第一篇：農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向

農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向

核心提示：總書記所說的我國農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說，在總書記看來，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度如何改革，對于構(gòu)建現(xiàn)代國家農(nóng)村治理體系和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)系重大?？倳浺筠r(nóng)村土地改革“堅守底線，事可先行”，體現(xiàn)了他一貫的在堅守底線基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新的治國理念。基于此，筆者立足于多年的學術(shù)積累與農(nóng)村調(diào)研的感受，談—下關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的粗淺認識。

一、農(nóng)村土地制度底線的形成與堅守的理由

總書記所說的我國農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說，在總書記看來，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

毋庸諱言，一些學者和黨政官員主張徹底放棄農(nóng)村土地集體所有制，恢復農(nóng)村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點的學者與官員的主觀動機，即他們旨在發(fā)揮市場配置農(nóng)村土地資源的決定性作用。讓市場在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動吸收人類文明成果包括源于西方的市場經(jīng)濟理論成果的具體體現(xiàn)，也是我們黨領(lǐng)導改革開放三十多年取得的基本制度成果，對此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國農(nóng)村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎?換言之，只有農(nóng)村土地私有，市場才能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用嗎?對這個問題的不同回答，在現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革問題上，分成了“集體學派”與“私有學派”。本文的觀點當然屬于集體學派。

“私有學派”否定農(nóng)村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計劃經(jīng)濟捆綁在一起，尤其是抓住了產(chǎn)權(quán)不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認，當年農(nóng)村土地集體所有制確實對于計劃經(jīng)濟體制起到了支撐作用。土地歸農(nóng)民集體所有和計劃經(jīng)濟作為國家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領(lǐng)導集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯誤的。大量歷史文獻表明，我們黨主張農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(包括合作經(jīng)濟)，從新民主主義革命時期就開始了，從理論到實踐，都大大早于計劃經(jīng)濟。當時發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的初衷有兩個：一是克服小農(nóng)經(jīng)濟制度下生產(chǎn)力千百年難以發(fā)展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產(chǎn)力;二是克服農(nóng)民分散單干必然出現(xiàn)的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實上土地集體所有制在很大程度上實現(xiàn)了制度設(shè)計的目標要求，比如，分散單干的小農(nóng)經(jīng)濟難以大規(guī)模進行農(nóng)田水利建設(shè)，靠集體經(jīng)濟就做到了，極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展;在解決農(nóng)村內(nèi)部貧富差距方面，集體經(jīng)濟的制度性效果也十分明顯。事實有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當然，由于計劃經(jīng)濟的干擾，集體經(jīng)濟制度沒有完全達到預期效果也是事實。

筆者認為，正是由于土地歸農(nóng)民集體所有已經(jīng)顯示了制度優(yōu)勢，所以在黨的十一屆三中全會后興起的農(nóng)村改革中，農(nóng)民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統(tǒng)一經(jīng)營體制，而不是土地集體所有制。2012年春節(jié)期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學等高校研究生做“百村千戶”問卷調(diào)查，回收1052份問卷，在“您希望將來農(nóng)村的土地制度是一”選項中，90%以上的農(nóng)戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同總書記堅守農(nóng)村土地集體所有制底線的主張，是因為他的看法是科學的，符合客觀實際，代表了從事農(nóng)耕勞作的廣大農(nóng)民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學派”不認同農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢，那么至少應該論證以下兩個觀點的科學性：一是小農(nóng)經(jīng)濟時代的土地私有制具有優(yōu)越性，能夠?qū)崿F(xiàn)資源離效配置，集體所有制取而代之是個歷史性錯誤;二是近三十年的農(nóng)村土地集體所有制嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

二、小規(guī)模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經(jīng)驗在全國農(nóng)村普遍推廣后，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。該制度有三個要件：一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營，三是集體統(tǒng)一為農(nóng)戶經(jīng)營提供社會化服務。但眾所周知，2006年農(nóng)村稅費改蕈后，農(nóng)戶不僅不再向集體繳納任何承包費用，而且承包地轉(zhuǎn)讓給其他人經(jīng)營時租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經(jīng)濟學意義上還是在法理學意義上，集體經(jīng)濟組織就喪失了土地所有者的基本權(quán)利——通過對財產(chǎn)的占有獲取收益。在大多數(shù)農(nóng)村，集體都是經(jīng)濟上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農(nóng)戶提供經(jīng)營服務。正因為如此，農(nóng)村需要深化改革。關(guān)鍵在于往哪個方向上改?！凹w學派”反對以改革的名義搞農(nóng)村集體土地私有化，并不是抱著計劃經(jīng)濟時期盛行的“左傾”意識形態(tài)不放，而是因為這種事實上的土地私有阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)就是，土地分割細碎問題長期解決不了，土地粗放經(jīng)營甚至撂荒的狀況越來越嚴重，土地資源配置效率低下。這是因為，幾億農(nóng)民在比較效益驅(qū)動下，選擇外出務工經(jīng)商，無法兼顧農(nóng)田的精耕細作。這一現(xiàn)象并非中國特有，在實行土地私有制的日本早就出現(xiàn)了，以至于從20世紀70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農(nóng)業(yè)”、“周日農(nóng)業(yè)”等說法，指責那些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入為主、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為輔的所謂“第二種兼業(yè)農(nóng)戶”對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的忽視。如果沒有私有制對于擴大土地經(jīng)營規(guī)模的制度性障礙，日本的農(nóng)產(chǎn)品自給率還可以提高十個百分點左右?！八接袑W派”認為一旦土地私有，就可能通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，這其實是出于對自由競爭的迷信，結(jié)果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國農(nóng)民新的偉大創(chuàng)造：靠市場機制確權(quán)把集體變成土地所有者、經(jīng)營者、勞動者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經(jīng)濟發(fā)展，就理應受到農(nóng)民的抵制;既然農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢，就理應受到農(nóng)民的擁護。事實確實如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權(quán)工作，卻進展緩慢，激發(fā)不出當年農(nóng)民搞大包干那樣的熱情。一些農(nóng)村土地確權(quán)工作已經(jīng)完成很長一段時間，仍然看不到任何經(jīng)濟發(fā)展的新跡象。

與土地確權(quán)的冷清形成鮮明對照的是，筆者近半年來在廣東省清遠市搞農(nóng)村綜合改革調(diào)研，了解到一些當?shù)氐霓r(nóng)民自發(fā)改革案例，深受啟發(fā)和鼓舞。這里僅舉網(wǎng)絡上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠市葉屋村一個例子。葉屋村通過村民自治機制推動“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要勞動力外出務工的農(nóng)戶只承包一塊旱地，主要勞動力在家務農(nóng)的農(nóng)戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，土地撂荒和粗放經(jīng)營問題徹底解決。同時，吸收四十多名青壯年勞動力回村務農(nóng)，所有農(nóng)戶單純靠從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，最低人均收入也已經(jīng)超過了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進行土地改革的直接動因就是要由窮變富：村長葉時通作為養(yǎng)魚專業(yè)戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養(yǎng)項目，收入都能與自己差不多。對于葉時通的想法大家都認同，但要做到集中連片經(jīng)營，必須調(diào)整多年未變的土地承包關(guān)系，對此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農(nóng)戶，他們認為自己吃虧了。經(jīng)過三十多次各戶家長共同開會討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農(nóng)村土地改革的常用術(shù)語概括葉屋村的經(jīng)驗，也可謂是明確產(chǎn)權(quán)的過程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權(quán)調(diào)整土地。這個集體不是行政村，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

其次，明確集體土地的成員權(quán)，只有生活在集體土地范圍內(nèi)的人擁有集體成員資格，娶進來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權(quán)。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權(quán)。

再次，用地租調(diào)節(jié)各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內(nèi)部沒有人愿意承包的土地由集體來統(tǒng)一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產(chǎn)條件，也拿出一些獎勵學生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設(shè)施。葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細碎的土地，又破解了集體經(jīng)濟空殼難題。該村經(jīng)驗給予我們的啟示是：租金既實現(xiàn)了集體作為土地所有者的權(quán)利，又調(diào)節(jié)了土地資源在經(jīng)營者之間的合理配置，反過來幫助了勞動者改善生產(chǎn)生活條件。在葉屋，古典市場經(jīng)濟理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對立關(guān)系不見了，代之以土地所有者、經(jīng)營者與勞動者之間的利益共同體關(guān)系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國農(nóng)民基于土地集體所有制的又一偉大創(chuàng)造，為農(nóng)村土地改革做出有益探索。

來源：《中國黨政干部論壇》

第二篇：農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向

農(nóng)村土地制度改革的底線與創(chuàng)新方向 現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度如何改革，對于構(gòu)建現(xiàn)代國家農(nóng)村治理體系和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化關(guān)系重大?？倳浺筠r(nóng)村土地改革“堅守底線，事可先行”，體現(xiàn)了他一貫的在堅守底線基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新的治國理念。基于此，筆者立足于多年的學術(shù)積累與農(nóng)村調(diào)研的感受，結(jié)合漢海招融網(wǎng)關(guān)于土地信息的第一手資料，談—下關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的粗淺認識。

一、農(nóng)村土地制度底線的形成與堅守的理由

總書記所說的我國農(nóng)村土地制度改革的底線，就是指農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。也就是說，在總書記看來，農(nóng)村土地制度需要改革，但土地歸農(nóng)民集體所有的基本制度安排不能變。顯然，他這一看法是有針對性的。

毋庸諱言，一些學者和黨政官員主張徹底放棄農(nóng)村土地集體所有制，恢復農(nóng)村土地私有制。筆者絲毫不懷疑持有這種觀點的學者與官員的主觀動機，即他們旨在發(fā)揮市場配置農(nóng)村土地資源的決定性作用。讓市場在資源配置中起決定作用，既是我們黨主動吸收人類文明成果包括源于西方的市場經(jīng)濟理論成果的具體體現(xiàn)，也是我們黨領(lǐng)導改革開放三十多年取得的基本制度成果，對此大家沒有分歧。然而，土地私有是我國農(nóng)村土地資源高效配置的最佳制度安排嗎？換言之，只有農(nóng)村土地私有，市場才能在農(nóng)村土地資源配置中起決定性作用嗎？對這個問題的不同回答，在現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革問題上，分成了“集體學派”與“私有學派”。本文的觀點當然屬于集體學派。

“私有學派”否定農(nóng)村土地集體所有制，采用的理論邏輯是把它同計劃經(jīng)濟捆綁在一起，尤其是抓住了產(chǎn)權(quán)不清體制弊端大加鞭撻。這頗能博得一些人的贊同。筆者承認，當年農(nóng)村土地集體所有制確實對于計劃經(jīng)濟體制起到了支撐作用。土地歸農(nóng)民集體所有和計劃經(jīng)濟作為國家制度，都是以毛澤東為核心的我們黨第一代領(lǐng)導集體建立起來的。但把二者混為一談卻是錯誤的。大量歷史文獻表明，我們黨主張農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(包括合作經(jīng)濟)，從新民主主義革命時期就開始了，從理論到實踐，都大大早于計劃經(jīng)濟。當時發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的初衷有兩個：一是克服小農(nóng)經(jīng)濟制度下生產(chǎn)力千百年難以發(fā)展的弊端，通過合作即資源重新配置形成新的生產(chǎn)力；二是克服農(nóng)民分散單干必然出現(xiàn)的貧富兩極分化弊端，走共同富裕道路。事實上土地集體所有制在很大程度上實現(xiàn)了制度設(shè)計的目標要求，比如，分散單干的小農(nóng)經(jīng)濟難以大規(guī)模進行農(nóng)田水利建設(shè)，靠集體經(jīng)濟就做到了，極大地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；在解決農(nóng)村內(nèi)部貧富差距方面，集體經(jīng)濟的制度性效果也十分明顯。事實

有目共睹，限于篇幅，本文不再詳述。當然，由于計劃經(jīng)濟的干擾，集體經(jīng)濟制度沒有完全達到預期效果也是事實。

筆者認為，正是由于土地歸農(nóng)民集體所有已經(jīng)顯示了制度優(yōu)勢，所以在黨的十一屆三中全會后興起的農(nóng)村改革中，農(nóng)民拋棄的僅僅是吃“大鍋飯”的集體統(tǒng)一經(jīng)營體制，而不是土地集體所有制。2012年春節(jié)期間，筆者組織中共中央黨校、北京大學等高校研究生做“百村千戶”問卷調(diào)查，回收1052份問卷，在“您希望將來農(nóng)村的土地制度是一”選項中，90%以上的農(nóng)戶沒有選擇“按人平分，私有到戶，然后像解放前那樣自由買賣土地”。所以，筆者贊同總書記堅守農(nóng)村土地集體所有制底線的主張，是因為他的看法是科學的，符合客觀實際，代表了從事農(nóng)耕勞作的廣大農(nóng)民群眾的根本利益訴求。

如果“私有學派”不認同農(nóng)村土地集體所有的制度優(yōu)勢，那么至少應該論證以下兩個觀點的科學性：一是小農(nóng)經(jīng)濟時代的土地私有制具有優(yōu)越性，能夠?qū)崿F(xiàn)資源離效配置，集體所有制取而代之是個歷史性錯誤；二是近三十年的農(nóng)村土地集體所有制嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

二、小規(guī)模土地私有妨礙土地資源高效配置，值得警惕

自三十多年前安徽小崗村的大包干經(jīng)驗在全國農(nóng)村普遍推廣后，形成了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。該制度有三個要件：一是土地歸農(nóng)民集體所有，二是集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營，三是集體統(tǒng)一為農(nóng)戶經(jīng)營提供社會化服務。但眾所周知，2006年農(nóng)村稅費改蕈后，農(nóng)戶不僅不再向集體繳納任何承包費用，而且承包地轉(zhuǎn)讓給其他人經(jīng)營時租金全部歸原承包戶收取。這樣，不論是在經(jīng)濟學意義上還是在法理學意義上，集體經(jīng)濟組織就喪失了土地所有者的基本權(quán)利——通過對財產(chǎn)的占有獲取收益。在大多數(shù)農(nóng)村，集體都是經(jīng)濟上幾乎沒有任何收入的“空殼”，無力向農(nóng)戶提供經(jīng)營服務。正因為如此，農(nóng)村需要深化改革。關(guān)鍵在于往哪個方向上改。

“集體學派”反對以改革的名義搞農(nóng)村集體土地私有化，并不是抱著計劃經(jīng)濟時期盛行的“左傾”意識形態(tài)不放，而是因為這種事實上的土地私有阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。具體表現(xiàn)就是，土地分割細碎問題長期解決不了，土地粗放經(jīng)營甚至撂荒的狀況越來越嚴重，土地資源配置效率低下。這是因為，幾億農(nóng)民在比較效益驅(qū)動下，選擇外出務工經(jīng)商，無法兼顧農(nóng)田的精耕細作。這一現(xiàn)象并非中國特有，在實行土地私有制的日本早就出現(xiàn)了，以至于從20世紀70年代起，日本就有了帶嘲諷味道的“游玩農(nóng)業(yè)”、“周日農(nóng)業(yè)”等說法，指責那些以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入為主、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入

為輔的所謂“第二種兼業(yè)農(nóng)戶”對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的忽視。如果沒有私有制對于擴大土地經(jīng)營規(guī)模的制度性障礙，日本的農(nóng)產(chǎn)品自給率還可以提高十個百分點左右。“私有學派”認為一旦土地私有，就可能通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，這其實是出于對自由競爭的迷信，結(jié)果只能是重蹈日本覆轍。

三、我國農(nóng)民新的偉大創(chuàng)造：靠市場機制確權(quán)把集體變成土地所有者、經(jīng)營者、勞動者的利益共同體

既然土地集體變成私有不利于經(jīng)濟發(fā)展，就理應受到農(nóng)民的抵制；既然農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有具有制度優(yōu)勢，就理應受到農(nóng)民的擁護。事實確實如此。

眾所周知，眼下一些地方在做土地確權(quán)工作，卻進展緩慢，激發(fā)不出當年農(nóng)民搞大包干那樣的熱情。一些農(nóng)村土地確權(quán)工作已經(jīng)完成很長一段時間，仍然看不到任何經(jīng)濟發(fā)展的新跡象。

與土地確權(quán)的冷清形成鮮明對照的是，筆者近半年來在廣東省清遠市搞農(nóng)村綜合改革調(diào)研，了解到一些當?shù)氐霓r(nóng)民自發(fā)改革案例，深受啟發(fā)和鼓舞。這里僅舉網(wǎng)絡上容易搜索到改革基本情況的廣東省清遠市葉屋村一個例子。

葉屋村通過村民自治機制推動“土地改革”(注：村民就是這樣說的)，從2010年起，改變了多年來各家各戶土地七零八落的狀況，主要勞動力外出務工的農(nóng)戶只承包一塊旱地，主要勞動力在家務農(nóng)的農(nóng)戶可以承包一塊水田和一塊旱地，總之，各家備戶都實現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營，土地撂荒和粗放經(jīng)營問題徹底解決。同時，吸收四十多名青壯年勞動力回村務農(nóng)，所有農(nóng)戶單純靠從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，最低人均收入也已經(jīng)超過了15000元，比改革前多出3—4倍。

葉屋村進行土地改革的直接動因就是要由窮變富：村長葉時通作為養(yǎng)魚專業(yè)戶早已過上了小康生活，2008年他想到，如果各家各戶分散的承包地集中連片，選好種養(yǎng)項目，收入都能與自己差不多。對于葉時通的想法大家都認同，但要做到集中連片經(jīng)營，必須調(diào)整多年未變的土地承包關(guān)系，對此的意見就五花八門了o最大的阻力來自那些人均占有較多土地和較好土地的農(nóng)戶，他們認為自己吃虧了。經(jīng)過三十多次各戶家長共同開會討論，最終形成了大家都能接受的改革方案。用農(nóng)村土地改革的常用術(shù)語概括葉屋村的經(jīng)驗，也可謂是明確產(chǎn)權(quán)的過程：

首先，明確土地的所有者是集體，不是私人，集體有權(quán)調(diào)整土地。這個集體不是行政村，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

其次，明確集體土地的成員權(quán)，只有生活在集體土地范圍內(nèi)的人擁有集體成員資格，娶進來的媳婦和新生的孩子獲得土地承包權(quán)。嫁出去的閨女和過世的老人失去土地承包權(quán)。

再次，用地租調(diào)節(jié)各戶土地的多少和肥瘦。每人無償承包1畝水田和2畝旱地，其余要付地租，內(nèi)部沒有人愿意承包的土地由集體來統(tǒng)一向外出租。

最后，集體租金收入的使用公開透明，主要用于改善生產(chǎn)條件，也拿出一些獎勵學生和孝敬老人。所有水田旱地都由集體修通機耕道，所有水田都由集體修建完善的排灌設(shè)施。

葉屋村通過土地改革，既整合了各戶分割細碎的土地，又破解了集體經(jīng)濟空殼難題。該村經(jīng)驗給予我們的啟示是：租金既實現(xiàn)了集體作為土地所有者的權(quán)利，又調(diào)節(jié)了土地資源在經(jīng)營者之間的合理配置，反過來幫助了勞動者改善生產(chǎn)生活條件。在葉屋，古典市場經(jīng)濟理論描述的地主、資本家、工人三者之間你多我少的利益對立關(guān)系不見了，代之以土地所有者、經(jīng)營者與勞動者之間的利益共同體關(guān)系。這是繼安徽小崗村大包干之后中國農(nóng)民基于土地集體所有制的又一偉大創(chuàng)造，為農(nóng)村土地改革做出有益探索。

第三篇：農(nóng)村土地制度改革 底線不能突破

農(nóng)村土地制度改革 底線不能突破

2013年12月05日03:30人民網(wǎng)-人民日報 我有話說(15人參與)

三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

誤讀一：

農(nóng)村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？陳錫文：目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認真學習和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農(nóng)村土地制度改革必須遵循總書記最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進。農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準確的。“入市”這個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因為農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補償標準比較低，農(nóng)民不太滿意。

那么，三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應提高農(nóng)民征地補償標準，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務院可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和各地不

同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權(quán)可以抵押。

文件解讀：

土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔保的，因為抵押、擔保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔保的土地？這個關(guān)系非常大，我認為只有有資質(zhì)的銀行機構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因為這種抵押很容易導致兩個問題，一個是可能引發(fā)高利貸；第二可能引發(fā)以抵押擔保為名私下買賣土地。抵押擔保的是哪些權(quán)利、誰有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問題，都需要在下一步改革設(shè)計中進行很細致的研究。

記者：鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)，第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房，第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業(yè)進來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：

宅基地可以自由買賣。

文件解讀：

農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：三中全會《決定》中，還提出了農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)問題，也引起了人們的關(guān)注。為什么要提出住房財產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)可抵押擔保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

陳錫文：宅基地不等于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，這是一個誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟組織的成員申請，用于自住，不能建商業(yè)住房。必須遵循一

戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規(guī)定，大小不等。還有一點必須明確，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

宅基地制度存在的問題比較突出。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有再分過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。此外，由于宅基地的土地無償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗，逐步向前推進改革。

（原標題：農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破（權(quán)威訪談·學習貫徹十八屆三中全會精神））

第四篇：習近平：農(nóng)村土地制度改革堅持三條底線

習近平：農(nóng)村土地制度改革堅持三條底線

新華網(wǎng)12月2日電習近平2日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議。會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導小組組長習近平12月2日上午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。

中共中央政治局常委、中央全面深化改革領(lǐng)導小組副組長李克強、劉云山、張高麗出席會議。

會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》、《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務員職務與職級并行制度的意見》、《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》，審議通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點方案》和《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，建議根據(jù)會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施。

會議指出，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。黨的十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務，這3項改革涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統(tǒng)一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時不得以退出宅基地使用權(quán)作為進城落戶的條件，這是關(guān)系社會安定的重要舉措。中央有關(guān)部門和地方要加強指導監(jiān)督，嚴格把握試點條件。

會議強調(diào)，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系是保障人民群眾基本文化權(quán)益、建設(shè)社會主義文化強國的重要制度設(shè)計。要把現(xiàn)代公共文化服務體系建設(shè)作為一項民心工程，堅持政府主導、社會參與、共建共享，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域文化均等化發(fā)展，加快形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務體系。要牢固樹立以人民為中心的工作導向，堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，深入研究新時期人民群眾文化需求特點，發(fā)展先進文化，創(chuàng)新傳統(tǒng)文化，扶持通俗文化，引導流行文化，改造落后文化，抵制有害文化，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強大的精神動力和文化支撐。要注重體制機制創(chuàng)新，關(guān)鍵是要整合用好各類公共文體設(shè)施和服務資源，做到物盡其用、人盡其才。要把工作重心放在基層，著力加強貧困地區(qū)公共文化服務體系建設(shè)，保障困難群眾等基本文化權(quán)益。

會議指出，在職務之外開辟職級晉升通道，有利于調(diào)動廣大基層公務員的積極性，是為基層公務員辦好事、辦實事，一定要把好事辦好。在全國縣以下機關(guān)實施這項改革，要總結(jié)試點工作經(jīng)驗，堅持好的做法，改進存在的不足，認真抓好組織實施。

會議強調(diào)，黨的十八大以來，黨中央高度重視黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，深入推進作風建設(shè)，堅定不移懲治腐敗。黨風廉政和反腐敗工作要繼續(xù)抓下去，除了繼續(xù)保持高壓嚴打態(tài)勢外，還要加強制度建設(shè)。實現(xiàn)全面派駐就是要使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白。派駐監(jiān)督是中央紀委紀檢職能的重要組成部分，派駐機構(gòu)的主業(yè)是黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，首要職責是監(jiān)督執(zhí)紀問責。派駐機構(gòu)要發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，履行黨章賦予的職責。派駐干部要牢記使命、堅持原則，做到忠誠、干凈、擔當。對黨風廉政問題該發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題匿情不報、不處理就是瀆職。

會議指出，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院，是黨的十八屆四中全會提出的重要改革舉措。最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，有利于審判機關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院，有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。這兩項改革試點涉及司法管理體制、司法權(quán)力運行機制等深層次問題。試點方案先在基礎(chǔ)扎實、需求迫切的地方開展試點。這是新生事物，新開門面要站在高起點上，有整體性考慮和系統(tǒng)性設(shè)計，創(chuàng)造可復制、可推廣的機制制度。

會議強調(diào)，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區(qū)發(fā)展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區(qū)域進行差別化探索。要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產(chǎn)生活中面臨的突出問題，務必使改革的思路、決策、措施都能更好滿足群眾訴求，做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革讓群眾受益。

會議指出，要抓緊制定明年工作要點，特別是要提出一些起標志性、關(guān)聯(lián)性作用的改革舉措，把提高改革方案質(zhì)量放到重要位置，進一步明確抓落實的責任。黨的十八屆四中全會提出的重大改革舉措，由中央全面深化改革領(lǐng)導小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實，要有明確的路線圖、時間表和可檢驗的成果形式。

中央全面深化改革領(lǐng)導小組成員出席，中央和國家有關(guān)部門負責同志列席會議。

第五篇：農(nóng)村土地制度改革堅持三條底線(2014年)

農(nóng)村土地制度改革堅持三條底線

2014-12-03

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領(lǐng)導小組組長習近平2014年12月2日上午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議并發(fā)表重要講話。他強調(diào)，改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。

中共中央政治局常委、中央全面深化改革領(lǐng)導小組副組長李克強、劉云山、張高麗出席會議。

會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》、《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》、《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務員職務與職級并行制度的意見》、《關(guān)于加強中央紀委派駐機構(gòu)建設(shè)的意見》，審議通過了《最高人民法院設(shè)立巡回法庭試點方案》和《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，建議根據(jù)會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施

會議指出，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。黨的十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務，這3項改革涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統(tǒng)一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守

18億畝耕地紅線是推進農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時不得以退出宅基地使用權(quán)作為進城落戶的條件，這是關(guān)系社會安定的重要舉措。中央有關(guān)部門和地方要加強指導監(jiān)督，嚴格把握試點條件。

會議強調(diào)，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系是保障人民群眾基本文化權(quán)益、建設(shè)社會主義文化強國的重要制度設(shè)計。要把現(xiàn)代公共文化服務體系建設(shè)作為一項民心工程，堅持政府主導、社會參與、共建共享，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域文化均等化發(fā)展，加快形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、保基本、促公平的現(xiàn)代公共文化服務體系。要牢固樹立以人民為中心的工作導向，堅持以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，深入研究新時期人民群眾文化需求特點，發(fā)展先進文化，創(chuàng)新傳統(tǒng)文化，扶持通俗文化，引導流行文化，改造落后文化，抵制有害文化，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供強大的精神動力和文化支撐。要注重體制機制創(chuàng)新，關(guān)鍵是要整合用好各類公共文體設(shè)施和服務資源，做到物盡其用、人盡其才。要把工作重心放在基層，著力加強貧困地區(qū)公共文化服務體系建設(shè)，保障困難群眾等基本文化權(quán)益。

會議強調(diào)，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區(qū)發(fā)展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區(qū)域進行差別化探索。要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產(chǎn)生活中面臨的突出問題，務必使改革的思路、決策、措施都能更好滿足群眾訴求，做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革讓群眾受益。

會議指出，要抓緊制定明年工作要點，特別是要提出一些起標志性、關(guān)聯(lián)性作用的改革舉措，把提高改革方案質(zhì)量放到重要位置，進一步明確抓落實的責任。黨的十八屆四中全會提出的重大改革舉措，由中央全面深化改革領(lǐng)導小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實，要有明確的路線圖、時間表和可檢驗的成果形式。