第一篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告

農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告（四川部分）

國土資源部咨詢研究中心〓土地咨詢部

摘要：四川省是西部經(jīng)濟大省，成都平原是西部的糧倉，經(jīng)濟濟發(fā)展和耕地保護的矛盾日趨嚴峻。調(diào)研組對四川的耕地保護相關(guān)問題進行了調(diào)研，在全面了解耕地保護工作的情況下，重點結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點工作，對四川省“拆院并院”工作加以總結(jié)。在此基礎(chǔ)上分析問題，并提出了：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中要注意保護耕地；調(diào)整生態(tài)退耕政策；土地開發(fā)整理項目的新增耕地可作為占補平衡的后備資源；明確土地整理重點，實現(xiàn)整理效益最大化；掛鉤項目與土地整理項目應分別立項；掛鉤周轉(zhuǎn)指標市級有償調(diào)劑使用等建議。

2006年5月14日-21日部咨詢研究中心的土地咨詢部四位同志赴四川省調(diào)研農(nóng)用地用途管制——耕地保護相關(guān)情況。調(diào)研組在四川省國土資源廳、成都市國土資源局、郫縣國土資源局、廣安市國土資源局召開座談會。地方同志匯報了當?shù)馗乇Ｗo的相關(guān)情況及問題，并提出一些建議?，F(xiàn)將調(diào)查情況有關(guān)農(nóng)村土地整理和拆院并院的規(guī)劃用途管制方面匯報如下。一、四川省耕地保護總體情況

截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6萬畝（594.71萬公頃），基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在7722.45萬畝（514.83萬公頃），基本農(nóng)田保護率達87%。四川省是西部經(jīng)濟大省，經(jīng)濟發(fā)展對耕地保護的壓力日趨嚴峻。在國土資源部給國務院上報的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）送審稿》中，安排四川省耕地保有量到2010年為585.68萬公頃，到2020年為558.64萬公頃，基本農(nóng)田保護面積為513.73萬公頃。四川省國土資源廳反映，基本同意，但壓力太大。

（一）四川省國土資源系統(tǒng)認真學習國發(fā)〔2004〕28號文件、國發(fā)〔2006〕31號文件，深刻領(lǐng)會文件的精神實質(zhì)。準確把握土地調(diào)控的目的和意義，充分認識加強土地調(diào)控對固定資產(chǎn)投資增長過快、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的重要作用，自覺把加強土地調(diào)控放到戰(zhàn)略和全局的高度，把思想和行為自覺統(tǒng)一到中央部署上來。明確耕地保護責任制，完善耕地保護目標責任考核體系，將耕地保有量和基本農(nóng)田面積納入省政府對市（州）政府的綜合目標管理。

（二）四川省政府加強基本農(nóng)田示范區(qū)建設(shè)。2006年四川省完成以增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為主要目標的“金土地工程”項目114個，其中國家投資26個，省投資12個，市（縣）投資76個；整理土地103.41萬畝，新增耕地13.81萬畝，建成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田62萬畝。通過“金土地工程”，三臺縣、岳池縣、安岳縣、隆昌縣、通江縣、郫縣共6個縣被國土資源部正式確定為國家基本農(nóng)田保護示范區(qū)，并啟動了示范區(qū)建設(shè)。

（三）四川省嚴格按國土資源部要求的土地年度計劃管理與用地審批管理。2006年，四川省農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃9032.314公頃，其中占用耕地計劃7000.319公頃，分別占國家下達計劃的89.25%和97.73%。對符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、市場準入標準的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地依法按政策予以保障，先后為向家壩水電站、康定機場、80萬噸乙烯等項目依法提供用地服務，保證國家重點建設(shè)項目順利開工建設(shè)。

（四）四川省耕地保護形勢嚴峻，全省現(xiàn)有耕地594萬公頃，按照2020年耕地保有量為558.64萬公頃計算，每年只能減少2.53萬公頃，而2001-2005年全省因各種原因共減少耕地48.72萬公頃，平均每年減少9.74萬公頃，就以補充耕地數(shù)量折抵后，其耕地還凈減少43.84萬公頃，平均每年凈減少約8.7萬公頃。全省可供開發(fā)為耕地的后備資源僅為5萬公頃，充分說明四川省耕地后備資源嚴重不足，如何開源節(jié)流是今后四川省耕地保護工作面對的重要問題。

二、主要成果及經(jīng)驗

城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作對耕地保護具有重要意義，是解決當前保護耕地、保障發(fā)展雙重壓力的一個重要途徑。試點工作開展兩年以來，大部分地區(qū)都能夠充分運用這項新的政策，通過折舊建新和土地復墾，對建設(shè)不合理、宅基地占用過大等農(nóng)村建設(shè)用地進行整治，一方面增加了耕地；另一方面改善了農(nóng)村生活環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)、生活質(zhì)量。以郫縣

唐元鎮(zhèn)長林村的拆院并院工作為例，為我們提供了很好的經(jīng)驗。郫縣地處成都市西部近郊，自然條件得天獨厚，屬都江堰自流灌溉之首，是首批國土資源部批準的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少雙掛鉤，暨拆院并院試點縣。郫縣縣委縣政府按照社會主義新農(nóng)村要求，嚴格按照國務院關(guān)于〔2004〕28號文及“國土資源部雙掛鉤試點工作的意見”等文件精神，堅持科學規(guī)劃，節(jié)約集約利用土地的原則，將農(nóng)村發(fā)展環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村建設(shè)用地綜合整理以及城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化利用有機結(jié)合，努力構(gòu)建工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展機制。唐元鎮(zhèn)長林村拆院并院試點工作自2005年下半開始實施，探索出一條平原地區(qū)節(jié)約集約用地促進科學發(fā)展的模式，其主要對大家的啟示如下。

1.基本情況

唐元鎮(zhèn)長林村位于郫縣唐元鎮(zhèn)北面，全村幅員面積2294畝，轄8個社，39個農(nóng)村院落，411戶，共計1428人。其中農(nóng)用地1706.88畝，建設(shè)用地546.07畝，未利用地41.49畝。長林村建設(shè)用地占全村總面積的24%，土地利用結(jié)構(gòu)不合理，平均每人占地255平方米，大大超過國家用地標準，土地利用率低下，拆院并院潛力較大。

2.基本作法

（1）征求農(nóng)戶意見、尊重農(nóng)戶意愿

以拆院并院為核心的土地綜合整理是一件為群眾謀福利的大好事，將極大改善平原地區(qū)生產(chǎn)條件和群眾生活水平，農(nóng)村建設(shè)涉及到千家萬戶、群眾是否接受，是否滿意，是否主動參與是工作的關(guān)健和前提。堅持把農(nóng)民自愿參與放在首位，充分尊重農(nóng)民意見并積極引導作為工作原則。為此在長林村先后組織召開了村社干部群眾動員會、黨員大會和社員大會，發(fā)放群眾意愿調(diào)查表，廣泛收集群眾意見，公示安居點位設(shè)計，公示拆舊補貼標準。對于同意拆院并院的逐戶進行勘證調(diào)查，并簽訂拆舊建新補貼協(xié)議，通過把政策告訴群眾，使其主動參與到拆院并院工作中來，廣泛的宣傳和耐心細致的工作，農(nóng)戶支持率達到98%。

（2）科學規(guī)劃設(shè)計，節(jié)約集約用地

依據(jù)縣鎮(zhèn)村土地利用總體規(guī)劃和掛鉤專項規(guī)劃，聘請專業(yè)設(shè)計單位在全村1∶500土地利用現(xiàn)狀實測基礎(chǔ)上作好全村道路、溝渠、安置點、村鎮(zhèn)建設(shè)用地預留區(qū)等規(guī)劃設(shè)計。

①對全村道路的規(guī)劃設(shè)計。在農(nóng)戶集中居住后，將部分農(nóng)村院落的廢棄道路整理為耕地，并按生產(chǎn)半徑重新規(guī)劃道路。

②對全村溝渠的規(guī)劃整理設(shè)計。土地整理后按宜水則水，宜旱則旱的原則，對全村農(nóng)渠重新整理規(guī)劃，全村規(guī)劃整治溝渠21條。

③安居點位的規(guī)劃設(shè)計?？茖W考慮農(nóng)民繼續(xù)耕作的工作半徑，規(guī)劃了三個安居點位。人均綜合用地控制在70平方米以內(nèi)，其中人均住宅含養(yǎng)殖等用地控制在35平方米以內(nèi)，并根據(jù)不同的家庭結(jié)構(gòu)合理布局、設(shè)計建房、合理規(guī)劃教育、醫(yī)療、養(yǎng)殖等配套設(shè)施。努力提高農(nóng)民集中居住后的生產(chǎn)、生活和居住質(zhì)量。

④土地綜合整理設(shè)計。對廢棄的農(nóng)村道路、院落、水工建筑、獨立工礦開展土地整理綜合設(shè)計，整理成小田或者旱地。

⑤按10%的規(guī)劃標準合理規(guī)劃預留用地為今后的建設(shè)發(fā)展預留空間。

3.結(jié)合經(jīng)濟狀況，妥善解決農(nóng)戶建房問題

為保障農(nóng)戶利益考慮到農(nóng)戶拆房建房的實際困難，制定了《郫縣拆院并院及地上附著物補貼標準》，按此標準平均每戶在房屋拆建、地面附著物拆除等方面可直接補貼4.3萬元，人均補貼

1.24萬元。按照規(guī)劃點建設(shè)房屋造價485元/平方米計算，每戶人均出資6000元左右便可建新屋。農(nóng)戶在拆舊建新過程中以每人每月90元標準發(fā)放過渡費的方式解決農(nóng)戶臨時居住問題。

4.開展地籍調(diào)查，保障集體經(jīng)濟組織權(quán)益

為保障集體經(jīng)濟組織權(quán)益，理清權(quán)屬關(guān)系，聘請專業(yè)測繪隊伍，對長林村范圍的土地利用現(xiàn)狀進行了全面勘測，繪制1∶500標準分幅地形圖，對集體土地所有權(quán)開展地籍調(diào)查。利用勘測成果繪制全村1∶2000土地利用現(xiàn)狀圖，建立了以社會為單位的土地統(tǒng)計部及土地統(tǒng)計臺賬，對整理新增加的耕地堅持集體土地所有權(quán)不變，由村里統(tǒng)一承包流轉(zhuǎn)。安居點范圍內(nèi)的土地權(quán)屬由安置農(nóng)戶所屬社按每人70平方米與安居點所涉及的社進行調(diào)換。土地調(diào)整方案經(jīng)全村2/3以上的村

民代表同意。開展地籍更新調(diào)查，對變化后的土地利用現(xiàn)狀在1∶10000土地利用現(xiàn)狀圖上做預變更。

5.完善配套措施，保障持續(xù)發(fā)展

（1）通過拆院并院土地綜合整治后成片的耕地進行包裝招商，引進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向規(guī)模經(jīng)營集中，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成一村一品特色。引導和支持當?shù)卮迕裨诋a(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)就業(yè)，獲得租金收入和務工收入。

（2）為壯大集體經(jīng)濟，提高農(nóng)民集中居住后持續(xù)增收能力。按照人均5平方米左右的商鋪和農(nóng)貿(mào)市場面積規(guī)劃建設(shè)，不分配到個人，由村集體統(tǒng)一安排分配，逐步壯大村集體經(jīng)濟能力。通過土地出租、鋪面出租、就業(yè)務工三條腿走路，使長林村農(nóng)民收入在短時期內(nèi)有較大的增幅。

6.實施效果

目前3個農(nóng)民新居點已完成，總建筑面積88521平方米，長林村427戶已住進新區(qū)，區(qū)內(nèi)道路、水、電、天然氣、光纖、綠化、文化等基礎(chǔ)設(shè)施已配套建成。各類道路8條，總長度4563米；完成斗渠整治1850米；低漕溝整治1539米，農(nóng)毛渠整治8629米，新建人行便橋32處，設(shè)便民梯18處，新增耕地375畝，流轉(zhuǎn)出土地751畝。項目區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地復耕375畝，具體安排是農(nóng)民實際集中居住用地112.26畝，城鎮(zhèn)建設(shè)建新使用263畝。

7.總結(jié)工作體會，進一步擴大試點范圍

從四川省郫縣唐元鎮(zhèn)長林村的雙掛鉤暨拆院并院工作實踐中體會到農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的重要意義。總結(jié)先進經(jīng)驗，充分發(fā)揮試點工作的優(yōu)勢，為今后的工作墊定堅實基礎(chǔ)。

（1）轉(zhuǎn)變思想觀念。開展好拆院并院工作轉(zhuǎn)變觀念是基礎(chǔ)。首先是政府要從原來的城市發(fā)展先于農(nóng)村發(fā)展的思路轉(zhuǎn)變到城市與農(nóng)村共同協(xié)調(diào)發(fā)展上來，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。其次是農(nóng)戶觀念要從傳統(tǒng)單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變到多元農(nóng)村經(jīng)濟、多渠道增加農(nóng)村收益來源上來，不斷提高生存能力和自身發(fā)展能力。第三是政府和群眾的用地意識都要從多占地和粗放用地的傳統(tǒng)習慣轉(zhuǎn)變到節(jié)約集約用地的模式上來。切實改善人地關(guān)系，只有觀念轉(zhuǎn)變了，工作進程才能順暢，工作方面才有保障。

（2）充分尊重農(nóng)民意愿。我們?nèi)魏喂ぷ鞯某霭l(fā)點是維護農(nóng)民利益，充分尊重農(nóng)民意愿是做好拆院并院工作的關(guān)鍵所在。不搞行政命令、不搞強制，通過積極的政策引導使農(nóng)戶自愿參與到工作中來，建設(shè)新農(nóng)村的熱情大大加強。為工作的開展墊定堅實基礎(chǔ)。

（3）領(lǐng)導重視，各部門通力配合是保障。在雙掛鉤試點工作中，堅持國土部門為主導，將相關(guān)部門的規(guī)劃、城建、水利、交通、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門納入工作小組。各地方以雙掛鉤試點工作為契機，在政府領(lǐng)導關(guān)心下，各部門各司其職，分工協(xié)作，加強溝通，形成土地綜合整理的合力，共同構(gòu)建社會主義新農(nóng)村。

二、主要的問題及原因分析

1.耕地資源減少加劇

①建設(shè)占用耕地量大。2001-2005建設(shè)占用導致減少耕地4.01萬公頃，占總減少量的8.23%，平均每年減少8021公頃。5年間四川省通過土地開發(fā)整理補充耕地4.88萬公頃，實現(xiàn)占補平衡有余。因此，建設(shè)用地占用耕地在認真貫徹土地管理法規(guī)和政策，嚴格控制用地規(guī)模和速度的前提下，結(jié)合土地開發(fā)整理補充占用耕地數(shù)量，基本可以實現(xiàn)耕地占補平衡。但是，如前述耕地后備資源匱乏，5萬公頃全部開發(fā)，也僅能滿足五年新增建設(shè)用地占補平衡之用，5年后怎么辦，因此耕地占補平衡壓力越來越大。

②因災毀減少耕地多。2001-2005災毀導致耕地減少7854公頃，占總減少量1.61%，平均每年減少1570公頃。通過復耕等措施，盡量將災毀減少的土地數(shù)量降至最低。

③農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力。2001-2005因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少11.30萬公頃，占總減少量23.21%，平均每年減少2.2萬公頃。

④生態(tài)退耕加快。2001-2005年生態(tài)退耕導致耕地減少31.8萬公頃，占總減少量的65.44%，平均每年減少6.37萬公頃。生態(tài)退耕政策性強，用地數(shù)量大，成為四川省耕地減少的主要原因。

2.從成都市土地整理和拆院并院工作運行情況看，土地整理新增耕地很難達到國家或省要求達到10%的立項標準，使農(nóng)村土地整理受影響。

土地整理與拆院并院有密切聯(lián)系，都是利用土地收益支持農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌新農(nóng)村發(fā)展的重要手段。但各自的側(cè)重點不同，土地整理主要通過田、水、路、林、村綜合整治，其省出資的整理項目新增耕地用于占補平衡，目的是為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡；而拆院并院主要是針對農(nóng)村的建設(shè)用地進行整理，其減少的建設(shè)用地復墾為耕地主要作為掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用，目的是實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，布局更合理，利用更集約。與土地整理比較，拆院并院在整理力度和指標使用上更有優(yōu)勢，效益更加明顯。其存在的主要問題是整理范圍狹窄，土地整理是對田、水、路、林、村進行綜合整治，而拆院并院僅限于建設(shè)用地整理。在一個項目中，由于扣除了“村”的整理部分，剩余田、水、路、林的整理，其新增耕地很難達到國家級或省級土地整理10%的立項標準。但是各地，尤其是傳統(tǒng)居住習慣占用宅基地面積較大的地方，拆院并院工作更是勢在必行，但由于10%的限制而無法立項，造成土地資源浪費。

三、我們的建議

1.農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是新農(nóng)村建議、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決農(nóng)民富民增收的重要措施。國家耕地保護政策也應與之相銜接，并提供支持。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，對耕作層未被破壞、可進行糧食生產(chǎn)的部分土地仍作為耕地，不應作為園地等處理，所占用的耕地作為減少耕地的數(shù)量。

2.調(diào)整生態(tài)退耕政策。國家應按照全國耕地保有量18億畝的目標，把生態(tài)保護與耕地保護、糧食生產(chǎn)能力有機結(jié)構(gòu)起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理確定全國生態(tài)退耕的數(shù)量和退耕速度。從數(shù)量上協(xié)調(diào)好耕地保護與生態(tài)退耕的關(guān)系，為地方耕地保護工作松綁。

3.各省耕地后備資源都很匱乏，建議是否可考慮國家投資的土地開發(fā)整理項目的新增耕地也可作為耕地后備資源為地方使用，作為占補平衡的后備資源。

4.明確土地整理重點，實現(xiàn)整理效益最大化?；诮ㄔO(shè)用地指標離實際需求有一定差距的事實，通過拆院并院，將農(nóng)村減少的建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用增加相掛鉤是必然選擇。但農(nóng)村建設(shè)用地不僅僅只是宅基地一項，應加上農(nóng)村廢棄工礦等建設(shè)用地，其整理潛力應該更大。

5.掛鉤項目與土地整理項目應分別立項，因為掛鉤周轉(zhuǎn)指標與占補平衡指標互不重復。這兩種指標來源不同，應用方同也不同。另外，對于土地整理項目新增耕地要求10%以上，作為省級以上土地整理項目立項。對于掛鉤項目扣除建設(shè)用地整理后的其他土地整理新增耕地達不到10%的，作為市級或以下土地整理項目，掛鉤周轉(zhuǎn)指標歸立項地方或轉(zhuǎn)讓使用，以便充分利用土地資源。

6.建議掛鉤周轉(zhuǎn)指標市級有償調(diào)劑使用。截止出此稿為止，掛鉤試點工作的掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用問題國土資源部沒有明文說明如何使用。我們建議掛鉤周轉(zhuǎn)指標在市一級統(tǒng)籌安排有償調(diào)劑使用。

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課題組成員：潘文燦 彭德福 賈中驥 王鑫執(zhí) 筆 人：王鑫

第二篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告

農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告

國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部

摘要：調(diào)研的對象選擇了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的廣東和江蘇；西部經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)四川和西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)寧夏。這四個調(diào)研對象在經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護方面的矛盾呈現(xiàn)出不同的特點。存在的共性問題主要有：土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標被突破；耕地保護機制不完善，保護力度亟待加強；節(jié)約集約用地觀念淡薄，土地粗放利用現(xiàn)象較普遍；耕地后備資源不平衡。據(jù)此，調(diào)研組提出了如下建議：加強土地利用總體規(guī)劃的科學性和嚴肅性；研究建立耕地保護的補償機制；注重土地的節(jié)約集約利用；在土地整理資金的投放上不搞一刀切。

根據(jù)中心的調(diào)研計劃安排，2007年4月下旬到6月下旬，土地咨詢部分兩個組分別對江蘇、廣東、四川和寧夏就“農(nóng)用地用途管制——耕地保護”進行了調(diào)研。調(diào)研組分別與地方政府相關(guān)領(lǐng)導、當?shù)氐膰临Y源管理部門、相關(guān)部門和有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部群眾就土地用途管制和耕地保護問題進行了座談。并察看了基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開發(fā)整理項目、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少雙掛鉤暨拆院并村試點縣和礦區(qū)復墾現(xiàn)場等。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、基本情況

我們選擇的調(diào)研對象是：東南沿海的江蘇省和廣東省，西部地區(qū)的四川省和寧夏回族自治區(qū)。這四個省區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展和耕地保護方面各有其不同的特點。

江蘇是經(jīng)濟比較發(fā)達的省份，但其省內(nèi)發(fā)展不平衡，南部經(jīng)濟發(fā)達，北部經(jīng)濟相對落后。江蘇省人多地少，2006年底全省耕地保有量7593萬畝，其中，基本農(nóng)田6606萬畝，保護率87%。廣東省是經(jīng)濟發(fā)達的省份，但其省內(nèi)發(fā)展也是不平衡的，珠三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，西部地區(qū)尤其是與湘、贛交界地區(qū)經(jīng)濟較落后。總體上看，廣東省人多地少，農(nóng)地利用程度較高，耕地后備資源匱乏。據(jù)2006年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全省耕地面積為4323.75萬畝，基本農(nóng)田4270萬畝，保護率達98.76%，人均耕地僅0.46畝，是全國人均耕地最少的省份之一。

四川是西部經(jīng)濟大省，經(jīng)濟發(fā)展對耕地保護的壓力日趨嚴峻。截止2006年底四川省耕地保有量是8920.6萬畝（594.71萬公頃），基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在7722.45萬畝（514.83萬公頃），保護率達87%。

寧夏回族自治區(qū)屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，人均耕地較多，平均2.75畝，2006年底，耕地1650.24萬畝，基本農(nóng)田1326萬畝，保護率81%多。其中，質(zhì)量高、灌溉條件好的耕地集中在寧夏北部黃河沖積平原，有耕地603.15萬畝，占全區(qū)耕地面積的36.5%，素有“天下黃河富寧夏，塞上江南魚米之鄉(xiāng)”的美稱。此外，常年干旱，沒有灌溉設(shè)施旱耕地，分布在寧夏南部山區(qū)八縣，有耕地1047.09萬畝，占全區(qū)耕地面積的63.5%。

二、四?。▍^(qū)）在耕地保護方面的主要做法和經(jīng)驗

1、統(tǒng)一思想，全面貫徹

《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）和《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）下發(fā)后，各省（區(qū)）政府行動迅速，專門研究了貫徹實施意見。?。▍^(qū)）黨委和政府認識到：保護耕地，節(jié)約集約用地，關(guān)系到民族生存和人民長遠利益。在土地問題上，要有戰(zhàn)略眼光，要保持清醒頭腦。但是，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進和人口的增長，占用一定數(shù)量的土地是不可避免的，處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，必須認真執(zhí)行土地利用計劃，嚴格控制占地規(guī)模，控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。各市（縣）采用多種形式加強宣傳教育，將日常的法制教育與集中宣傳相結(jié)合，建立縣、鄉(xiāng)、村三級普法宣傳教育網(wǎng)絡；實施“送法下鄉(xiāng)”，組織人員巡回各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進行法律知識講課，送去法律法規(guī)書籍；以“6.25”全國土地日、“12.4”全國法制宣傳日為契機，開展集中宣傳活動。通過宣傳教育，增強了廣大干部群眾依法管地、依法用地和切實保護耕地的自覺性。

2、按規(guī)劃用地，實施土地用途管制

四?。▍^(qū)）實施土地用途管制制度，按照土地利用總體規(guī)劃嚴格土地管理。采取有效措施，進一步改進和加強土地利用計劃管理，重點加強對耕地特別是基本農(nóng)田的保護。一方面在建設(shè)項目用地預審和用地報批時嚴把規(guī)劃審查關(guān)，設(shè)置引入項目的門檻，對不符合規(guī)劃確定的管制原則和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用條件，或節(jié)約集約土地達不到要求的，不予通過審查，如江蘇省提出“六個不批”，廣東省提出“六個一律不批”；另一方面，建立“年初下達、年中調(diào)整、年末考核、全年監(jiān)管”的計劃管理制度和土地利用計劃管理信息系統(tǒng)，對土地利用計劃執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控、動態(tài)跟蹤和及時預警。對于報國務院審批的單獨選址項目，涉及占用基本農(nóng)田的，堅持聽證、認證制度，認真把好審核關(guān)。廣東省為確保規(guī)劃的法律權(quán)威性，省國土資源廳起草的《廣東省土地規(guī)劃條例》已列入廣東省2007年立法計劃，近期將報省政府審議。

3、明確責任，層層落實

四?。▍^(qū)）都出臺了《耕地保護責任目標考核辦法》等文件，實施了耕地保護目標責任制，明確耕地保護的責任、權(quán)利和義務，細化、量化考核辦法，將農(nóng)用地用途管制的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用管理、項目用地審查報批和耕地占補平衡等內(nèi)容列入考核指標。從省級到市、縣、鄉(xiāng)、村，層層實行土地管理行政首長負責制，有的地區(qū)還將基本農(nóng)田保護的責任落實到農(nóng)戶，建立和完善耕地保護目標考核體系，將耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積、耕地開發(fā)和非農(nóng)建設(shè)用地控制指標作為考核各級政府及其負責人工作業(yè)績的重要內(nèi)容，引入獎罰機制，落實耕地保護責任。

4、開發(fā)整理土地，落實耕地占補平衡

近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各地建設(shè)占用耕地逐步增加。面對這種趨勢，四?。▍^(qū)）嚴格執(zhí)行國土資源部《耕地占補平衡考核辦法》（第33號令），認真開展耕地占補平衡的考核工作。一是建立補充耕地儲備指標制度。廣東省規(guī)定各地在用地報批時實行先補后占或邊補邊占，凡沒有落實耕地占補平衡的一律不予審批。二是地注重生態(tài)保護前提下，根據(jù)土地后備資源情況，多渠道開墾新耕地。各級政府加大自籌資金補充耕地工作力度，鼓勵多渠道籌集資金投入開墾耕地。三是加強耕地占補平衡的考核工作。明確考核任務，落實工作責任，加強督促檢查，對占補平衡中檢查出的問題，專門發(fā)文要求整改。

三、存在的主要問題

1、土地利用總體規(guī)劃確定的用地指標被突破，農(nóng)用地用途管制執(zhí)行得不好

調(diào)研中，各地普遍反映：現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃（1997～2010年）是在當時的社會經(jīng)濟條件下制定的，已不符合近年來社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。因而，一方面急切希望新一輪規(guī)劃的修編，期待通過修編獲得一個相對寬松的發(fā)展空間；另一方面，在規(guī)劃修編之前，用地計劃指標普遍被不同程度地突破。比如廣東省，土地利用總體規(guī)劃中，到2010年的建設(shè)用地規(guī)劃總規(guī)模是158.26萬公頃，而2005年建設(shè)用地總規(guī)模已達到158.67萬公頃，超出規(guī)劃期末（2010年）控制指標0.41萬公頃，提前5年超額使用完規(guī)劃指標。這是帶有普遍性的問題。從全國建設(shè)用地規(guī)模規(guī)劃目標執(zhí)行情況來看，1997～2010年全國規(guī)劃建設(shè)用地總量3706.67萬公頃，階段性（2005年）控制目標2382.86萬公頃；實際執(zhí)行情況是：到2004年，用地總量為3192.24萬公頃，占到了規(guī)劃目標的86.12%，階段性控制目標實現(xiàn)程度133.97%，超過規(guī)劃用地34%。土地利用總體規(guī)劃沒有起到土地資源利用的控制作用，農(nóng)用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性也遭到破壞。

2、耕地保護機制不完善，保護力度亟待加強

種田的比較效益低，成為耕地保護的一大阻力。當前，地方政府和農(nóng)村集體、農(nóng)戶對基本農(nóng)田保護的積極性普遍不高，法律規(guī)定建設(shè)占用基本農(nóng)田條件十分嚴格，基本農(nóng)田用途單一，除法律規(guī)定的特殊需要外，嚴禁占用。從形成的原因上看，除保護意識不強，保護經(jīng)費嚴重不足外，種地收益低、缺少政府扶持是造成基本農(nóng)田難保的主要原因。據(jù)廣東省江門市調(diào)查，一畝以種植糧食作物為主的基本農(nóng)田，年產(chǎn)值為1500元左右，而工業(yè)用地，每畝出讓金不少于30萬元，二者相差懸殊?；巨r(nóng)田產(chǎn)值低、收益少，挫傷了農(nóng)民保護耕地的積極性。有的地方反映，以前政策規(guī)定要交公糧，不少農(nóng)民將責任田連公購任務交給別人代為耕種，現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅，不再承擔“任務”取消了經(jīng)濟責任，少數(shù)農(nóng)民寧愿將田丟荒。有的將農(nóng)田出租。

多年來，耕地保護主要是以行政、法律手段為主，重視運用經(jīng)濟手段不夠。國家規(guī)定，可從新

增建設(shè)用地土地有償使用費中提取一定比例用于基本農(nóng)田保護和管理，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及村組沒有留成，且有關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體操作辦法，也影響了耕地保護責任的落實。

3、節(jié)約集約用地觀念淡薄，土地粗放利用現(xiàn)象較普遍

“九五”期間，全國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長8.3%，“十五”期間，年均增長9.5%；1997～2005年期間，全國建設(shè)用地總量年均增長了9.4%。從我們調(diào)研的情況看，東南沿海的土地利用集約程度要高于西部地區(qū)。比如，寧夏人均建設(shè)用地遠遠高于國家標準和全國的平均水平。有的城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地250～270平方米。原來寧夏的發(fā)展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學道理的?，F(xiàn)任領(lǐng)導將發(fā)展的思路調(diào)整為“跨越式發(fā)展”，搞了寬馬路、大廣場等形象工程。這反映出寧夏迫切發(fā)展經(jīng)濟的愿望和招商引資的熱情，同時也造成了土地的粗放利用和資源浪費。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業(yè)用地70%以上用的是未利用地。這種優(yōu)越的資源條件為其用地粗放提供了保障。

4、耕地后備資源不平衡

發(fā)達地區(qū)耕地后備資源匱乏，比如廣東省，繼續(xù)實現(xiàn)耕地占補平衡開始難以為繼，人們在考慮建設(shè)用地時，往往認為，山地作為生態(tài)保護用途，林業(yè)部門管得嚴不能占；灘涂海洋部門管得嚴不能占；河灘水利部門管得嚴不能占。那么建設(shè)用地就只好瞄準了我們的“生命線”——耕地了。經(jīng)濟和建設(shè)的快速增長，年復一年的占和補，已使得發(fā)達地區(qū)難有再補之地了。他們搞異地補償?shù)脑竿容^強烈。

寧夏由于其特殊的地理位置，可開墾的荒地較充裕，自1987年以來，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區(qū)連續(xù)20年實現(xiàn)了耕地總量持續(xù)凈增，累計凈增耕地695萬畝。目前，寧夏耕地后備資源還很充足。

四、對策建議

1、加強土地利用總體規(guī)劃的科學性和嚴肅性

《土地管理法》第二十一條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行?！本幹迫魏我?guī)劃或計劃，都要考慮規(guī)劃（計劃）期內(nèi)的各相關(guān)因素及其未來發(fā)展趨勢。1997～2010年的土地利用總體規(guī)劃也不例外，都有其相應的科學性。以現(xiàn)行的規(guī)劃已不適應當前的經(jīng)濟發(fā)展為借口，任意突破規(guī)劃，是對法律的輕視。如果在土地用途管制中任意突破法律的約束，卻受不到任何處罰，那么土地用途管制就形同虛設(shè)。實行土地的用途管制，加強耕地保護，規(guī)劃是重要的實現(xiàn)手段，必須增強規(guī)劃的科學性和實施規(guī)劃的嚴肅性。

（1）提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位。為突出規(guī)劃的調(diào)控作用和法律權(quán)威，國家應抓緊制定《土地規(guī)劃法》或《土地規(guī)劃條例》，提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位。突出違反規(guī)劃的罰則，加大違規(guī)成本，增強規(guī)劃的嚴肅性，維護法律的尊嚴。

（2）加快新一輪土地利用總體規(guī)劃編制進程。出臺規(guī)劃編制具體政策和操作指南，加快規(guī)劃編制進度，科學、合理規(guī)劃安排各業(yè)、各類用地，以有效實施土地用途管制，促進耕地保護和保障發(fā)展必需用地。

（3）改進規(guī)劃編制理念和方法。改變上輪規(guī)劃中自上而下層層分解下達指令性規(guī)劃指標，并在規(guī)劃實施中，采用高度集權(quán)的行政審批辦法落實指標的編制和管理辦法。適應市場經(jīng)濟條件下，土地使用主體多元化、分散化的特點，增加規(guī)劃的可操作性。根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地保護指標，不再實行平均分配。

（4）研究制定相應標準。盡快會同有關(guān)部門制訂農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕的規(guī)劃標準，加強農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的審批監(jiān)督管理。

2、研究建立耕地保護的補償機制

土地用于農(nóng)業(yè)與用于工業(yè)在效益方面存在巨大的比較差異，保護耕地在直接經(jīng)濟利益方面，不論是地方政府還是使用土地的農(nóng)民都會感到相對于搞項目開發(fā)會產(chǎn)生較大的機會損失。國家實行土地的用途管制，從法律上、行政上，限制農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用。但從經(jīng)濟利益的角度，地方政府和農(nóng)民對于保護耕地缺乏內(nèi)在的動力。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達地區(qū)如廣東，由于取消農(nóng)業(yè)稅，再次出現(xiàn)耕地撂荒；發(fā)展相對滯后的市（縣）農(nóng)民看到了相鄰地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中土地帶來的巨大收益，內(nèi)心產(chǎn)生巨大反差，認為保護耕地就是保護落后。他們有發(fā)展的強烈愿望，換句話說是土地被占

用搞開發(fā)的愿望，而對于讓別人發(fā)展賺錢，讓他們保護耕地感覺不公平。地處內(nèi)陸的寧夏，當?shù)剞r(nóng)民對于發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的狀況不甚了解，他們幾千年在黃河流域耕作繁衍，豐衣足食，也自覺其樂融融，尤其近年取消農(nóng)業(yè)稅和實行種糧補貼，提高了土地產(chǎn)出率，增強了農(nóng)民種糧的積極性。建立耕地保護的長效機制，不僅要對耕地保護有外在的約束，而且還要有內(nèi)在動力。研究耕地保護相關(guān)的利益關(guān)系，以政策法規(guī)的形式固化合理的利益關(guān)系，建立耕地保護的利益補償機制，使地方政府和農(nóng)民自覺保護耕地。

（1）搞好區(qū)域間的統(tǒng)籌。在落實耕地保護工作中，引入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌和經(jīng)濟補償機制。對承擔耕地保護任務重的地區(qū)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，除用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地開發(fā)復墾整理工作外，由地方政府統(tǒng)籌安排，直接用于增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)村生活環(huán)境，使農(nóng)民共享發(fā)展成果，增強自覺保護耕地的意識和積極性。

（2）增加對耕地農(nóng)民的直接補償。對保護耕地特別是保護基本農(nóng)田的農(nóng)民，要采取不同的形式，通過不同的渠道進行補償。讓使用土地的農(nóng)民認識到土地與他們生計的關(guān)系，認識到土地的重要，使保護耕地變成農(nóng)民的自覺行動。

（3）調(diào)整地方政府的政績考核標準。對地方政府的考核標準應當調(diào)整，不搞一刀切。不分具體的社會經(jīng)濟、自然條件和歷史背景，一律按照GDP來衡量地方政府的政績是片面的。我國實行土地的用途管制，應當在劃分功能區(qū)的基礎(chǔ)上，重點從功能的發(fā)揮上，從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上設(shè)置考核指標，考核地方政府的政績。比如對糧食主產(chǎn)區(qū)的考核應當以當年糧食的產(chǎn)量為衡量標準，如果達到了相應的標準，地方領(lǐng)導的政績就應得到認可；國家就應在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予資金支持；對種糧的農(nóng)民就應當給予補貼或獎勵，讓種糧的農(nóng)民真正得到實惠。

3、注重土地的節(jié)約集約利用

土地的節(jié)約集約利用是土地管理工作永恒的主題。我們在土地節(jié)約集約利用方面與世界先進水平相比還有很大差距。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，經(jīng)歷了土地粗放利用的過程，經(jīng)濟發(fā)展后，由于資源匱乏、地價提高等因素促使其開始注重土地的節(jié)約集約利用。而內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)，對土地的節(jié)約集約利用重要性的認識不夠深刻。寧夏由于歷史和區(qū)位的原因發(fā)展相對較慢，起步較晚。寧夏提出跨越式發(fā)展，這幾年工業(yè)發(fā)展了，產(chǎn)值翻了一番，在經(jīng)濟發(fā)展中開始注重耕地保護和資源節(jié)約。該區(qū)15個工業(yè)園區(qū)（國家級的1個，自治區(qū)級的14個），大都在山川結(jié)合部，占用的多為未利用地。

在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟起步和快速發(fā)展階段應始終保持清醒頭腦，堅持土地的節(jié)約和集約利用。

4、在土地整理資金的投放上不搞一刀切

發(fā)達地區(qū)的耕地后備資源已經(jīng)匱乏，開發(fā)整理的空間非常有限，而其新增建設(shè)用地補償費的數(shù)額相對要大得多，如果以各省上繳的新增建設(shè)用地有償使用費為基數(shù)，計算和安排土地整理的資金，就會出現(xiàn)資源配置不合理，影響土地開發(fā)整理效果的問題。

寧夏土地開發(fā)和整理的潛力較大，有近400公里的黃河從寧夏境內(nèi)穿過，河套地區(qū)土質(zhì)較好，灌溉便利。據(jù)寧夏國土資源廳介紹，寧夏3000畝以上集中連片的宜耕后備資源約有近400萬畝，引黃灌區(qū)中土地整理和中低產(chǎn)田的潛力很大。我們調(diào)研中年到的寧夏10萬畝土地整理項目，其效果非常喜人。他們認真落實誰開發(fā)，誰使用，誰受益的政策，吸引大批農(nóng)民出錢出力搞土地整理，開發(fā)出10萬畝耕地，使昔日的荒灘變成一望無際的綠油油的麥田。

在土地整理項目的安排上，應有針對性地采取傾斜政策。在返還新增建設(shè)用地有償使用費時予以傾斜，在技術(shù)上給予支持，扶持、鼓勵耕地后備資源充足的地區(qū)開發(fā)整理耕地。為落實耕地占補平衡，保障全國糧食安全，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。



調(diào)研組成員：潘文燦 李尚杰 彭德福賈中驥 李偉 王鑫執(zhí) 筆 人：李偉

第三篇：農(nóng)用地用途管制耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告(寧夏部分)

農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告（寧夏部分）

國土資源部咨詢研究中心

土地咨詢部

摘要：寧夏地處內(nèi)陸，屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其土地開發(fā)利用的潛力較大，農(nóng)用地用途管制壓力相對較輕。在耕地保護，尤其是土地開發(fā)整理方面，寧夏做了大量工作，取得了成績。但同時也存在著一些諸如：土地利用粗放，城市建設(shè)與耕地保護的矛盾日益突出，存在未批先建、亂占耕地的現(xiàn)象，土地用途管制尚缺乏管理體制上的保證等問題。本報告提出了：加大對寧夏土地開發(fā)整理的扶持力度，在資金方面應當向?qū)幭膬A斜；研究建立耕地保護的補償機制；調(diào)整地方政府的政績考核標準；在集約節(jié)約利用土地的前提下發(fā)展的措施建議。

2007年6月21日至27日，根據(jù)中心的調(diào)研安排，以劉文甲、潘文燦、李偉組成的調(diào)研組對寧夏農(nóng)用地用途管制中的耕地保護問題進行了調(diào)研。調(diào)研組分別對寧夏的銀川市、永寧縣、吳忠市、青銅峽市、石嘴山市、中衛(wèi)市進行了調(diào)研。分別與寧夏國土資源廳、有關(guān)市（縣）國土資源局、有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村領(lǐng)導就土地用途管制和耕地保護問題進行了座談。并現(xiàn)場察看了基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開發(fā)整理項目、礦區(qū)復墾及濕地治理等。通過調(diào)研我們了解到，寧夏回族自治區(qū)在自治區(qū)黨委和政府的領(lǐng)導下，國土資源管理部門在各部門的協(xié)同配合下，在土地用途管制和耕地保護方面做了大量有成效的工作，尤其是多年來保持了全區(qū)耕地總量持續(xù)凈增的局面。但同時也存在一定的問題，需要在今后的工作中注意調(diào)整。

一、寧夏耕地基本情況

寧夏回族自治區(qū)位于我國西北部的黃河中上游地區(qū)，總面積6.64萬平方公里。地形南北狹長，地勢南高北低，平均海拔1000～2000米。黃河從其中北部穿過，境內(nèi)流程397公里。寧夏下轄5個地級市，7個市轄區(qū)，2個縣級市，13個縣、1個縣級農(nóng)業(yè)移民開發(fā)區(qū)，188個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全區(qū)人口總數(shù)603.7萬人，其中回族214.09萬人，占人口總數(shù)的34.46%。

2006年末，耕地1650.24萬畝，占21.2%；園地51.55萬畝，占0.7%；林地909.65萬畝，占11.6%；牧草地3411.48萬畝，占43.8%；其它農(nóng)用地242.67萬畝，占3.1%；居民點及工礦用地270.87萬畝，占3.5%；交通用地26.74萬畝，占0.3%；水利設(shè)施用地10.37萬畝，占0.1%；未利用土地1098.46萬畝，占14.1%；其它土地121.13萬畝，占1.6%。全區(qū)人均土地面積12.97畝，人均耕地面積2.75畝，人均水澆地面積1.00畝。全區(qū)耕地資源的特點是：人均耕地較多，但耕地質(zhì)量差異較大。質(zhì)量高，灌溉條件好的耕地集中在寧夏北部黃河沖積平原，有耕地603.15萬畝，占全區(qū)耕地面積的36.5%，此地素有天下黃河富寧夏，塞上江南魚米之鄉(xiāng)之美稱。常年干旱，沒有灌溉設(shè)施，靠天吃飯的旱耕地，分布在寧夏南部山區(qū)八縣，有耕地1047.09萬畝，占全區(qū)耕地面積的63.5%，此地旱作農(nóng)業(yè)極不穩(wěn)定，生態(tài)十分脆弱，當?shù)剞r(nóng)民長期處于貧困狀態(tài)。

二、主要做法和經(jīng)驗

1、統(tǒng)一思想，提高認識

寧夏回族自治區(qū)黨委和政府高度重視土地管理和耕地保護工作。特別是國發(fā)［2004］28號文件和《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］31號）下發(fā)后，自治區(qū)政府專門研究了貫徹實施意見。自治區(qū)黨委和政府認為，節(jié)約集約用地，不僅關(guān)系到當前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關(guān)系到民族生存和人民長遠利益。在土地問題上，我們要有戰(zhàn)略眼光，保持清醒頭腦。隨著工業(yè)化、城市化的快速推進，占用土地是不可避免的，同時考慮到人口增長的因素，必須堅決守住基本農(nóng)田這條紅線。要實行最嚴格的土地管理制度，新上工業(yè)項目一般不要占用耕地，不能搞“零地價”招商引資；城市建設(shè)用地要認真執(zhí)行土地利用計劃，嚴格控制占地規(guī)模，控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。

各市（縣）采用多種多樣的形式加強宣傳教育，將日常的法制教育與集中宣傳相結(jié)合，建立縣、鄉(xiāng)、村三級普法宣傳教育網(wǎng)絡；實施“送法下鄉(xiāng)”，組織人員巡回各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村進行法律知識講課，送去法律法規(guī)書籍；以“6.25”全國土地日、“12.4”全國法制宣傳日為契機，開展集中宣傳

活動。通過宣傳教育，增強了廣大干部群眾依法管地、依法用地和切實保護耕地的自覺性。

2、明確責任，層層落實

自1998年以來，寧夏開始落實耕地保護目標責任制。各地成立由各級黨委、政府主要領(lǐng)導任組長的耕地保護領(lǐng)導小組。在每年年初召開的全區(qū)國土資源管理工作會議上，自治區(qū)政府分管領(lǐng)導與各市政府分管簽訂耕地保護目標責任書。市、縣、鄉(xiāng)、村做到層層逐級簽訂，青銅峽市還將基本農(nóng)田保護責任進一步落實到戶，2007年與農(nóng)戶補充簽訂基本農(nóng)田保護目標責任書6400份。年終進行考核獎勵，把耕地總量、耕地保護、耕地開發(fā)和非農(nóng)建設(shè)用地控制指標作為考核各級政府及其負責人工作業(yè)績的重要內(nèi)容，將耕地保護考核結(jié)果納入“雙文明”考核中，引入獎罰機制，實行重獎重罰，落實耕地保護責任。保證了全區(qū)耕地保護目標的實現(xiàn)。特別是《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》下發(fā)后，寧夏進一步完善了《耕地保護目標責任書》的內(nèi)容，細化、量化了考核辦法，將農(nóng)用地用途管制的耕地保有量、基本農(nóng)田保護、農(nóng)用地和耕地計劃用地管理、項目用地審查報批和耕地占補平衡等五項內(nèi)容細化為58個考核指標，增加了對各市、縣（市、區(qū)）設(shè)立基本農(nóng)田保護示范區(qū)的考核工作，使耕地和基本農(nóng)田保護工作得到顯著加強。

3、按規(guī)劃用地，嚴格土地用途管制

在土地利用和管理上，寧夏堅持按照土地利用總體規(guī)劃依法嚴格土地管理，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在土地管理中的重要功能。合理安排各業(yè)用地，嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途安排項目用地。在農(nóng)用地管制方面，遵守耕地保護和農(nóng)用地管制的各項要求，嚴格執(zhí)行土地利用計劃，把耕地保護和農(nóng)用地管制依法落到實處。嚴格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，建設(shè)項目能占用荒地、空閑地的盡量不占或少占好地。在控制各類非農(nóng)建設(shè)用地方面的具體做法是：

（1）把好規(guī)劃審查關(guān)。按照土地利用總體規(guī)劃確保規(guī)劃確定的耕地保有量面積。

（2）把好建設(shè)項目用地預審關(guān)。在建設(shè)項目進行可行性研究階段或建設(shè)項目單獨選址報批審查中，嚴把建設(shè)用地預審關(guān)。凡不符合土地利用總體規(guī)劃、沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標，不得通過項目用地預審。

（3）把好建設(shè)用地項目報批關(guān)。在建設(shè)用地報批審查中，重點審查建設(shè)用地項目申報材料中的“一書四方案”，嚴格執(zhí)行國家基本農(nóng)田的“五不準”規(guī)定。

4、開發(fā)整理土地，提高耕地質(zhì)量

寧夏可開墾的荒地較充裕，他們十分重視土地開發(fā)整理工作，截止目前，全區(qū)正在實施的國家和自治區(qū)投資土地開發(fā)整理項目43個，項目區(qū)涉及7個縣（市、區(qū)）的9個鄉(xiāng)、22個行政村。項目總投資2.7億元，建設(shè)總規(guī)模31.1萬畝，預計可新增耕地8.2萬畝。土地開發(fā)整理項目，取得了良好的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，改善了項目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和耕地產(chǎn)出率，把項目區(qū)建成了田成方、樹成行、林成網(wǎng)、溝渠通、道路暢的高標準農(nóng)田。大力改造中低產(chǎn)田，提高土地產(chǎn)出率。由于重視土地開發(fā)整理工作并取得了實效，自1987年以來，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區(qū)連續(xù)20年實現(xiàn)了耕地總量持續(xù)凈增，累計凈增耕地695萬畝。

5、加大執(zhí)法力度，制止土地違法行為

堅持事前巡查、事中監(jiān)督、事后查處的工作方法，加強動態(tài)巡查，及時發(fā)現(xiàn)并制止非法占地行為。比如青銅峽市全面清理耕地磚窯場，提出從嚴控制、限期退耕、逐步取締的工作要求，并對其取土復墾的情況進行監(jiān)督，對非法取土、破壞地力的行為嚴肅處理，全市清理耕地內(nèi)的磚窯19處，復墾197.2土地畝。永寧縣建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊；健全土地管理三級網(wǎng)絡；開展土地動態(tài)巡查，公布舉報電話和信訪專線；建立與監(jiān)察部門聯(lián)合辦案的工作體制，既查處事，又處理人。五年來，該縣糾正制止土地違法行為210起，拆除違章建筑1816平方米，責令恢復耕地2600多畝。

自治區(qū)建立項目用地審查的集體決策制度和完善監(jiān)督機制。自治區(qū)政府授權(quán)國土資源廳成立了由廳長為主任，分管副廳長為副主任，相關(guān)處室負責人為成員的自治區(qū)國土資源廳用地審核委員會；成立了由國土資源廳紀檢組長為主任、自治區(qū)監(jiān)察廳執(zhí)法監(jiān)察室主任為副主任，自治區(qū)人大環(huán)境資源委員會副主任、自治區(qū)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、國土資源廳監(jiān)察室、法規(guī)處為成員的國土資源管理審核監(jiān)督委員會，依法監(jiān)督用地審查報批。

三、存在的主要問題

1、土地利用總體規(guī)劃已不適應社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃是1997年編制的，10年來，社會經(jīng)濟的各方面已發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行的規(guī)劃與現(xiàn)實脫節(jié)，在執(zhí)行上嚴重滯后?，F(xiàn)行的規(guī)劃已不能適應推進工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需求。

2、土地利用粗放

寧夏人均建設(shè)用地遠遠高于國家標準和全國的平均水平。原來寧夏的發(fā)展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學道理的。但我們這次調(diào)研看到的是：“跨越式發(fā)展”的標語和寬馬路、大廣場。這反映出寧夏迫切發(fā)展經(jīng)濟的愿望和招商引資的熱情，但從另一個角度看，一些市、縣的道路超過了北京的長安街，稱為“二十一世紀大道”。而且這種狀況比較普遍。這也從面上反映出其土地利用是粗放的。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業(yè)用地70%以上用的是未利用地。這種優(yōu)越的資源條件為其用地粗放提供了保障。

3、城市建設(shè)與耕地保護的矛盾日益突出

寧夏屬于西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展起步較晚，寧夏面臨國家實施西部大開發(fā)的政策機遇，現(xiàn)在提出“跨越式發(fā)展”的戰(zhàn)略，城市建設(shè)進入較快發(fā)展的階段，城市規(guī)模日益擴大建設(shè)用地需求與耕地保護的矛盾日益突出。據(jù)寧夏國土資源廳介紹：近五年來，用地需求量很大，去年用地指標1805公頃，其中農(nóng)用地1400公頃，超過了國土資源部下達的用地指標數(shù)倍。他們感到壓力很大。

4、存在未批先建、亂占耕地的現(xiàn)象

土地違法違規(guī)案件時有發(fā)生，僅銀川市2005年1月1日以來在新增建設(shè)用地專項治理中就立案查處土地違法違規(guī)案件22起。

違法主體多是政府部門，當?shù)貒临Y源管理部門面對違法用地，有時處于不愿得罪人和不敢得罪人的尷尬境地。因為出現(xiàn)違法占地主要責任在政府和政府干部身上，政府部門查政府部門有難度。

在處理上，罰款的多，拆除的多，處理責任人的少。

5、土地用途管制尚缺乏管理體制上的保證

國土資源省以下垂直管理以來，基層國土資源管理部門反映強烈。認為，在執(zhí)行保護耕地的職能上，政府認為這是國土資源管理部門的事；而在保證地方經(jīng)濟發(fā)展用地上，則要求國土資源管理部門不能當絆腳石。有的地方領(lǐng)導稱：誰妨礙了發(fā)展就讓誰挪位置。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所力量薄弱，有的地區(qū)已經(jīng)5年沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的編制和專門管理機構(gòu)。

國土資源執(zhí)法人員執(zhí)法力度小，服裝上沒有統(tǒng)一和象征，在與其它部門（尤其是公安部門）的配合上缺乏正常的機制。

四、思考和建議

1、加大對寧夏土地開發(fā)整理的扶持力度，在資金方面應當向?qū)幭膬A斜

寧夏土地開發(fā)和整理的潛力較大，有近400公里的黃河從寧夏境內(nèi)穿過，河套地區(qū)土質(zhì)較好，灌溉便利。據(jù)寧夏國土資源廳介紹，寧夏3000畝以上集中連片的宜耕后備資源約有近400萬畝，引黃灌區(qū)中土地整理和中低產(chǎn)田的潛力很大。從我們實地考察寧夏10萬畝土地整理項目看，其效果非常喜人。他們采取誰開發(fā)，誰使用，誰受益的原則，大批農(nóng)民整理、開發(fā)出10萬畝耕地，使昔日的荒灘變成一望無際的綠油油的麥田。

寧夏河套地區(qū)由于灌溉條件好，大部分屬于高產(chǎn)的噸糧田，新開發(fā)的土地經(jīng)過幾年的地力培養(yǎng)，產(chǎn)量也會達到較高的水平。寧夏黃河用水量定額是每年40億噸，而其年實際使用量為30億噸，在農(nóng)業(yè)用水方面也有較大的潛力。

建議在土地整理項目的安排上，有針對性地采取傾斜政策。在返還新增建設(shè)用地有償使用費時予以傾斜，在技術(shù)上給予支持，扶持、鼓勵寧夏開發(fā)耕地。

2、研究建立耕地保護的補償機制

土地用于農(nóng)業(yè)與用于工業(yè)在效益方面存在巨大的比較差異，保護耕地在直接經(jīng)濟利益方面，不論是地方政府還是使用土地的農(nóng)民都會相對于搞項目開發(fā)產(chǎn)生較大的機會損失。國家實行土地的用途管制，從法律上、行政上，限制農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用。但從經(jīng)濟利益的角度，地方政府和農(nóng)民對于保護耕地缺乏內(nèi)存的動力。由于寧夏地處內(nèi)陸，當?shù)剞r(nóng)民對于發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的狀況不甚了

解，他們幾千年在黃河流域耕作繁衍，豐衣足食，也自覺其樂融融，尤其近年取消農(nóng)業(yè)稅和實行種糧補貼，提高了土地產(chǎn)出率，增強了農(nóng)民種糧的積極性。但是，從建立耕地保護的長效機制來看，不僅要對耕地保護有外在的約束，而且還要有保護耕地的內(nèi)在動力。為此，建議研究耕地保護相關(guān)的利益關(guān)系，以政策法規(guī)的形式固化合理的利益關(guān)系，建立耕地保護的利益補償機制，使地方政府和農(nóng)民從經(jīng)濟利益出發(fā)，自覺保護耕地。

3、調(diào)整地方政府的政績考核標準

對地方政府的考核標準應當調(diào)整，不搞一刀切。不分具體的社會經(jīng)濟、自然條件和歷史背景，統(tǒng)一按照GDP來衡量地方政府的政績是教條主義。我國實行土地的用途管制，應當在劃分功能區(qū)的基礎(chǔ)上，重點從功能的發(fā)揮上，從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展上設(shè)置考核指標，考核地方政府的政績。比如對糧食主產(chǎn)區(qū)的考核應當以當年糧食的產(chǎn)量為衡量標準，如果達到了相應的標準，地方領(lǐng)導的政績就應得到認可；國家就應在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面給予資金支持；對種糧的農(nóng)民就應當給予補貼或獎勵，讓種糧的農(nóng)民真正得到實惠。

4、在集約節(jié)約利用土地的前提下發(fā)展

由于歷史和區(qū)位的原因，寧夏的發(fā)展相對較慢，起步較晚。寧夏提出跨越式發(fā)展，這幾年工業(yè)發(fā)展了，產(chǎn)值翻了一番，寧夏有15個工業(yè)園區(qū)（國家確認的1個，自治區(qū)的14個），這十幾個園區(qū)都在山川結(jié)合部，大多占用的是未利用地。最近要上一個發(fā)改委已批準的274億噸的煤炭化工項目。

從土地利用來看，寧夏土地資源，尤其是未利用地資源豐富，在工業(yè)用地方面壓力相對要小得多，土地利用就容易粗放。為此，在發(fā)展中要正確理解“跨越式發(fā)展”。跨越式發(fā)展不是原有生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上簡單的量的擴張, 而是通過量的積累和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新來沖擊舊結(jié)構(gòu)，從而使生產(chǎn)力在新的構(gòu)成基礎(chǔ)上產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。在實施跨越式發(fā)展中要正確處理發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，應當是在集約和節(jié)約用地的基礎(chǔ)上發(fā)展。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟起步和快速發(fā)展階段應始終保持清醒頭腦，堅持土地的節(jié)約和集約利用。

調(diào)研組成員：劉文甲 潘文燦 李偉

執(zhí) 筆 人：李偉

第四篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告(廣東部分)

農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告（廣東部分）

國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部

摘要：廣東省是我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在發(fā)展經(jīng)濟和耕地保護方面的矛盾比較突出。廣東在農(nóng)用地用途管制和耕地保護方面有成功的經(jīng)驗，同時也存在著諸如突破規(guī)劃指標、新的耕地保護目標責任書尚未簽訂、機制不完善以及建設(shè)用地需求較大而耕地后備資源匱乏等方面的問題。據(jù)此，本報告提出了：加強土地利用總體規(guī)劃管理工作；從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量、結(jié)構(gòu)和速度；完善耕地保護機制，加大耕地保護力度等建議。

按照咨詢研究中心農(nóng)用地用途管制相關(guān)問題研究調(diào)研計劃安排，赴廣東調(diào)研組于2007年5月16日～23日，對廣東省的廣州、江門、陽江三市及所屬的花都市、開平市、陽西縣進行調(diào)研。重點了解國發(fā)〔2004〕28號、國辦發(fā)〔2005〕52號和國發(fā)〔2006〕31號文件中關(guān)于耕地保護內(nèi)容的貫徹落實情況、經(jīng)驗做法、存在問題、有關(guān)對策和建議。調(diào)研組與省、市、縣（市）國土資源管理部門及有關(guān)單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部群眾代表進行了座談討論，并實地考察了土地開發(fā)整理現(xiàn)場?，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、基本情況和主要做法

廣東省人多地少，農(nóng)地利用程度較高，耕地后備資源匱乏。據(jù)2006年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全省耕地面積為288.25萬公頃，人均耕地僅0.46畝，是全國人均耕地最少的省份之一。

廣東省地處我國改革開放的前沿地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展速度較快，2006年，廣東省生產(chǎn)總值達到26萬億元，占全國的1/8，財政收入5000多億元，占全國的1/7。但是，耕地保護與經(jīng)濟建設(shè)的矛盾一直比較尖銳。近年來，廣東省各項政府和有關(guān)部門認真落實耕地保護目標責任制，實施土地用途管制。1999年至2006年，全省建設(shè)占用耕地連續(xù)七年實現(xiàn)占補平衡，基本農(nóng)田面積始終保持穩(wěn)定。但這種耕地保護總體形勢危機。現(xiàn)有耕地和基本農(nóng)田“不算耕地減少”、“可調(diào)整的基本農(nóng)田”較多，真要調(diào)整將要付出高額代價。

（一）強化制度建設(shè)，落實耕地保護目標責任制

2006年，廣東省政府制定下發(fā)了《廣東省地級以上市人民政府耕地保護責任目標考核辦法》（粵府辦〔2006〕17號）。明確規(guī)定，地級以上市人民政府對《廣東省土地利用總體規(guī)劃》確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責，市長為第一責任人。省政府每年對8～10個地級以上市（全省共21個地級以上市）進行一次考核；在五年規(guī)劃期內(nèi)對每個地級以上市至少考核兩次。省政府每年對各地級以上市的耕地保護責任目標考核結(jié)果和抽查情況進行一次通報。把耕地保護責任考核結(jié)果，列為各地級以上市政府市長工作業(yè)績考核的重要內(nèi)容。對考核不合格的責任人，按程序依紀、依法處理。為進一步規(guī)范對耕地保護工作的考核，省國土資源廳會同省直有關(guān)部門研究制定的《實施細則》，將于近期公布實施。

（二）嚴格土地利用總體規(guī)劃和計劃的實施管理，為落實農(nóng)地用途管制提供了基礎(chǔ)為落實土地用途管制制度，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，全省一方面是嚴格實施現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃，在建設(shè)項目用地預審和用地報批時嚴把規(guī)劃審查關(guān)。對不符合規(guī)劃確定的管制原則和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，不予通過審查；另一方面，全省建立了“年初下達、年中調(diào)整、年末考核、全年監(jiān)管”的計劃管理制度和土地利用計劃管理信息系統(tǒng)，對全省土地利用計劃執(zhí)行情況進行實時監(jiān)控、動態(tài)跟蹤和及時預警。并根據(jù)國發(fā)〔2006〕31號文件有關(guān)規(guī)定，建立健全用地計劃的評估考核機制。省國土資源管理部門按照國發(fā)〔2006〕31號文件精神，嚴格土地利用總體規(guī)劃調(diào)整、修改條件，禁止通過調(diào)整規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置，以規(guī)避建設(shè)占用基本農(nóng)田依法上報國務院審批行為。對于報國務院審批的單獨選址項目，涉及占用基本農(nóng)田的，堅持聽證、認證制度，認真把好審核關(guān)。為確保規(guī)劃的法律權(quán)威性，省國土資源廳起草的《廣東省土地規(guī)劃條例》已列入廣東省2007年立法計劃，現(xiàn)已完成送審稿，近期將報省政府審議。

（三）落實占用耕地補償制度，確保依法占用耕地的占補平衡

1、按照國土資源部《耕地占補平衡考核辦法》（2006年33號令）的要求，廣東省建立了補充耕地儲備制度，明確各地在用地報批時實行先補后占，并針對省內(nèi)部分市（縣）耕地后備資源不足的實際，按照依法、平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取了地級以上市之間耕地儲備指標有償轉(zhuǎn)讓的措施，確保全省耕地的占補平衡。

2、加大自籌資金補充耕地的力度，鼓勵多渠道籌資。2005年4月制定了《關(guān)于規(guī)范地方自籌資金補充耕地項目前期工作管理的通知》，2006年，全省驗收自籌資金，新增耕地超過13萬畝。經(jīng)國土資源部批準，省內(nèi)開展了城鎮(zhèn)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相對掛鉤試點工作。

3、強化了耕地占補平衡考核工作。

4、以建設(shè)促保護，加大基本農(nóng)田建設(shè)力度。近年來，已劃定284.67萬公頃基本農(nóng)田保護區(qū)，探索建立基本農(nóng)田保護的長效機制。去年11月，國土資源部已確定在化州市、龍川縣和雷州市設(shè)立三個國家級基本農(nóng)田示范區(qū)。此外，省國土資源廳與有關(guān)部門協(xié)調(diào)，將建立6個省級、20個地級市基本農(nóng)田示范區(qū)。針對國家和省的重點建設(shè)項目選址確實無法避開基本農(nóng)田的情況，省國土資源廳會同省農(nóng)業(yè)廳起草了《廣東省非農(nóng)建設(shè)依法占用基本農(nóng)田跨地級以上市補劃規(guī)定》，已報省政府審批。

（四）認真開展國土規(guī)劃編制和土地利用總體規(guī)劃修編工作，為下階段實施土地用途管制，切實保護耕地打下良好基礎(chǔ)。

作為省部合作試點項目，廣東省國土規(guī)劃經(jīng)過一年多的努力，15個專題研究已通過了專家驗收。目前，正在編制總體報告，今年底將全部完成規(guī)劃編制工作，上報有關(guān)部門審批。新一輪省級土地利用總體規(guī)劃修編前期專題研究成果，經(jīng)省政府同意已上報國土資源部，6月底將完成省級土地利用總體規(guī)劃大綱初稿。廣州、深圳、江門、清遠四市的市級規(guī)劃大綱初稿已基本完成，其余市級規(guī)劃大綱將于10月底形成初稿。在規(guī)劃修編中，堅持了以保護耕地特別是基本農(nóng)田為重要因素的指導思想，確?，F(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少?，F(xiàn)有建設(shè)用地占轄區(qū)土地總面積比例較高的東莞市（已占到40%左右），還開展了《東莞市空間管制策略研究》和《東莞市土地利用極限研究》等項專題，尋求最佳的土地利用方式和用地結(jié)構(gòu)、布局，研究成果對珠江三角洲地區(qū)的用地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，提高土地利用效益及土地節(jié)約集約利用將起到有益的作用。

二、存在的主要問題

隨著工業(yè)化和城市化進程加快，經(jīng)濟社會的較快發(fā)展，廣東省對各類建設(shè)用地需求與日俱增。由于后備資源缺乏，能帶來新增耕地的可開發(fā)資源日漸減少，嚴格耕地保護與保障發(fā)展用地，成為實施土地用途管制工作的難點。表現(xiàn)在耕地保護上主要問題有：

（一）現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的主要控制指標被突破，難以守住規(guī)劃期末耕地保有量底線2006年全國土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)顯示，廣東省的建設(shè)用地總規(guī)模已達175.28萬頃，比2010年建設(shè)用地規(guī)劃總指標158.26萬公頃，多出17.02萬公頃。全省建設(shè)用地比重已達9.75%，比全國平均3.4%高出2.87倍。調(diào)研的三個地級以上城市，建設(shè)用地面積，均超過了到2010年建設(shè)用地規(guī)劃控制指標。其中，江門市2005年建設(shè)用地規(guī)模已超出規(guī)劃期末2010年控制指標7.5個百分點。這些地方急需通過規(guī)劃修編為建設(shè)用地尋找出路。另一方面，根據(jù)國家下達的控制指標，到2010年，全省耕地保有量為325.76萬公頃，而2006年實有耕地保有量已降至288.25萬公頃，相當于下達指標的88.5%，少保了37.51萬公頃。據(jù)廣東省新近土地調(diào)查結(jié)果，江門市現(xiàn)有耕地面積僅為規(guī)劃期末控制指標的73.8%。江門市下屬的開平市現(xiàn)有耕地62.38萬畝，但其中可調(diào)整耕地面積12萬畝，占到耕地總面積的19%。據(jù)調(diào)查，部分市（縣）耕地質(zhì)量有所下降。2006年，全市有關(guān)部門經(jīng)對基本農(nóng)田保護區(qū)的情況進行復核發(fā)現(xiàn)，占保護區(qū)面積近三成的基本農(nóng)田不符合質(zhì)量標準要求。廣州市劃定的基本農(nóng)田中，現(xiàn)狀為耕地的只有77%，其余為可調(diào)整地類園地、魚塘和其它農(nóng)用地。

（二）新的耕地保護目標責任書尚未簽訂，不利于用途管制措施的實施

目前，國家尚未正式下達各省的耕地考核指標，省也無法將指標分解下達各地市執(zhí)行，并按新的考核指標層層簽訂耕地保護目標責任書?，F(xiàn)行的耕地保護責任書，是延用1997年由省政府主管省長與地級市主管市長簽訂的責任書。由于簽訂時間較長，經(jīng)濟社會條件相應發(fā)生了較大變化，加之原有責任書中，對違責方的處罰，缺少明確規(guī)定，給一些地方違法違規(guī)用地，亂占濫用耕地

提供了可乘之機，成為造成大量土地違法事情的主要原因之一。

（三）耕地保護機制不完善，保護力度不足

1、土地利用總體規(guī)劃的法律地位不明確，對違反規(guī)劃或擅自修改規(guī)劃，改變用地性質(zhì)，進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，缺乏明確懲處規(guī)定。一些地方制定的規(guī)劃，缺乏科學性、合理性和透明性，難以發(fā)揮規(guī)劃的龍頭和宏觀調(diào)控作用。對正常的經(jīng)濟社會建設(shè)不能提供必要的用地保障，造成違反規(guī)劃，規(guī)避農(nóng)地用途管制，改變土地用途上項目的問題。

2、運用經(jīng)濟手段保護耕地力度不足。多年來，耕地保護主要是以行政、法律手段為主，重視運用經(jīng)濟手段不夠。由于保護管理經(jīng)費沒有穩(wěn)定渠道，經(jīng)費不足，影響了保護責任和措施的落實。保護成效難以鞏固。有的因缺少管理經(jīng)費，甚至連基本農(nóng)田保護的標示牌更新和維修工作都無法開展。國家規(guī)定，可從新增建設(shè)用地土地有償使用費中提取一定比例用于基本農(nóng)田保護和管理，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及村組沒有留成，且有關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏具體操作辦法。

3、種田比較收益低，成為耕地保護的阻力。當前，地方政府和農(nóng)村集體、農(nóng)戶對基本農(nóng)田保護的積極性不高，除了法律規(guī)定建設(shè)占用基本農(nóng)田條件十分嚴格，基本農(nóng)田用途單一，保護經(jīng)費不足外，種地收益低、缺少政府扶持是主要原因。據(jù)江門市調(diào)查，一畝以種植糧食作物為主的基本農(nóng)田，年產(chǎn)值為1500元左右，而工業(yè)用地，每畝出讓金不少于30萬元，二者相差懸殊?；巨r(nóng)田產(chǎn)值低、收益少，挫傷了農(nóng)民保護耕地的積極性。有的地方反映，以前政策規(guī)定要交公糧，不少農(nóng)民將責任田連公購任務交給別人代為耕種，現(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅，不愿種田的農(nóng)民，不再承擔“任務”經(jīng)濟責任，寧愿將田丟荒。有的租田給人種香蕉每畝600收入多元。

（四）建設(shè)用地需求較大，耕地后備資源匱乏

全省繼續(xù)實現(xiàn)耕地占補平衡開始難以為繼。特別是相關(guān)部門的規(guī)定，如林業(yè)作為生態(tài)保護用途不能占，禁止對灘涂進行圍墾等，加大了耕地占補平衡的難度。

三、有關(guān)對策和建議

（一）加強土地利用總體規(guī)劃管理工作，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制

1、為突出規(guī)劃的調(diào)控作用和法律權(quán)威，國家應抓緊制定《土地規(guī)劃法》或《土地規(guī)劃條例》，提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位。出臺規(guī)劃修編具體政策和操作指南，加快規(guī)劃修編進度，科學、合理規(guī)劃安排各業(yè)、各類用地，以有效實施土地用途管制，促進耕地保護和保障發(fā)展必需用地。

2、改進規(guī)劃編制理念和方法。改變上輪規(guī)劃中自上而下層層分解下達指令性規(guī)劃指標，并在規(guī)劃實施中，采用高度集權(quán)的行政審批辦法落實指標的編制和管理辦法。適應市場經(jīng)濟條件下，土地使用主體多元化、分散化的特點，增加規(guī)劃的可操作性。規(guī)劃編制中，除嚴格耕地保護指令性控制指標外，其它指標應改作指導性控制。在落實耕地保護工作中，引入?yún)^(qū)域統(tǒng)籌和經(jīng)濟補償機制。根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌安排耕地保護指標，不再實行平均分配。對承擔耕地保護任務重的地區(qū)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，除用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地開發(fā)復墾整理工作外，由地方政府統(tǒng)籌安排，直接用于增加農(nóng)民收入和改善農(nóng)村生活環(huán)境，使農(nóng)民共享發(fā)展成果，增強自覺保護耕地的意識。

3、盡快會同有關(guān)部門制訂農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕的規(guī)劃標準，加強農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的審批監(jiān)督管理。

（二）從嚴從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量、結(jié)構(gòu)和速度

1、按照有保有壓、節(jié)約集約的原則，嚴格各類建設(shè)用地的審查、審批，強化土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃對農(nóng)地轉(zhuǎn)用的控制和引導，凡不符合規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標的，不得批準用地。努力挖掘城鎮(zhèn)（包括開發(fā)區(qū)、園區(qū)）存量建設(shè)用地潛力。通過“騰籠換鳥”等形式，節(jié)約集約城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，提高城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地承載人口和經(jīng)濟產(chǎn)出能力。

2、加強建設(shè)項目用地預審管理，嚴把項目立項關(guān)。通過與國家貨幣政策、財政政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)運用，從源頭上優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、安排項目建設(shè)時序，實行有保有壓、區(qū)別對待，確保國家宏觀經(jīng)濟健康運行。

3、改革土地審批制度，合理設(shè)置審批事項，理順審批環(huán)節(jié)，簡化審批程序，提高審批效率，積極為經(jīng)濟建設(shè)提供必要的用地保障。

4、扭轉(zhuǎn)當前因山坡因林業(yè)部門管得嚴不能占，海灘因海洋部門管得嚴不能占，河灘因水利部門管得嚴不能占，唯有耕地管得不嚴非可以占用的局面。堅持“占坡不占田”的規(guī)劃原則，建設(shè)山城（包括開發(fā)區(qū)）、山寨、山村；加強堤防建設(shè)，在確保安全的情況下，建設(shè)濱江河城鎮(zhèn)和村莊。真正落實對“耕地實行特殊保護”的法律規(guī)定。

（三）完善耕地保護機制，加大耕地保護力度

1、建立完善耕地保護目標責任制，制訂嚴格的考核辦法，明確責任內(nèi)容、量化考核依據(jù)，實行耕地保護責任“一票否決權(quán)”。

2、實行耕地保護“權(quán)、責、利”結(jié)合，制定并落實耕地保護的激勵政策和措施。一是建立在耕地保護的“財政支農(nóng)”、“財政扶耕”的政策導向，借鑒保護公益林的做法（廣東省財政對公益林保護，每畝每年補助18元）。給耕地保護單位一定的保護資金，以提高農(nóng)民保護耕地的積極性；二是通過財政支持，促進農(nóng)用后備資源的開發(fā)和土地整理和災毀農(nóng)田的復耕工作，并增加基本農(nóng)田保護區(qū)管理經(jīng)費；三是從耕地開發(fā)費、耕地占用稅中列出專項資金，增加對基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，提高土地肥力和抗災能力；四是充分利用農(nóng)用地分等定級成果，完善耕地分類和基本農(nóng)田的劃定。

3、國土資源部盡快下達省級政府耕地保護責任目標考核指標，以便省級政府適時分解下達逐級考核指標，并按新的考核指標逐級簽訂耕地目標責任書，落實耕地保護目標責任。目前，各級政府可先按2007土地利用計劃簽訂責任狀。



調(diào)研組成員：劉文甲 李尚杰 李偉

執(zhí) 筆 人：李尚杰

第五篇：農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告(江蘇部分)(精)

農(nóng)用地用途管制—耕地保護相關(guān)問題調(diào)研報告（江蘇部分）

國土資源部咨詢研究中心

土地咨詢部

摘要：江蘇省屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在耕地保護方面做了大量有成效的工作，有些經(jīng)驗值得推廣。但同時也存在著一些問題：工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，土地供求矛盾日趨增大；地方政府對耕地保護積極性不高；對于省內(nèi)基本農(nóng)田數(shù)量一刀切；土地違法呈反彈趨勢，執(zhí)法難的狀況依然存在；對此報告從經(jīng)濟激勵長效機制；加大對基本農(nóng)田的建設(shè)與投入；建立健全土地利用現(xiàn)狀

2007年4月22日～27日部咨詢研究中心土地咨詢部及二處的四位同志赴江蘇省調(diào)研農(nóng)用地用途管制耕地保護情況。調(diào)研組分別與江蘇省國土資源廳、南京市國土資源局、泰州市興化市（縣級）、常州市金壇市（縣級）、昆山市國土資源局，興化市周莊鄉(xiāng)國土所等分管領(lǐng)導和工作同志進行座談和探討問題，廣泛深入實地了解情況。

江蘇省政府高度重視土地資源的合理利用與保護。先后出臺了《省政府關(guān)于切實加強土地集約利用工作的通知》、《關(guān)于開展全省基本農(nóng)田保護‘爭先達標’活動的通知》、《省政府關(guān)于調(diào)整征地補償標準的通知》等十幾個文件，以及一系列落實措施，進一步建立健全土地管理的長效機制。2006年全省耕地保有量7593萬畝，保護基本農(nóng)田6606萬畝，保護率達87%。近年來，全省各地堅持以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，高舉“保護耕地、集約用地”的旗幟，重點在制度建設(shè)和落實上

1.江蘇省認真落實國發(fā)31號文的精神，于2006年7月，省政府出臺了《關(guān)于印發(fā)江蘇省市級政府耕地保護責任目標考核辦法的通知》（蘇政辦發(fā)〔2006〕57號），建立健全各級政府耕地保護責任考核體系，切實加強耕地保護工作，確保江蘇省耕地占補平衡。為江蘇省經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)

（1

調(diào)研組走訪的一市三縣、一鄉(xiāng)的三級政府均成立了以政府主要負責人為組長，國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、財政等相關(guān)領(lǐng)導為成員的基本農(nóng)田保護工作領(lǐng)導小組，下設(shè)基本農(nóng)田保護工作辦公室，各鄉(xiāng)、村成立了相應機構(gòu)，將責任和任務落實到人。真正做到每一分基本農(nóng)田有人種，有人管。全省各級簽訂基本農(nóng)田保護責任狀852萬份，共豎立區(qū)、片、塊基本農(nóng)田保護公示牌34745個，基本農(nóng)田的主要地塊大多埋設(shè)了界樁，并聘請基本農(nóng)田管護人員2000多人，初步形成了全社

（2）按國家下達給省的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積及用地指標作為對各級政府考核

省文件明確各省轄市市長是本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積的第一責任人。以國家下達給省的耕地保有量和基本農(nóng)田總量為指標，層層分解，作為各級政府耕地保護責任目標考核內(nèi)容之一。從2006年起，每一年作一個規(guī)劃期，在每個規(guī)劃期的期中和期末，省政府對各市分別以自查與抽查相結(jié)合的方法考核一次。考核結(jié)果列為市人民政府第一責任人工作業(yè)績考核的重要內(nèi)容。合格者給予相關(guān)政策傾斜，不合格者責令整改，并暫停該市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地審批工作。

2.（1

全省嚴格建設(shè)用地審批管理，嚴格執(zhí)行《江蘇省建設(shè)用地指標體系》，大力推進土地節(jié)約集約利用。蘇北開發(fā)區(qū)建設(shè)項目用地投資強度為250萬元/畝；蘇中、蘇南投資強度500萬元/畝以下

不單獨供地，只提供標準廠房和集中辦公用地。建設(shè)用地預審認真做到符合土地利用規(guī)劃，符合計劃，符合節(jié)約集約利用土地。項目選址盡量利用閑置土地，盡可能少占或不占耕地，最大

（2

為保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征地而下降和長遠生計有保障，全省認真執(zhí)行《省政府關(guān)于提高征地補償標準的通知》（蘇政發(fā)〔2003〕131號）的基礎(chǔ)上，省政府又頒發(fā)第26號令，在全省范圍內(nèi)全面建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度。2006年有22.73萬人進入基本生活保障網(wǎng)，共領(lǐng)取養(yǎng)老金和生活補助費1142億元。從制度上保證被征地農(nóng)民的基本生計問題得以解決。

3.以“占補平衡”為目標，加大土地整理力度，保障經(jīng)濟發(fā)展用地需求。

近年來，隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，江蘇省建設(shè)占用耕地逐步增加，全省始終堅持“占一補一”的原則。以蘇北興化市為例，2002年以來，實施耕地占補平衡項目庫214個，整理土地面積10.57萬畝，凈增耕地80054.3畝。全省土地整理基本實現(xiàn)了由單一化向規(guī)?；霓D(zhuǎn)變，由單純土地整理向基本農(nóng)田綜合整治，溝渠路林配套的轉(zhuǎn)變。為全省經(jīng)濟發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)提供了有力的資源保障。

4.積極探索，規(guī)范運作，有效推進掛鉤試點

江蘇省被國土資源部2006年確定第一批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點市（縣）。試點一年來，取得可喜的成果。就金壇市一市掛鉤試點項目14個，使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標1876.8

（1

根據(jù)部和省廳的要求，結(jié)合金壇市實際，確立了“規(guī)范運作、先減后增、嚴格考核、保質(zhì)保量”的掛鉤試點指導思想。拆舊區(qū)的選擇按照“先易后難、穩(wěn)步推進”的原則進行確定，先選擇農(nóng)民居住條件差、地點分散的地區(qū)進行試點，逐步全面推進工作。建新區(qū)實施按照“集中布局，高效利用”的原則，合理制定了掛鉤試點工作方案、三年規(guī)劃、實施方案，有序高效推進城

（2

金壇市委市政府高度重視成立以副市長為組長，相關(guān)部門負責人為成員的試點工作領(lǐng)導小組和試點工作辦公室。明確市國土資源局為責任主體，所涉鎮(zhèn)國土所為項目承擔單位，作為法人具

（3

一是對市域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)以外的工礦建設(shè)用地進行全面調(diào)查、分類，將已經(jīng)關(guān)停和即將關(guān)停企業(yè)用地作為土地整理重點進行逐個登記；二是深入到各個自然村走訪干部和群眾，對空殼率達60%和20戶以下的農(nóng)村居民點展開一次全面的調(diào)查摸底工作。通過調(diào)查村莊現(xiàn)狀表明農(nóng)村居民點多、小、散、用地粗放，“空心村”等現(xiàn)象很普遍。查清閑置資源的基礎(chǔ)上，對篩選的掛鉤項目從項目申報要求、可行性、項目的綜合效益、鎮(zhèn)村和群眾的積極性等方面召開綜合性會審

（4

在調(diào)查研究、科學合理分析論證的基礎(chǔ)上，編制每個片區(qū)的實施方案和項目詳細實施規(guī)劃步驟。邀請有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計單位編制金壇市城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項目規(guī)劃、實施方案。經(jīng)過論證確定了200614個片區(qū)32個項目，整理區(qū)總面積1876.8畝，其中農(nóng)村工礦廢棄地1659.5畝，農(nóng)村居民點217.3畝，并初步確定了三年掛鉤項目庫。掛鉤方案逐級上報市、省和部，2006年（5

在項目房屋拆遷上，充分考慮拆遷農(nóng)戶的權(quán)利，采用公告、上門協(xié)商等方式聽取被拆遷人的意見。制定規(guī)范統(tǒng)一格式的房屋拆遷安置協(xié)議書、拆遷勘丈、估價協(xié)議登記表，拆遷過程中實行“三公開”（拆遷面積丈量公開、拆遷補償標準公開、補償資金公開）。對居民點整理中的拆遷安置方面，依據(jù)原居住者實際情況采用不同的方法予以安置：①對純空關(guān)戶采用貨幣補償拆遷的方

式安置；②對仍需居住且有承包土地的農(nóng)戶采用中心村中的空關(guān)房產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的方式安置；③

金壇市結(jié)合土地整理、復墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)，對一些空心村棚戶及工礦廢棄地進行了有效整治，并以此初步總結(jié)出幾種整治的模式：①整體搬遷；②空地填實；③廢棄復墾；④綜合整

（6

在舊區(qū)整治保質(zhì)保量竣工的前提下，及時組織集中布置在3個片區(qū)13個建新地塊的用地依法報批，總面積2048.6畝，使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標1753畝。新建區(qū)共涉及10個行政村、450戶，1294人，共安排土地補償資金5528.4萬元。按照“依法規(guī)范、高效利用”的原則，安排用于工業(yè)項目建設(shè)、拆遷安置房建設(shè)

（7

在掛鉤項目實施管理工作中，按土地開發(fā)整理項目管理辦法規(guī)范實施、嚴格考核掛鉤拆舊區(qū)項目。通過公開招標，確定施工單位，并由相關(guān)部門負責工程質(zhì)量全程監(jiān)管。金壇市國土局將掛鉤項目考核納入國土所目標百分制考核。同時建立五項制度。一是實行合同管理制；二是建立月報告制度、工作通報制；三是建立項目資金報核制、審計制；四是實行立卷歸檔制；五是建

（8

城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作推進了土地利用總體規(guī)劃的實施。通過試點工作一改原基本農(nóng)田不成片，基本農(nóng)田配套設(shè)施建設(shè)落后的現(xiàn)狀，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境，促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。通過掛鉤項目將空心村整治與農(nóng)村“三清”和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，在拆除破舊空置房的同時，清潔村莊、清潔河溝、清潔家園，為廣大農(nóng)民營造一個“地綠、天藍、在實施掛鉤整理時，結(jié)合農(nóng)田整理改變溝渠交錯、地類交叉、渠系老化不配套的土地現(xiàn)狀，進行水利設(shè)施配套、道路和林網(wǎng)建設(shè)，從而極大地改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，真正做到改善耕地質(zhì)量，農(nóng)作物產(chǎn)量實現(xiàn)了

二、存在主要問題

1.據(jù)江蘇省國土部門測算，到2010年江蘇省GDP要翻一番。每增長1億GDP要消耗土地12～13.3公頃（約180～200畝）土地。城市化率每增長1個百分點要消耗土地0.7萬公頃（約10.52.地方政府對耕地保護積極性不高。土地的巨大經(jīng)濟價值與農(nóng)產(chǎn)品價值低的強烈反差造成地方政府耕地保護積極性不高。一方面受政府官員考核機制的制約，只注重GDP單純數(shù)量的增長，忽視綠色GDP對社會可持續(xù)發(fā)展的影響。另一方面受地方財政壓力的制約。造成地方政府在經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護之間別無選擇，只有犧牲耕地以追求經(jīng)濟利益最大化。這與政府的行政職能是背

3.對于省內(nèi)基本農(nóng)田數(shù)量一刀切，“定死不能動”是不符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，應當疏堵結(jié)合，做到動態(tài)管理。江蘇省1997年耕地7592萬畝，2006年7153萬畝，減少的439萬畝耕地，其中200多萬畝耕地被農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕還草、退耕還林、退耕還湖等生態(tài)工程所占用。另外，國家重點建設(shè)項目占用基本農(nóng)田數(shù)量由地方占一補一，地方耕保壓力加大，長期做不到占

4.當前，國家加強土地調(diào)控與一些地方追求經(jīng)濟發(fā)展的沖突仍然突出，土地違法呈反彈趨勢，執(zhí)法難的狀況沒有得到根本解決。主要表現(xiàn)為，一是一些基層政府主導或默許土地違法的現(xiàn)象大量存在，如違反土地利用規(guī)劃，不按農(nóng)用地用途管制管理有限土地等。因土地違法主體的是政府或行政部門，造成國土部門“執(zhí)法難”。二是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)不夠完善，造成“操作難”。一方面，對處于初始階段的違法用地，國土部門缺乏及時有效的強行制止手段，眼睜睜看著違法事實的形成；另一方面，對形成違法用地事實的行為進行處罰，法律法規(guī)只有沒收和拆除兩種形

式，操作困難，且對國家、集體或個人的資產(chǎn)造成巨大損失。三是，國土部門與司法部門的“配合難”。對土地違法實施行政處罰的執(zhí)行權(quán)在人民法院，面對大量申請強制執(zhí)行 的土地行政行為，各級法院也無能為力，一定程度上影響了土地執(zhí)行的及時性、有效性、權(quán)威性。

三、我們的建議

1.耕地保護工作，中央和地方都應高度重視，它是社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的基石。但在日趨嚴重

（1）尊重地方經(jīng)濟發(fā)展權(quán)，以經(jīng)濟激勵長效機制確保地方耕地保護的積極性。由于自然條件、地理區(qū)位、歷史延革的不同，各地的經(jīng)濟發(fā)展不均衡，從客觀上造成各地耕地保護壓力不同。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律：經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)耕地保護工作“難”，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)耕地保護工作“易”。但是我們不能主觀的認為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)就理所應當為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)放棄發(fā)展的權(quán)力而做好耕地保護和糧食生產(chǎn)。在市場經(jīng)濟的大背景下，我們必須尊重經(jīng)濟規(guī)律，建立經(jīng)濟激勵長效機制來確保耕地保護工作。建議中央、省、市財政設(shè)立反哺專項資金，專門用于補償?shù)胤礁乇Ｗo工作。各省建立若干耕地條件好、區(qū)片大的地區(qū)做為基本農(nóng)田保護區(qū)，每年從反哺專項資金補償保護區(qū)的農(nóng)民經(jīng)濟收入。如設(shè)立耕地保護建設(shè)基金。全面建設(shè)基層政府和耕保農(nóng)民的耕地保護利益機制。

（2）對基本農(nóng)田保護任務重的地區(qū)，不要以GDP作為考核干部的唯一指標。建議以中組部和國家統(tǒng)計局聯(lián)合制定的綠色GDP

（3）對保護基本農(nóng)田除正常生產(chǎn)糧食已定必給的補助外，由中央、省財政建立專項保護耕地補償基金，按當?shù)禺斈耆司杖霕藴室陨喜幢Ｗo面積每年分別補助到農(nóng)民手中，真正讓保護耕

（4）耕地保護建設(shè)基金主要來源是部分非農(nóng)建設(shè)用土地出讓金、支農(nóng)補貼、政府財政。每年

2.（1）加大中央和省對基本農(nóng)田保護與建設(shè)資金投入，并以整理開發(fā)土地資源為中心，服務與支持新農(nóng)村

（2）積極挖潛、增加新的耕地面積與基本農(nóng)田，保障經(jīng)濟發(fā)展的用地需求。認真總結(jié)逐步推

3.耕地保護工作一方面是嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，另一方面建設(shè)用地的節(jié)約集約利用對耕地保護工作具有重要意義。土地集約利用主要是從投入產(chǎn)出的角度，著重挖掘土地的生產(chǎn)潛力，提高土地的利用效率。如昆山經(jīng)驗：對于投資強度不夠的企業(yè)，入住多層廠房，倡導向高空發(fā)展；產(chǎn)業(yè)發(fā)展堅持集聚、集中發(fā)展；招商選資，避免重復建設(shè)等。我們應當充分認識到經(jīng)濟發(fā)展不能

4.建立合理的耕地保護和基本農(nóng)田面積調(diào)整機制。江蘇省一些市縣建議，對占用基本農(nóng)田較多的國家重點工程建設(shè)項目，在經(jīng)國務院審批立項時，一并核減該地區(qū)的基本農(nóng)田指標，如南水北調(diào)工程，江蘇省基本不受益，而占用耕地6萬多畝，建議此類重點建設(shè)項目耕地允許跨省占補

5.建立真實可信的土地利用現(xiàn)狀信息管理系統(tǒng)。據(jù)各地調(diào)查反映，目前我國耕地與基本農(nóng)田面積不實，究竟有多少？國務院國發(fā)〔2004〕28號文件明確搞第二次全國土地調(diào)查，調(diào)查總體方案已公布，我們建議國家盡快組織專業(yè)隊伍對土地現(xiàn)狀進行調(diào)查。摸清耕地和基本農(nóng)田真實可信的家底。并對近幾年已采用多光譜紅外航片、衛(wèi)片的土地現(xiàn)狀變更調(diào)查成果經(jīng)國土資源部地籍司核準后作為可靠數(shù)據(jù)匯總。只有在耕地數(shù)字不作假，真實可信的基礎(chǔ)上進行土地利用規(guī)劃，按規(guī)劃實施農(nóng)用地用途管制，實行管理，監(jiān)察，才能真正為領(lǐng)導科學決策服務。為地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)

課題組成員：潘文燦 彭德福 賈中驥

執(zhí) 筆 人：王鑫