第一篇：推進農(nóng)村土地制度改革要做到“四個不能”

推進農(nóng)村土地制度改革要做到“四個不能”

【漢海招融網(wǎng)訊】

9月4日，農(nóng)業(yè)部舉行專題報告會，部長韓長賦圍繞“農(nóng)村土地制度改革、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全完善農(nóng)業(yè)支持保護體系、推進城鄉(xiāng)要素平等交換”等四個方面問題做了專題報告，對農(nóng)村改革進行再動員再促進。韓長賦在會上強調(diào)，各級農(nóng)業(yè)部門要準(zhǔn)確把握中央關(guān)于深化農(nóng)村改革的部署要求，進一步統(tǒng)一思想、凝心聚力，堅定不移地把農(nóng)村改革任務(wù)落到實處。

關(guān)于農(nóng)村土地制度改革，韓長賦指出，當(dāng)前推進農(nóng)村土地制度改革，總的方向是“三權(quán)分離、穩(wěn)定放活”，就是落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。關(guān)鍵要做到“兩個堅持”：堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”;堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，這是維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵。承包地的改革主要是做好土地有序流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保試點等一系列試點三件事。推進農(nóng)村土地制度改革，核心是實現(xiàn)“兩個保護”，就是保護農(nóng)民土地權(quán)益，保護耕地紅線。推進農(nóng)村土地制度改革，必須積極穩(wěn)妥，有的要搞試點，要堅守底線，做到“四個不能”，就是不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。

關(guān)于構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，韓長賦指出，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，出發(fā)點是“兩個適應(yīng)”，就是要適應(yīng)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新要求，適應(yīng)農(nóng)村勞動力狀況和資源配置新變化。構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，既要解決農(nóng)業(yè)問題，又要解決農(nóng)民問題。要構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。重點要把握好以下幾點：堅持農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位;加快培育多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;健全完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，加快構(gòu)建公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系;大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。

關(guān)于健全完善農(nóng)業(yè)支持保護體系，韓長賦說，當(dāng)前最重要的是完善財政、金融、價格“三大政策”。財政政策方面，主要包括投資和補貼兩大部分。農(nóng)業(yè)投資，一方面要千方百計擴大盤子、增加投入總量;另一方面要強化資源整合。農(nóng)業(yè)補貼，總的政策方向是，補貼總量不能減，數(shù)量還應(yīng)盡可能增。金融政策方面，要發(fā)揮財政的杠桿作用，推進金融機構(gòu)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，探索金融支農(nóng)的有效途徑。價格政策方面，要綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品供求、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本變化、農(nóng)民生產(chǎn)收益以及物價指數(shù)和居民承受能力，分門別類研究制定農(nóng)產(chǎn)品價格政策。

關(guān)于推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，韓長賦強調(diào)，新時期農(nóng)村改革能否順利推進，很大程度上取決于工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的合理調(diào)整。目前，城鄉(xiāng)之間在土地、勞動力、資金等方面都存在不平等交換。這些不平等交換，與城鄉(xiāng)分割的制度安排相關(guān)。因此，要增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和實力，就必須解決要素不平等交換問題，并在國家的調(diào)控和引導(dǎo)下，進一步使要素逐步向“三農(nóng)”傾斜。推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，總的方向是建立平等的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，基本要求是全面維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，重點任務(wù)是推進基本公共服務(wù)均等化。

韓長賦要求，各級農(nóng)業(yè)部門要積極參與改革，履職盡責(zé)推進農(nóng)村改革，在工作中增強改革創(chuàng)新意識。一要深入了解農(nóng)情，加強調(diào)查研究。農(nóng)業(yè)部門干部要接地氣，對新情況新問題要保持高度敏感，敏銳關(guān)注、深入分析、科學(xué)闡釋、有效應(yīng)對，對上當(dāng)好參謀，對下加強指導(dǎo)，對未來做好政策儲備。二要深入學(xué)習(xí)政策，提高業(yè)務(wù)水平。做到對政策要求了然于胸，不能以其昏昏，使人昭昭。要加強政策解讀和宣傳，把社會各界的思想認(rèn)識引導(dǎo)到中央的統(tǒng)一部署上來。三要強化協(xié)調(diào)配合，抓好政策創(chuàng)設(shè)。牢固樹立“一盤棋”“大農(nóng)業(yè)”的思想，加強聯(lián)系配合和資源整合。只要是對農(nóng)村改革發(fā)展有利的事，都要主動入位、主動爭取、主動配合、主動落實，把各方面力量凝聚起來。四要狠抓工作落實，確保取得實效。要按照中央要求，克服畏難情緒和得過且過思想，對所負(fù)責(zé)的分工任務(wù)排出時間表，把握好進度安排，確保年底能兌現(xiàn)交賬。

第二篇：農(nóng)村土地制度改革 底線不能突破

農(nóng)村土地制度改革 底線不能突破

2013年12月05日03:30人民網(wǎng)-人民日報 我有話說(15人參與)

三條底線不能突破：第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

誤讀一：

農(nóng)村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？陳錫文：目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進。農(nóng)村土地制度改革必須遵循總書記最近在山東考察時的講話精神，要有序推進改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進。農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的?！叭胧小边@個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因為農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。

那么，三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和各地不

同情況決定是否提高補償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權(quán)可以抵押。

文件解讀：

土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因為抵押、擔(dān)保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔(dān)保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔(dān)保的土地？這個關(guān)系非常大，我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因為這種抵押很容易導(dǎo)致兩個問題，一個是可能引發(fā)高利貸；第二可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名私下買賣土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問題，都需要在下一步改革設(shè)計中進行很細致的研究。

記者：鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)，第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房，第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進、鼓勵；其次，企業(yè)進來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：

宅基地可以自由買賣。

文件解讀：

農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：三中全會《決定》中，還提出了農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)問題，也引起了人們的關(guān)注。為什么要提出住房財產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進，選擇若干地方先進行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

陳錫文：宅基地不等于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，這是一個誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟組織的成員申請，用于自住，不能建商業(yè)住房。必須遵循一

戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規(guī)定，大小不等。還有一點必須明確，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

宅基地制度存在的問題比較突出。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有再分過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗，逐步向前推進改革。

（原標(biāo)題：農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破（權(quán)威訪談·學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神））

第三篇：大力推進農(nóng)村土地使用制度改革

市國土資源局大力推進農(nóng)村土地使用制度改革

在貫徹落實《綱要》和建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗基地過程中，市國土資源局從四個方面積極探索和推進農(nóng)村土地使用制度的改革和創(chuàng)新。

一、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推進產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

１、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。鼓勵和支持各縣（區(qū)）建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極引導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，對可以開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的土地和必須先征為國家所有后進入市場的土地進行明確界定。

２、加快對集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須在土地利用總體規(guī)劃控制下，按用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，任何建設(shè)用地必須依法取得。實行“兩種權(quán)利，一個市場”，按照“統(tǒng)一市場供應(yīng)，統(tǒng)一市場管理”的原則，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一大市場。

３、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)容和形式的突破。除國家非盈利性公益事業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)項目必須先征為國有外，其他類型的土地在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下進行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在地域上不作劃分，無論是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是規(guī)劃區(qū)外都可進行?？梢砸蚱髽I(yè)破產(chǎn)、兼并等原因流轉(zhuǎn)，也可以直接轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、以地入股和合作經(jīng)營等。

４、加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)依財產(chǎn)權(quán)定價、依產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分配利益。保障集體建設(shè)用地的價值，逐步實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的同地同價，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格不得低于同區(qū)域、同類別國有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價的２０％；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，出讓價格不低于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓評估底價的４０％。確保土地流轉(zhuǎn)的利益分配最終主要落實到農(nóng)民手中。集體土地所有權(quán)人出讓、出租集體建設(shè)用地使用權(quán)所取得的土地收益，歸擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有，納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理。其中５０％以上存入規(guī)定的銀行專戶，專項用于本集體經(jīng)濟組織成員的社會保障支出，不得挪作他用。集體建設(shè)用地有償使用收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，由集體成員約定。集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)時，土地增值的一部分歸集體土地所有者。

二、加快農(nóng)村土地發(fā)證，強化城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理

１、加快農(nóng)村土地發(fā)證工作。在基本完成土地更新外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)建庫后啟動農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，進一步加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)的確權(quán)、登記、發(fā)證工作，為集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革和城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理提供基礎(chǔ)和保障。計劃在２０１０年底前，全市農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)登記發(fā)證率達到８０％以上，力爭２０１１年全面完成全市１８０多萬農(nóng)民共４５萬套左右農(nóng)民宅基地土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記發(fā)證工作。

２、加強農(nóng)村宅基地管理。做好農(nóng)村宅基地的土地規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃布局，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地按規(guī)劃建設(shè)，切實做到節(jié)約集約用地，堅持“一戶一宅”原則。

三、落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，強化土地用途管制

１、加強耕地保護工作力度。建立基本農(nóng)田保護補償機制，從土地出讓收益、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費和利用園地山坡地補充耕地開墾費中列出部分資金作為基本農(nóng)田保護補償基金，每年每畝基本農(nóng)田保護補償基金為５０元，確?；巨r(nóng)田不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。積極利用園地山坡地開發(fā)補充耕地。據(jù)統(tǒng)計，我市現(xiàn)有可利用園地山坡地補充耕地后備資源３９．１８萬畝，計劃用三年時間完成２０萬畝耕地開發(fā)任務(wù)，確保到２０２０年耕地保有量實現(xiàn)總量動態(tài)平衡。

２、大力鼓勵和支持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。大力支持鄉(xiāng)村風(fēng)情觀光旅游，在嚴(yán)格保護耕地和不改變土地性質(zhì)前提下，允許農(nóng)民按照土地節(jié)約集約利用原則發(fā)展規(guī)模旅游觀光生態(tài)農(nóng)業(yè)。在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，給予旅游觀光生態(tài)

農(nóng)業(yè)專項配套建設(shè)用地指標(biāo)支持，為旅游觀光生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供土地保障。鼓勵農(nóng)村傳統(tǒng)歷史文化的保護與利用，在農(nóng)民現(xiàn)有合法宅基地基礎(chǔ)上，鼓勵和引導(dǎo)村民住宅建設(shè)向旅游觀光農(nóng)家樂轉(zhuǎn)向。

四、落實征地制度改革，切實維護農(nóng)民利益

１、制定和完善征地政策，確保征地有法可依。健全和完善《惠州市土地征收管理暫行規(guī)定》、《惠城區(qū)土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)》、《惠州市預(yù)存征地補償款管理辦法》等地方性、規(guī)范性文件，進一步完善征地體制，明確征地工作職責(zé)，確保征地工作有法可依。

２、建立征地補償安置長效機制，妥善解決被征地農(nóng)民長遠生計。實行留用地安置，建立社會養(yǎng)老保險機制和被征地農(nóng)民最低生活保障制度。將被征地農(nóng)民納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險范圍，建議新征地都要按面積繳納養(yǎng)老保險金，平均分配到所有權(quán)利人個人賬戶，作為社會統(tǒng)籌養(yǎng)老資金的一部分。實行入股安置和就業(yè)培訓(xùn)，對被征地農(nóng)民戶籍管理、子女入學(xué)等給予優(yōu)惠，規(guī)定被征地農(nóng)民在戶籍管理和子女入學(xué)方面可以享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇，確保被征地農(nóng)民近期生活不降低，長遠生計有保障。

第四篇：推進我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革之我見

推進我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革之我見

摘要：推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，必須加強政策宣傳，提高農(nóng)民的思想認(rèn)識，不斷完善完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律體系和市場機制、監(jiān)管機制，合理配置行政服務(wù)資源，搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、行為，推進土地規(guī)?；?jīng)營，健全農(nóng)民保障制度，開展多種途徑對土地承包經(jīng)營戶的培訓(xùn)，提高專業(yè)化生產(chǎn)能力，從而盤活農(nóng)村土地資源，實現(xiàn)集體土地財產(chǎn)權(quán)更大的價值，讓農(nóng)民獲得更大實惠。

關(guān)鍵詞：改革 完善 健全 提高 盤活

十八屆三中全會公報指出：“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。土地制度改革，無疑成為十八屆三中全會很吸引人的亮點。2014年的中央一號文件對土地制度改革做出了具體安排。那么，我市作為欠發(fā)達地區(qū)，要堅決守住耕地保護紅線，真正實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，使農(nóng)村利用自己的集體土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)更大的價值，讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實惠，就必須充分盤活農(nóng)村土地資源，有序推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革。

一、我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題

近幾年我市同全國一樣，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快，流轉(zhuǎn)范圍日益擴大，但存在諸多問題，阻礙土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行。

(一)市場機制、監(jiān)管機制不完善。主要表現(xiàn)在流轉(zhuǎn)市場尚未形成，信息體系尚未建立，流轉(zhuǎn)大廳沒有建立，工作人員配備不全。同時存在重復(fù) 申報流轉(zhuǎn)面積的現(xiàn)象，例如將修路、建廠面積等非農(nóng)業(yè)用地都統(tǒng)計為流轉(zhuǎn)面積。流轉(zhuǎn)過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村兩委在協(xié)調(diào)引導(dǎo)、土地調(diào)劑、矛盾處理、監(jiān)督管理方面，沒有發(fā)揮好應(yīng)有的作用，強制、強迫地進行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象存在。

（二）社會化服務(wù)缺位。八十年代土地承包責(zé)任制以來，我市各地客觀上已存在大量承包土地流轉(zhuǎn)行為，但由于多種原因，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備。2003年《農(nóng)村土地承包法》施行后，政府所能提供的<農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證>變更服務(wù)，只是農(nóng)戶在土地轉(zhuǎn)讓和互換時辦理過戶手續(xù)的管理，根本不能滿足農(nóng)村社會對有形土地流轉(zhuǎn)市場多方面服務(wù)的迫切需求。目前，由于多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有建立起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，普遍存在“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”的現(xiàn)象，在很大程度上延緩了通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的進程。

（三）土地資源配置效率不高。一是部分土地利用率低。普遍存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)業(yè)余化、農(nóng)村“空心化”、勞動力老齡化甚至土地拋荒現(xiàn)象。即使土地采取轉(zhuǎn)包、出租、代耕等方式流轉(zhuǎn)，由于流轉(zhuǎn)期限短，經(jīng)營者往往采取掠奪式的經(jīng)營方式，不利地力提升。二是規(guī)模效益低。由于責(zé)任制初期形成的田地零分細劃，自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶普遍規(guī)模小，不成片，機械操作不便，制約了農(nóng)機使用和農(nóng)業(yè)先進科技推廣，以致規(guī)模效益低。

（四）手續(xù)不規(guī)范。一是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。普遍存在“三多三少”現(xiàn)象，即私下流轉(zhuǎn)的多，組織委托服務(wù)流轉(zhuǎn)的少；轉(zhuǎn)包、出租或代耕的多，轉(zhuǎn)讓的少；口頭協(xié)商多，文字協(xié)議少。許多只是口頭協(xié)議，即使私下有文字協(xié)議也不規(guī)范，雙方的權(quán)利義務(wù)不明確，容易發(fā)生糾紛且難以解決。二是土地流轉(zhuǎn)合同主體錯位。一些村組織推進規(guī)模經(jīng)營心切，越俎代庖，以 村組名義直接與外來業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，將農(nóng)戶的承包地出租，相關(guān)法律手續(xù)又不完備，存在較大經(jīng)濟風(fēng)險和糾紛隱患。

（五）流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處體系不完善。流轉(zhuǎn)土地糾紛具有標(biāo)的額小、地域廣、取證難、政策性強的特點，相關(guān)單位不愿調(diào)處，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保護。一是村組織居中調(diào)解難。土地流轉(zhuǎn)糾紛雖發(fā)生于農(nóng)戶（承包方）之間，但村組織（發(fā)包方）往往是關(guān)聯(lián)方（當(dāng)事人），導(dǎo)致村干部難以居中調(diào)解。二是多數(shù)農(nóng)村土地糾紛仲裁機構(gòu)虛置。三是訴訟程序成本高，農(nóng)民難以承受。土地流轉(zhuǎn)糾紛案由法院受理后不作實體性裁決，而要求政府確權(quán)，農(nóng)民往往不服裁決反復(fù)上訴，只得通過信訪渠道求助，農(nóng)民合法權(quán)益難以保護。

(六)承包經(jīng)營戶文化素質(zhì)偏低。相當(dāng)一部分土地承包戶年齡老化，知識老化，制約個人經(jīng)營能力。許多承包戶對于新品種、新技術(shù)、新裝備缺乏必要的認(rèn)識和了解，技術(shù)接受能力和經(jīng)營能力不高，重生產(chǎn)、輕營銷，重產(chǎn)量、輕品質(zhì)，開拓創(chuàng)新的精神和能力明顯不足。

二、問題形成的原因

(一)宣傳不落實。國家政策需要各級政府部門及時有效地宣傳到農(nóng)戶中間，但是在執(zhí)行過程中，部分部門沒有認(rèn)識到正確宣傳土地流轉(zhuǎn)政策的重要性，沒有進行走村入戶的宣傳，更沒有采取適合農(nóng)民接受的喜聞樂見的宣傳方式，導(dǎo)致農(nóng)戶不了解流轉(zhuǎn)的實際意義，誤解流轉(zhuǎn)目的的現(xiàn)象也時有發(fā)生，不利于土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

（二）認(rèn)識不到位。對于土地流轉(zhuǎn)問題，有的地方比較關(guān)注，出臺了一些政策措施，土地流轉(zhuǎn)和土地集中規(guī)范進行，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展順暢。但從全市來看，大多數(shù)地方重視不夠，對土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的認(rèn)識。一些同志 認(rèn)為，確權(quán)到了戶，三十年不變，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事，與集體沒有多大的關(guān)系，宣傳工作不到位，該做的服務(wù)工作沒有做到位，采取聽之任之的態(tài)度，疏于引導(dǎo)，吝于扶持，以致土地流轉(zhuǎn)呈自發(fā)、放任狀態(tài)，隨意性大，導(dǎo)致大量的土地糾紛；部分群眾對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律定義不清楚，把流轉(zhuǎn)與“失地”相混同，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)了，今后無著落，寧可拋荒，不愿流轉(zhuǎn)。這些認(rèn)識上的偏差，也給土地流轉(zhuǎn)造成了一定的影響和困擾。

(三)法制不健全。目前我國目前在土地流轉(zhuǎn)方面的立法幾乎還處于空白。雖然我國的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等都對農(nóng)村土地的性質(zhì)、用途、流轉(zhuǎn)原則等作出了規(guī)定，但還存在政策法規(guī)不夠明確、部分條款過于陳舊等問題，不能對我國當(dāng)前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)起到有效的指導(dǎo)作用，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序的進行。

（四）保障不得力。從農(nóng)村社會保障機制看，由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等事關(guān)農(nóng)民生存的社會保障體系不完善，農(nóng)民對土地的依賴程度很高，一般不會轉(zhuǎn)讓承包地，“種田養(yǎng)家”“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念依然具有很強的現(xiàn)實性和必然性。

(五)培訓(xùn)不全面。我市現(xiàn)有的培訓(xùn)體制還是單一的由政府部門主管的各類農(nóng)業(yè)科技推廣機構(gòu)進行科技推廣，仍停留在辦班培訓(xùn)、技術(shù)咨詢、印發(fā)材料等最基本的層面，科技推廣服務(wù)的深度和廣度遠遠滿足不了農(nóng)民對新農(nóng)業(yè)技術(shù)的需要，無法滿足新形勢下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對科技服務(wù)的新需要。農(nóng)業(yè)新科技推廣的長效機制還沒有形成，專業(yè)的高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)科技人員比較稀缺，農(nóng)業(yè)科技的中介機構(gòu)功能不完善，適合農(nóng)民自身的、易讀易學(xué)的農(nóng)業(yè)科技書籍還比較少。

三、解決我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的措施

(一)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)交易平臺，積極有效進行政策宣傳。

為了穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)，政府要加強對土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)。積極建立土地流轉(zhuǎn)信息體系，如建立專門的網(wǎng)上土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，使土地流轉(zhuǎn)雙方的供需信息有效進行對接。有條件的地區(qū)要盡快建立土地流轉(zhuǎn)的顯示大廳，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息實時更新，配備相關(guān)的工作人員，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、政策咨詢、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛等一系列服務(wù)。同時，政府相關(guān)部門一定要采取形式多樣的適合農(nóng)民實際的宣傳方式，加大宣傳力度，將有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策、目的等準(zhǔn)確無誤的講解給農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)民依法、自愿、有償、有序流轉(zhuǎn)土地，強化土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和農(nóng)民的自我保護意識，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為土地流轉(zhuǎn)提供網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺，形成全社會尤其是是廣大農(nóng)民群眾認(rèn)識、理解和參與土地流轉(zhuǎn)的良好社會氛圍。

(二)完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、行為。政府應(yīng)對目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題進行深入研究，盡快制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、要求、維權(quán)途徑等作出詳細而明確的規(guī)定，并對現(xiàn)有的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中較為陳舊的條款進行修訂，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)真正做到有法可依，有法必依，切實保護農(nóng)民的利益。同時在法律中要嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途，保證流轉(zhuǎn)的土地用于農(nóng)業(yè)，避免在流轉(zhuǎn)過程中挪作他用，這也是保證我國耕地面積和糧食安全的重要措施。在土地流轉(zhuǎn)過程中依據(jù)相關(guān)法律，堅持自愿、平等、有償原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民對土地進行有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展形式多樣的適度規(guī)模經(jīng)營，如專業(yè)大戶，家庭農(nóng)場，農(nóng)民合作社(家庭農(nóng)場首次在 2013年“中央一號”文件出現(xiàn))。依據(jù)法律盡快規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，幫助農(nóng)民制定合法的合同樣本，并且結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋氐幕緱l件和設(shè)施情況，政府引導(dǎo)，鼓勵農(nóng)民互利互換，以解決承包地塊不集中、不易實行規(guī)?；?jīng)營的問題。同時要有效禁止土地流轉(zhuǎn)過程中的強迫行為，以保護農(nóng)民權(quán)益不受損，保證土地用途不變，確保農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力不斷提高。

(三)健全土地流轉(zhuǎn)機制，推進土地規(guī)?；?jīng)營。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作要在穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，引入市場機制，逐步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制，積極有序推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從家庭分散經(jīng)營轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營。首先，要加強對土地流轉(zhuǎn)的有效監(jiān)督和規(guī)范管理，做到有法可依，依規(guī)而行，使土地流轉(zhuǎn)健康有序進行。其次，要加快農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，同時大力推進戶籍制度改革，使有能力的新生代農(nóng)民工逐步成為“城市人”，改變農(nóng)民對土地的過度依賴，為土地規(guī)?；?jīng)營打好基礎(chǔ)。

(四)開展多種途徑對土地承包經(jīng)營戶的培訓(xùn)，提高專業(yè)化生產(chǎn)能力 對土地承包經(jīng)營戶的農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)形勢要多樣化:政府要加強投入，可以讓農(nóng)業(yè)科技人員深入田間地頭做現(xiàn)場指導(dǎo);可以利用農(nóng)村夜校，邀請農(nóng)業(yè)專家，進行現(xiàn)場培訓(xùn)，解疑答惑;可以農(nóng)業(yè)科技合作社，有農(nóng)業(yè)科技專家牽頭，農(nóng)民加入，專家指導(dǎo)，農(nóng)戶相互交流，在共同學(xué)習(xí)中提高農(nóng)業(yè)科技技能;完善農(nóng)業(yè)科技中介的科技培訓(xùn)功能，政府提供政策支持，加強監(jiān)管，提高其培訓(xùn)農(nóng)民科技素養(yǎng)的能力;要把“引進來”和“走出去”，結(jié)合起來，加強國際農(nóng)業(yè)技術(shù)的交流合作，不斷提高培訓(xùn)水平等等。通過這些培訓(xùn)形式，就可以提高土地承包經(jīng)營戶的經(jīng)營管理能力、產(chǎn)品營銷及科學(xué)決策水平，指導(dǎo)和鼓勵承包戶創(chuàng)建品牌，開展糧食產(chǎn)后加工、銷售，延 長產(chǎn)業(yè)鏈，拓展利潤空間，使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化能力不斷提高。

(五)健全農(nóng)村社會保障制度。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推行過程中，要重視保護農(nóng)民的利益，針對農(nóng)民主動將土地出租或轉(zhuǎn)讓出去的情況，政府要給予相應(yīng)的資金補貼，用以保障農(nóng)民最基本的生計問題，以解決他們的基本生存的后顧之憂;同時，要積極推進農(nóng)村的合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度，國家財政要進行相應(yīng)的資金支持，穩(wěn)步提高農(nóng)民醫(yī)療報銷的比例，提高政府在農(nóng)民養(yǎng)老金中繳納的數(shù)額，借以提高農(nóng)民參加醫(yī)療和養(yǎng)老保險的積極性;對于還未開始領(lǐng)取養(yǎng)老金且具備一定勞動能力的農(nóng)民，政府應(yīng)通過發(fā)展當(dāng)?shù)氐牡谌a(chǎn)業(yè)，解決這部分勞動力的就業(yè)問題，保證其生活不會因為出讓土地而受到影響;可以探索建立農(nóng)村互幫互助合作社，建立互助基金，當(dāng)遇到困難時，用互助基金度過困難，解決燃眉之急;有條件的農(nóng)民，亦可以自我購買商業(yè)養(yǎng)老保險，實現(xiàn)自我保障的多元化，提高應(yīng)對生活意外風(fēng)險的能力。

總書記指出，小康不小康，關(guān)鍵在“老鄉(xiāng)”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，也是實現(xiàn)農(nóng)村小康的必然選擇。搞好了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村將實現(xiàn)大發(fā)展，廣大農(nóng)民擁有了出彩的機會，美麗鄉(xiāng)村和幸福自貢必將實現(xiàn)。

參考文獻：

1.《十八屆三中全會公報》 2.《土地管理法》

第五篇：農(nóng)村土地制度改革若干重大問題

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

一、中國農(nóng)村土地制度改革回眸與評述

1978年，中共十一屆三中全會全面把握國內(nèi)外發(fā)展大局，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，率先在農(nóng)村發(fā)起改革，即“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”的中國農(nóng)村改革以磅礴之勢迅速推向全國。這種改革的實質(zhì)就是將“大包干”由農(nóng)民的意愿上升為國家政策，滿足了農(nóng)民在“自家地里種地”的愿望，極大 地調(diào) 動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應(yīng)了當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平。因此，中共十屆三中全會決定，要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

（一）農(nóng)村土地使用制度改革

即“大包干”政策實行以來，之所以成為長久不變的政策，是因為取得了有目共睹的巨大成功。

（二）改革盲點

農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)沉睡與“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的土地征收制度一直延續(xù)。

二、農(nóng)村土地制度改革若干重大問題解讀

（一）深化農(nóng)地經(jīng)營制度改革切忌急于求成中國農(nóng)村的改革與發(fā)展

按照鄧小平的預(yù)料，會出現(xiàn)“兩個飛躍”，第一個飛躍就是“廢除人民公社，實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，這個飛躍中共十七屆三中全會總結(jié)為“以磅礴之勢推向全國”，是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須長期堅持。農(nóng)村改革與發(fā)展的第二個飛躍，是“適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟”。鄧小平指出：“這是又一個很大的前進，這是很長的過程。

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

（二）農(nóng)村土地制度改革必須堅持中國特色的原則，走綜合改革的道路

我國農(nóng)村土地制度改革必須堅持中國特色，即在堅持土地集體所有制的原則下推行土地使用制度改革，就是尋求符合中國國情的方法和途徑破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地制度障礙，全面推進地籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場制度、土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度等綜合改革。唯此，才能實現(xiàn)以確權(quán)為核心的土地制度改革目標(biāo)。確權(quán)就是要明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，強化土地物權(quán)，讓農(nóng)民充分享有土地用益物權(quán)。

1.地籍管理制度改革：地籍調(diào)查與測量是基礎(chǔ)，確權(quán)發(fā)證是目的

推進農(nóng)村地籍管理制度改革的目的是保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)不被侵犯。因此，當(dāng)務(wù)之急是要在做好農(nóng)村集體所有的農(nóng)地和建設(shè)用地的登記、確權(quán)和發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，加快推進農(nóng)地和宅基地的地籍調(diào)查與測量，做好農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及其附屬設(shè)施用地用益物權(quán)的登記、確權(quán)和發(fā)證工作。

2.土地權(quán)屬厘清：弱化集體土地所有權(quán)是前提，強化農(nóng)民土地使用權(quán)是關(guān)鍵

現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制，類似于“物權(quán)法”中講的“共有產(chǎn)權(quán)”，是幾乎不能退出的“共同共有”。目前，只要講土地是農(nóng)村集體所有，那么集體的“代表”即村干部就可能會行使自己的控制權(quán)，農(nóng)民土地承包權(quán)面對集體所有權(quán)，顯得十分脆弱。因此，必須改變這種局面，使“共同共有產(chǎn)權(quán)”的適用范圍減少到最低限度。今后，土地關(guān)系的調(diào)處可以逐步實現(xiàn)社會化、法制化，避免由少數(shù)村干部說了算，即使有了土地糾紛，當(dāng)事人可以通過仲裁機構(gòu)或者法院解決問題，行政村或農(nóng)村社區(qū)干部只管居民授權(quán)的公共事務(wù)。改革后，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬不變，仍可以長久享用，可以抵押和繼承；運用規(guī)劃規(guī)定土地用途，制約產(chǎn)權(quán)，實行農(nóng)地農(nóng)用；運用法律和政策，完善流轉(zhuǎn)機制，規(guī)定受益標(biāo)準(zhǔn)和受益方式；采取土地整治手段，逐步實現(xiàn)土地集中經(jīng)營，居民集中生活，為政府提

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

供基本公共服務(wù)建立平臺，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.土地職能的發(fā)揮：完善土地職能是基礎(chǔ)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟是目的

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，可以解決農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的投入問題，是全面建成建設(shè)小康社會的堅強支柱，是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要手段，是增強服務(wù)功能，促進經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的迫切需要。因此，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，是深化農(nóng)村改革的重要基石。從土地制度改革的視角來講，就是通過進一步完善農(nóng)村土地職能，實現(xiàn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的目的。首先是在符合規(guī)劃、嚴(yán)格用途管制的基礎(chǔ)上，要把更多的農(nóng)村建設(shè)用地留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益；其次是國家要放開政策的口子，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在不違反規(guī)劃的前提下，利用集體建設(shè)用地置換指標(biāo)在城鎮(zhèn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、商業(yè)園區(qū)甚至房地產(chǎn)業(yè)，尤其是鼓勵建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園；第三是成立多種形式的農(nóng)業(yè)合作社，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等。

4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營

家庭經(jīng)營是主體，其他形式是補充，準(zhǔn)入與監(jiān)控制度是保障家庭經(jīng)營不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)先進科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是最適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。我國的資源稟賦決定了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既不能采用北美等發(fā)達國家以大規(guī)模農(nóng)場為特征的發(fā)展模式，也不能采用拉丁美洲的大公司農(nóng)場與小農(nóng)戶并存的“雙元化”發(fā)展模式，應(yīng)該根據(jù)中國國情，發(fā)展中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保農(nóng)民家庭承包經(jīng)營的主體地位。讓公司法人大規(guī)模地流入農(nóng)地，成為農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體，把農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)工人，只是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種方式，不是方向。因此，應(yīng)該設(shè)置門檻，限制在有限的耕地上工商企業(yè)以資金雄厚的資本實力去和弱小的農(nóng)戶爭奪耕 地經(jīng)營 權(quán)。《決定》雖然指出“鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)”，但并不意味著所有的企業(yè)家都允許投資農(nóng)業(yè)，即農(nóng)地流轉(zhuǎn)要設(shè)置條件，防止形成新一輪掠奪農(nóng)村土地資源的運動。因此，必須建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度和監(jiān)控制度，保障流轉(zhuǎn)土地的用途不變和高效利用。準(zhǔn)入制度的核心是對土地流入者的資格進行認(rèn)

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

證，包括資信條件、經(jīng)營能力、管理水平等。通過建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，培育大批農(nóng)場主；監(jiān)控制度就是對土地用途和經(jīng)營水平進行監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的利用違反規(guī)劃用途，或利用效益低下的，采取警告、整改、罰款和收回流轉(zhuǎn)土地的懲罰措施，確保農(nóng)地農(nóng)用和高效利用。

5.建設(shè)用地資產(chǎn)顯化和實現(xiàn)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場是途徑，市民購地做房是禁區(qū)

遵循同權(quán)同價，即國有土地與集體土地權(quán)利平等的原則，以建立農(nóng)村建設(shè)用地儲備制度為平臺，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“增減掛”指標(biāo)必須通過市場，采用“招拍掛”的方式獲得。目前，可以嘗試以行政村或農(nóng)村社區(qū)為單位成立農(nóng)村建設(shè)用地儲備中心，負(fù)責(zé)本集體建設(shè)用地包括宅基地的回收、整治、出讓、出租和分配等，以顯化、盤活和實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地，主要是宅基地資產(chǎn)價值，走用土地經(jīng)營農(nóng)村的發(fā)展之路。

6.征地制度：綜合改革擴權(quán)利，釋放紅利歸農(nóng)民

必須改革現(xiàn)行土地征收制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。首先是改革補償安置標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅要考慮農(nóng)地質(zhì)量、規(guī)劃用途、土地投資利息、有害或不良影響、干擾損失和重新安置的困難等，而且還要權(quán)利補償，包括征地集體和農(nóng)民的土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的補償，以及征地農(nóng)民的生存保障權(quán)、發(fā)展權(quán)、生態(tài)安全權(quán)的補償；其次是改革分配方案。主要包括調(diào)整分配比例、讓農(nóng)民“保權(quán)增利”、消除“同質(zhì)異途”補償安置懸殊的弊端等；第三是改革安置方式。要區(qū)別不同地區(qū)和安置對象，采取包括保險安置、創(chuàng)業(yè)安置、就業(yè)安置和貨幣安置等多種形式。

三、結(jié)語

中國農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村人民公社“大鍋飯”體制下，小崗村農(nóng)民在生活環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)造；中國城市土地使用制度改革是在城市國有土地“無償、無限期和無流動”的體制下，深圳市政府在囊中羞澀的窘迫環(huán)境脅迫下的發(fā)明創(chuàng)

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

造。中國共產(chǎn)黨始終代表中國最先進生產(chǎn)力的的發(fā)展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益，及時地把群眾的發(fā)明創(chuàng)造上升為國家政策，使改革獲得了舉世矚目的成就。如今，我國成為經(jīng)濟強國、政治大國，均得益于改革開放。當(dāng)前，我國改革已經(jīng)到了深水區(qū)，面臨著一個歷史性的攻堅期，必須以攻堅的勇氣進一步推進改革。中共十八屆三中全會及時作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，表明了中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民進行改革攻堅的勇氣和決心。當(dāng)今的改革，深化農(nóng)村土地制度改革是重中之重，即只有通過深化農(nóng)村土地制度改革，才能破解新型城鎮(zhèn)化過程中地從哪里來、錢從哪里來和人到哪里去的問題；唯有深化農(nóng)村土地制度改革，才能為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，推進“四化”同步建設(shè)提供強大動力。

中國農(nóng)村土地制度改革若干重大問題分析

參考文獻

［1］《中國城市發(fā)展報告》編委會．中國城市發(fā)展報告（2012年）［Ｍ］．北京：中國城市出版社，2013．

［2］鄭風(fēng)田．沉睡的資產(chǎn)開始蘇醒［Ｎ］．上海證券報，2013－11－21（Ａ1）．

［3］於忠祥．論中國征地制度 ［Ｊ］．安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2005，14（6）：17－22．

［4］於忠祥，李學(xué)明，朱林．論農(nóng)地征用的補償與安置［Ｊ］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2004（12）：21－25．

［5］鄧小平．鄧小平文選［Ｍ］，北京：人民出版社，1993：355．