第一篇：農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

【為什么政府“為民辦實(shí)事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護(hù)?比如，政府推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實(shí)還是為了城市擴(kuò)張，而非“三農(nóng)”發(fā)展?！?/p>

如何既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益，已經(jīng)上升為當(dāng)前農(nóng)村土地問題的主要矛盾

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，一些地方從城市利益出發(fā)、延續(xù)“城市化”傾向而繼續(xù)剝奪“三農(nóng)”的種種變形的所謂“城鄉(xiāng)一體化舉措”，不僅不能使農(nóng)民融入城市，而且埋下了社會(huì)沖突的隱患或正演化為激烈的社會(huì)沖突。由此，引發(fā)社會(huì)和媒體對(duì)農(nóng)村土地問題的深切關(guān)注。

為什么“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，沒能抑制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)狀?為什么一些地方的基本農(nóng)田“上山下灘”、跨省區(qū)占補(bǔ)平衡的局面沒有根本改觀?

整理國家統(tǒng)計(jì)年鑒和《中國國土資源公報(bào)》有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃(1.94億畝)，年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素外，建設(shè)占用是主要因素。2008年全國建設(shè)占用耕地仍有287.4萬畝，災(zāi)毀耕地37.2萬畝，生態(tài)退耕11.4萬畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地37.4萬畝，四項(xiàng)共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設(shè)用地供應(yīng)總量仍然呈較快增長趨勢(shì)，2009年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%;2010年全國實(shí)際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價(jià)款高達(dá)2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續(xù)減少的最大危險(xiǎn)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化本來是為解決“三農(nóng)”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置”，不積極探索“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的途徑和辦法，而把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”變成了城鄉(xiāng)資源統(tǒng)分統(tǒng)配、想拿就拿的借口，導(dǎo)致農(nóng)村土地繼續(xù)大量流向城市和建設(shè)用地市場(chǎng)?耕地的市場(chǎng)價(jià)值無法估算，假設(shè)征收每畝耕地農(nóng)民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，從農(nóng)民手中拿走的土地資產(chǎn)是多少萬億，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村究竟何日實(shí)現(xiàn)?

為什么農(nóng)村人口持續(xù)減少，而農(nóng)村宅基地面積卻在持續(xù)增加?據(jù)中科院地理科學(xué)與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉(xiāng)村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人;同期農(nóng)村宅基地卻增長的6.46萬公頃。

為什么一些地方熱衷于推行以農(nóng)民土地經(jīng)營承包權(quán)、宅基地及住房，置換社會(huì)保障和城鎮(zhèn)住房(簡(jiǎn)稱“三置換”)，用新方式、新手段圈占農(nóng)民土地?為什么一些地方鉆“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”(簡(jiǎn)稱“雙掛鉤”)空子，模糊土地產(chǎn)權(quán)和利用邊界，規(guī)避土地用途管制?

現(xiàn)實(shí)農(nóng)村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區(qū)因征地和拆遷補(bǔ)償引發(fā)的群體事件;江西宜黃強(qiáng)制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結(jié)余指標(biāo)用于城市新增建設(shè)用地的做法，其實(shí)也對(duì)“土地用途管制”造成了沖突。

為什么政府“為民辦實(shí)事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護(hù)?比如，政府推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實(shí)還是為了城市擴(kuò)張，而非“三農(nóng)”發(fā)展。

無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地資源和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

種種跡象表明，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復(fù)活，我國農(nóng)村土地管理面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。十七屆三中全會(huì)《決定》預(yù)見性地強(qiáng)調(diào)，要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地資源保護(hù)之間的矛盾是用途管制制度產(chǎn)生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴(yán)格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權(quán)的終決權(quán)，通過占有、控制、管理、優(yōu)先購買權(quán)等實(shí)施對(duì)土地用途的管制，以保護(hù)農(nóng)地”(李珍貴，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農(nóng)村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規(guī)劃辦公室、縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農(nóng)場(chǎng)等地。其中，對(duì)King縣政府購買“農(nóng)地永久開發(fā)權(quán)”和“土地分區(qū)法”的做法及經(jīng)驗(yàn)留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農(nóng)地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農(nóng)場(chǎng)主手中買下了12800英畝土地的永久開發(fā)權(quán)(稱“保留農(nóng)田”);1994年又制定了土地分區(qū)法。從此，King縣農(nóng)地減少的勢(shì)頭得到了根本控制。可見，我國實(shí)現(xiàn)遏制圈地、保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的目標(biāo)，都需健全嚴(yán)格規(guī)范的土地用途管制制度。

第二，現(xiàn)行的中國農(nóng)村土地制度，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，乃至中華民族的偉大復(fù)興發(fā)揮了重大作用，應(yīng)該在“長期堅(jiān)持”的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產(chǎn)到戶”開始，農(nóng)村土地管理制度改革就被推到了“風(fēng)口浪尖”上。自1982至1986年，我國農(nóng)村改革史上第一輪的五個(gè)“中央一號(hào)文件”出臺(tái)并實(shí)施，新型農(nóng)村土地制度框架逐步構(gòu)建。隨后，農(nóng)村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)，保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”的路徑展開?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農(nóng)民改善經(jīng)濟(jì)地位的好法律”，應(yīng)充分肯定。

“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，重點(diǎn)是構(gòu)建適合中國國情的土地用途管制制度

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，首先需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和戰(zhàn)略重點(diǎn)，把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略思想落實(shí)到具體的政策舉措中和制度安排中。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的要求包括兩個(gè)方面：既需要保護(hù)更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農(nóng)民土地權(quán)益;又需要“農(nóng)村土地管理”積極響應(yīng)城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)。因此，需要專門的深入的調(diào)查研究，積極探索既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益的均衡的土地管理制度。

農(nóng)村土地管理制度的均衡點(diǎn)可以從以下四個(gè)方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地?cái)U(kuò)大農(nóng)用地;糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品糧食生產(chǎn)，要盯住100億畝農(nóng)用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權(quán)限，政府不再直接經(jīng)營土地。其四，收益上限：土地財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋鼗?農(nóng)民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調(diào)節(jié)手段的力度。

修改和完善相關(guān)法律法規(guī)。不可否認(rèn)，農(nóng)村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地管理制度改革研究，應(yīng)該從兩個(gè)方面入手：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和權(quán)益保障，應(yīng)將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度、適度規(guī)模經(jīng)營制度、進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償制度等研究作為擬突破的研究重點(diǎn);二是應(yīng)重點(diǎn)研究農(nóng)村林權(quán)制度改革的進(jìn)展情況、做法、經(jīng)驗(yàn)和問題，探尋農(nóng)村集體林地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和制度保障問題。同時(shí)，還要建立健全土地用途管制制度，基本農(nóng)田保護(hù)制度。

加強(qiáng)新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的辦法等;村莊改造及戶籍改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的退出與進(jìn)入城市經(jīng)濟(jì)或社區(qū)組織的機(jī)制;城中村改造中的土地利益問題等。

作者在江南某鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)征收城中某村耕地400畝(補(bǔ)償2006年4萬/畝，目前8萬/畝)，征收后按10%的比例返還(40畝)給村集體作為建設(shè)用地(屬國有劃撥土地)，為了便于房地產(chǎn)交易，村集體再按當(dāng)?shù)爻鞘型恋爻鲎屍骄鶅r(jià)(150萬/畝)支付了這40畝土地的出讓金(變成國有出讓土地)，然后該村制定了6期安置房建設(shè)規(guī)劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價(jià)格按建筑成本價(jià)(約5000元/平方米)，其中一個(gè)農(nóng)戶獲得8套住房，如果按照當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價(jià)格(月2萬元/平方米)出售，每套至少可增值100萬元。這個(gè)案例告訴我們制度創(chuàng)新面臨的新情況、新問題，比如，城市區(qū)域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調(diào)節(jié)城中村財(cái)產(chǎn)收入畸形發(fā)展的狀況等。(作者為浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心主任、研究員，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)常務(wù)理事;本文系國家社科基金2010年度重點(diǎn)項(xiàng)目“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)形式研究”的階段性成果，獲準(zhǔn)號(hào)：10AJY008)

第二篇：土地用途管制制度在我國發(fā)展

土地用途管制制度在我國發(fā)展

土地是一個(gè)國家領(lǐng)土的最重要構(gòu)成部分，其法律的含義應(yīng)該包括陸地、內(nèi)陸水域、灘涂、島嶼、領(lǐng)海、大陸架等，是任何一個(gè)國家存在的基礎(chǔ)。因?yàn)橥恋刭Y源本身的有限性，不可移動(dòng)性，而其使用價(jià)值具有連續(xù)性，即任何一塊土地的使用價(jià)值一般不會(huì)隨時(shí)間的流逝而消失，并且土地的價(jià)值一般會(huì)隨著時(shí)間的過去，周圍環(huán)境的改善而升值，某一土地的升值又帶動(dòng)周圍地塊的投資。因此國家對(duì)土地的用途就必須制定科學(xué)的管制制度，以充分利用好土地這一有限的珍貴的不可再生的資源。

一、土地用途管制制度在我國的提出

據(jù)統(tǒng)計(jì),1986-1995年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀耕地7000多萬畝，非農(nóng)建設(shè)占用耕地2960萬畝，農(nóng)村宅基地超標(biāo)占用耕地達(dá)5100多萬畝，城市外延不斷擴(kuò)展，違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地等，全國已有666個(gè)縣人均耕地低于0.5畝，人地矛盾十分尖銳。在耕地總量持續(xù)減少、耕地質(zhì)量明顯下降、人口不斷增長的嚴(yán)峻形勢(shì)下，1997年4月15日中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布11號(hào)文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求加強(qiáng)土地宏觀管理，嚴(yán)格建設(shè)用地審批，嚴(yán)控城市建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督檢查等。扭轉(zhuǎn)了耕地大量減少失衡趨勢(shì)，進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地審批管理，“對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格用途管制?！?我國1999年開始實(shí)行土地用途管制制度，以代替原分級(jí)限額審批制度，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的法定效力。

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地特別是要保護(hù)耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度較為完善的國家和地區(qū)廣泛采用的土地管理制度。其特點(diǎn)，一是具有法律效力，二是具有強(qiáng)制性。其中，土地按用途分類是實(shí)行用途管制的基礎(chǔ)；土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行用途管制的依據(jù)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須預(yù)先進(jìn)行審批是關(guān)鍵；而保護(hù)農(nóng)用地則是國家實(shí)行土地用途管制的目的，核心是切實(shí)保護(hù)耕地，保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，防止耕地的破壞、閑置和荒蕪，開發(fā)未利用地、進(jìn)行土地的整理和復(fù)墾；強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅法律責(zé)任是實(shí)行土地用途管制的保障。

二、土地用途管制制度的在我國的實(shí)施進(jìn)程

進(jìn)入21世紀(jì)來，人增地減矛盾不斷加劇，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明顯的強(qiáng)化作用。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1996年我國耕地總量是19.51億畝，2002年減少到18.89億畝，凈減少6164萬畝，年均1027萬畝。而同時(shí)人口增加了6000多萬人，平均1000多萬。耕地還面臨總體質(zhì)量惡化、土壤退化、自然災(zāi)害等壓力，僅水土流失一項(xiàng)，半個(gè)世紀(jì)以來，毀掉耕地4000多萬畝，年均100萬畝耕地喪失其利用價(jià)值（水利部統(tǒng)計(jì)）。還有不少基本農(nóng)田因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而挖魚塘，種果樹。從2002年到2003年，我國的耕地面積又由18.89億畝下降到18.51億畝，凈減少3806.1萬畝。

2003年以來開展的土地市場(chǎng)秩序的治理整頓，有效遏制了亂占濫用耕地、盲目擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的勢(shì)頭。2004年10月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，把減少土地供應(yīng)作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，實(shí)行嚴(yán)而又嚴(yán)的用途管制。國土資源部按照《決定》要求，以強(qiáng)化土地用途管制，突出基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)，認(rèn)真組織開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編。2005年土地方面的新政策具有很強(qiáng)的延續(xù)性，仍是繼續(xù)落實(shí)最嚴(yán)格的土地保護(hù)政策。根據(jù)2005年《全國土地利用變更調(diào)查報(bào)告》，全國耕地面積18.37億畝，人均耕地1.40畝，耕地面積凈減少的勢(shì)頭明顯減緩。

2006年，全國耕地凈減少的30.7萬公頃(460.2萬畝)中建設(shè)占用共25.9萬公頃(387.8萬畝);2007年盡管由于土地整理復(fù)墾開 發(fā)補(bǔ)充耕地大規(guī)模增加(19.58萬公頃)，然而建設(shè)占用耕地依然達(dá)到18.83萬公頃(282.43萬畝)。然而舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不斷瓦解，新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，社會(huì)的活力由此得以激 發(fā)，經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，社會(huì)的轉(zhuǎn)型和治理模式的轉(zhuǎn)變使得地方政府對(duì)土地規(guī)劃和用途管制采取漠視的態(tài)度，并大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用才導(dǎo)致耕地流失的加重。

盡管中國現(xiàn)行的土地管理制度支撐起了中國經(jīng)濟(jì)三十年的高速增長，一座又一座美麗而雄偉的現(xiàn)代化城市也在不斷拔地而起，然而健康有序的土地市場(chǎng)并沒有完全建立。政府依然是土地領(lǐng)域資源的惟一供給者和最強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)參與者;土地法律體系 已經(jīng)初步建立，然而憲法與法律、法規(guī)之間卻沖突不斷，甚至政策還會(huì)不時(shí)替代法律成為土地領(lǐng)域的主要規(guī)范;土地法律和政策的制定已經(jīng)吸納了越來越多的公眾參 與，然而征收征用和拆遷程序中很難聽到公民的聲音，因土地糾紛引起的上訪也日益成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要來源。

2008 年召開的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》預(yù)示著執(zhí)政黨深化改革土地制度的決心。其中所確立的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管 制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的“十六字”原則不但指明了今后中國土地管理制度的發(fā)展方向，而且必將對(duì)整個(gè)國家法治和憲政建設(shè)產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)地影響。

三、土地用途管制制度存在問題及措施

綜上，我們可以看到，土地用途管制雖然在保護(hù)耕地、保障發(fā)展方面取得了巨大成績(jī)，但在實(shí)際實(shí)施過程中，仍然很難得到有效貫徹。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.違法用地量大。2007年7月12日新聞發(fā)布會(huì)上，在這次監(jiān)察部和國土資源部組織開展的查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)中，全國各地共自辦案件2.2萬余件，涉及土地近50萬畝。執(zhí)法監(jiān)察局張新寶局長在2006年4月的新聞發(fā)布會(huì)說，新《土地管理法》實(shí)施以來的七年中，也就是1999年至2005年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件, 涉及土地面積近500多萬畝。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)，前幾年違法用地平均占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的百分之三十四，有的地方高達(dá)百分之八十以上。從近年新增建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)分析看，其80%是耕地。因此，違法用地，主要表現(xiàn)為違反土地用途管制制度，擅自將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

2.違法主體主要是政府。甘部長在今年7月答記者問時(shí)對(duì)當(dāng)前的土地違法作了說明：土地違法主要表現(xiàn)為非法批地、非法占地和非法低價(jià)出讓國有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗數(shù)的80%，非法批地的案件占20%。從涉及違法的用地面積來看，非法批地的案件，占涉及土地面積的80%，主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件，個(gè)人或者企業(yè)違法占地的面積占20%。地方政府應(yīng)該是土地用途管制的執(zhí)行者和維護(hù)者，但卻成為土地違法的主體，而且往往是難以依法查辦、最后不了了之的違法主體。



3.建設(shè)規(guī)劃并不嚴(yán)格與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)總用地由1991年的2.27萬平方公里增加到2005年的5.62萬平方公里，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)用地也由1236萬平方公里增加到14.82萬平方公里。很多城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積在近些年都是成倍增長，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃更是寬打?qū)捤?，無視土地利用總體規(guī)劃的約束。

4.干部管理體制。在地方財(cái)政吃緊的條件下，對(duì)地方干部的考核仍然主要是經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)。2000年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長主要表現(xiàn)為投資拉動(dòng)型增長。地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，主要通過增加投資來實(shí)現(xiàn)。一是政府自己舉債投資，二是吸引投資。吸引投資又主要有兩個(gè)手段，一是促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，高房?jī)r(jià)以獲取高地價(jià)；二是低地價(jià)吸引工業(yè)投資。在“發(fā)展是硬道理”的干部考核體制下，“和諧”不會(huì)主動(dòng)考慮，靠大量消耗資源的高代價(jià)增長成為必然，政府成為土地違法主體也就在情理當(dāng)中。

5.土地制度。土地公有制條件下的現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度和征地制度，為這種財(cái)稅體制和干部體制下的各級(jí)地方政府提供了“土地財(cái)政”、“土地經(jīng)濟(jì)”的可能。地方政府本應(yīng)是土地的管理者，國務(wù)院才是國有土地所有者主體，但事實(shí)上它既是管理者又是所有者；加上征地權(quán)的強(qiáng)制性和所有項(xiàng)目的統(tǒng)一征地，使得地方政府可以任意使用轄區(qū)內(nèi)的土地。又由于集體土地所有權(quán)天然地受制于國家所有權(quán)，自身權(quán)能受到很大的制約，無力抵抗政府對(duì)集體土地的侵占。

既然問題已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，那么今后中國土地土地征收征用制度的改革應(yīng)當(dāng)以下四步走。首先，征收征用權(quán)的行使必須克制，即政府必須基于公共利益的需要才可以行使征收征用權(quán)。實(shí)際上，在相關(guān)法律的制定和修改時(shí)，我們可以一方面通過禁止性列舉的方式將一部分非公共利益的事項(xiàng)予以 除，另一方面確定正當(dāng)?shù)某绦騺泶_定“公共利益”更為重要。即便是為了公共利益的需要，政府也不應(yīng)直接動(dòng)用征收征用權(quán)，而應(yīng)在進(jìn)行土地征收征用前先與土地的權(quán)利人進(jìn)行平等協(xié)商，盡量通過市場(chǎng)來購買土地，如果土地權(quán)利人拒絕進(jìn)行協(xié)議或者在合理期限內(nèi)未能達(dá)成協(xié)議，政府可以依法進(jìn)行征收征用。

其次，征收征用權(quán)必須按照正當(dāng)程序的要求來行使。這就要認(rèn)真落實(shí)以聽證制度為核心，以多方參與為價(jià)值取向的程序正義要求，要真正地將被征收征用人看做是國家的主人，看做是法律上“大寫的人”，廣泛吸收公眾參與到 征收征用權(quán)的行使過程中，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益，并協(xié)調(diào)社會(huì)各方面不同的利益沖突。

再次，則要按照無正當(dāng)補(bǔ)償便不得征收的原則建立公正補(bǔ)償制度。這里的公正補(bǔ)償是指政府應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格對(duì)因征收征用權(quán)的行使而造成土地或者房屋損失的公民予以補(bǔ)償，因?yàn)?征收征用權(quán)的本質(zhì)是一種“強(qiáng)制性的交易”而非蠻不講理地強(qiáng)取豪奪。為此，政府不但要要按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)上的土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而且應(yīng)當(dāng)廢除城市國 有土地上的“補(bǔ)房不補(bǔ)地”制度和集體土地的“溢價(jià)完全歸公”制度，以土地出讓金的方式壟斷土地增值更應(yīng)該廢除。國家對(duì)于土地的收益和對(duì)于土地市場(chǎng)的調(diào)控應(yīng) 當(dāng)主要通過土地增值稅等稅種的征收來實(shí)現(xiàn)。

最后，我們還應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)，特別是統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)的建立與政府征收征用權(quán)的克制是密切相關(guān)，相互支撐且相得益彰的。只有農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城

鄉(xiāng)建設(shè)用地交易市場(chǎng)得以建立并健康有序運(yùn)行，政府征收征用權(quán)的行使才能夠得以克制，土地領(lǐng)域的政府腐敗才可能降低，普通民眾才能夠分享到現(xiàn)代工業(yè)和城市發(fā)展所帶來的豐碩成果;而只有政府自覺克制行使征 收征用權(quán)，健康穩(wěn)定的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地交流市場(chǎng)才能夠得以建立。否則的話，土地市場(chǎng)的交易主體將因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的預(yù)期而放棄或減少交易，土地市場(chǎng)也會(huì)因之而不斷萎縮，而那將又是惡性循環(huán)夢(mèng)魘的開始。

綜上所述，我們可以得出這樣的結(jié)論，中國現(xiàn)行的土地管理制度是為了解決工業(yè)化和城市化占用土地而設(shè)計(jì)的。在這一制度邏輯下，決定城市和工商 業(yè)用地供給的是政府而非市場(chǎng)，是政府運(yùn)用行政權(quán)力(包括規(guī)劃、許可、征地、拆遷)，而非市場(chǎng)機(jī)制決定土地的供給。于是，政府得到了權(quán)力租金(土地出讓金)并逐漸患上了“土地財(cái)政依賴癥”，而農(nóng)民和被拆遷戶則被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化)本來是我們邁向社會(huì) 主義乃至共產(chǎn)主義的優(yōu)勢(shì)，然而它卻越來越“異化”為少數(shù)人牟利的工具，社會(huì)的公平和正義也由此受到質(zhì)疑。

在這個(gè)意義上，我們應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，更加注重社會(huì)公平和正義的維護(hù)，更加注重對(duì)于公民土地權(quán)利的保護(hù)。無論是在何種意義上，我們都不應(yīng)當(dāng)忘記這樣一個(gè)常識(shí)：那些買便宜菜，穿廉價(jià)衣的平民百姓對(duì)中國的土地?fù)碛胁豢蓜儕Z的同等權(quán)利。

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)論文

城市規(guī)劃091班

徐丹

6001209023

第三篇：中國農(nóng)村土地制度的缺陷與創(chuàng)新

中國農(nóng)村土地制度的缺陷與創(chuàng)新

宋輝/姜會(huì)明

【專題名稱】體制改革

【專 題 號(hào)】MF1

【復(fù)印期號(hào)】2009年05期

【原文出處】《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》(長春)2009年3期第52～54頁

【作者簡(jiǎn)介】宋輝，吉林省教育廳研究人員，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生。（長春 130051）；姜會(huì)明，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院教授。（長春 130118）

【內(nèi)容提要】 以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的農(nóng)村土地制度改革是誘致性制度變遷過程，解放了生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，使農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農(nóng)民收入難以提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，直接影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè)的一大制度障礙，需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。

【關(guān) 鍵 詞】土地制度/產(chǎn)權(quán)主體/制度創(chuàng)新

土地是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)對(duì)象和勞動(dòng)資料，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的農(nóng)村土地制度改革是誘致性制度變遷的過程，這使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，解放了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，使農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化。但已有各項(xiàng)改革的預(yù)期效果并未完全呈現(xiàn)，集中表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)民收入增長約束上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨著挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。

一、我國農(nóng)村土地制度的缺陷

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)作出了改革開放的重大決定，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度變革為集體所有、集體經(jīng)營和家庭承包經(jīng)營相結(jié)合的土地制度。家庭承包經(jīng)營的土地制度，曾經(jīng)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來巨大的動(dòng)力和成效，然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這一制度的缺陷也開始日益暴露，農(nóng)民收入難以提高，農(nóng)業(yè)發(fā)展增長緩慢，直接影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè)的一大制度障礙。

1.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊，所有權(quán)權(quán)能欠缺，使用權(quán)不穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地歸集體所有，但具體歸哪一級(jí)集體所有則又是模糊的，法律規(guī)定也是含糊的，產(chǎn)權(quán)模糊就使農(nóng)民本來應(yīng)該得到的利益沒有得到有效的保證或落實(shí)不下去，這種所有制是一種人人有份，共同占有的形式，但具體到每個(gè)人卻又沒有明確而又量化的規(guī)定，所以農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)是一種間接的、名義的，而非實(shí)際的權(quán)利，這種制度下農(nóng)民已不是土地真正的主人；所有權(quán)權(quán)能具有不完全性，如處分權(quán)欠缺，集體無權(quán)買賣生地，集體土地只有經(jīng)國家征用后才能出讓、轉(zhuǎn)讓，法律不允許集體間相互買賣土地，所以集體所有權(quán)是一種由國家控制，但是由集體來承受其控制結(jié)果的一種中國農(nóng)村特有的制度安排[1]，它只是名義上的所有權(quán)而已，真正擁有支配權(quán)的是國家[2]；農(nóng)民的使用權(quán)是不穩(wěn)定的，農(nóng)民的土地長期使用權(quán)是政府通過行政手段賦予的，因人口的變動(dòng)而進(jìn)行土地調(diào)整，這在農(nóng)村是司空見慣的事，也是為農(nóng)民所接受的事，這種頻繁的土地調(diào)整使農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)缺乏安全感，難以形成有效的農(nóng)業(yè)投入和積累機(jī)制，影響土地的可持續(xù)發(fā)展，類似因素還有許多，這都成為農(nóng)民土地使用權(quán)無法有效抑制各方隨意性行政干預(yù)而無法保證收益權(quán)的根源。

2.農(nóng)地均分的土地細(xì)碎化現(xiàn)象突出，成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的阻礙。主要體現(xiàn)在：第一，非

農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，使經(jīng)營超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本越來越高；第二，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求規(guī)模效益與家庭分散承包生產(chǎn)經(jīng)營形式的內(nèi)在矛盾，土地得不到集中，農(nóng)業(yè)就不能規(guī)?；璧K了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高，制約農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展；第三，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全控制風(fēng)險(xiǎn)較大。農(nóng)戶的小規(guī)模生產(chǎn)方式給農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管帶來了很大難度，不利于動(dòng)植物疫病防治；第四，土地細(xì)小化與勞動(dòng)力剩余矛盾。分散細(xì)小化的土地經(jīng)營使得農(nóng)業(yè)資本投入邊際效率遞減，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)資源豐富的優(yōu)勢(shì)，正在變成活勞動(dòng)投入成本比例過高的劣勢(shì)，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的成本不斷上升，降低了農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。為了克服上述弊端，讓家庭分散承包經(jīng)營小農(nóng)式生產(chǎn)與市場(chǎng)更好地銜接，使農(nóng)民能更好地維護(hù)自身的利益，必須進(jìn)行土地資源的優(yōu)化配置。黨的十七屆三中全會(huì)提出：“通過按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。這樣做，一是有利于提高土地要素配置效率。土地向最能提高利用率、生產(chǎn)率和土地收益的人手里集中，真正做到地盡其力，物盡其用。二是有利于農(nóng)民變市民，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民從經(jīng)營土地變?yōu)橹渫恋氐阶詈箅x開土地，減少經(jīng)營超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本，有利于農(nóng)村人口向城市或小城鎮(zhèn)集中，推進(jìn)城市化建設(shè)。三是土地通過流轉(zhuǎn)形成規(guī)模經(jīng)營，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和資本結(jié)合，可以大大提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和產(chǎn)出效益，增加農(nóng)民收入。

二、我國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新

我們要堅(jiān)持法制化、效率與公平相結(jié)合、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等原則進(jìn)行我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，黨的十七屆三中全會(huì)提出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是以家庭經(jīng)營為主，土地的使用權(quán)建立在家庭基礎(chǔ)之上，這是全世界通例。土地作為生產(chǎn)要素，流轉(zhuǎn)是不可避免的，但是要堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則來進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。近年來我國出現(xiàn)了多種多樣的土地流轉(zhuǎn)形式，以市場(chǎng)為先導(dǎo)，由原來的向單一種糧大戶流轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)為向工商企業(yè)、科技人員和種養(yǎng)能手流轉(zhuǎn)，有效地促進(jìn)了土地的資源優(yōu)化配置。但是我們也不難看到，我國農(nóng)民的過度對(duì)土地的依賴，農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低下，外出就業(yè)難以及農(nóng)村糾紛多、監(jiān)管體制不健全、糧食直接補(bǔ)貼的雙重效應(yīng)等方面原因嚴(yán)重制約了我國土地的有效流轉(zhuǎn)，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；l(fā)展。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；较蚴菤v史發(fā)展的必然趨勢(shì)，是農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。但同時(shí)也要明確，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營必須是一個(gè)漸進(jìn)的過程，取決于工業(yè)化、城市化進(jìn)程，應(yīng)該隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高而分階段逐步演進(jìn)。

第一，進(jìn)行依靠現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，我們要鞏固農(nóng)地家庭經(jīng)營制度?，F(xiàn)階段難以迅速實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，在人地比例比較緊張的現(xiàn)實(shí)條件下，在我國相當(dāng)一部分地區(qū)還要進(jìn)一步提高土地利用率和產(chǎn)出率以及土地的精耕細(xì)作技術(shù)水平，因此要進(jìn)一步鞏固農(nóng)地家庭經(jīng)營制度，保障農(nóng)民的土地長期使用權(quán)和收益權(quán)，這樣才能提高土地產(chǎn)出率，緩解人地緊張的矛盾，促進(jìn)農(nóng)民集約化經(jīng)營土地，也有利于農(nóng)村土地的可持續(xù)發(fā)展。

第二，進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)制度改革。首先，要明確土地產(chǎn)權(quán)，不僅要明確法律意義上的產(chǎn)權(quán)，特別要明確經(jīng)濟(jì)意義上的產(chǎn)權(quán)，這樣可以產(chǎn)生利益驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。其次，要賦予農(nóng)民更大的土地處分權(quán)，這樣才能使土地按照效益原則進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地的資源有效配置。

第三，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營可以通過農(nóng)地兼并、農(nóng)地租賃、農(nóng)地股份化等多種流轉(zhuǎn)方式實(shí)現(xiàn)，特別是農(nóng)地股份化的流轉(zhuǎn)方式既能保護(hù)農(nóng)民的已有利益，又能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，可以作為新時(shí)期我國農(nóng)村土地集體所有制一種重要的實(shí)現(xiàn)形式。

第四，進(jìn)一步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善中介組織?，F(xiàn)在我國土地流轉(zhuǎn)還主要發(fā)生在本村內(nèi)，應(yīng)擴(kuò)大流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，以市場(chǎng)為引導(dǎo)，更進(jìn)一步地實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。同時(shí)應(yīng)培育健全的中介組織，為土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)，在土地供求信息、土地規(guī)則政策、辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)等方面發(fā)

揮重要作用。

三、相關(guān)配套制度創(chuàng)新

第一，進(jìn)行戶籍制度改革?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，把農(nóng)民牢牢的拴在土地上，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移成本高，約束大，同時(shí)因?yàn)榧亦l(xiāng)還有土地，所以只能把一些進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民拉回農(nóng)村，不利于農(nóng)民走出去。這樣就導(dǎo)致農(nóng)村人口增加速度高于人口流出的速度，由于土地是按人均分的，就更進(jìn)一步加劇了土地的分散細(xì)小化，對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營形成了障礙。我國已經(jīng)開始關(guān)注這方面的問題了，公安部正在全國推廣進(jìn)一步戶改方案，消除城鄉(xiāng)戶籍差別是大勢(shì)所趨，尤其是中央提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以來，一些省份明顯加快了戶籍制度改革的步伐。廣東就借鑒湖北經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，農(nóng)業(yè)人口比例較低的珠三角地區(qū)，明年或后年將首先消除城鄉(xiāng)戶籍差別，深圳已率先實(shí)行。陜西、山東、遼寧、福建等省份，也開始著手建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度，沒有了等級(jí)非農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)之分，統(tǒng)一為居民。[3]

第二，建立、健全社會(huì)保障制度?，F(xiàn)在的社會(huì)保障制度基本上是城市居民的社會(huì)保障制度，這種制度是同城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、固化的農(nóng)業(yè)土地制度相適應(yīng)的。農(nóng)村中的土地代替社會(huì)基金成為農(nóng)民的基本生活保障，由于不被城市的社會(huì)保障制度所吸納，農(nóng)民不愿放棄土地，這都抑制了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。只有逐步建立一個(gè)把城市和農(nóng)村都包括在內(nèi)的社會(huì)保障體系，才能使農(nóng)民愿意放棄土地，促進(jìn)土地的集中，現(xiàn)階段至少應(yīng)該做到使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民在醫(yī)療、教育、公共衛(wèi)生、住房租購、勞動(dòng)就業(yè)等方面享有與城市居民同等的權(quán)利。

第三，加大對(duì)基礎(chǔ)教育投入，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育。我國勞動(dòng)力素質(zhì)低、就業(yè)空間小，制約了土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村勞動(dòng)力文化水平較低，嚴(yán)重制約著外出務(wù)工人員就業(yè)空間的拓展以及收入來源的增加。從目前我國農(nóng)民的受教育情況看，全國4.97億農(nóng)村勞動(dòng)力中，高中及以上文化程度的不到11％，初中程度的占50.38％，小學(xué)及小學(xué)以下的占38％，其中不識(shí)字或識(shí)字很少的還占7個(gè)多百分點(diǎn)，全國文盲、半文盲的90％以上集中在農(nóng)村[4]。正是由于勞動(dòng)者本身的素質(zhì)低下，造成就業(yè)上的低層次化，只能從事著最苦最累但是收入非常低的職業(yè)，而城市發(fā)展對(duì)低層次人才需求越來越少，給剩余勞動(dòng)者的轉(zhuǎn)移帶來了很大阻礙。因此，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入，可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)九年教育，改變農(nóng)村人口受教育程度低的現(xiàn)狀，提高農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)，提高就業(yè)能力，拓寬就業(yè)面。發(fā)展職業(yè)教育既可以培養(yǎng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)種植技術(shù)，也可以進(jìn)行非農(nóng)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，促進(jìn)非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，為他們脫離土地創(chuàng)造條件，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。

第四，充分轉(zhuǎn)變、發(fā)揮政府職能。在土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中，有關(guān)部門要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立土地流轉(zhuǎn)合同的訂立、簽證、登記制度，嚴(yán)格監(jiān)視土地規(guī)?；?jīng)營以后的使用問題，凡是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營行為，收回其承包權(quán)，這樣可以防止和解決糾紛，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的成本。同時(shí)政府要把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)工作作為一項(xiàng)重要職能，建立勞動(dòng)用工發(fā)布制度，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。

第五，健全法制、法規(guī)。在土地流轉(zhuǎn)問題上，現(xiàn)行法律之間還存在矛盾，應(yīng)予以修訂，同時(shí)應(yīng)制定與土地制度流轉(zhuǎn)相關(guān)的法規(guī)，把土地流轉(zhuǎn)以法律形式固定下來，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)依法、有序的進(jìn)行。

此外，還要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)及制定其他相關(guān)政策、措施，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)空間，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營?？傊覀円脤?shí)踐性、系統(tǒng)性的觀念去探討我國農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，要結(jié)合實(shí)際情況、因地制宜，各項(xiàng)措施配合使用，力求達(dá)到最好的效果。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王利明.物權(quán)法專題研究(下)[M].長春：吉林人民出版社,2002.1019.[2]周其仁.中國農(nóng)村改革：國家和所有權(quán)關(guān)系的變化——一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度變遷史的回顧[J].中國社會(huì)科學(xué)期刊(香港)，1994(夏季卷).63.[3][4]劉忠和.改革開放與我國農(nóng)村勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)生活的變遷[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2008，(11).^NU1

第四篇：管制制度專題

一、安全生產(chǎn)操作規(guī)程

1、駕駛員必須經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，經(jīng)有關(guān)部門考試合格，取得執(zhí)業(yè)資格證后，方可獨(dú)立駕駛車輛。實(shí)習(xí)駕駛員除持有實(shí)習(xí)駕駛證外，應(yīng)有正式司機(jī)隨車駕駛。嚴(yán)禁無證駕駛。

2、行車前嚴(yán)禁飲酒，行車及加油時(shí)不準(zhǔn)吸煙、飲食和閑談，駕駛室必須按核定人數(shù)乘坐，嚴(yán)禁超員乘坐。

3、每次行車前必須檢查剎車、方向盤、喇叭、照明、信號(hào)燈等主要裝置是否齊全完好，消除隱患。

4、行車時(shí)車輛的時(shí)速應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)定，前后兩車應(yīng)保持必要的安全間距。

5、嚴(yán)格遵守公安部、交通部《城市和公路交通管理規(guī)則》。

6、禁止在雨天、雪、霧天、夜間盲目行駛。夜間行車前，應(yīng)預(yù)先檢查燈光，并特別注意指揮信號(hào)和施工信號(hào)。

7、嚴(yán)禁盲目強(qiáng)行涉水。汽車涉水后，必須連續(xù)輕踏制動(dòng)踏板，待制動(dòng)效能恢復(fù)后，方可再正常行駛。

8、嚴(yán)禁機(jī)動(dòng)車掛空檔或踩離合器溜坡。下長坡、陡坡前，應(yīng)試踏制動(dòng)器是否有效，下險(xiǎn)峻山坡前，須停車檢查轉(zhuǎn)向系、制動(dòng)系及輪胎等。下坡時(shí)應(yīng)掛檔，利用發(fā)動(dòng)機(jī)阻力控制車速。下坡使用制動(dòng)器時(shí)間較長久時(shí)，應(yīng)停車休息以便制動(dòng)鼓自然冷卻，嚴(yán)禁向高溫的制動(dòng)鼓潑水。

9、認(rèn)真做好出車，途中和回廠例檢，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)報(bào)修。修理時(shí)，必須掛好排檔，拉緊手制動(dòng)，墊好三角木，以確保安全。在修理中凡接觸易燃物品，必須隨時(shí)注意防火。

10、及時(shí)做好車輛清潔、保養(yǎng)工作。

二、安全生產(chǎn)和崗位責(zé)任制

1、全面貫徹執(zhí)行國家有關(guān)安全生產(chǎn)的方針、政策和法律、法規(guī)，自覺接受國家行業(yè)管理和群眾監(jiān)督。

2、落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全企業(yè)安全管理機(jī)構(gòu)，配備專職的安全生產(chǎn)管理人員。

3、強(qiáng)化安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)，認(rèn)真做好安全教育和培訓(xùn)活動(dòng)，積極推廣兄弟單位先進(jìn)的安全技術(shù)和安全管理經(jīng)驗(yàn)。

4、加強(qiáng)源頭管理，定期組織開展安全檢查，綜合運(yùn)用自檢、普檢、抽檢、互檢等多種方式，及時(shí)排查各類安全事故隱患。

5、定期召開安全生產(chǎn)例會(huì)，分析企業(yè)安全生產(chǎn)的情況，預(yù)測(cè)和安排下一步安全生產(chǎn)的工作意見。

6、抓好車輛安全技術(shù)管理和駕駛員管理工作，建立完善安全管理檔案。

7、定期開展以安全生產(chǎn)活動(dòng)是否符合安全管理體系要求的內(nèi)部審核，定期評(píng)價(jià)安全管理體系的有效性。

8、定期分析企業(yè)安全生產(chǎn)工作情況，認(rèn)真聽取各部門意見和建議，接受職工群眾監(jiān)督。

三、安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查制度

（一）監(jiān)督檢查落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任情況。

1.制定明確的各崗位安全工作職責(zé)，且在醒目位置給予公布。

2.監(jiān)督檢查公司與各職能部門簽訂安全生產(chǎn)管理責(zé)任狀，與駕駛員簽訂道路行車安全生產(chǎn)責(zé)任書，與經(jīng)營者簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議。

3.監(jiān)督檢查安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和配備專職安全生產(chǎn)管理人員情況。

（二）監(jiān)督檢查從業(yè)駕駛?cè)藛T的資質(zhì)

1.監(jiān)督檢查駕駛?cè)藛T的聘用審核和安全生產(chǎn)管理情況，檢查駕駛員管理基礎(chǔ)檔案實(shí)行“一人一檔”情況，檢查對(duì)違章和事故駕駛員處理情況。

2.監(jiān)督檢查駕駛員的記分管理情況，要對(duì)情節(jié)嚴(yán)重、素質(zhì)差，安全意識(shí)不強(qiáng)經(jīng)常出事故的駕駛?cè)藛T進(jìn)行解聘，優(yōu)化駕駛?cè)藛T隊(duì)伍，提高駕駛員整體素質(zhì)。

3監(jiān)督檢查對(duì)于超速、超載、疲勞、酒后駕駛等違法行為情節(jié)嚴(yán)重的駕駛?cè)藛T予以解聘的情況。

（三）監(jiān)督檢查車輛安全生產(chǎn)管理情況，檢查營運(yùn)車輛技術(shù)狀況、檢查車輛二級(jí)維護(hù)、技術(shù)評(píng)定、交警年審、承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)的投保工作。

（五）監(jiān)督檢查生產(chǎn)安全的嚴(yán)重違法行為的處理情況，監(jiān)督做好經(jīng)營者、駕駛員違反道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)行為的記錄情況。

（六）監(jiān)督檢查安全基礎(chǔ)工作及宣傳教育培訓(xùn)情況。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員、駕駛員的持證上崗情況和其他人員的教育培訓(xùn)情況，以及安全宣傳、勞動(dòng)組織、用工等情況。

（七）監(jiān)督檢查對(duì)事故按照 “依法依規(guī)、實(shí)事求是、注重實(shí)效”的原則組織事故調(diào)查處理的情況；監(jiān)督檢查嚴(yán)格責(zé)任追究，落實(shí)防范措施，加強(qiáng)安全事故教育的情況。

（八）監(jiān)督檢查開展安全生產(chǎn)隱患排查整改的落實(shí)情況和安全隱患排查治理信息統(tǒng)計(jì)分析和報(bào)送情況。

（九）監(jiān)督檢查應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)情況；建立和完善生產(chǎn)安全事故的預(yù)防、預(yù)警、預(yù)報(bào)應(yīng)急機(jī)制情況。

（十）監(jiān)督檢查企業(yè)安定穩(wěn)定情況和防火、防爆、防毒、防塵、防盜等治安安全情況。

四、從業(yè)人員安全管理制度

1、機(jī)動(dòng)車駕駛員管理

(1)駕駛員應(yīng)是作風(fēng)正派，組織紀(jì)律性強(qiáng)，身體健康的從業(yè)人員。

(2)駕駛員必須領(lǐng)取駕駛證、從業(yè)資格證，方可駕駛車輛。(3)駕駛員的正常培訓(xùn)由本人負(fù)責(zé)，定期培訓(xùn)由本道路運(yùn)輸經(jīng)營者安全生產(chǎn)管理部門組織實(shí)施。(4)發(fā)生不安全情況，應(yīng)及時(shí)報(bào)告本道路運(yùn)輸經(jīng)營者安全生產(chǎn)管理部門，不準(zhǔn)隱瞞事故真相，并積極配合事故的處理。(5)駕駛員應(yīng)服從調(diào)度，按照規(guī)定路線行駛，連續(xù)行車不準(zhǔn)超過 4小時(shí)，杜絕各種違章行為。

(6)駕駛員要認(rèn)真做好車輛日常維護(hù)工作，保持車容整潔、文明駕駛，嚴(yán)格遵守交通規(guī)則，樹立良好的職業(yè)道德。(7)車輛正常出車前，應(yīng)將文明衛(wèi)生與安全工作結(jié)合檢查。(8)駕駛員必須遵守下列規(guī)定：①駕駛營運(yùn)車輛時(shí)，須攜帶駕駛證、行車證、道路運(yùn)輸證、從業(yè)資格證等其它證件。②不準(zhǔn)轉(zhuǎn)借、涂改和偽造駕駛證、行車證、道路運(yùn)輸證、從業(yè)資格證等其它證件。③不準(zhǔn)將營運(yùn)車輛交給沒有駕駛證和從業(yè)資格證的人駕駛。④不準(zhǔn)駕駛與駕駛證、從業(yè)資格證車型不相符合的車輛。⑤未按規(guī)定審驗(yàn)或?qū)忩?yàn)不合格的，不準(zhǔn)繼續(xù)駕駛車輛。⑥飲酒后不準(zhǔn)駕駛車輛。⑦不準(zhǔn)駕駛安全設(shè)備不全或機(jī)件失靈的車輛。⑧不準(zhǔn)駕駛不符合裝載規(guī)定的車輛。⑨患有妨礙安全行車的疾病或者過度疲勞時(shí)，不準(zhǔn)駕駛車輛。⑩駕駛車輛時(shí)不準(zhǔn)吸煙、飲食、閑談、打手機(jī)或其它妨礙安全行車的行為。

2、機(jī)動(dòng)車輛管理

(1)本道路運(yùn)輸經(jīng)營者所屬機(jī)動(dòng)車輛由其駕駛員負(fù)責(zé)日常具體管理與考核，安全生產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督與考核，并參與交通事故的處理。(2)機(jī)動(dòng)車輛的年檢審，由本道路運(yùn)輸經(jīng)營者安全生產(chǎn)管理部門組織實(shí)施。(3)認(rèn)真執(zhí)行春查和冬查的各項(xiàng)內(nèi)容要求，嚴(yán)格車輛檢查制度，確保車輛安全運(yùn)行。

(4)牢固樹立“安全第一”的思想，做好日常維護(hù)和車輛換季保養(yǎng)工作，特別是冬季“四防”(防火、防凍、防滑、防事故)工作。

(5)遇有霧、雨、雪等天氣及路況不良，嚴(yán)格控制出車，若生產(chǎn)等急需可配備有經(jīng)驗(yàn)的2名駕駛員出車，以保安全和處理應(yīng)急情況。

(6)禁止私自用車，以車代步或?qū)④囕v亂停亂放。(7)車輛調(diào)配人員要合理安排行車日程，做到行車前有交待，回庫后有檢查，嚴(yán)禁“三違”（違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律）。

五、安全例會(huì)制度

為全面貫徹《安全生產(chǎn)法》，做好安全生產(chǎn)狀況的研究分析及重大安全生產(chǎn)問題的對(duì)策制定，完善安全生產(chǎn)規(guī)章制度，全面推動(dòng)安全管理工作，公司成立安全領(lǐng)導(dǎo)小組（由法人代表主持），實(shí)行安全生產(chǎn)例會(huì)制度。

一、每月召開一次的安全例會(huì)，相關(guān)人員必須簽名參加。

二、安全例會(huì)主要內(nèi)容：

1、傳達(dá)上級(jí)有關(guān)文件或指示，通報(bào)本月安全生產(chǎn)情況。

2、及時(shí)分析、總結(jié)上一階段運(yùn)輸?shù)陌踩⒉话踩那闆r，研究布置下階段保證安全運(yùn)輸?shù)纳a(chǎn)計(jì)劃。

3、分析研究近期發(fā)生事故的特點(diǎn)和規(guī)律，制定落實(shí)防范措施。

4、研究安全管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，制定落實(shí)整改措施，修改、完善各項(xiàng)安全規(guī)章制度。

5、根據(jù)“四不放過”的原則（即：事故原因不查清不放過、責(zé)任人員未處理不放過、整改措施未落實(shí)不放過、有關(guān)人員未受到教育不放過），對(duì)發(fā)生的事故進(jìn)行調(diào)查、分析和處理。

六、安全培訓(xùn)和教育學(xué)習(xí)制度

一、駕駛員要認(rèn)真學(xué)習(xí)道路交通法規(guī)，樹立良好的職業(yè)道德，增強(qiáng)安全意識(shí)，按時(shí)參加各類安全教育和培訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)行行車規(guī)則。

二、運(yùn)營組要堅(jiān)持每月二次的安全教育活動(dòng)，及時(shí)傳達(dá)上級(jí)和交通管理部門的有關(guān)指示精神，認(rèn)真總結(jié)安全行車的經(jīng)驗(yàn)和分析典型事故的教訓(xùn)，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷增強(qiáng)安全防范意識(shí)。

三、公司要定期利用一些典型的事故案例進(jìn)行分析教育，認(rèn)真吸取他人的教訓(xùn)，警示駕駛員要文明行車，嚴(yán)守規(guī)則，確保安全。

四、駕駛員對(duì)公司組織的安全教育活動(dòng)，無特殊情況一律不得請(qǐng)假、缺席，負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格考勤。

六、對(duì)各類培訓(xùn)教育要做好記錄，以便備查。

7.車輛、設(shè)施、設(shè)備安全管理制度

1、駕駛員不能帶著思想包袱開車，不能在心情沮喪時(shí)開車，不能在鬧情緒時(shí)開車，要控制情緒、情感，保證行車安全。

2、接受運(yùn)輸任務(wù)，按時(shí)到崗，對(duì)車輛情況進(jìn)行自檢，存在故障隱患要立即維修。

3、駕駛員對(duì)車輛的日常維護(hù)應(yīng)做到：

4、堅(jiān)持“三檢”，即出車前、行車中、收車后檢視汽車的燈光、轉(zhuǎn)向、制動(dòng)、傳動(dòng)、冷卻、潤滑及各部機(jī)件連接的有效情況。

5、保持“四清”，即保持機(jī)油、空氣、燃油濾清器和蓄電池的清潔。

6、防止“四漏”，即防止漏水、漏油、漏氣、漏電。

八、事故處理應(yīng)急預(yù)案

1、立即停車。凡發(fā)生道路運(yùn)輸事故，都要立即停車，并撥打事故處理專用電話。

2、立即搶救。停車后應(yīng)首先檢查有無傷亡人員，如有受傷人員，應(yīng)立即施救并攔截過往車輛，送就近醫(yī)院搶救；如傷員身體某部位被壓或卡住，應(yīng)立即設(shè)法將傷員救出，同時(shí)應(yīng)標(biāo)出事故現(xiàn)場(chǎng)位置。危險(xiǎn)物品泄漏時(shí)，根據(jù)具體情況采取滅火、隔絕、堵漏、攔截、稀釋、中和、覆蓋、冷卻、泄壓、轉(zhuǎn)移、收集等施救方法進(jìn)行搶救；繼續(xù)滯留現(xiàn)場(chǎng)會(huì)造成更大損失或危險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)及時(shí)組織搶救轉(zhuǎn)移，同時(shí)應(yīng)標(biāo)出事故現(xiàn)場(chǎng)位置。

3、現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)。肇事車停位，傷亡人員倒位，各種碰撞碾壓的痕跡，剎車拖痕，血跡及其他散落物品均屬保護(hù)內(nèi)容，不得破壞、偽造。

4、如有泄漏、爆炸、火災(zāi)、可能危及安全時(shí)，勸導(dǎo)阻止無關(guān)人員和車輛進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)。

4、及時(shí)報(bào)案。在搶救傷員、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)直接或委托他人向當(dāng)?shù)毓膊块T或交通主管部門報(bào)案，然后及時(shí)向本公司領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)的專人匯報(bào)。

5、內(nèi)容如下：肇事地點(diǎn)、時(shí)間、報(bào)告人的姓名、住址及事故的死傷和損失情況。交通警察和應(yīng)急救援人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，要服從組織指揮，主動(dòng)如實(shí)地反映情況，積極配合現(xiàn)場(chǎng)勘察和事故分析等工作。

第五篇：自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)2017

自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）

第一章 總 則

第一條 為加強(qiáng)自然生態(tài)空間保護(hù)，推進(jìn)自然資源管理體制改革，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱自然生態(tài)空間（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)空間），是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

本辦法所稱生態(tài)保護(hù)紅線，是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

第三條 凡涉及生態(tài)空間的城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)利用和整治修復(fù)活動(dòng)，都必須遵守本辦法。鑒于海洋國土空間的特殊性，海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)規(guī)定另行制定。

第四條 生態(tài)空間用途管制，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級(jí)分類、協(xié)同共治的原則，并與生態(tài)保護(hù)紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。

第五條 國家對(duì)生態(tài)空間依法實(shí)行區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可制度，嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)空間的占用和擾動(dòng)，確保依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少，生態(tài)功能不降低，生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。

第六條 國土資源、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行管理，落實(shí)用途管制的要求。

第七條 市縣級(jí)及以上地方人民政府在系統(tǒng)開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，科學(xué)合理編制空間規(guī)劃，作為生態(tài)空間用途管制 的依據(jù)。

第二章 生態(tài)空間布局與用途確定

第八條 各級(jí)空間規(guī)劃要綜合考慮主體功能定位、空間開發(fā)需求、資源環(huán)境承載能力和糧食安全，明確本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)與布局。

國家級(jí)、省級(jí)空間規(guī)劃，應(yīng)明確全國和省域內(nèi)生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、總體格局和重點(diǎn)區(qū)域。市縣級(jí)空間規(guī)劃進(jìn)一步明確生態(tài)空間用途分區(qū)和管制要求。

第九條 國家在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態(tài)環(huán)境等調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，制定調(diào)查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以全國土地調(diào)查成果、自然資源專項(xiàng)調(diào)查和地理國情普查成果為基礎(chǔ)，按照統(tǒng)一調(diào)查時(shí)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，確定生態(tài)空間用途、權(quán)屬和分布。

第十條 按照保護(hù)需要和開發(fā)利用要求，將生態(tài)保護(hù)紅線落實(shí)到地塊，明確用途，并通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記予以明確，設(shè)定統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識(shí)標(biāo)牌。

第十一條 市縣級(jí)人民政府應(yīng)通過組織編制中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃等其他涉及空間開發(fā)、利用、保護(hù)、整治的規(guī)劃，落實(shí)空間規(guī)劃要求，對(duì)生態(tài)空間用途與管制措施進(jìn)行細(xì)化。

第三章 用途管控

第十二條 生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途，嚴(yán)格禁止任何單位和個(gè)人擅自占用和改變用地性質(zhì)，鼓勵(lì)按照規(guī)劃開展維護(hù)、修復(fù)和提升生態(tài)功能的活動(dòng)。因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)后予以安排。

生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，原則上按限制開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。按照生態(tài)空間用途分區(qū)，依法制定區(qū)域準(zhǔn)入條件，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目類型清單，根據(jù)空間規(guī)劃確定的開發(fā)強(qiáng)度，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境保護(hù)等方面的要求，由同級(jí)人民政府予以公示。

第十三條 從嚴(yán)控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，禁止生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)空間違法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間的監(jiān)督管理，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，禁止將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間。鼓勵(lì)城鎮(zhèn)空間和符合國家 生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間。

生態(tài)空間與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的相互轉(zhuǎn)化利用，應(yīng)按照資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，根據(jù)功能變化狀況，依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府進(jìn)行修改調(diào)整。

第十四條 禁止新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線，確因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等無法避讓的，由省級(jí)人民政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門提出審核意見后，報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的原有居住用地和其他建設(shè)用地，不得隨意擴(kuò)建和改建。

嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間。符合區(qū)域準(zhǔn)入條件的建設(shè)項(xiàng)目，涉及占用生態(tài)空間中的林地、草原等，按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定辦理；涉及占用生態(tài)空間中其他未作明確規(guī)定的用地，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)論證和管理。

鼓勵(lì)各地根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要和規(guī)劃，結(jié)合土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等各類工程實(shí)施，因地制宜促進(jìn)生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地逐步有序退出。

第十五條 禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)空間，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)已有的農(nóng)業(yè)用地，建立逐步退出機(jī)制，恢復(fù)生態(tài)用途。

嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，符合條件的農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，須依法由市縣級(jí)及以上地方人民政府統(tǒng)籌安排。生態(tài)保護(hù)紅線外的耕地，除符合國家生態(tài)退耕條件，并納入國家生態(tài)退耕總體安排，或因國家重大生態(tài)工程建設(shè)需要外，不得隨意轉(zhuǎn)用。

第十六條 有序引導(dǎo)生態(tài)空間用途之間的相互轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格禁止不符合生態(tài)保護(hù)要求或有損生態(tài)功能的相互轉(zhuǎn)換。

科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，因各類生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和工程需要調(diào)整用途的，依照有關(guān)法律法規(guī)辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

第十七條 在不改變利用方式的前提下，依據(jù)資源環(huán)境承載能力，對(duì)依法保護(hù)的生態(tài)空間實(shí)行承載力控制，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等對(duì)生態(tài)功能造成損害，確保自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

第四章 維護(hù)修復(fù)

第十八條 按照尊重規(guī)律、因地制宜的原則，明確采取休禁措施的區(qū)域規(guī)模、布局、時(shí)序安排，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)和生態(tài)空間休養(yǎng)生息。

第十九條 實(shí)施生態(tài)修復(fù)重大工程，分區(qū)分類開展受損生態(tài)空間的修復(fù)。

集體土地所有者、土地使用單位和個(gè)人應(yīng)認(rèn)真履行有關(guān)法定義務(wù)，及時(shí)恢復(fù)因不合理建設(shè)開發(fā)、礦產(chǎn)開采、農(nóng)業(yè)開墾等破壞的生態(tài)空間。

第二十條 樹立山水林田湖是一個(gè)生命共同體的理念，組織制定和實(shí)施生態(tài)空間改造提升計(jì)劃，提升生態(tài)斑塊的生態(tài)功能和服務(wù)價(jià)值，建立和完善生態(tài)廊道，提高生態(tài)空間的完整性和連通性。制定激勵(lì)政策，鼓勵(lì)集體土地所有者、土地使用單位和個(gè)人，按照土地用途，改造提升生態(tài)空間的生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值。

第五章 實(shí)施保障

第二十一條 國家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推動(dòng)建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)生態(tài)空間有效保護(hù)。

第二十二條 市縣級(jí)及以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)，對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行管理，同時(shí)加強(qiáng)部門協(xié)同，實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的統(tǒng)籌管理和保護(hù)。

第二十三條 國家鼓勵(lì)地方采取協(xié)議管護(hù)等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行有效保護(hù)。確有需要的，可采取土地征收方式予以保護(hù)。

采取協(xié)議管護(hù)方式的，由有關(guān)部門或相應(yīng)管護(hù)機(jī)構(gòu)與生態(tài)空間的相關(guān)土地權(quán)利人簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定管護(hù)和違約責(zé)任。鼓勵(lì)建立土地使用信用制度，對(duì)于沒有履行管護(hù)協(xié)議的行為，記入當(dāng)事人用地信用檔案，強(qiáng)化用地監(jiān) 管和檢查。

第二十四條 市縣級(jí)及以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制，采取資金補(bǔ)助、技術(shù)扶持等措施，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)空間保護(hù)的補(bǔ)償。

國家鼓勵(lì)地區(qū)間建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域下游與上游之間，通過資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、移民安置、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。

第二十五條 市縣級(jí)及以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，確保本行政區(qū)域依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少、功能不降低、生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)完成情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，對(duì)自然生態(tài)損害責(zé)任實(shí)行終身追究。

市縣級(jí)人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)之間，應(yīng)逐級(jí)簽訂生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)責(zé)任書，責(zé)任書履行情況納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系。

第二十六條 結(jié)合各地現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、區(qū)域差異和發(fā)展階段，并與國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、空間規(guī)劃改革試點(diǎn)、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)等工作相銜接，在試點(diǎn)地區(qū)省、市、縣不同層級(jí)開展生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度。

第六章 監(jiān)測(cè)評(píng)估

第二十七條 國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同有關(guān)部門，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，整合建設(shè)國家生態(tài)空間動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息平臺(tái)，充分利用陸海觀測(cè)衛(wèi)星和各類地面監(jiān)測(cè)站點(diǎn)開展全天候監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握生態(tài)空間 變化情況，建立信息共享機(jī)制，并定期向社會(huì)公布。建立常態(tài)化資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)超過或接近承載能力的地區(qū)，實(shí)行預(yù)警和限制性措施。

第二十八條 地方人民政府應(yīng)定期開展專項(xiàng)督查和績(jī)效評(píng)估，監(jiān)督生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、措施落實(shí)和相關(guān)法律法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行。

市縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)空間保護(hù)監(jiān)督檢查制度，定期組織有關(guān)行政主管部門對(duì)生態(tài)空間保護(hù)情況進(jìn)行聯(lián)合檢查，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的破壞生態(tài)空間的行為，及時(shí)責(zé)令相關(guān)責(zé)任主體糾正、整改。

第二十九條 地方各級(jí)人民政府應(yīng)健全生態(tài)保護(hù)的公眾參與和信息公開機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)輿論和公眾的監(jiān)督作用。加強(qiáng)宣傳、教育和科普，提高公眾生態(tài)意識(shí)，形成崇尚生態(tài)文明的社會(huì)氛圍。

第七章 附則

第三十條 本辦法先行在試點(diǎn)地區(qū)（見附件）實(shí)施；自印發(fā)之日起施行。

附件

自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)方案

根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度，以點(diǎn)帶面探索自然生態(tài)空間用途管制方法，形成可復(fù)制、可推廣的自然生態(tài)空間用途管控經(jīng)驗(yàn)，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn) 略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持尊重自然順應(yīng)自然保護(hù)自然、發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一、綠水青山就是金山銀山、自然價(jià)值和自然資本、空間均衡、山水林田湖是一個(gè)生命共同體等理念，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)綠色發(fā)展為目標(biāo)，以體制創(chuàng)新、制度供給、模式探索為重點(diǎn)，開展自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作，將頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐相結(jié)合，建立健全覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）基本原則。

堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧。綜合考慮省級(jí)層面宏觀管控和市縣層面微觀管理的雙重需求，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)；做好各相關(guān)改革措施間的銜接，強(qiáng)化部門協(xié)作，形成改革整體合力。堅(jiān)持改革創(chuàng)新。鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)因地制宜，結(jié)合本地實(shí)際大膽探索，允許試錯(cuò)、包容失敗、及時(shí)糾錯(cuò)。

堅(jiān)持利于推廣。堅(jiān)持實(shí)施導(dǎo)向、好用管用，立足服務(wù)國家大局，盡快形成可操作、能監(jiān)管，可復(fù)制、能推廣的改革成果。

（三）總體目標(biāo)。通過試驗(yàn)探索，推動(dòng)自然生態(tài)空間用途管制制度取得重要進(jìn)展，形成若干可操作、有效管用的制度成果；試點(diǎn)地區(qū)率先建成覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系，資源利用水平大幅提高、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、發(fā)展質(zhì)量和效益明顯提升。

二、試點(diǎn)任務(wù)

（一）開展調(diào)查評(píng)價(jià)。各試點(diǎn)地區(qū)要在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態(tài)環(huán)境等調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立調(diào)查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以全國土地調(diào)查成果、自然資源專項(xiàng)調(diào)查和地理國情普查成果為基礎(chǔ)，確定各類自然生態(tài)空間的用途、權(quán)屬和分布等情況，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，為自然生態(tài)空間的規(guī)劃布局、確權(quán)登記和用途管制奠定基礎(chǔ)。

（二）劃定保護(hù)范圍。按照生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。以生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城市開發(fā)邊界為依據(jù)和主要內(nèi)容，綜合考慮主體功能定位、空間開發(fā)需求、資源環(huán)境承載能力和糧食安全，編制空間規(guī)劃，明確本轄區(qū)內(nèi)自然生態(tài)空間保護(hù)要求，統(tǒng)籌確定自然生態(tài)空間的保護(hù)目標(biāo)與布局。

（三）制定準(zhǔn)入條件。按照生態(tài)主導(dǎo)功能和生態(tài)保護(hù)類型，分類制定生態(tài)功能類型區(qū)的區(qū)域準(zhǔn)入條件，開展資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，確定允許的開發(fā)強(qiáng)度，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目類型清單，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度、布局和環(huán)境保護(hù)等方面的限額要求。

（四）落實(shí)空間用途。根據(jù)保護(hù)需要和開發(fā)利用要求，依據(jù)空間規(guī)劃確定的自然生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)與布局，確定用途管制要求，落實(shí)到地塊，并予以公告。

（五）制定轉(zhuǎn)用規(guī)則。整合現(xiàn)有各類用途轉(zhuǎn)用制度，分別針對(duì)生態(tài)空間向城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的轉(zhuǎn)變，生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地管控，以及生態(tài)空間內(nèi)部用途之間的相互轉(zhuǎn)換，區(qū)分生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)外，制定差別化轉(zhuǎn)用審批流程，探索建立用途轉(zhuǎn)用許可制度。

（六）創(chuàng)新管護(hù)模式。依托自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。探索土地征收和協(xié)議管護(hù)等管理模式。探索建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償長效機(jī)制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機(jī)制。在分類管理基礎(chǔ)上，探索建立部門協(xié)同管理機(jī)制。

（七）做好效果評(píng)估。試點(diǎn)地區(qū)要定期對(duì)任務(wù)完成情況開展自評(píng)估，每季度報(bào)送工作進(jìn)展情況。省級(jí)國土資源、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門會(huì)同相關(guān)部門做好督導(dǎo)和效果評(píng)估，及時(shí)總結(jié)推廣試行有效的舉措和做法，對(duì)試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題和實(shí)踐證明不可行的舉措，要及時(shí)調(diào)整，提出相關(guān)建議。

三、試點(diǎn)區(qū)域

綜合考慮各地現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、區(qū)域差異和發(fā)展階段等因素，并與正在開展的國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、空間規(guī)劃、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等改革（試點(diǎn)）相銜接，在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等6省各選擇2-3個(gè)市縣開展試點(diǎn)工作，6省可根據(jù)需要，適當(dāng)增加試點(diǎn)市縣數(shù)量。

四、預(yù)期成果

試點(diǎn)市縣應(yīng)提交以下成果：

（一）工作報(bào)告。試點(diǎn)工作報(bào)告主要內(nèi)容包括：1.基本情況；2.工作過程；3.工作成效與認(rèn)識(shí)；4.存在的主要問題；5.下一步工作安排與建議；6.其它。要做到內(nèi)容翔實(shí)具體，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。

（二）技術(shù)報(bào)告。梳理試點(diǎn)過程中涉及的調(diào)查評(píng)價(jià)、紅線劃定、落實(shí)用途等技術(shù) 要求，形成技術(shù)報(bào)告。

（三）自然生態(tài)空間用途管制實(shí)施細(xì)則。梳理轉(zhuǎn)用許可審批流程，從審批權(quán)限、申報(bào)要求、審查原則、審查內(nèi)容、審批程序等方面，明確轉(zhuǎn)用許可具體辦法，形成《自然生態(tài)空間用途管制實(shí)施細(xì)則》。

（四）自然生態(tài)空間用途管制制度建議。提出自然生態(tài)空間用途管制的制度改革建議，形成相應(yīng)的“一套辦法”。包括工作組織、工作方式、技術(shù)路徑、協(xié)作機(jī)制、保障措施、體制機(jī)制改革建議等，形成可借鑒、易推廣的工作模式和技術(shù)途徑。

五、時(shí)間安排

試點(diǎn)周期自2017年3月到2018年12月，2019年上半年對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估研究。具體分為3個(gè)階段：

（一）準(zhǔn)備階段（2017.03～2017.06）。試點(diǎn)省和試點(diǎn)地方人民政府根據(jù)試點(diǎn)任務(wù)要求，開展自然生態(tài)空間調(diào)查評(píng)價(jià)基礎(chǔ)資料的收集整理和整合工作，分別編制試點(diǎn)方案，由國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門組織論證。

（二）實(shí)施階段（2017.06～2018.12）。按照《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》要求，開展試點(diǎn)工作。

（三）評(píng)估階段（2019.01～2019.06）。試點(diǎn)省和試點(diǎn)地區(qū)提交試點(diǎn)成果，并提出修訂完善自然生態(tài)空間用途管制辦法的建議，由國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門共同進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。

在開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)報(bào)告及修訂建議，完善自然生態(tài)空間用途管制辦法。

六、保障措施

（一）加強(qiáng)組織實(shí)施。成立自然生態(tài)空間用途管制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國土資源部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測(cè)繪地信局等有關(guān)人員組成，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)支持地方開展試點(diǎn)工作。成立自然生態(tài)空間用途管制專家咨詢組，提供有關(guān)理論、政策咨詢。試點(diǎn)地區(qū)人民政府成立試點(diǎn)工作組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立溝通協(xié)商機(jī)制。相關(guān)部門要積極支持和配合試點(diǎn)工作，參與有關(guān)問題研究，提供空間用途管制制度建立所需 要的各類資料，并保障工作經(jīng)費(fèi)。試點(diǎn)地區(qū)所在省人民政府及有關(guān)部門要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

（二）做好指導(dǎo)支持。試點(diǎn)期間，有關(guān)部門要及時(shí)赴試點(diǎn)地區(qū)指導(dǎo)調(diào)研，協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)過程中遇到的問題。各試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的重要問題和成功做法，應(yīng)及時(shí)報(bào)告。