驗(yàn)收，項(xiàng)目建設(shè)單位編制了虛假的工程招標(biāo)合同；項(xiàng)目建設(shè)單位還違規(guī)大額現(xiàn)金支付工程款，將工程款直接匯到項(xiàng)目承包人的個人戶頭上。

（三）項(xiàng)目監(jiān)督管理不到位。主要表現(xiàn)在：一是在項(xiàng)目審批、實(shí)施階段，業(yè)務(wù)主管部門對項(xiàng)目建設(shè)方案的可行性、科學(xué)性、合理性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行缺乏有效監(jiān)管；二是在項(xiàng)目實(shí)施階段，監(jiān)管部門對項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作不夠深入，流于形式，對項(xiàng)目整改工作重視不夠，指導(dǎo)和督促不到位。如南平乳牛良種核心群建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中，省農(nóng)業(yè)廳畜牧獸醫(yī)局沒有嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目基建程序，又存在個別處級領(lǐng)導(dǎo)利用項(xiàng)目以權(quán)謀私的問題，導(dǎo)致了對項(xiàng)目的監(jiān)管不力，檢查指導(dǎo)流于形式。南平乳牛良種核心群建設(shè)項(xiàng)目沒有完成建設(shè)內(nèi)容，竣工驗(yàn)收不能通過后，省農(nóng)業(yè)廳曾兩次下發(fā)整改通知，但監(jiān)管部門沒有對項(xiàng)目整改情況進(jìn)行認(rèn)真跟蹤核查，導(dǎo)致沒有及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，將問題解決在萌芽狀態(tài)。

二、我省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理出現(xiàn)問題的原因分析

（一）權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范。從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目前期申報階段的組織專家論證、核實(shí)項(xiàng)目建設(shè)條件、用地審批、環(huán)境影響評價、項(xiàng)目審批等過程，到項(xiàng)目實(shí)施階段、竣工驗(yàn)收階段都不同程度地存在權(quán)力運(yùn)行不夠透明、不夠規(guī)范的情況，權(quán)力在各有關(guān)環(huán)節(jié)不規(guī)范運(yùn)行成為導(dǎo)致出現(xiàn)上述問題的主要原因。

（二）監(jiān)督管理不夠到位。重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目設(shè)置了較明確的監(jiān)管制度，但具體的監(jiān)管責(zé)任問題規(guī)定不明確，可操作性不強(qiáng)。項(xiàng)目監(jiān)督檢查辦法也沒有監(jiān)管責(zé)任追究的相應(yīng)條款，這就使得項(xiàng)目管理意識、前期工作、實(shí)施階段、監(jiān)督管理均不能按制度到位，易于走過場，流于形式。因此，責(zé)任機(jī)制缺失、監(jiān)督管理不到位成為導(dǎo)致上述問題的重要原因。

（三）市場機(jī)制不夠健全。對于重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目推行市場化運(yùn)行方式和管理方式，能夠充分發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用，是規(guī)范農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理的重要制度保證。但由于市場機(jī)制尚不夠健全，各農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的法人代表，從自身和部門利益出發(fā)，往往規(guī)避執(zhí)行這些制度。因此，市場機(jī)制不夠健全也是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理中出現(xiàn)不規(guī)范問題的重要原因。

三、加強(qiáng)我省農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理的思路與對策

總的思路是以制度建設(shè)為根本，突出有效監(jiān)管和責(zé)任追究，健全和完善公共資源市場化配置的制度，促進(jìn)項(xiàng)目管理制度化、規(guī)范化。

（一）推進(jìn)項(xiàng)目監(jiān)督管理主體多元化，健全項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制。一是加強(qiáng)社會和輿論監(jiān)督。推行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目信息公開、透明管理，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺，積極推動政務(wù)公開，及時發(fā)布各類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申報通知、審批結(jié)果和管理要求，及時公布各類農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和效益等情況，不斷擴(kuò)展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目公開的范圍和環(huán)節(jié)。對各地各部門報送的項(xiàng)目，經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^后，在福建農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)限期公示。二是實(shí)行重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目聯(lián)合監(jiān)管。一個農(nóng)業(yè)項(xiàng)目從立項(xiàng)、審批到資金撥付，需要農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財政部門共同履行職責(zé)，但項(xiàng)目的監(jiān)管工作卻由農(nóng)業(yè)部門一家承擔(dān)，一定程度上削弱了監(jiān)管工作的力度。為此，建議對重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)行發(fā)改部門牽頭、農(nóng)業(yè)和財政部門參與的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，共同負(fù)責(zé)重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查。

（二）推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的市場化運(yùn)作，健全市場調(diào)節(jié)機(jī)制。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目市場化運(yùn)作，是轉(zhuǎn)變政府職能的要求，能夠推動項(xiàng)目管理的透明化、公開化，有效預(yù)防農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理中的腐敗問題。一是建立健全市場基礎(chǔ)作用制度。制定農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理中落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制的具體實(shí)施意見或辦法，為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的市場化運(yùn)作提供制度保證。二是探索試行“代建制”模式，并積極探索其他市場化運(yùn)作方式。所謂代建制，是指政府或企業(yè)通過招標(biāo)方式，選擇社會專業(yè)化的項(xiàng)目管理企業(yè)，負(fù)責(zé)對投資項(xiàng)目進(jìn)行投資管理和建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。在代建制模式下，對于重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，由農(nóng)業(yè)行政主管部門通過公開招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理公司代替建設(shè)單位行使建設(shè)期項(xiàng)目法人的職責(zé)。在實(shí)施代建制的過程中，應(yīng)注意針對當(dāng)前存在的問題完善制度設(shè)計(jì)，明確代建管理模式，積極推進(jìn)公司代建制，逐步取消政府集中代建制。

（三）推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理責(zé)任追究，健全責(zé)任約束機(jī)制。一是嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。對建設(shè)質(zhì)量、資金使用、財務(wù)管理、招標(biāo)投標(biāo)和基建程序等方面出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)問題的項(xiàng)目，建議當(dāng)?shù)攸h委、政府及有關(guān)部門追究項(xiàng)目主管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對違紀(jì)違法行為，建議追究其黨紀(jì)、政紀(jì)和法律責(zé)任。二是健全責(zé)任追究機(jī)制。嚴(yán)格貫徹《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，完善建設(shè)項(xiàng)目行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確職責(zé)管轄內(nèi)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目出現(xiàn)重大事故、事件案件時的具體責(zé)任追究辦法，確保項(xiàng)目行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制落到實(shí)處。針對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)督檢查易流于形式的情況，完善項(xiàng)目監(jiān)督檢查工作人員的監(jiān)管責(zé)任制度，嚴(yán)肅追究監(jiān)督檢查工作中的失職、瀆職行為，以具體的責(zé)任機(jī)制促使監(jiān)督檢查工作落到實(shí)處。

（四）嚴(yán)肅查處項(xiàng)目建設(shè)和管理中的違規(guī)違紀(jì)行為，健全懲處機(jī)制。一是完善投訴舉報制度。農(nóng)業(yè)主管部門可通過設(shè)立舉報電話、群眾來信來訪等渠道，廣泛聽取項(xiàng)目建設(shè)意見，對投訴舉報反映的問題，有關(guān)部門或單位應(yīng)高度重視，采取妥當(dāng)形式，盡快予以調(diào)查核實(shí)。二是突出重點(diǎn)，嚴(yán)肅案件查處。一要加大對違反財經(jīng)紀(jì)律行為的懲處力度，視情節(jié)輕重采取責(zé)令限期整改、暫停撥付中央資金和項(xiàng)目建設(shè)、建議撤銷項(xiàng)目并收回項(xiàng)目資金、通報批評等措施予以嚴(yán)肅處理。二要加大對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢和嚴(yán)重違規(guī)問題的懲處力度，比如，對投資計(jì)劃下達(dá)一年后仍未開工或未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容的項(xiàng)目，責(zé)令限期整改，情節(jié)嚴(yán)重的，收回項(xiàng)目資金。每個縣（市、區(qū)）如果有兩個以上在建項(xiàng)目未按時完工，不再安排新建項(xiàng)目等。

第二篇：規(guī)范個體建賬管理的調(diào)研思考范文

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮，個體工商業(yè)戶如雨后春筍般迅速發(fā)展，對個體稅款核定征收已不能滿足稅收精細(xì)化管理的要求。實(shí)行個體建賬管理是降低征稅成本，規(guī)范個體稅收管理，減輕稅收管理員工作量，提高稅收征管質(zhì)效的有效途徑。國家稅務(wù)總局2006年17號令頒布出臺了《個體工商戶建賬管理暫行辦法》，為個體戶查賬征收管理指明了方向。

一、影響個體建賬的主要原因

1、納稅人主觀意識不強(qiáng)影響建賬。一是以前普遍實(shí)行定期定額征收，計(jì)稅方法、辦稅手續(xù)簡單，省時省力，迎合納稅戶的心態(tài)，部分納稅人不想建賬。二是實(shí)行建賬建制手續(xù)繁多，部分個體戶對建賬建制抱消極態(tài)度，產(chǎn)生抵觸情緒，不愿建賬。三是有些個體戶認(rèn)為經(jīng)營規(guī)模太小，不必要建賬；有些個體戶文化水平低，沒有能力建賬。四是有些個體戶認(rèn)為建賬后，經(jīng)營情況暴露無遺，稅務(wù)機(jī)關(guān)一目了然，按實(shí)交稅比定額稅稅負(fù)重，自己無利可圖，從個人利益出發(fā)，不敢建賬。

2、稅務(wù)機(jī)關(guān)督導(dǎo)不力影響建賬。一是個別稅務(wù)干部對個體建賬政策領(lǐng)悟不透，業(yè)務(wù)水平較低，導(dǎo)致對納稅人建賬宣傳不夠，輔導(dǎo)不力；二是少數(shù)國稅干部對個體建賬缺乏正確的認(rèn)識，認(rèn)為個體管理幾十年都是實(shí)行定額征收，既省事又方便，督促個體戶建賬既費(fèi)時又費(fèi)事；三是部分國稅干部認(rèn)為，個體戶就是建賬也純粹是敷衍了事，建假賬是普遍現(xiàn)象，建賬后更難管理，對個體建賬放松了管理；四是在建賬過程中，對納稅人反映的實(shí)際問題沒有進(jìn)行深入研究，對納稅人提出的具體困難沒有及時進(jìn)行解決，導(dǎo)致建賬工作不能順利開展。

3、社會環(huán)境影響建賬。一是少數(shù)個體戶愿意建賬，但自身能力和水平有限，想聘請中介人員代為建賬。但自身經(jīng)濟(jì)承受力又不允許。目前，我縣中介機(jī)構(gòu)雖有，但因報酬少、風(fēng)險大，而且沒有一套健全的管理辦法和激勵機(jī)制，使代賬業(yè)務(wù)開展不深。特別是現(xiàn)在個體戶經(jīng)營進(jìn)、銷貨法定核算票據(jù)少，影響建賬真實(shí)性，對不真實(shí)賬目，中介機(jī)構(gòu)不敢“代賬”。二是雙定戶和個體建賬戶稅負(fù)客觀上存在不公平，同等規(guī)模，同行業(yè)或同等經(jīng)營水平建賬戶的稅負(fù)相對較高，同時一般納稅人和小規(guī)模納稅人稅負(fù)也不公平的，導(dǎo)致納稅人不愿意建賬。三是國、地稅、工商等職能門沒有統(tǒng)一的建賬管理辦法，造成管理對象相同，管理方式卻不同，影響了建賬工作的開展。

4、發(fā)票管理不力影響建賬。一是銷貨不愿開具發(fā)票。目前對個體定期定額戶稅收征管實(shí)行“定額+開票”的管理模式，通過發(fā)票比對等方法，個體定期定額戶經(jīng)營額連續(xù)三個月超出定額30%的，稅務(wù)機(jī)關(guān)要重新核定稅款，造成個體戶銷貨不愿開票；二是進(jìn)貨索取發(fā)票困難。我縣工業(yè)品生產(chǎn)不發(fā)達(dá)，多數(shù)經(jīng)營戶在武漢、襄樊、十堰等地的批發(fā)市場進(jìn)貨，難以索取發(fā)票。只有極少數(shù)從廠家進(jìn)貨，但也是小規(guī)模納稅人或家庭工廠的產(chǎn)品，也無發(fā)票可取。致使納稅戶難以取得原始發(fā)票，缺少建賬建證的基礎(chǔ)，即使建賬也是一本“流水賬”或“糊涂賬”。三是消費(fèi)者沒有索取發(fā)票的習(xí)慣。盡管近年來我們對發(fā)票知識進(jìn)行了廣泛宣傳，積極推行定額有獎發(fā)票的使用，但推行面不廣，消費(fèi)者沒有養(yǎng)成進(jìn)貨索取發(fā)票的習(xí)慣。

二、規(guī)范個體戶建賬的對策

1、要提高建賬意識。首先我們要高度重視個體建賬工作，要認(rèn)識到個體建賬可以改變過去那種簡單粗放的“定稅”管理，有利于個體規(guī)范化管理，有利于推進(jìn)依法治稅，努力從安于現(xiàn)狀的征管模式向克服困難、勇于創(chuàng)新上轉(zhuǎn)變，為建賬工作奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。其次要大力宣傳建賬的作用、目的和意義，讓納稅人充分認(rèn)識建賬不僅是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是誠信納稅的需要，更是公平稅負(fù)、促進(jìn)個體經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展的需要，使廣大個體工商戶自覺轉(zhuǎn)變思想觀念，積極主動地配合稅務(wù)機(jī)關(guān)搞好建賬建制工作，從而促使他們誠實(shí)經(jīng)營、依法納稅。再次要正確對待建賬中的矛盾和困難，隨時跟蹤檢查建賬戶所建賬務(wù)，積極研究建賬中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定新措施，推廣新經(jīng)驗(yàn)。

2、要優(yōu)化建賬環(huán)境。我們一是要輔導(dǎo)個體建賬，從目前個體工商戶總體來看，文化素質(zhì)普遍較低，財會專業(yè)知識相當(dāng)缺乏，如果不經(jīng)過培訓(xùn)，是難以建起賬證的。為此，我們要經(jīng)常開展建賬培訓(xùn)活動，使個體戶懂得基本的財會知識，懂得基本的建賬方法和記賬原理，并根據(jù)個體工商戶經(jīng)營規(guī)模大小和文化層次的高低區(qū)別對待。二是要注重點(diǎn)面結(jié)合。以抓“大戶”帶動“小戶”，選擇縣內(nèi)個體稅源大戶，選擇法制觀念強(qiáng)，文化素質(zhì)相對高的個體工商戶做為建賬試點(diǎn)，在保證建賬質(zhì)量的前提下逐步擴(kuò)大建賬戶的數(shù)量，從而達(dá)到以點(diǎn)帶面的目的。三是要提高部門協(xié)作意識，就國、地稅管理對象來看，存在著“共管戶”；就稅收政策來看，國、地稅同時執(zhí)行著國家稅務(wù)總局發(fā)布的建賬管理辦法，具有“統(tǒng)一性”。因此，國、地稅部門對個體戶建賬在認(rèn)識和管理應(yīng)做到思想統(tǒng)一、口徑一致、相互配合、協(xié)調(diào)管理，共同推進(jìn)個體建賬管理工作的開展。

3、要實(shí)施分類

建賬。要按照“建賬真實(shí)、方便管理”原則，區(qū)別不同的業(yè)戶，分別建立復(fù)式賬、簡易賬或粘貼賬，分階段穩(wěn)步推進(jìn)。一是對達(dá)不到建賬標(biāo)準(zhǔn)的，必須由納稅人申請，管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)建粘貼賬。二是對申報征收的個體戶及時督促建賬。三是對機(jī)動車、石油經(jīng)營業(yè)戶，借助車購稅系統(tǒng)或稅控加油機(jī)管理，督促納稅人建賬。四是對超市行業(yè)督促納稅人按規(guī)定使用稅控收款機(jī)和卷筒式

發(fā)票，憑稅控現(xiàn)金收款單記賬。此外對起征點(diǎn)以上納稅戶實(shí)行“定稅”為主，輔以建賬管理。

4、要規(guī)范發(fā)票管理。發(fā)票是記賬和核算的合法憑證，只有暢通發(fā)票開具和索取渠道，才能保證建賬工作的有效開展。一是提高消費(fèi)者索取發(fā)票的意識。擴(kuò)大有獎發(fā)票使用范圍，建議在推廣定額有獎發(fā)票的基礎(chǔ)上，推行有獎手工填用發(fā)票，使消費(fèi)者在購買商品是更容易獲得消費(fèi)憑證，提高消費(fèi)者購貨索票的意識。二是對納稅人外地進(jìn)貨實(shí)行“報驗(yàn)”制。對納稅人在外地進(jìn)貨不能取得發(fā)票的情況，可以造進(jìn)貨清單報稅務(wù)機(jī)關(guān)核查，經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)如實(shí)核查后，通過進(jìn)貨清單記賬，減少納稅人取不到進(jìn)貨合法憑證的煩惱。三是推行發(fā)票源頭監(jiān)控。對縣內(nèi)開具發(fā)票的單位或個人，要通過日常巡查、稅收稽查、消費(fèi)者舉報等渠道，開展對發(fā)票違法行為的打擊力度，促進(jìn)開票方按規(guī)開具、提供發(fā)票。四是建立普通發(fā)票信息共享系統(tǒng)。建議上級稅務(wù)機(jī)關(guān)，依據(jù)現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，建立全國“違規(guī)發(fā)票舉報平臺”，不能取得發(fā)票的納稅人，可以向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)舉報，通過平臺對不按規(guī)定開具發(fā)票行為進(jìn)行異地核實(shí)，經(jīng)核實(shí)無誤的建議給予舉報人一定的物質(zhì)獎勵。

第三篇：淺談加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理

淺談加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理

近年來，隨著國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整和各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，國家對“三農(nóng)”的投入不斷增加，但由于體制和機(jī)制等方面的原因，有的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容重復(fù)、管理交叉混亂，資金使用分散、投資效益低下，缺乏有效監(jiān)管和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，影響了財政支農(nóng)資金使用效益的發(fā)揮。因此，確保有限的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金發(fā)揮最大效益，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理勢在必行。

一、現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理中存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金立項(xiàng)不規(guī)范

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金立項(xiàng)中，有的單位巧立名目虛假申報，或?qū)⑵渌麊挝粚?shí)施的項(xiàng)目作為本單位的實(shí)施項(xiàng)目申報；有的單位將同一項(xiàng)目用不同的名稱重復(fù)申報，或?qū)⒁郧皩?shí)施的幾個項(xiàng)目拼裝申報綜合性項(xiàng)目；有的單位鉆空子，將同一項(xiàng)目在多個部門重復(fù)申報。個別部門在項(xiàng)目批準(zhǔn)計(jì)劃下達(dá)之后，擅自變更項(xiàng)目資金用途，不按規(guī)定履行報批手續(xù)，隨意增加相關(guān)項(xiàng)目預(yù)算，或是在實(shí)施中采取手段隱瞞項(xiàng)目資金的去向等。

（二）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的管理、使用、核算不規(guī)范

第一，財務(wù)制度不健全,管理人員的管理意識低下,有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)沒有充分重視，導(dǎo)致完整的制度的缺失,人員不到位,工作目標(biāo)不明確,管理工作雜亂無章。有些單位甚至任用沒有相應(yīng)的財務(wù)資格的工作人員。

第二，項(xiàng)目資金使用不規(guī)范,各種違反規(guī)定的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，改變專項(xiàng)資金用途;配套資金不到位;將專項(xiàng)資金撥付給非項(xiàng)目單位;用原有資產(chǎn)頂替項(xiàng)目資金等,第三，會計(jì)核算不規(guī)范。

（三）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的監(jiān)督不得力

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的使用管理缺乏有效的制約監(jiān)督機(jī)制，資金使用監(jiān)督責(zé)任不明，資金管理失去應(yīng)有的監(jiān)控。項(xiàng)目實(shí)施過程缺乏有效監(jiān)管，招投標(biāo)管理違規(guī)，竣工驗(yàn)收不及時、不到位，缺乏專項(xiàng)資金的績效評價體系，對項(xiàng)目的管理和效益的評價責(zé)任不明等，這些問題都將影響專項(xiàng)資金規(guī)范、安全、有效使用。

二、完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理使用的思考

針對上述農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理使用中存在的問題，我們必須認(rèn)真對待，從源頭入手，落實(shí)責(zé)任，完善制度，合理使用，加強(qiáng)監(jiān)管，注重宣傳，確保農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的管理使用高效率。

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)責(zé)任制意識

落實(shí)管理責(zé)任高度重視，成立項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負(fù)責(zé)人要增強(qiáng)管理意識,做到項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人、項(xiàng)目法人責(zé)任制“三明確”,加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、實(shí)施、竣工驗(yàn)收等全過程的資金管理。

（二）加強(qiáng)資金管理制度建設(shè)做好農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金財務(wù)管理制度的制訂、執(zhí)行工作。

結(jié)合單位的實(shí)際,制訂出各項(xiàng)規(guī)章制度，將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動劃分到具體工作崗位,按照崗位確定任務(wù)、職責(zé)和權(quán)限，貫徹執(zhí)行所制訂的相關(guān)財務(wù)制度,加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，使農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金的財務(wù)管理有章可循。

（三）加強(qiáng)資金的支出管理

項(xiàng)目資金應(yīng)堅(jiān)持“專項(xiàng)核算、專人管理、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，嚴(yán)禁擠占、挪用專項(xiàng)資金。

一是堅(jiān)持“專項(xiàng)核算、專人管理”。

項(xiàng)目單位要規(guī)范會計(jì)科目和會計(jì)賬戶設(shè)置，按項(xiàng)目名稱設(shè)置項(xiàng)目明細(xì)賬，實(shí)行“專賬核算、專人管理”，以加強(qiáng)項(xiàng)目成本核算和資金管理。

二是規(guī)范支付方式。

項(xiàng)目單位要積極推行國庫集中支付制度，尚未推行國庫集中支付制度的地區(qū)，要嚴(yán)格執(zhí)行縣級財政報賬制度，從支付方式上加以規(guī)范。

三是實(shí)行招投標(biāo)和政府采購制度。

積極推行招投標(biāo)和政府采購制度，對符合招投標(biāo)條件和政府采購管理范圍的開支，由項(xiàng)目所在地財政部門和主管部門實(shí)行招投標(biāo)和政府采購，確保專項(xiàng)資金使用的公開、公平和透明。

四是堅(jiān)持“?？顚Ｓ谩薄?/p>項(xiàng)目單位要按照“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t使用專項(xiàng)資金，不得用于機(jī)構(gòu)、人員經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)等支出，財政部門應(yīng)酌情安排項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)，直接用于項(xiàng)目管理，以免出現(xiàn)計(jì)提項(xiàng)目管理費(fèi)而導(dǎo)致擠占專項(xiàng)資金。

五是規(guī)范財務(wù)審批制度。

項(xiàng)目單位要健全財務(wù)報賬手續(xù)、報賬程序，規(guī)范財務(wù)審批，堅(jiān)持“一支筆”審批制度，對支出的原始憑證嚴(yán)格審核，區(qū)分項(xiàng)目支出與非項(xiàng)目支出，嚴(yán)禁“白條”入賬和大額現(xiàn)金結(jié)算，杜絕擠占、挪用、套取專項(xiàng)資金。

（四）加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)工作采取專題培訓(xùn)、以會代訓(xùn)等多種形式，對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目管理人員等進(jìn)行會計(jì)法律、法規(guī)和農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金財務(wù)管理等知識的培訓(xùn),提高他們對財務(wù)管理工作的認(rèn)識。

組織財務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)知識、法律法規(guī)和職業(yè)道德的培訓(xùn),努力提高工作能力和服務(wù)意識,認(rèn)真按照農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金財務(wù)管理的要求做好財務(wù)核算和內(nèi)部監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作

發(fā)揮財政、審計(jì)和上級主管部門的監(jiān)督作用，除上級統(tǒng)一組織的監(jiān)督檢查外，還應(yīng)定期對的資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全面督查，對不配合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金管理工作的單位和個人，及時進(jìn)行通報，并追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任

（六）繼續(xù)推行和完善財政支農(nóng)資金報賬制

財政資金報賬制是在不改變項(xiàng)目單位資金管理權(quán)、使用權(quán)的情況下,由項(xiàng)目單位將專項(xiàng)資金使用的合法有效票據(jù)報送主管部門、財政部門審核、批準(zhǔn),向財政部門申請撥款,這是財政部門對專項(xiàng)資金加強(qiáng)監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。

（七）建立健全農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評價制度

通過績效評價，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)際情況與預(yù)期目標(biāo)的對照，考察項(xiàng)目投資決策的正確性和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；通過對項(xiàng)目各階段工作的回顧，查明項(xiàng)目成敗的原因，總結(jié)投資項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出補(bǔ)救和改進(jìn)措施；把績效評價信息反饋到未來項(xiàng)目管理全過程中去，以改進(jìn)和提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的決策水平、管理水平和投資效益。

第四篇：完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入機(jī)制加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理調(diào)研

完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入機(jī)制加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理調(diào)研

大力扶持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目已成為我區(qū)政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的落實(shí)在我區(qū)強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了無可替代的作用。但隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金投入機(jī)制和資金管理制度已逐步滯后于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一定程度上影響著農(nóng)業(yè)資源開發(fā)工作的有序進(jìn)行和資金的良性循環(huán)。因此，完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金投入機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理勢在必行。

一、現(xiàn)就我區(qū)新階段農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金投入機(jī)制和項(xiàng)目管理制度存在的問題進(jìn)行分析

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)，取得了顯著的成績，但從我區(qū)新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，我們深刻認(rèn)識到：農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理還有許多地方不能適應(yīng)新形勢的要求，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的投入機(jī)制尚需進(jìn)一步完善，項(xiàng)目資金管理制度尚需進(jìn)一步健全。突出表現(xiàn)為：

（1）農(nóng)戶與集體對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目的投入不斷減少。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目“民辦公助”的投入原則和“自力更生為主，國家扶持為輔”的投入方針，意味著農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目的主體是廣大農(nóng)民群眾。群眾自籌在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目中的確也發(fā)揮了很大作用，但從實(shí)際調(diào)查的情況和有關(guān)資料顯示，農(nóng)民與集體參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目的情況還是不容樂觀。主要原因是農(nóng)產(chǎn)品價格低迷造成農(nóng)民收入減緩，同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷下降，要增加對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目的投入也越來越困難。

（2）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金量大且項(xiàng)目多，特別是實(shí)行財政報賬制的項(xiàng)目較多，項(xiàng)目驗(yàn)收起來工作量非常大。由于科室同志知識結(jié)構(gòu)的局限性，特別是對工程類項(xiàng)目的檢查驗(yàn)收不深不透，深感責(zé)任重大，工作壓力大。

（3）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評價制度不健全。

二、完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金投入機(jī)制和項(xiàng)目管理制度的對策措施

針對上述問題，我們深入實(shí)際，調(diào)查研究，在結(jié)合我區(qū)實(shí)際的基礎(chǔ)上，對如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投入機(jī)制、加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理談幾點(diǎn)膚淺的看法。

（1）繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)民群眾投入的主體作用

農(nóng)民群眾是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目的受益主體，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目是農(nóng)民自己的事業(yè)。民辦公助，農(nóng)民掏錢辦自己的事符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但是，在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)民群眾投入的主體作用，發(fā)動農(nóng)民籌資搞開發(fā)，是我們面臨的又一個問題。因此必須積極采取有效措施：一是采取民主議事的方式籌集資金。根據(jù)項(xiàng)目申報程序，在立項(xiàng)之前，事先征求農(nóng)民群眾的意愿，采取一事一議的方式，自覺籌集資金和投工投勞參加農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目，在項(xiàng)目申報時附上村民大會對自籌資金的承諾，保證農(nóng)民群眾自籌資金的合法性；二是引入競爭機(jī)制。對群眾積極性高，自籌資金落實(shí)比較好的項(xiàng)目優(yōu)先選擇，從而有效地調(diào)動干部群眾的開發(fā)熱情，把更多的人、財、物吸引到農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目建設(shè)上來，從而保證農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世行貸款項(xiàng)目資金的落實(shí)。

（2）強(qiáng)化協(xié)調(diào)服務(wù)意識。

為我區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，提高服務(wù)水平。做到農(nóng)業(yè)資金根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度及時撥付。針對財政資金緊張的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)及時做好對相關(guān)單

位的解釋協(xié)調(diào)工作，讓大家了解財政，理解財政。

（3）健全權(quán)責(zé)明確的項(xiàng)目責(zé)任制度。

完善財政部門與項(xiàng)目實(shí)施部門相互職責(zé)的制度，分清各自的責(zé)任。明確規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施部門是第一責(zé)任人。做到財政工作不錯位、不越位，避免因職責(zé)不清，應(yīng)由項(xiàng)目實(shí)施部門承擔(dān)的責(zé)任，卻加給財政部門的不公正現(xiàn)象，以保護(hù)財政部門、財政人員的合法權(quán)益。

（4）繼續(xù)推行項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)文本管理制度。

科學(xué)合理地選擇確定項(xiàng)目后，按照標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行申報管理，對發(fā)放的專項(xiàng)資金進(jìn)行歸口管理，做到公正透明，發(fā)揮資金的最大使用效能。

（5）嚴(yán)把農(nóng)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施過程。

對已確定的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照上級批復(fù)實(shí)施，杜絕隨意變更項(xiàng)目計(jì)劃的現(xiàn)象。在項(xiàng)目實(shí)施過程中與項(xiàng)目管理部門積極配合，主動參與、及時下到項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場。發(fā)現(xiàn)問題，提出意見，對糾正不及時的項(xiàng)目單位延期撥付農(nóng)業(yè)資金。建立農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的“五有制度”，即開工有報告，施工有監(jiān)督，階段有檢查，完工有驗(yàn)收，竣工有管護(hù)，確保項(xiàng)目效益的及時正常發(fā)揮。

（6）進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金報賬管理水平。

在對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金的管理和使用過程中，為降低資金風(fēng)險，應(yīng)執(zhí)行“三嚴(yán)一堅(jiān)持”的原則，即“嚴(yán)格按項(xiàng)目批復(fù)計(jì)劃撥付資金，嚴(yán)格按工程進(jìn)度撥付資金，嚴(yán)格按工程質(zhì)量情況撥付資金”；一堅(jiān)持即“堅(jiān)持先用自籌資金，后用國補(bǔ)資金的原則”。這些措施可以保證農(nóng)業(yè)項(xiàng)目及時啟動，及按期保質(zhì)完成，同時也可以促進(jìn)農(nóng)民自籌資金的及時足額到位。在堅(jiān)持以上原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)制定嚴(yán)格的資金支出審核手續(xù)，即增加填制項(xiàng)目完工結(jié)算單和支取單的制度，加大資金使用的透明度，做到從源頭上防范套取農(nóng)業(yè)資金事件的發(fā)生，提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

（7）建立健全農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評價制度。

通過績效評價，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)際情況與預(yù)期目標(biāo)的對照，考察項(xiàng)目投資決策的正確性和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；通過對項(xiàng)目各階段工作的回顧，查明項(xiàng)目成敗的原因，總結(jié)投資項(xiàng)目管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出補(bǔ)救和改進(jìn)措施；把績效評價信息反饋到未來項(xiàng)目管理全過程中去，以改進(jìn)和提高農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的決策水平、管理水平和投資效益。

（8）加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，以適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，改進(jìn)工作作風(fēng)，講求工作方法，注重工作效率，全面提高工作質(zhì)量。

能否管好、用好農(nóng)業(yè)資金，將不僅關(guān)系到能否按期完成農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)任務(wù)，更關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展前景及黨和政府在農(nóng)民群眾中的形象。因此，要把完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金投入機(jī)制和項(xiàng)目管理制度，作為農(nóng)業(yè)財政工作的重中之重，在鞏固現(xiàn)有成績的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步加大工作力度，多措并舉、開拓創(chuàng)新，不斷提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的管理水平，才能最直接、最有效、最快捷的加速實(shí)現(xiàn)我區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

第五篇：調(diào)研與思考

失地農(nóng)民社會保障問題調(diào)研與思考

摘 要： 失地農(nóng)民的社會保障問題是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中一個影響面非常廣泛的社會問題，是需要重點(diǎn)關(guān)注和解決的民生問題，是涉及貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要問題。當(dāng)前失地農(nóng)民面臨的兩大難題是社會就業(yè)的出路問題和養(yǎng)老保障的退路問題。根據(jù)政府關(guān)于失地農(nóng)民的一系列政策，在實(shí)踐中必須積極探索切實(shí)可行的途徑和方法，要確保“以土地?fù)Q保障”政策的落實(shí)到位；要確立失地農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先的理念，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)；要充分體現(xiàn)惠及全體農(nóng)民的“低水平、有彈性、廣覆蓋”的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度的精神，實(shí)事求是地制定、完善和落實(shí)相關(guān)的配套政策。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)和社會保障政策;社會保障制度

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。隨著我國工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快，城市周邊地區(qū)的農(nóng)民失去了賴以生存、發(fā)展和保障的土地。土地?zé)o疑是失地農(nóng)民對城市化的巨大貢獻(xiàn)，但是目前失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置制度和地方政府在解決失地農(nóng)民出路上的作為不得力和不到位，顯然影響到這一群體的民生問題，影響到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。筆者通過在陜西省咸陽市大量調(diào)查研究，對失地農(nóng)民的社會保障問題作了一些思考。

一、失地農(nóng)民面臨的兩大難題

由于政府在城市化進(jìn)程中對失地農(nóng)民的相關(guān)政策配套的不完善，可以說相當(dāng)一部分失地農(nóng)民目前處于“進(jìn)無出路、退無保障”的兩難境地。

（一）出路問題

被征地農(nóng)民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續(xù)生計(jì)的主要來源。要切實(shí)保障他們的基本生活，根本出路在于就業(yè)。從調(diào)查情況看，失地農(nóng)民的就業(yè)狀況不容樂觀，以咸陽市秦都區(qū)陳楊寨街道辦事處為例，截止到2006年7月底，8個村10 233名失地農(nóng)民中，勞動年齡段內(nèi)（男16-60歲，女16-50歲）的有9 001人，其中目前暫無業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有8 309人，失業(yè)率高達(dá)84%。

失地農(nóng)民就業(yè)難，既有自身?xiàng)l件的原因，也是現(xiàn)行征地安置政策不夠健全的結(jié)果。首先，農(nóng)民的土地被征用，意味著他們失去了原本所擁有的生產(chǎn)資料，不得不拋棄世代相傳的生產(chǎn)方式，而在競爭激烈的就業(yè)市場中，他們則明顯處于劣勢，這集中表現(xiàn)為年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能三個方面。調(diào)查顯示，陳楊辦勞動年齡段內(nèi)的9 001位失地農(nóng)民中，初中及以下文化程度的占84.6%，技術(shù)缺乏或無技術(shù)專長的占88.2%，35-45歲年齡段的占45.6%。上述三大就業(yè)弱勢，再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。即使已實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移的失地農(nóng)民，一旦合同期滿或精減人員，他們往往首當(dāng)其中被裁減。其次，隨著企業(yè)用工制度逐漸市場化，目前地方政府普遍采取貨幣安置的方式（對失地農(nóng)民的征地、拆遷、就業(yè)等進(jìn)行的一次性貨幣補(bǔ)償）解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題,貨幣安置引發(fā)的突出問題是，在大量的失地農(nóng)民再就業(yè)極為困難的背景下，安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能取代以往土地所具有的“最后的保障”［1］的社會功能，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，有限的資金難以為失地農(nóng)民再造一個可持續(xù)生計(jì)。

（二）退路問題

養(yǎng)老保障是失地農(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。對農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障便成了后顧之憂。而目前普遍實(shí)行的貨幣安置政策沒有很好地解決這一難題。首先，貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，就業(yè)機(jī)會則要到勞動力市場上去競爭，而他們的養(yǎng)老需求則沒有充分考慮；其次，現(xiàn)行征地價格滿足不了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要。據(jù)咸陽市勞動和社會保障部門測算，僅養(yǎng)老保險一項(xiàng)的費(fèi)用，若按低標(biāo)準(zhǔn)（全年社會平均工資的17%）繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受的“雙低”標(biāo)準(zhǔn)一次性交費(fèi)方案，每個失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險需要5.18萬元,而現(xiàn)行的安置補(bǔ)助費(fèi)每人只有3萬元，缺額2.18萬元。再次，一次性貨幣的補(bǔ)償金直接發(fā)到農(nóng)民手中，則可能因?yàn)樗麄冎蛔⒅匮矍袄婊蚴褂貌划?dāng),反倒成為對解決養(yǎng)老保障問題的一個不利因素。事實(shí)上，調(diào)查顯示，咸陽市秦都區(qū)陳楊辦2006年7月20日前，10 233名失地農(nóng)民中，幾乎沒有人參加基本養(yǎng)老保險。

短期看，失地又失業(yè)的農(nóng)民尚可靠一次性安置費(fèi)勉強(qiáng)維持生計(jì)，實(shí)際生活水平不致于明顯下降。但長遠(yuǎn)講，隨著安置費(fèi)用逐漸用完，失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題勢必凸現(xiàn)，給社會穩(wěn)定留下隱患。

二、對失地農(nóng)民的保障政策

2004年以來，咸陽市政府根據(jù)國務(wù)院28號文件及《關(guān)于進(jìn)一步完善土地補(bǔ)償制度的指導(dǎo)意見》等文件的有關(guān)精神，為解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，制定了一系列的政策，其精神是:

（一）促進(jìn)就業(yè)

第一,把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。市政府有關(guān)文件規(guī)定：凡勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，均可進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動力市場，享受就業(yè)培訓(xùn)、擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等多種就業(yè)服務(wù)，在接受職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助、自主創(chuàng)業(yè)等方面享受與市區(qū)城鎮(zhèn)人員、就業(yè)困難人員同等政策待遇等。

第二,重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)競爭能力。秦都區(qū)陳楊辦的經(jīng)驗(yàn)是：以市場的需求和農(nóng)民的需求來確定培訓(xùn)項(xiàng)目（對失地農(nóng)民實(shí)行菜單式和訂單式培訓(xùn)），以競爭選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（對就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會的招標(biāo)制），以補(bǔ)貼促進(jìn)參與（對參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民按照每人1 000元額度予以補(bǔ)助）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，陳楊辦通過培訓(xùn)的農(nóng)民就業(yè)率達(dá)到了60%以上。



（二）改變貨幣補(bǔ)償方式,建立基本養(yǎng)老保障制度

第一是分年齡、多層次、全覆蓋的基本養(yǎng)老保障。咸陽市政府規(guī)定：對征地時年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，實(shí)行一次性貨幣安置；對征地時在勞動年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)能滿15年的，給予參加者城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險；不能滿15年的，參加市政府規(guī)定的“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受”（簡稱“雙低”）基本養(yǎng)老保險金；對征地時年齡在50-60周歲的婦女、又不符合參加城鎮(zhèn)職工城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險或“雙低”基本養(yǎng)老保險的，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險；對征地時年齡在60周歲以上的失地農(nóng)民建立基本生活補(bǔ)助制度。第二是資金籌集主要源于失地農(nóng)民的土地征用款，個人無需額外繳費(fèi)。無論是市政府的“兩大部分”（70%在征地安置補(bǔ)償費(fèi)和征地補(bǔ)償費(fèi)中列支，30%在政府土地出讓金收益或社會保險后備金中列支），還是秦都區(qū)的“四個渠道”（安置補(bǔ)助費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)的60%、從級差地租總額中提取20%和從招標(biāo)拍賣增值收益中提取部分資金），養(yǎng)老保障資金的融資均直接或間接來自土地收益。

第三是留地安置。咸陽市政府2004年6號文件規(guī)定，對失去土地的8個村實(shí)行留地安置，即每人35平方米的開發(fā)用地，用以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。

咸陽市的這幾項(xiàng)很有針對性的新政策既為為失地農(nóng)民打開就業(yè)出路，又為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障，體現(xiàn)出解決失地農(nóng)民問題的一條求真務(wù)實(shí)、講究實(shí)效的新思路。

三、對失地農(nóng)民保障的現(xiàn)行政策中需解決的問題

自20世紀(jì)80年代以來，失地農(nóng)民的安置工作大體經(jīng)歷了四個階段：第一階段的做法是招工，第二階段是定期定額地發(fā)放生活費(fèi)，第三階段是一次性貨幣補(bǔ)償，第四階段才把養(yǎng)老保險提上議事日程。第一階段招工安排的失地農(nóng)民，由于已經(jīng)轉(zhuǎn)變了身份，是按城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策解決問題的?，F(xiàn)在的問題集中在第二類和第三類。第二類失地農(nóng)民每月領(lǐng)取85元或100元生活費(fèi)，有無工作，政府的生活費(fèi)必須照發(fā)。如果沒有工作，這樣的待遇又確實(shí)太低了。第三類在把一次性貨幣補(bǔ)償用完以后，一旦生活發(fā)生困難，政府就“難辭其咎”，所以實(shí)際上成了一個難以擺脫的包袱。目前主要存在著以下問題：

（一）新老政策的銜接問題

新老政策銜接涉及兩個層面：一是養(yǎng)老制度本身的銜接問題，二是失地農(nóng)民安置政策的銜接問題。

在咸陽這樣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前同時運(yùn)行著四套養(yǎng)老保障制度，即社會養(yǎng)老保障制度、“雙低”基本養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。咸陽市目前的做法是根據(jù)失地農(nóng)民的不同情況，讓他們分別參加不同的養(yǎng)老保險制度。自新政策實(shí)施之日，農(nóng)民的養(yǎng)老保障關(guān)系基本理順。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題，實(shí)際上是養(yǎng)老保險基金的支付能力問題。按咸陽市的現(xiàn)行辦法，一個失地農(nóng)民一次性繳納24 128元，達(dá)到法定退休年齡就可每月享受263元。按這兩個數(shù)據(jù)測算，預(yù)計(jì)基金可支持約92個月，亦即7年半。如果按人均預(yù)期壽命70歲計(jì)算，還差2年半。秦都區(qū)按目前的情況測算還有很大缺口，填補(bǔ)這個缺口只有靠政府的財政托底。這一點(diǎn)必須引起必要的重視。

（三）保障失地農(nóng)民利益與優(yōu)化投資環(huán)境的關(guān)系問題

據(jù)秦都區(qū)有關(guān)人士介紹，該區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的方案幾易其稿成型后，區(qū)五套班子歷時一年，先后幾次召集鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)會議統(tǒng)一思想，才得以公布實(shí)施。一個重要的因素就是，即將實(shí)施的新辦法會提高征地價格，增加企業(yè)用地成本，對企業(yè)投資產(chǎn)生不利影響，降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭力。如何既保障農(nóng)民的切身利益，又能優(yōu)化投資環(huán)境，是地方政府較為頭痛的問題。事實(shí)上，秦都區(qū)把失地農(nóng)民享受的最低生活保障金額確定在只相當(dāng)于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)上，是平衡各方利益的結(jié)果。

（四）就業(yè)觀念轉(zhuǎn)變問題

目前失地農(nóng)民鄰近城區(qū)，陳楊寨村是城中村，出租私房收入可觀，經(jīng)濟(jì)較為寬裕。據(jù)陳楊辦干部介紹，這里有相當(dāng)一部分人對苦、臟、累工作不屑一顧，對工資不到800元以上或不坐辦公室以外的工作免談，對政府組織的勞動技能培訓(xùn)抱有無所謂的態(tài)度，甚至有相當(dāng)一部分人存有對政府“等、靠、要”的消極態(tài)度。如何幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，不能就培訓(xùn)抓培訓(xùn)，而要引導(dǎo)他們增強(qiáng)市場就業(yè)意識。

（五）讓農(nóng)民分享城市發(fā)展成果的問題

就失地農(nóng)民這一特定群體而言，咸陽市現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，在城市化

進(jìn)程中，城市近郊農(nóng)民無疑也是受益者。然而就長遠(yuǎn)和全局看，如何使這一制度也涵蓋全體農(nóng)民，如何使失地農(nóng)民和全體農(nóng)民能夠分享城市化的發(fā)展成果，還有很長的路要走。尤其是連片土地被國家征用儲備的城市近郊農(nóng)村，無論是集體還是個人，都是城市化進(jìn)程的參與者，也理應(yīng)是受益者。［2］57

四、解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障問題的幾點(diǎn)對策

解決這個問題的指導(dǎo)思想就是要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。農(nóng)村社會保障體系主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。外地一些城市通過建立覆蓋全體農(nóng)業(yè)勞動者的新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險并為老年農(nóng)民建立社會養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，不僅從根本上解決了廣大農(nóng)民的基本生活，而且減少了征用土地中許多矛盾。因此要適應(yīng)農(nóng)村城市化、戶籍制度改革的發(fā)展需要，必須積極創(chuàng)造條件，加快建立以國家、集體和個人共同負(fù)擔(dān)的新型農(nóng)村基本農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，加快原有的各種養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的接軌，形成城鄉(xiāng)相對完善的社會保障制度。

（一）確保實(shí)行“以土地?fù)Q保障”政策，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度

“以地?fù)Q保障”是指從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障制度。咸陽市的實(shí)踐表明，只要政府堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，注重城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展，在土地被征用過程中，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題就能夠切實(shí)可行。這是因?yàn)?，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持可持續(xù)生計(jì)的唯一資本，政府在這種時候積極引導(dǎo)農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。［3］

（二）更新理念，制定合理的政策，促進(jìn)失地農(nóng)民充分就業(yè)

要確立就業(yè)優(yōu)先的理念，按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制失地農(nóng)民的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，使失地農(nóng)民真正享受市民待遇。

要以強(qiáng)化失地農(nóng)民培訓(xùn)教育為重點(diǎn)，著力提高失地農(nóng)民的素質(zhì)和就業(yè)競爭能力；要按照 “政府促進(jìn)就業(yè)，個人自主擇業(yè)，市場調(diào)節(jié)就業(yè)”［4］79的原則，制定促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)配套政策；大力鼓勵用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給失地農(nóng)民；要制定和完善關(guān)于鼓勵支持個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，鼓勵失地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)。只有切實(shí)解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠(yuǎn)發(fā)展拓展空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”［2］的良性循環(huán)。當(dāng)然，建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度雖然會增加城市用地成本，但與政府向社會高價出售的土地相比相距甚遠(yuǎn)。調(diào)查顯示，秦都區(qū)陳楊辦征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝只有6.55萬元，而政府公開拍賣價格每畝在40萬以上；有些村最高的征地補(bǔ)償安置費(fèi)每畝只有7.4萬元，而政府公開拍賣價格最高的每畝達(dá)到50萬元以上。不難看出，其間級差地租的空間很大。在一定程度上說，“以土地?fù)Q保障”是對現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的修正，除了養(yǎng)老保險以外，實(shí)際上也可以一并考慮解決就業(yè)問題和醫(yī)療問題。這樣才是切實(shí)保障“可持續(xù)生計(jì)”被中斷的失地農(nóng)民權(quán)益的良性補(bǔ)償。

（三）抓住城市化進(jìn)程的歷史機(jī)遇，積極探索惠及全體農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度的框架從土地被征用的角度看，農(nóng)村居民大體可以被分成兩類人群：已經(jīng)失地的農(nóng)民和可能面臨失地的農(nóng)民。雖然有研究表明，目前全國失地農(nóng)民的總數(shù)估計(jì)在4 300萬人左右，每年還要新增200多萬人，如何抓住目前能夠“以土地?fù)Q保障”這一歷史機(jī)遇期，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識并開始著手探索惠及全體農(nóng)民、城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保障制度，是政府應(yīng)盡早籌謀的大事。這需要處理好以下三大關(guān)系：

一是農(nóng)村中兩類不同群體養(yǎng)老保障制度的關(guān)系。對于失地農(nóng)民和可能面臨失地的農(nóng)民，咸陽市現(xiàn)行低門檻進(jìn)入的基本養(yǎng)老保障制度具有一定的優(yōu)越性。今后可能更需要解決的是農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。事實(shí)上，相對于失地和可能面臨失地的農(nóng)民，純粹的傳統(tǒng)農(nóng)民身份的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抵抗風(fēng)險的能力最差，他們的土地又難以變現(xiàn)，為了真正促進(jìn)糧食生產(chǎn)，逐漸地把他們的養(yǎng)老保障一并考慮進(jìn)來最好。

二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障制度的關(guān)系。從咸陽市的情況看，城鄉(xiāng)居民中目前并存的四種基本養(yǎng)老保障制度，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、“雙低”基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險以及社會基本養(yǎng)老保險制度并存。四種制度之間如何銜接和過渡，并融合為一個城鄉(xiāng)一體的基本的養(yǎng)老保障制度是新制度設(shè)計(jì)中需要面對的問題。

三是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度與提升城市競爭力的關(guān)系。城市發(fā)展需要優(yōu)化投資環(huán)境，而降低企業(yè)發(fā)展成本和城市建設(shè)成本是重要方面之一，也恰恰是建立農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度所必須付出的代價。如何在兩者之間取得平衡，是制度設(shè)計(jì)需要考慮的問題。我們在完成調(diào)研后的初步設(shè)想是：農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保障制度應(yīng)本著“低水平、有彈性、廣覆蓋”的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。

所謂低水平，指的是低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)、低標(biāo)準(zhǔn)享受。實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限，以居民達(dá)到法定退休年齡，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金應(yīng)以當(dāng)?shù)鼗旧钚枨髽?biāo)準(zhǔn)為宜，其數(shù)額至少不能低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。這個問題屬于政府的基本職責(zé)之一。

所謂有彈性，是指在基本保險的基礎(chǔ)上配套設(shè)計(jì)一個市場化運(yùn)作的補(bǔ)充保險部分。其繳費(fèi)水平由用工單位和個人根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力自主確定，可采用個人帳戶的方式，多繳多得。所謂多覆蓋，體現(xiàn)在農(nóng)村中各類人員均可參保，尤其是純粹的傳統(tǒng)農(nóng)民身份也能得到基本養(yǎng)老保障。顯然，制度的低水平設(shè)計(jì)在兼顧提升城市競爭力和各種制度可相互折算轉(zhuǎn)換的同時，也確保了所有農(nóng)民有條件參與；制度的彈性化處理適應(yīng)了不同經(jīng)濟(jì)水平人群的多元化養(yǎng)老保障的需求。

良好的制度設(shè)計(jì)需要輔之相應(yīng)的資金保障。筆者的看法是：政府應(yīng)及時抓住城市化進(jìn)程中“以土地?fù)Q保障”的歷史機(jī)遇期，放眼長遠(yuǎn)和全局，著眼于全體農(nóng)民，盡力籌措可以惠及全體農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金。資金來源可以由以下幾部分組成：被征地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)、政府土地出讓金收益提成；政府財政每年專項(xiàng)列支。這筆基金主要用于兩個方面：一是充實(shí)基本養(yǎng)老保障制度中基本保險部分，二是對農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。

總之，失地農(nóng)民的社會保障問題是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中一個影響面非常廣泛的社會問題，是需要重點(diǎn)關(guān)注和解決的民生問題，這就要求各級政府在工作中積極探索切實(shí)可行的途徑和方法，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，制定相宜的系列配套政策。

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