第一篇：縣級市城市化進(jìn)程中街道辦事處體制的建立和完善

縣級市城市化進(jìn)程中街道辦事處體制的建立和完善

文/方泉堯 江 宇 任曉林

隨著我省城市化進(jìn)程的加快，縣級市城區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大的變化，建成區(qū)面積不斷擴大，城區(qū)村民的土地越來越少，人口集聚加快等。但是，多年沿用的“市管鎮(zhèn)，鎮(zhèn)管村，村管民”的農(nóng)村行政管理模式已不適應(yīng)城市化發(fā)展的要求，一些深層次的矛盾和問題逐步暴露。因此，如何在縣級市城區(qū)設(shè)置符合新形勢要求的街道辦事處，成為有關(guān)方面關(guān)注的熱點問題。

我省的街道辦事處，至2000年底，都設(shè)在地級市的市轄區(qū)，近十年來數(shù)量穩(wěn)定在100個左右。2001年，我省經(jīng)過試點開始在縣級市設(shè)立街道辦事處。目前我省共有街道辦事處233個，其中17個縣級市設(shè)置街道辦事處63個，基本上屬于城鄉(xiāng)混合型的街道辦事處。

本文試對我省縣級市的發(fā)展?fàn)顩r、縣級市街道辦事處的設(shè)置、運行及存在的問題進(jìn)行初步的探討。

一、縣級市發(fā)展?fàn)顩r

我省設(shè)市城市的行政級別建國以來屢有變動。改革開放以后，地級市的地位逐漸明確。我省于1985年首次出現(xiàn)目前意義上的縣級市，即由當(dāng)時蘭溪縣、余姚縣改設(shè)的蘭溪市、余姚市。1985年以后，隨著國務(wù)院設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)出臺，建市在一個時期成為行政區(qū)劃管理的一項經(jīng)常性內(nèi)容，設(shè)市的模式主要是整縣改市。至1996年，我省整縣改市25個，縣級市占縣級單位總數(shù)（不含市轄區(qū)）的比例為39%。同期經(jīng)濟社會發(fā)展水平相當(dāng)?shù)慕K省為48.4%，廣東省為41.8%，山東省為35.8%，我省比例略偏低，但已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于20.8%的全國平均水平。經(jīng)過近年市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整，目前我省還有22個縣級市。

縣級市作為新生的城市，從農(nóng)村型政區(qū)脫胎為城市型政區(qū)，工作重點、產(chǎn)業(yè)類型、社會管理方式都發(fā)生著深刻的變化，經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入快車道，在區(qū)域經(jīng)濟布局中呈現(xiàn)出旺盛的生命力。縣級市的平均建市時間為10年。10年以前，同樣這22個縣（縣級市）的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只有7個縣（縣級市）高于全省平均水平（1992年為2850元，高于此值的為余姚市、慈溪市、海寧市、平湖市、富陽縣、臨安縣、桐鄉(xiāng)縣），第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率很低。至2001年，有12個縣級市的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值高于全省平均水平（13461元，高于此值的為富陽市、臨安市、余姚市、慈溪市、海寧市、平湖市、桐鄉(xiāng)市、諸暨市、上虞市、義烏市、永康市、溫嶺市），9個縣級市的二、三產(chǎn)業(yè)增加值比重大于全省平均水平（平均比例89%，高于此比例的為慈溪市、瑞安市、樂清市、海寧市、桐鄉(xiāng)市、蘭溪市、東陽市、義烏市、永康市），有12個市的三產(chǎn)比例大于30%。根據(jù)統(tǒng)計資料，若將全省58個縣（縣級市）按經(jīng)濟總量分為三個層次，目前全省22個縣級市中有17個進(jìn)入第一層次，超過了部分地級市市區(qū)的經(jīng)濟總量，只有2個因均衡布局設(shè)立的縣級市落入第三層次。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，縣級市產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚的城市效應(yīng)正在加速顯現(xiàn)。從產(chǎn)業(yè)集聚方面看，縣級市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模明顯優(yōu)于縣的平均水平，義烏的商貿(mào)業(yè)、富陽的輕工業(yè)、海寧的皮革業(yè)、東陽的建筑業(yè)、余姚、慈溪的家電業(yè)、樂清、上虞的電器業(yè)、永康的小五金業(yè)、奉化的服裝業(yè)、桐鄉(xiāng)的針織業(yè)、溫嶺、瑞安的機電業(yè)等各具特色的產(chǎn)業(yè)分業(yè)集聚形態(tài)已經(jīng)成為縣級市的第二名片，有9個縣級市的11家公司直接在國內(nèi)A股上市，還有更多的企業(yè)完成公司制改造等待上市或?qū)崿F(xiàn)國外、境外上市，成為浙江軍團的生力軍，充分體現(xiàn)了縣級市經(jīng)濟的總體實力和蓬勃的發(fā)展后勁。從人口集聚方面看，縣級市因其工業(yè)經(jīng)濟處于起步或發(fā)展階段，對勞動力的需求旺盛，多數(shù)成為人口凈流入地區(qū)。根據(jù)第五次人口普查統(tǒng)計，外來人口占戶籍人口的比例全省平均水平為19.1%(包括不在戶籍地的本縣、市、區(qū)人口)，有6個縣級市（慈溪、瑞安、樂清、義烏、永康、溫嶺）高于此水平。外來人口在8萬以上的占縣級市總數(shù)的50%，而只占縣總數(shù)的19%，說明縣級市的人口活躍程度大大強于縣。

按照國務(wù)院的標(biāo)準(zhǔn)，撤縣設(shè)市需滿足人口、經(jīng)濟、城市基本建設(shè)等方面的嚴(yán)格要求，同時實際操作中也考慮到全國范圍的均衡布局，因此，我省縣級市綜合衡量具有較高的質(zhì)量。自1998年我省提出加快推進(jìn)城市化進(jìn)程以來，出臺了多方面的政策和措施，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)轉(zhuǎn)變和全省范圍的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等方面都創(chuàng)造了鼓勵性的政策環(huán)境，城市化成為實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要手段。作為社會發(fā)展的必然趨勢，城市化也進(jìn)入了建國以來良性化發(fā)展的最好時期。在當(dāng)前的國情下，從城市基礎(chǔ)、發(fā)展迫切性、社會效益等方面來看，縣級市是城市化發(fā)展一個重要的生力軍。出于這種共識，縣級市城市化的規(guī)劃、引導(dǎo)和建設(shè)成為政府各個工作部門重點關(guān)注的所在。國務(wù)院批準(zhǔn)的《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1996－2010）》在城市人口規(guī)模的規(guī)劃中，列入中等城市規(guī)劃的縣級市有13個，最主要的規(guī)劃分區(qū)包含了90%以上的縣級市，正是這種關(guān)注的體現(xiàn)。對縣級市政府駐地撤鎮(zhèn)建立街道辦事處，也是通過上層建筑的改革適應(yīng)和促進(jìn)城市化發(fā)展的重要手段。

二、縣級市街道辦事處設(shè)置的基本情況

把城市化作為加速實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略步驟，已是我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要特征。反映到行政區(qū)劃上，縣以下表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少、鎮(zhèn)的比例提高和街道辦事處的穩(wěn)步增長。1997年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)44891個，鎮(zhèn)數(shù)18925個，占總數(shù)的42%。至2001年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減為39715個，減少11.5%，鎮(zhèn)數(shù)20374個，占總數(shù)的51.3%。同期我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從1844個減少為1399個，減少24.1%，鎮(zhèn)的比例從54.1%增長為59.8%。我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少比例和鎮(zhèn)的比例均高于全國平均水平，說明我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的力度大于全國平均水平。街道辦事處方面，1992年底全國共設(shè)置5233個，至2001年底，增加到5510個，增加了5.3%。華東6省1市同期從1010個增加為1452個，增加了43.8%，其中4個省的街道辦事處數(shù)量超過200個，是全國增長速度最快的地區(qū)。我省同期從95個增加到211個，增加了122.1%，增長幅度較為顯著。特別是2001年開始，與我省的城市化進(jìn)程相適應(yīng)，在縣級市、新設(shè)市轄區(qū)和部分縣開展的“撤城關(guān)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處”工作，使我省街道辦事處從105個迅速增加到目前的233個，更為客觀地反映了我省城市化的實際。

在縣級市設(shè)立街道辦事處，我省相對開展較晚。從全國情況看，自1985年開始推行整縣改市模式后，發(fā)展較好的縣級市運行2－5年左右，中心城區(qū)就改為街道辦事處體制。90年代初期，江蘇、遼寧、山東、廣東等省均有部分縣級市設(shè)立了街道辦事處。福建省至少到1997年，已在14個縣級市的9個市中設(shè)置了30個街道辦事處，占縣級市總數(shù)的64%，占街道總數(shù)的24%。我省采用街道辦事處體制的縣級市有17個，占縣級市總數(shù)的77%，縣級市的街道辦事處共63個，占街道總數(shù)的28.3%。

我省縣級市的街道辦事處與傳統(tǒng)市轄區(qū)設(shè)立的街道辦事處相比，有十分顯著的特點。表現(xiàn)為：

（一）基本按建制轉(zhuǎn)換。對某個縣級市而言，街道管理區(qū)域的外緣大部分與原城關(guān)鎮(zhèn)或部分毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域界線相重合。而市轄區(qū)一般采取切塊設(shè)置的方式，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積較小時（一般在30平方公里以下），才會考慮整建制改設(shè)。

（二）街道管理面積占總面積的比例較高。縣級市街道辦事處管理面積占全市行政區(qū)域面積的比例平均為14.9%，比例最高的東陽市占到30.8%。而市轄區(qū)的平均比例為9.5%，最高的嘉興市為19%。

（三）地域面積較大，人口密度較低?？h級市街道辦事處平均面積為60.7平方公里，最大的臨安市錦城街道為137.1平方公里，平均人口密度為983人/平方公里，人口密度最小的建德市洋溪街道僅194人/平方公里，有11個街道的人口密度小于全省平均值（442人/平方公里）。而市轄區(qū)街道辦事處的平均面積為6.82平方公里，最大的寧波市北侖區(qū)大榭街道為32.2平方公里（2000年底情況），平均人口密度6396人/平方公里，杭州市下城區(qū)武林街道達(dá)到40463人/平方公里，僅有2個街道的人口密度小于全省平均值。

（四）農(nóng)村比例較大?？h級市街道辦事處平均帶行政村36個，帶居民區(qū)9.3個，總的村居比為3.8:1，帶村最多的東陽市橫店街道有95個村，有11個街道目前沒有居民區(qū)。而市轄區(qū)街道辦事處平均帶村3.4個，帶居11.7個，總的村居比為1:3.5，有53個街道不帶村。

三、街道辦事處設(shè)置后的社會管理狀況

在縣級市設(shè)立街道辦事處，是縣級市行政管理模式的重大轉(zhuǎn)換。從行政區(qū)劃的角度來考察，可以得到以下認(rèn)識：一是從平面布局轉(zhuǎn)為點帶面布局，市政府直轄街道管理區(qū)域，突出了市中心區(qū)的地位，可以增強它的集聚和輻射作用。二是客觀反映了縣級市的城市化實際，較好解決了縣級市的地域型行政區(qū)劃和縣級市中心的城區(qū)型行政區(qū)劃的矛盾。三是從基層政權(quán)轉(zhuǎn)型為政府派出機構(gòu)，市政府的意圖可更直接地得到貫徹。四是為縣級市政府及其工作部門提供了直接實施建設(shè)、發(fā)展和管理城市的舞臺，可以積累城市工作經(jīng)驗，利于推動縣級市的城市化。五是有利于從觀念上改變對社會形態(tài)的定位，促進(jìn)市民素質(zhì)和城市品位的提高。

運行一年多來，縣級市街道辦事處在社會管理方面發(fā)生了一些變化?；鶎痈刹咳罕姺从常v地鎮(zhèn)改設(shè)街道辦事處后，對城市化發(fā)展有四個有利方面：一是城區(qū)功能的定位更明確了。政治文化中心、商貿(mào)中心、休閑住宅區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)等區(qū)域性定位成為各街道的功能特點，街道可以據(jù)此確定工作目標(biāo)，有針對性地開展工作。如奉化市二個街道原來都是大橋鎮(zhèn)（城關(guān)鎮(zhèn)）的轄區(qū)，錦屏街道定位為政治、文化和商貿(mào)中心，就積極扶持和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人口達(dá)到1.2萬；而岳林街道定位為工業(yè)開發(fā)區(qū)，目標(biāo)是建設(shè)“奉化浦東”，就加大了招商引資的力度。二是城市的規(guī)劃建設(shè)得到了規(guī)范。一些發(fā)展較快的縣級市設(shè)街道以前也制定了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，部分規(guī)劃是跨鎮(zhèn)的行政區(qū)域，實施時協(xié)調(diào)工作量很大。設(shè)置街道以后，城區(qū)的政策得到統(tǒng)一實施，所有的工作圍繞一個中心，大大加快了實施進(jìn)度，保證了建設(shè)質(zhì)量，也平衡了各方利益。如義烏市，改設(shè)街道以來根據(jù)義烏市區(qū)發(fā)展的可能性，勾劃了160平方公里的規(guī)劃紅線，城區(qū)規(guī)模迅速擴展，新增建成區(qū)5平方公里，新增建成區(qū)人口4萬人，新增城市道路17.2公里，新增城市綠地75萬平方米，城市功能日趨完善，向建設(shè)現(xiàn)代化商貿(mào)城市邁出了堅實的一步。三是社區(qū)建設(shè)得到加強。改設(shè)街道后，普遍加大了對社區(qū)建設(shè)的投入和工作力度，先進(jìn)社區(qū)的爭創(chuàng)活動在縣級市也十分活躍。通過各市政府的資金支持和政策傾斜，社區(qū)的基本設(shè)施得到完善，人員編制基本得到保障；針對縣級市居民社區(qū)歷史短暫、地域割裂、成分復(fù)雜等特點，社區(qū)建立后以活躍居民生活、繁榮社區(qū)文化為切入點，努力培養(yǎng)居民歸屬感，因地制宜培育社區(qū)特色，社區(qū)面貌明顯改善，居民素質(zhì)不斷提高，使縣級市的城市化得到質(zhì)的提升。四是非農(nóng)化進(jìn)程得到加快。改設(shè)街道后，隨著城市發(fā)展，周邊地區(qū)的非農(nóng)化提上政府議事日程，部分縣級市為此專門成立了辦公室研究落實撤村建居、園區(qū)建設(shè)、農(nóng)民新村建設(shè)等問題，使非農(nóng)化進(jìn)程走入規(guī)范有序的軌道，保護(hù)了農(nóng)民和其它各方的利益，整合了各類資源，社會在穩(wěn)定的前提下朝氣蓬勃地發(fā)展，為地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

四、設(shè)置和運行中的問題

縣級市街道辦事處的設(shè)置時間不長，從調(diào)研的情況看，要發(fā)揮街道體制在城市化進(jìn)程中的積極作用，還有很多方面需要完善。目前縣級市街道辦事處存在的主要問題有：

（一）法律法規(guī)需要銜接、修訂和完善 1.《城市街道辦事處組織條例》

該《條例》是1954年由全國人大常委會通過的，目前仍是設(shè)置街道辦事處的唯一法律依據(jù)。《條例》規(guī)定了街道辦事處的設(shè)置條件、轄域、任務(wù)、組成、經(jīng)費來源，由于制定時間較早，各條款均有修改的必要。如管轄區(qū)域，要求“一般地應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同”，顯然顛倒了政府派出機構(gòu)與部門派出機構(gòu)的關(guān)系。任務(wù)方面，顯得更為單薄，只有“辦理”、“指導(dǎo)”、“反映”三項，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)在城市化發(fā)展的現(xiàn)實等等。這里面，既有法規(guī)本身存在的問題，也有與當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展相脫節(jié)等方面的問題。

2.《中華人民共和國村民委員會組織法》 我國兩類基層自治組織，街道辦事處與居民委員會依法構(gòu)成指導(dǎo)關(guān)系，但與村民委員會構(gòu)成的指導(dǎo)關(guān)系，現(xiàn)行法律未予明確。我省傳統(tǒng)的街道辦事處主要在建成區(qū)設(shè)置，很多不帶村，帶的村也多在城郊結(jié)合部，與一般意義的村有很大不同，雖然法律意義不明確，但運行中反應(yīng)不大。現(xiàn)在縣級市的街道辦事處，村的比例很高，有的街道純粹是農(nóng)村，要發(fā)展為建成區(qū)還有長期的過程。因此，一部分村委會對街道指導(dǎo)農(nóng)村工作從法律上提出了質(zhì)疑。

（二）區(qū)劃設(shè)置需要進(jìn)一步規(guī)范、完善 1.地域規(guī)模偏大

目前的縣級市街道平均面積已接近全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均面積，一部分二、三產(chǎn)業(yè)比例較低的縣級市設(shè)置的街道平均面積接近100平方公里。從一個時期來看，對城市化的發(fā)展有消極作用。這些街道本身不具備集聚能力，自我發(fā)展的動力較弱，雖然也可規(guī)劃一些工業(yè)園區(qū)，但上規(guī)模的企業(yè)不多，園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施難以完備，人氣不旺，即使通過一些措施使企業(yè)入駐，也使企業(yè)運行成本增加，客觀上造成企業(yè)外流的傾向。而園區(qū)又因為入駐企業(yè)少，有限的管理投入使園區(qū)環(huán)境長期不能改善，使兩者形不成良性互動。同時，地域過大也使“街道辦事處”這一派出機構(gòu)必須超職能運行，部分抵消了改制時預(yù)計的效果。

2.農(nóng)村比例過高

街道辦事處不論是從法律意義還是傳統(tǒng)實踐，都是城市范疇的。為解決城區(qū)的發(fā)展空間，街道應(yīng)該有部分農(nóng)村，但必須有合適的比例。農(nóng)村比例過大，或純粹的農(nóng)村，已經(jīng)不可能通過職能的調(diào)整達(dá)到管理主體與管理對象的統(tǒng)一，造成法律的困境、體制的混亂、運行的阻礙。有的地方干脆將街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一鍋煮，除了組織機構(gòu)采用任命制，其他方面都把街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一視同仁，同時也把街道體制的城市化意義一筆抹殺了。

3.占縣級市總面積比例過高

若稱街道管理范圍為城區(qū)，則目前城區(qū)面積占縣級市總面積的比例過高。城市化是漸進(jìn)的過程，行政區(qū)劃跟隨城市化進(jìn)程，也應(yīng)該是漸進(jìn)的。目前的街道設(shè)置有追求一步到位的傾向，簡單地把規(guī)劃當(dāng)做區(qū)劃，是不利于推進(jìn)城市化健康發(fā)展的。規(guī)劃是針對未來的，區(qū)劃是認(rèn)識現(xiàn)實的。城區(qū)比例過高后，稀釋了縣級市中心的城市意味，扭曲區(qū)劃的資源配置作用，城市發(fā)展的質(zhì)量和長期效果受到不利影響，也助長了目前城市發(fā)展中攤子鋪得太大、棋子放得太亂、果子收得太少的失序傾向。

（三）機構(gòu)設(shè)置需要調(diào)整，職能定位需要充實 1.內(nèi)設(shè)機構(gòu)尚未脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式 調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前縣級市街道辦事處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本套用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，而且街道所屬事業(yè)單位除有適當(dāng)歸并外，仍然保留了原貌。這一情況，反映了縣級市對城市化的總體設(shè)計還處在初級階段。縣級市中心改設(shè)街道后，不少街道仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式，削弱了撤銷駐地鎮(zhèn)、改設(shè)街道辦事處的意義。

2.街道辦事處職能的城市化特征不明顯

分析縣級市街道辦事處的職能，有兩個主要的不足，一是面面俱到，不是一種派出機構(gòu)的職能，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的，街道也有；二是反映城市特征的職能不突出，使街道不能充分發(fā)揮推進(jìn)城市化的積極作用。

五、建議與設(shè)想

根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條規(guī)定，“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)”。對街道辦事處的這一規(guī)定，我們可以理解為幾層含義：首先，街道辦事處是城市型管理體制，只在城市地區(qū)設(shè)立；其次，街道辦事處不是一級政權(quán)，只是派出機關(guān)，承擔(dān)的主要是管理和服務(wù)的職能；第三，在街道辦事處和派出它的政府間不存在中間層級，直接受派出政府的領(lǐng)導(dǎo)。

在縣級市設(shè)立街道辦事處，是城市化背景下對縣級市管理體制的一次重大戰(zhàn)略調(diào)整，也是改善城市發(fā)展環(huán)境的良好機遇。目前縣級市的街道體制還帶有探索的性質(zhì)，所顯現(xiàn)的積極作用只是初步的。為使街道體制充分發(fā)揮作用，需要從制度建設(shè)、組織建設(shè)、區(qū)劃組織等方面進(jìn)行系統(tǒng)性的設(shè)計?？偟乃悸肥牵盒抻?、完善有關(guān)法律、法規(guī)，適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的城鄉(xiāng)比例，完善街道辦事處的設(shè)置方式，樹立城區(qū)整體觀念，弱化街道管理壁壘，合理劃分政府部門與街道辦事處的事權(quán)，大力精簡街道辦事處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與直屬事業(yè)單位，加強街道辦事處的城市管理和服務(wù)職能。根據(jù)調(diào)研掌握的情況，我們認(rèn)為目前應(yīng)著重做好以下幾項工作：

（一）積極推動有關(guān)法律法規(guī)的修訂

1.修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《村委會法》）

街道辦事處管理一定數(shù)量的村，不是縣級市的特殊情況，隨著城市規(guī)模擴大，市轄區(qū)也有部分街道辦事處在一定時期要帶村，因此，修改《村委會法》的適用范圍具有普遍性。我們建議仿照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，在現(xiàn)行《村委會法》第二十九條前插入一條：“本法適用于不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府派出機關(guān)管理區(qū)域內(nèi)設(shè)立的村民委員會”。

2.重新頒發(fā)《城市街道辦事處組織條例》（簡稱《條例》）

按照現(xiàn)行的立法程序，應(yīng)先由人大常委會廢止1954年的《條例》，由國務(wù)院重新起草并頒發(fā)。新的條例應(yīng)明確街道辦事處的地位和職能，規(guī)范內(nèi)設(shè)機構(gòu)和主要人員組成，理清辦事處的主要工作關(guān)系。由于《條例》需進(jìn)行重大修改，本文不再詳述。

（二）建立新的城市管理方式 1.統(tǒng)一城區(qū)的建設(shè)、發(fā)展職能

市各有關(guān)部門和街道辦事處共同組成城區(qū)工作聯(lián)席會議，撤并按街道范圍設(shè)置的部門派出機構(gòu)，以城區(qū)為整體、以部門為主體履行職能。建設(shè)規(guī)劃職能、經(jīng)濟發(fā)展職能和文、教、衛(wèi)、體等社會發(fā)展事業(yè)職能不再以街道為實施主體。原設(shè)在街道的各職能科室和直屬事業(yè)單位由有關(guān)市級部門精簡整編成城區(qū)辦事服務(wù)中心。

2.加強街道辦事處的城市管理職能

在其它職能剝離后，街道的主要任務(wù)就是貫徹“以人為本”的城市管理理念，加強城市社區(qū)建設(shè)，發(fā)展城區(qū)第三產(chǎn)業(yè)，提高市民生活質(zhì)量，培養(yǎng)市民綜合素質(zhì)，改善城市發(fā)展的軟環(huán)境，提升城市品位。

3.優(yōu)化資源配置協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展

進(jìn)一步明確城區(qū)的功能分區(qū)，梳理整合各種生產(chǎn)要素，按功能分區(qū)進(jìn)行合理配置，有序推進(jìn)城市的建設(shè)和發(fā)展，在發(fā)展的過程中一方面強化分區(qū)的特色，一方面完善各分區(qū)優(yōu)勢互補的機制。街道辦事處在社會事務(wù)管理中應(yīng)著重人口管理和環(huán)境建設(shè)，積極穩(wěn)妥地在規(guī)劃管理區(qū)域內(nèi)開展撤村建居的工作，引導(dǎo)外來人口有序進(jìn)入城區(qū)和融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

（三）適當(dāng)調(diào)整城區(qū)行政區(qū)劃格局 1.完善設(shè)立街道辦事處的方式

在首批街道辦事處以撤鎮(zhèn)建辦的方式設(shè)立后，重點應(yīng)轉(zhuǎn)移到提高街道辦事處的質(zhì)量上來。以后需要調(diào)整城區(qū)范圍時，街道辦事處應(yīng)主要采用切塊設(shè)置的方式。同時，尚未設(shè)立街道的縣級市，原則上駐地鎮(zhèn)的規(guī)模不再擴大。對于多極發(fā)展的縣級市，在短期內(nèi)不可能連片發(fā)展的，不提倡設(shè)立連片的街道辦事處。街道體制仍主要在縣級市政府駐地實施，駐地以外的中心鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)體制為主。

2.規(guī)范街道辦事處的設(shè)置條件

為使街道體制與社會形態(tài)相適應(yīng)，在設(shè)置街道時，除縣級市駐地滿足總的人口規(guī)模外，在街道的具體設(shè)置上也應(yīng)滿足適當(dāng)條件?？h級市單個街道的面積一般在30平方公里左右，人口3－5萬。建成區(qū)與農(nóng)村的面積比，除個別旅游、觀光農(nóng)業(yè)等特色街道，應(yīng)達(dá)到4:6，最小不低于2:8。城區(qū)面積占全市行政區(qū)域面積的比例應(yīng)適當(dāng)控制，10%左右較好，最大不超過15%。如果全市二、三產(chǎn)業(yè)比重較低的，城區(qū)比例還應(yīng)降低。

3.適當(dāng)調(diào)整已經(jīng)設(shè)置的街道辦事處

目前設(shè)置的縣級市街道辦事處，有35個街道的面積在50平方公里以上，且平均村居比達(dá)到5.4:1，有14個街道沒有或只有2個以下居委會，城市化的內(nèi)核過小。由于農(nóng)村色彩過重，這些街道的體制與社會形態(tài)的矛盾最大，在一個較長的時期內(nèi)難以改變其農(nóng)村的特征，也成為群眾意見較多的地區(qū)。這些街道如有可能，應(yīng)按照實事求是的原則，一是加大撤村建居的力度，二是適當(dāng)劃出部分村到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把近期將要發(fā)展的區(qū)塊留在街道，集中精力、財力，更快、更好地推進(jìn)城市化。這些重歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域，待城市化發(fā)展需要時，可隨時通過切塊方式改制為街道。（作者單位：浙江省民政廳）本文公開發(fā)表在《行政區(qū)劃與地名》2003年第2期上

第二篇：建立與完善鎮(zhèn)級財政體制的探索

建立與完善鎮(zhèn)級財政體制的探索

摘 要：為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，理順市與鎮(zhèn)的財政分配關(guān)系，充分調(diào)動財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，應(yīng)建立規(guī)范的鎮(zhèn)級分稅制財政體制，增強鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，保障鎮(zhèn)級經(jīng)濟和社會各項事業(yè)健康發(fā)展。

1997年以來，慈溪市將觀城、逍林列入小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)，實施了較為規(guī)范的分稅制財政體制。實踐證明，分稅制能夠較好地理順市、鎮(zhèn)兩級分配關(guān)系，規(guī)范鎮(zhèn)財政收支管理，調(diào)動鎮(zhèn)政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性，保障鎮(zhèn)級經(jīng)濟和社會各項事業(yè)健康發(fā)展。

一、浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的演變

浙江省慈溪市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制建設(shè)經(jīng)歷了四次變革。1950年至1985年，實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，即收入全額上繳，支出全額核定下?lián)?，實際上是個報帳制的財政管理體制。1985年至1992年實行了劃分收支，分級管理的半統(tǒng)半放的財政管理體制，即核定收入包干，超收分成，核定支出，包干使用。1992年至1999年末，實行了劃分收支，核定收支基數(shù)，收入遞增包干模式的財政體制，即按照稅種和企業(yè)隸屬關(guān)系，確定市級和鎮(zhèn)級各自的固定收入（所得稅、調(diào)節(jié)稅）、共享收入（產(chǎn)品稅），同時考慮到地區(qū)間的平衡，對不同地區(qū)的收支基數(shù)、遞增比例作了區(qū)別對待。以上體制都是與各個發(fā)展時期基本情況相適應(yīng)的財政體制，但隨著經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，也逐漸地暴露出其不徹底、不完善。面對慈溪經(jīng)濟社會事業(yè)的基礎(chǔ)和迅猛發(fā)展的趨勢，改革現(xiàn)行財政體制已迫在眉睫。

二、實施分稅制財政體制應(yīng)具備的條件

財政管理體制是國家在中央和地方以及地方各級政權(quán)之間，劃分財政收支范圍和財政管理職責(zé)與權(quán)限的一項根本制度，既屬于經(jīng)濟范疇，又屬于政治范疇。它的存在和發(fā)展是以經(jīng)濟、社會發(fā)展?fàn)顩r等因素為基礎(chǔ)的，分稅制作為分級財政管理體制下進(jìn)行收支劃分的體制，其實施需要具備相應(yīng)的條件。即經(jīng)濟總量、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、財政規(guī)模及與此有密切關(guān)系的人口集聚度、地理條件、交通等因素，要求以上諸項指標(biāo)均達(dá)到一定的規(guī)模，才有實施的基礎(chǔ)。

目前慈溪市的社會、經(jīng)濟發(fā)展已具備實施鎮(zhèn)財政分稅制條件。

慈溪市區(qū)域面積1154平方公里，人口101萬，改革開放以來，慈溪人民充分發(fā)揮頭腦活、市場經(jīng)濟意識強、吃苦耐勞的特點，全市有10萬人長期在外經(jīng)商、辦企業(yè)、跑供銷，占總?cè)丝跀?shù)的10％，為地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展提供了源源不斷的動力。1999年全市實現(xiàn)GDP143億元，實現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值514.35億元，全市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值在10億元以上的鎮(zhèn)有18個，個私工業(yè)總產(chǎn)值在5億元以上的鎮(zhèn)有2b個，區(qū)域特色的個私塊狀經(jīng)濟初步形成。改革開放二十年來，在以下方面發(fā)生了深刻變化：

1.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)大市的跨越，正在向經(jīng)濟強市邁進(jìn)。目前，我市已步入了工業(yè)化中期的初始階段，1999年全市工商登記在冊的企業(yè)已達(dá)11175家，個體工商戶近6萬戶，二三產(chǎn)業(yè)的比重已占國內(nèi)生產(chǎn)總值的91％，農(nóng)村已有65.4％的勞動力從事二三產(chǎn)業(yè)。

2.經(jīng)濟運行機制發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，正在向經(jīng)濟國際化邁進(jìn)。全市已有自營出口企業(yè)130家，出口供貨企業(yè)656家，1999年全市自營出口額達(dá)3.3億美元，外向型經(jīng)濟已成為推動慈溪市經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。同時，至1999年底，國有、城鎮(zhèn)集體企業(yè)及集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已基本完成體制改革，按照市場體制的要求，做到了產(chǎn)權(quán)清晰，形成勞動用工競爭上崗的一種市場規(guī)范運作機制。

3.城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了深刻變化，基本實現(xiàn)了由農(nóng)村為主體向城鎮(zhèn)為主體的跨越。全市所轄23個行政區(qū)已全部建鎮(zhèn)，鄉(xiāng)已消失，并且市城區(qū)面積已達(dá)22平方公里，各鎮(zhèn)建成區(qū)面積共有85平方公里，已有40％的人口生活在城鎮(zhèn)，工業(yè)向小區(qū)集聚、人口向城鎮(zhèn)集聚的步伐進(jìn)一步加快，基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)日益完善。

4.財政收入已初具規(guī)模。1999年財政收入8.8億元，其中鎮(zhèn)級一般財政收入為7.9億元，平均每個鎮(zhèn)3435萬元；一般預(yù)算支出為1.75億元，平均761萬元，連同預(yù)算外資金，全市鎮(zhèn)財政支出為5.15億元，平均每個鎮(zhèn)2239萬元。應(yīng)該說，鎮(zhèn)財政已具有一級政府所要求的總量規(guī)模。

三、鎮(zhèn)財政分稅制體制實施后產(chǎn)生的效果及存在問題

（一）鎮(zhèn)財政分稅制體制的基本內(nèi)容

為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，進(jìn)一步理順市與鎮(zhèn)的財政分配關(guān)系，充分調(diào)動鎮(zhèn)財政生財、聚財、理財?shù)姆e極性，增強鎮(zhèn)財政自我發(fā)展、自求平衡的能力，從1997年開始，對小城鎮(zhèn)試點鎮(zhèn)實施分稅制財政體制嘗試。實踐證明，以稅分成的分配形式，既能增強市財政宏觀調(diào)控能力，又能照顧鎮(zhèn)政府利益，調(diào)動鎮(zhèn)增收節(jié)支、發(fā)展經(jīng)濟的積極性。從2000年開始，我們在總結(jié)分稅制試點取得一定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)實施了以劃分收支、分稅分成、確定上解或定補基數(shù)為主要內(nèi)容的分稅制財政體制。具體做法是：

1.確定原則：一是財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則。根據(jù)鎮(zhèn)級政府的事權(quán)，合理劃分收支范圍，進(jìn)一步完善其財權(quán)。二是綜合平衡的原則。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，分類確定，轉(zhuǎn)移支付，適當(dāng)調(diào)整鎮(zhèn)際間的既得利益。三是穩(wěn)定基礎(chǔ)，發(fā)展財政的原則。保持鎮(zhèn)級財政的既得利益，就增量部分傾斜于鎮(zhèn)，以壯大鎮(zhèn)級財力。

2.核定收支范圍。一是按照屬地管理，兼顧行政管轄劃分收入范圍，按稅種劃分市級收入、市鎮(zhèn)共享收入、鎮(zhèn)級固定收入。考慮到各鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性及財政供養(yǎng)人口差距較大的實際情況，實行了按鎮(zhèn)分類確定市鎮(zhèn)共享收入分成比例。二是根據(jù)市與鎮(zhèn)的事權(quán)劃分，核定支出范圍。鎮(zhèn)財政主要承擔(dān)本級政府運轉(zhuǎn)所需支出以及本鎮(zhèn)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展和社會管理所需的支出，并規(guī)定，實行分稅制后，增人不增支，減人不減支，因正常工資調(diào)整而增加的鎮(zhèn)財政支出，也由鎮(zhèn)財政自求平衡，市財政不作補助。

3.核定上解或定補基數(shù)。為合理調(diào)節(jié)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)的財力分配，在確定分稅分成的基礎(chǔ)上，1999年實際稅收入庫數(shù)和應(yīng)得財力為基礎(chǔ)，計算所得可用財力大于應(yīng)得財力的，其差額為定額上解數(shù)，從2000年開始按市鎮(zhèn)共享收入和鎮(zhèn)級固定收入增幅同幅遞增；小于既得利益的，其差額為定額補助數(shù)，一定三年不變。

4.建立轉(zhuǎn)移支付。在劃分財政收支范圍基礎(chǔ)上，市財政適當(dāng)集中統(tǒng)籌一部分財力作為轉(zhuǎn)移支付需要。在保證原有利益的前提下，市財政在各鎮(zhèn)新增財力留鎮(zhèn)部分中集中統(tǒng)籌20％用以轉(zhuǎn)移支付，以彌補相對困難鎮(zhèn)的財力不足，縮小鎮(zhèn)際間財力差距。

（二）實施分稅制初見成效

1.促進(jìn)鎮(zhèn)級經(jīng)濟的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，使鎮(zhèn)政府收入與稅收收入有了更為直接的聯(lián)系，而稅收收入增長的根本源泉是經(jīng)濟發(fā)展的總量和質(zhì)量，這就促使鎮(zhèn)政府更加主動地引導(dǎo)鎮(zhèn)級經(jīng)濟的發(fā)展方向，著力進(jìn)行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升經(jīng)濟層次。一是發(fā)展個私經(jīng)濟。黨的十五大把個私等非公有制經(jīng)濟從“拾遺補缺”、“有益補充”上升到“社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”，個私經(jīng)濟的地位有了質(zhì)的提高，其在農(nóng)村的發(fā)展具有了天時、地利、人和的優(yōu)越條件，對政府來說既是新的經(jīng)濟增長點，而且其上繳的絕大部分稅收屬地方財政固定收入，因而在鎮(zhèn)財政分稅制體制下，鎮(zhèn)政府支持和發(fā)展個私經(jīng)濟、培植地方財源變得更加必要和迫切。二是促進(jìn)了鎮(zhèn)級經(jīng)濟由量的擴張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變。企業(yè)所得稅作為我市鎮(zhèn)財政分稅制體制中80％留鎮(zhèn)的稅種，其增長的顯著特點就是效益推進(jìn)，就必然要求鎮(zhèn)政府注重經(jīng)濟效益，大力發(fā)展市場前景好，能出口創(chuàng)匯，效益顯著的經(jīng)濟增長項目，同樣，營業(yè)稅、個人所得稅等的分成也能使鎮(zhèn)政府產(chǎn)生觸動，引導(dǎo)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，從而促進(jìn)整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。三是推動鎮(zhèn)級經(jīng)濟走科技發(fā)展道路。鎮(zhèn)級經(jīng)濟要持續(xù)、穩(wěn)定、高速發(fā)展就必須依靠科技進(jìn)步，由科技帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)品競爭力，同時以新的管理理論提高企業(yè)的管理檔次，增強企業(yè)家的素質(zhì)。分稅制體制的實施，使鎮(zhèn)政府對科技推動經(jīng)濟作用的認(rèn)識進(jìn)一步明確，更加注重科技人才的引進(jìn)，提高產(chǎn)品科技含量，提升企業(yè)管理層次。

2.促進(jìn)了鎮(zhèn)財政的發(fā)展。分稅制財政體制的實施，明確了財權(quán)和事權(quán)，強化了鎮(zhèn)財政的職能，鎮(zhèn)政府收支具有了自主權(quán)，真正體現(xiàn)了當(dāng)家作主，提高了理財積極性。一是鎮(zhèn)財政收入呈增長態(tài)勢。這主要得益于兩方面：第一，分稅制超收激勵作用的發(fā)揮，使鎮(zhèn)政府積極做好增加財政收入的各項工作，拉動財政收入的增長；第二，鎮(zhèn)財政真正成為一級獨立的財政實體，可用財力由鎮(zhèn)財政統(tǒng)一調(diào)度，沒有了區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外收入的必要性，真正實施了鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算、綜合管理的模式。二是能主動處理好“吃飯”與“建設(shè)”的關(guān)系，堅持量力而行、量入為出，以收定支的原則，確保鎮(zhèn)財政收支平衡。三是注重把節(jié)流工作和合理有效使 用財政資金結(jié)合起來，大力遏制財力浪費現(xiàn)象，堅持勤儉辦事，把有限的財力用到最需要的地方。四是遵守財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格預(yù)算辦事，使管理真正到位。鎮(zhèn)財政分稅制的實施，還有利于相關(guān)管理措施的推行，如對鎮(zhèn)級行政事業(yè)單位實行“零戶統(tǒng)管”等，進(jìn)一步強化部門單位財務(wù)收支活動的監(jiān)督。

3.促進(jìn)了稅收征管。目前，慈溪市工商登記戶達(dá)6萬多戶，稅收征管難度大任務(wù)重，漏征漏管仍有不少，給公平競爭經(jīng)濟環(huán)境的建立帶來負(fù)面影響。在原包干型財政體制下，稅收增長與鎮(zhèn)財政收入掛鉤不緊，鎮(zhèn)政府抓稅收征管的積極性不高。分稅制體制實施后，鎮(zhèn)政府開始認(rèn)識到要增加財政收入，必須加強稅收征管工作，由過去的“要我管”變成“我要管”，從抓稅收征管的配角轉(zhuǎn)向主角。（1）提高了政府管稅的積極性。今年以來，全市各鎮(zhèn)普遍開展了抓稅收促征管行動，對轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)營戶特別是家庭個體加工業(yè)進(jìn)行徹底的調(diào)查，建立起一批以鎮(zhèn)政府為主，國地稅參加的聯(lián)合征收站，逐漸形成鎮(zhèn)政府牽頭，稅務(wù)為主，工商、公安、供電等部門配合抓稅收征管的局面，鎮(zhèn)政府真正起到領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)一方稅收征管工作的作用。（2）促進(jìn)了鎮(zhèn)政府維護(hù)稅收執(zhí)法的堅定性。以往出現(xiàn)的鎮(zhèn)政府單純考慮地方企業(yè)利益，爭取減免稅優(yōu)惠，甚至替被查企業(yè)說情的狀況大為改善，使鎮(zhèn)政府增強了政策原則性。（3）經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境有了較大改善。稅收征管工作的加強，有力地維護(hù)了正常的稅收秩序。

（三）在設(shè)計分稅制體制時存在的主要問題

經(jīng)濟發(fā)展與財力增長之間的矛盾。盡管，在新一輪分稅制體制中采用了分類確定不同留成比例、上解基數(shù)遞增和定額補助基數(shù)不變的辦法，這一辦法對平衡各鎮(zhèn)財力起到了一定作用，但隨著運作的深入和時間的推移，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)之間財力差距不斷拉大。經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較大，而經(jīng)濟不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅基較小，在保持稅收同幅增長的前提下，經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財力增加額要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)可用財力增加額，更何況經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)稅收增長速度要高于經(jīng)濟不發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。

四、研究和思考的問題

1.建立適應(yīng)分稅制需要的鎮(zhèn)國庫體系。首先，要建立鎮(zhèn)級國庫。國庫工作是財政預(yù)算執(zhí) 行的一項重要基礎(chǔ)工作，《國家金庫條例》規(guī)定： “國家金庫按照國家財政管理體制設(shè)立，原則上一級財政設(shè)立一級國庫”。雖然我市各鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速發(fā)展，各項改革也不斷深化，實施了市對鎮(zhèn)分稅制財政體制，但絕大部分鎮(zhèn)財政沒有國庫的配套，導(dǎo)致鎮(zhèn)財政的許多職能不能得到充分發(fā)揮。建立和完善適應(yīng)分稅制體制的鎮(zhèn)級國庫，有利于稅收分成落到實處，節(jié)約資金滯留時間，由資金“循環(huán)旅行”變?yōu)椤傲艚饧皶r”，鎮(zhèn)財政可以更好地調(diào)度資金，統(tǒng)籌安排財政預(yù)算。其次，要完善鎮(zhèn)國庫管理法規(guī)，理順鎮(zhèn)國庫管理體制。要進(jìn)一步修改、完善和健全《條例》與《細(xì)則》，將鎮(zhèn)國庫職能、職責(zé)、權(quán)限予以明確到位，在鎮(zhèn)國庫會計基礎(chǔ)制度建設(shè)上尋求新突破，要改變長期以來財政資金存款不計息、劃撥不收費的規(guī)定與做法，對所有經(jīng)辦和監(jiān)管機構(gòu)制定出細(xì)化的處罰規(guī)定，以強化加強國庫管理基礎(chǔ)建設(shè)的“根子”。最后，建立鎮(zhèn)國庫會計核算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在監(jiān)控體系上“復(fù)位”。當(dāng)前，稅務(wù)、財政、銀行都已配備和使用電腦處理資金收納劃撥業(yè)務(wù)，但各行業(yè)各自為戰(zhàn)，不成體系，為此，建議盡快構(gòu)建財稅庫銀等相關(guān)機構(gòu)業(yè)務(wù)工作電腦橫向聯(lián)網(wǎng)，達(dá)到各行業(yè)數(shù)據(jù)信息共享，實質(zhì)性地促使市、鎮(zhèn)政府各項建設(shè)事業(yè)快速、健康、高效和全面發(fā)展。

2.建立和完善財政預(yù)算調(diào)度資金。為保證預(yù)算內(nèi)資金的正常運轉(zhuǎn)，簡化和建立統(tǒng)一規(guī)范的資金調(diào)度辦法，緩解鎮(zhèn)財政收入增長缺乏彈性及收入的季節(jié)性而造成的預(yù)算內(nèi)資金的不平衡性。市財政應(yīng)加大均衡力度，對已建立國庫的鎮(zhèn)，合理確定鎮(zhèn)國庫留解比例，提前下?lián)芏~補助數(shù)；對未建立國庫的鎮(zhèn)，按照核定返還基數(shù)和上解基數(shù)相抵后的凈返還數(shù)同上劃收入掛鉤核定返還比例，平時按比例返還，年終進(jìn)行清算。市財政應(yīng)加速鎮(zhèn)財政資金周轉(zhuǎn)速度，保證鎮(zhèn)財政各項支出及時足額到位。這樣，鎮(zhèn)財政應(yīng)得財力同所調(diào)度的資金基本一致，既減少了工作環(huán)節(jié)，又保證了鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)資金的供應(yīng)。

3.建立相對完善的財政運作機制。市府要嚴(yán)格按照受益原則，決定鎮(zhèn)政府所應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任范圍及相應(yīng)的財力，盡可能減少職能的交叉。在設(shè)計鎮(zhèn)分稅制體制時，應(yīng)按照一級政府，一級事權(quán)，事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則劃分市、鎮(zhèn)財政收支范圍，保證鎮(zhèn)政府能集中足夠財力不定期滿足其職能的需要，取消目前層層集中鎮(zhèn)政府財力的不合理現(xiàn)象。如土管所、派出所等部門實行市主管局垂直管理。目前，我市村級基層政權(quán)與鎮(zhèn)級相比更顯得脆弱，村土地收入保證不了本村正常事業(yè)開支。但鎮(zhèn)政府承擔(dān)著村級政權(quán)建設(shè)的職能，每年有相當(dāng)一部分財力用于彌補村級建設(shè)和事業(yè)發(fā)展正常開支不足。針對這一現(xiàn)狀，我市今年開展了為期一 個月的固本強基工作組進(jìn)村幫扶活動，對鞏固村級政權(quán)、發(fā)展村級經(jīng)濟起到一定的作用，但無法從機制上徹底解決各村的種種實際困難。為此，在設(shè)計分稅制體制時，應(yīng)建立一種長期、有效的扶村機制，以保障鎮(zhèn)財政有足夠的財力扶持、發(fā)展村級經(jīng)濟和社會事業(yè)，引導(dǎo)鎮(zhèn)政府?dāng)U大村的區(qū)域規(guī)模，走集約化經(jīng)營路子。

4.建立更加規(guī)范的鎮(zhèn)際間轉(zhuǎn)移支付制度。鎮(zhèn)間轉(zhuǎn)移支付制度是合理調(diào)節(jié)各鎮(zhèn)之間財力分配的一項重要制度。我市在初步建立轉(zhuǎn)移支付制度方面作了一些嘗試，但需要作進(jìn)一步的研究和探索。為了縮小財力分配苦樂不均現(xiàn)象，應(yīng)按照近期各鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟基礎(chǔ)及財政收支水平等因素，在劃分鎮(zhèn)類別的基礎(chǔ)上，分別制定不同類別鎮(zhèn)的財力分配標(biāo)準(zhǔn)和定額，核定轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，使各鎮(zhèn)能夠在市政府的幫助下，依靠增收來保障鎮(zhèn)支出范圍內(nèi)的正常經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展的需要。

5.重新進(jìn)行行政區(qū)域的劃分。慈溪市目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域，是在歷史延續(xù)的基礎(chǔ)上，于五十年代初根據(jù)地理特征和農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r而確立劃定的，較為符合當(dāng)時慈溪經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求。但經(jīng)過幾十年特別是改革開放二十年來的快速發(fā)展，我市經(jīng)濟和社會發(fā)展有了質(zhì)的飛躍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃分的基礎(chǔ)發(fā)生了較大的變化，尤其是在分稅制財政體制實施以后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域不適應(yīng)社會、經(jīng)濟及財政發(fā)展的問題進(jìn)一步暴露。主要有：1.盲目發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，阻礙地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮。如處于我市邊沿地區(qū)的某鎮(zhèn)，是重要的產(chǎn)棉區(qū)，由于鎮(zhèn)域范圍內(nèi)沒有工業(yè)經(jīng)濟，該鎮(zhèn)在財政上較為困難，為了解決財政困難，鎮(zhèn)政府不顧交通落后、資源缺少等問題，大力引入工業(yè)企業(yè)，開辟工業(yè)園區(qū)，結(jié)果引入的企業(yè)經(jīng)營狀況不甚理想，財政的困難仍不能緩解，還影響了農(nóng)業(yè)的正常發(fā)展。重新劃分行政區(qū)域，可以把相鄰白勺農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)與工業(yè)鎮(zhèn)合并，這樣既可保證鎮(zhèn)級財政收入，又能夠在一個鎮(zhèn)的區(qū)域內(nèi)，根據(jù)實際情況進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工，確定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點。2.不利于塊狀經(jīng)濟的整體管理。經(jīng)過近幾年的發(fā)展，我市的個私經(jīng)濟逐漸顯現(xiàn)出幾百甚至幾千家個體戶或私營企業(yè)生產(chǎn)同類產(chǎn)品的塊狀發(fā)展態(tài)勢，由于這些塊狀的形成往往橫跨幾個毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理較難協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對塊狀經(jīng)濟的規(guī)范和引導(dǎo)也難以有統(tǒng)一的力度。在分稅制體制下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還出于自身利益的考慮，鼓勵企業(yè)向本鎮(zhèn)聚集，導(dǎo)致了“重集聚，輕規(guī)范，疏管理”問題的發(fā)生。通過重新劃分行政區(qū)域，兼顧塊狀經(jīng)濟的分布情況，能夠改變目前塊狀經(jīng)濟管理中存在的問題，進(jìn)一步促進(jìn)個私經(jīng)濟發(fā)展。

浙江省慈溪市財政局課題組

第三篇：建立和完善公共行政體制的探討

建立和完善公共行政體制的探討

進(jìn)入新世紀(jì)，我們的行政改革面臨著新形勢和新任務(wù)，而整個行政改革在國家方方面面改革中處于一個關(guān)鍵的位置。去年，溫家寶總理曾經(jīng)講過：“行政體制改革在各項體制改革處于關(guān)鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當(dāng)?shù)?，萬馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實際情況下，鼎湖區(qū)委、區(qū)政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認(rèn)清形勢，深化行政體制改革，要達(dá)到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準(zhǔn)確把握建立和完善行政體制改革的目標(biāo)定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標(biāo)有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經(jīng)濟體制改革的協(xié)調(diào)性。我們緊緊抓住了政企分開和轉(zhuǎn)變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉(zhuǎn)變政府職能看作行政體制改革的核心環(huán)節(jié)。

第二個特點，高度重視精簡機構(gòu)，裁減冗員，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和規(guī)范政府行為和提高效率。這是改革的一個常規(guī)性任務(wù)，所以歷次行政改革都特別強調(diào)這一點。

第三個特點，高度重視公務(wù)員素質(zhì)能力建設(shè)。因為行政體制改革的最終目標(biāo)要實現(xiàn)政府管理的民主化、科學(xué)化和法制化。理順各種關(guān)系當(dāng)然很重要，但在各種關(guān)系理順的情況下，如果公務(wù)員的素質(zhì)能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學(xué)化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調(diào)提高公務(wù)員的素質(zhì)能力。這是改革的明顯特點。

當(dāng)然，以前的行政體制改革在目標(biāo)定位上也存在著問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是在改革目標(biāo)中，迄今沒有提及行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系。在改革實踐中，對于一些與政治體制改革密切相關(guān)的重大問題，也沒有給予應(yīng)有的關(guān)注，更缺乏科學(xué)的制度設(shè)計和有效的改革措施，從而導(dǎo)致行政體制改革在某些方面沒有突破性進(jìn)展。

二是在改革中，依法行政與行政體制改革的要求不相適應(yīng)。雖然我們提出了依法行政，但是與真正的依法行政還有不小的差距。

進(jìn)入新世紀(jì)，我們要進(jìn)行新的行政體制改革，就必須更加明確行政體制改革的目標(biāo)定位。新的行政改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和推進(jìn)政治體制改革的要求，堅持政企分開，堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。這是對新世紀(jì)行政體制改革的一個全面概括。

依據(jù)新世紀(jì)形勢的變化，在加入世貿(mào)組織、完善市場經(jīng)濟體制和全面建設(shè)小康社會的情況下，行政體制改革目標(biāo)應(yīng)定位為：建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情的公共行政體系。

我們之所以強調(diào)要“建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)”的公共行政體系，是因為我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，今后主要是完善社會主義行政體制。

我們之所以強調(diào)要“與民主政治相配套”，是因為行政體制與經(jīng)濟體制和政治體制緊密地連結(jié)在一起，相互影響，相互制約。因此，在行政體制改革中，只強調(diào)行政體制與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、只注意處理行政體制改革與經(jīng)濟體制改革的關(guān)系是不夠的。還必須處理好行政體制改革與政治體制改革的關(guān)系，行政體制改革必須與政治體制改革相協(xié)調(diào)、相配套。此外，還應(yīng)看到，今天的政府管理與“階級斗爭為綱”的時代已經(jīng)大不相同。在那個年代，政府是階級斗爭的工具，是為階級利益服務(wù)的。而今，政府是社會公共利益的代表，是為社會公共利益服務(wù)的。

我們之所以強調(diào)要“既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情”，是因為加入wto以后，我國行政體制的改革和運作，不僅要符合中國的實際，同時還必須符合國際規(guī)則和國際慣例。

在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，隨著物質(zhì)文明和精神文明的發(fā)展，公民的主體意識不斷增強，參與意識不斷提高，中國社會正在由官本位轉(zhuǎn)向民本位，由政治權(quán)力至上轉(zhuǎn)向公民權(quán)利至上。中國社會這一更為深刻的變革，要求加快政治體制改革步伐，切實加強社會主義民主法制建設(shè)，加強社會主義政治文明建設(shè)。公共行政體制是新世紀(jì)社會主義民主政治的重要組成部分，是民主政治的重要表現(xiàn)形式，也是確保民主政治得以實現(xiàn)的重要的體制構(gòu)件。因此，建立和完善公共行政體制，是發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明的需要。它有助于各級政府更加明確自己的角色和職責(zé)，通過認(rèn)真履行公職，維護(hù)公共秩序，實現(xiàn)維護(hù)和增進(jìn)公民合法權(quán)益的目標(biāo)。

在行政體制改革中，通過下放權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，通過改革和完善國家公務(wù)員制度、建立和完善公共財政體制等一系列改革措施，已經(jīng)在向建立和完善公共行政體制的改革目標(biāo)邁進(jìn)。在行政體制改革目標(biāo)的表述中，用公共行政體制取代傳統(tǒng)的提法，不僅能夠做到名實相符，更加積極有效地推進(jìn)行政體制改革，而且有利于協(xié)調(diào)各項體制改革的關(guān)系。

二、建立公共行政管理體制的途徑

如此種種，都迫切要求我們要加快建立公共行政管理體制。建立公共服務(wù)體制已經(jīng)是亟待解決的問題。為此，我們要從政府轉(zhuǎn)型、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化監(jiān)督等方面下功夫，具體抓好以下幾方面改革。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

我們經(jīng)過十幾年政府職能轉(zhuǎn)變，各級政府職能都有較大調(diào)整，但是仍然不到位，存在一些突出問題，表現(xiàn)在三個方面：一個是政府權(quán)力越位，現(xiàn)在不是政府職能越位而是政府權(quán)力越位。二是政府職能缺位，應(yīng)該由政府做的政府做得不好或根本沒有做。三是政府職能不到位，應(yīng)該由政府管的政府管得不好，比如假冒偽劣商品，擾亂市場經(jīng)濟秩序也危害了百姓身體健康。必須明確政府職能是什么?，F(xiàn)在我們對政府職能做了四個方面界定：經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務(wù)。這四個界定，我認(rèn)為主要是針對國內(nèi)職能和社會經(jīng)濟方面，并不是政府的全部職能。尤其應(yīng)該強調(diào)的是，各級政府必須履行維護(hù)公民合法權(quán)益的職能。因為公民、企事業(yè)團體是社會的主體。我們?yōu)樗麄兎?wù)從根本來說就是要維護(hù)和增進(jìn)公民合法權(quán)益。政府要在加強經(jīng)濟和社會管理的同時，加強公共服務(wù)。過去很長一段時間，我們一條腿長一條腿短，溫家寶總理講，在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中我們是城市“腿”長農(nóng)村“腿”短，工農(nóng)業(yè)發(fā)展當(dāng)中是工業(yè)“腿”長農(nóng)業(yè)“腿”短，經(jīng)濟社會發(fā)展當(dāng)中是經(jīng)濟“腿”長社會“腿”短。長期這樣國家要摔跤。所以提出科學(xué)發(fā)展觀，與此相適應(yīng)，政府必須不斷完善公共服務(wù)，才能為經(jīng)濟主體創(chuàng)造良好環(huán)境。

完善公共服務(wù)要做好以下工作：

第一，為農(nóng)村富余勞動力就業(yè)提供良好環(huán)境，完善流動人口管理，深化戶籍制度改革。因為這是一個非常突出嚴(yán)峻的問題，直接影響到社會穩(wěn)定，必須加大力度。

第二，完善就業(yè)服務(wù)體系，幫助困難群體就業(yè)。現(xiàn)在有些社會群體就業(yè)能力不強，政府必須采取措施，免費為公民提供就業(yè)服務(wù)，如技能培訓(xùn)、信息供給等等。

第三，加大收入分配調(diào)節(jié)力度。重視解決有些社會公民收入差距過大問題。有些地區(qū)有些行業(yè)確實存在收入分配差距過大。

第四，加快城鄉(xiāng)社會保障體系改革，加快與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系建設(shè)。目前我國社會保障僅僅覆蓋城市，沒有涉及農(nóng)村，這個問題不解決，潛藏著巨大社會矛盾。

第五，深化教育體系改革，增強國民就業(yè)能力、創(chuàng)新能力，把人口壓力變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢?，F(xiàn)在，我國13億人中初中以下文化程度高達(dá)9億，對全面建設(shè)小康很不適應(yīng)。世界已進(jìn)入知識經(jīng)濟時代，人才作用越來越突出，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量有3／4是靠技術(shù)和人才，只有1／4靠社會投入。人力資本理論被人們接受，人才資源是第一資源。中央組織專家對人才問題進(jìn)行了研究。通過研究深深感到我們?nèi)瞬抨犖檎w素質(zhì)不高，和國際比較有較大差距。2001年我國教育投入占gdp僅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入過低，投入的經(jīng)費也不能很好發(fā)揮作用。

第六，健全公共衛(wèi)生體制，提高公共衛(wèi)生服務(wù)水平。這是“非典”給我們敲響了警鐘。否則社會和公民健康就存在很大威脅。我們的認(rèn)識在深入。

（二）精簡政府機構(gòu)，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)

經(jīng)過多次改革，還沒有根本解決機構(gòu)臃腫問題。還要進(jìn)一步調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置，理順職能分工，實現(xiàn)政府職能分工的法制化?，F(xiàn)在有利的事情都去爭，無利的事情都想推，必須改。要精簡機構(gòu)人員，特別要大力推進(jìn)市縣鄉(xiāng)的機構(gòu)改革。因為在上次改革中，中央政府機構(gòu)精簡50％?？h區(qū)改革精簡了19．2％。地方政府精簡后人員出口不大暢通，精簡下來的人員怎么辦?有難題就需要想辦法解決這些難題。

（三）繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革，加強社會主義民主政治建設(shè)

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志實際上是通過民主集中意志形成的，所以中共十六大明確提出發(fā)展社會主義民主政治。要發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國結(jié)合起來，實現(xiàn)社會主義民主制度的制度化、規(guī)范化和程序化。政治運作機制都是由法律明確規(guī)定的，所以，要加強社會主義民主政治建設(shè)，就需要理解民主政治運行的基本機制。

一般來說民主運行的基本機制包括幾個方面：第一個主權(quán)在民，這是一個憲政原則。即國家權(quán)利來自人民，國家權(quán)利屬于人民。二次大戰(zhàn)以后許多國家都做了類似的規(guī)定。第二個是平等。就是每一個國民等份額的掌握國家權(quán)利。有人研究發(fā)現(xiàn)這樣情況，一個社會之所以不平等就是因為權(quán)利分配不均等。有的人絕對擁有權(quán)利，有的人絕對沒有權(quán)力，就形成了統(tǒng)治服從關(guān)系。他認(rèn)為要實現(xiàn)平等就得等份額的掌握權(quán)利。擁有權(quán)利，不等于直接行使權(quán)利。事實上，大多數(shù)人的權(quán)利是通過自己的代表來行使的。代表是怎么產(chǎn)生的?不是世襲的，不是任命的，而是選舉產(chǎn)生的。因此，民主機制第三個就是選舉制。在民主水平比較高的國家，有人想入選就發(fā)表自己的施政綱領(lǐng)，人民就選舉代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯選擇”，霍布斯有一個龐大的馬圈。他說，我的馬你們可以隨便挑選，但你們只能挑選靠近門口這一匹馬。那就是，前面是任意選擇后面就是沒有選擇。而選舉最害怕沒有選擇，這是一種虛假的民主。

（四）改革和完善行政首長負(fù)責(zé)制

官員實行法定任期制度，對官員的權(quán)力加以限制。只有這一個制度能不能就限制總統(tǒng)的權(quán)力?因為有的人有這樣的本事，在短期內(nèi)就可以將權(quán)利膨脹將權(quán)力高度集中，怎么辦?實行分權(quán)制。權(quán)力高度集中必然導(dǎo)致權(quán)力濫用，因此對權(quán)力要加以支解，要對權(quán)力進(jìn)行制衡，有些學(xué)者強調(diào)要加強社會監(jiān)督，要加強輿論監(jiān)督。要依法堅持和維護(hù)各級政府行政首長的選任制，特別是在縣鄉(xiāng)兩級探索和試行行政首長的直選制，以法律明確規(guī)定各級行政首長的職責(zé)權(quán)限，建立健全行政首長定期向同級人民代表大會及其常委會或選民的報告制度、重大事件的責(zé)任追究制度、述職述廉制度、質(zhì)詢制度和民主評議制度等，使行政首長負(fù)責(zé)制真正落到實處。

（五）推進(jìn)依法行政

現(xiàn)代民主政治是文人政治，重要表現(xiàn)形式是選舉，選舉的目的是實現(xiàn)權(quán)利的和平交接，誰得票多誰就可以得到權(quán)力。發(fā)達(dá)國家有的是通過成文憲法規(guī)定的，有的是通過不成文的慣例規(guī)定的。民主政治是文人政治，要通過法律把一切規(guī)定得清清楚楚。我們要建立公共行政體制就必須加強民主建設(shè)，也需要加強法制建設(shè)。法制的基礎(chǔ)是保障民權(quán)。

現(xiàn)代法律至少包括以下幾個方面的原則：第一，憲法和法律不是公民權(quán)利的淵源，公民是權(quán)利的主體，公民是權(quán)利的本位，公民是權(quán)利的淵源；第二，法律是至高無上的，任何公民和組織都必須嚴(yán)格依法辦事，否則他的行為就沒有法律依據(jù)，不受法律保護(hù)；第三，現(xiàn)代法制核心是限制政治權(quán)力保障公民權(quán)利。為什么要限制政治權(quán)利?因為政治權(quán)力有無限擴張的趨勢，而要保障公民的權(quán)利就必須限制政治權(quán)力；第四，不允許超出法律的特權(quán)存在；第五，憲法和法律的變更廢止必須經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序。以確保法律的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，否則誰上臺，誰立個法，就亂套了；第六，要建立違憲監(jiān)督審查機制，確保法律體系的統(tǒng)一和完整。

（六）建立合理的分權(quán)體制

建立和完善公共行政體制要繼續(xù)改革高度集權(quán)的體制，建立合理分權(quán)體制。我國現(xiàn)在的權(quán)力過分集中，主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，表現(xiàn)在政企關(guān)系，政企不分，以政代企，使企業(yè)事業(yè)和單位缺乏自主。第二，表現(xiàn)在黨政關(guān)系上，我們是黨政不分，以黨代政，不適當(dāng)?shù)牟患臃治龅陌岩磺袡?quán)利集中于黨委，使政府也缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。第三，表現(xiàn)在地方和中央、下級和上級的權(quán)力上，我們是下級的權(quán)利高度集中于上級，地方的權(quán)力高度集中于中央，使地方和基層缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。

權(quán)力高度集中的第一弊端是容易導(dǎo)致決策失誤。在金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)下，如果決策不失誤，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備三個方面的基本品格：第一個方面，領(lǐng)導(dǎo)者一定是博學(xué)多才，因為很多事情都由領(lǐng)導(dǎo)者決定。領(lǐng)導(dǎo)者必須無所不曉。第二個方面，領(lǐng)導(dǎo)者毫無自私自利之心。第三個方面，領(lǐng)導(dǎo)者對千變?nèi)f化的事物了如指掌，判斷準(zhǔn)確無誤。沒有人能完全能達(dá)到這三個條件，所以在沒有達(dá)到條件的情況下實行這種制度決策肯定會出現(xiàn)問題的。現(xiàn)在政府重大決策失誤我們經(jīng)受不起。如果從56年到79年不是發(fā)生重大失誤，中國的面貌絕對不是這個樣子。如果我們?nèi)丝谡卟皇д`，我們現(xiàn)在的人口控制在11億以內(nèi)，環(huán)境壓力、就業(yè)壓力會減輕多少?如果從新中國成立，我們一直都搞經(jīng)濟建設(shè)，不搞階級斗爭，中國現(xiàn)在該是什么樣子?權(quán)力高度集中的第二個弊端必然導(dǎo)致官僚主義嚴(yán)重，工作效率低下。第三個弊端會導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)者獨斷專行，破壞社會主義民主法制。

我們要建立合理分權(quán)體系就需要做好以下五個方面工作：

第一要發(fā)展完善黨的民主，將領(lǐng)導(dǎo)者個人過分集中的權(quán)力歸回給黨組織。因為黨委實行民主集中制，民主集中制的核心、本質(zhì)、目的都是民主。

第二要實行黨政分開，建立自國務(wù)院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統(tǒng)，將政府管理自主權(quán)歸還給政府。

第三要實行政企分開，擴大企事業(yè)和社會的管理自主權(quán)。因為這些單位都是社會不同領(lǐng)域活動主體，他們要有自己的管理權(quán)。

第四要發(fā)展社會主義民主法制，切實保障公民的民主權(quán)力，而我們的公共行政就是要滿足公民的公共需求。

第五要在橫向合理分權(quán)基礎(chǔ)之上，劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限。我們必須對權(quán)利進(jìn)行合理的分配，實現(xiàn)各級權(quán)力劃分法定化。

第四篇：某某推進(jìn)縣(市)級城市化進(jìn)程的戰(zhàn)略思考7

推進(jìn)縣（市）級城市化進(jìn)程的戰(zhàn)略思考

某某市建設(shè)局鄭林俊

內(nèi)容提要：城市化是實現(xiàn)工業(yè)代和現(xiàn)代化的必由之路，是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。針對縣（市）級城鎮(zhèn)城市化進(jìn)程中面臨的問題，要加快城市化進(jìn)程，必須根據(jù)實際，科學(xué)規(guī)劃，強化建設(shè)，加強管理，創(chuàng)新城市化發(fā)展新機制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市化縣（市）級戰(zhàn) 略思 考

城市化是實現(xiàn)工業(yè)代和現(xiàn)代化的必由之路，是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。“五個統(tǒng)籌”重大決策的作出，必將進(jìn)一步加快城市現(xiàn)代化步伐，促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)。當(dāng)前，縣（市）級城鎮(zhèn)城市化進(jìn)程起步較遲，基礎(chǔ)落后，如何更好地推進(jìn)縣（市）級城市化進(jìn)程，是一個值得探討的問題。

一、縣（市）級城市化發(fā)展的現(xiàn)狀和問題

近年來，縣（市）級城市越來越重視城市化的發(fā)展，把推進(jìn)城市化作為促進(jìn)經(jīng)濟從量的擴張到質(zhì)的提高的一項關(guān)鍵工程和加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重要切入點來抓，不斷推進(jìn)城市化步伐。但是，縣（市）級的城市化還面臨著許多矛盾和問題。城市整體品位檔次不高，建筑景觀、立面設(shè)計和規(guī)劃控制等不理想，規(guī)劃滯后且實施存在一定的隨意性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)存在盲目、無序、各自為政。城市基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍然難以適應(yīng)經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的需要等。此外，在城市建設(shè)中，投融資政策主要局限于貸款和“以地生財”兩種形式，制約了城市建設(shè)的投入。

二、關(guān)于縣（市）級城市化路徑的選擇

根據(jù)黨的十六大報告中對全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程這一總體要求，縣（市）級城市化發(fā)展應(yīng)選擇如下道路。

1、構(gòu)筑科學(xué)規(guī)劃合理布局的城鎮(zhèn)發(fā)展框架，走適度集中的城市化道路。主要有兩個方面，一是加強中心城區(qū)（集鎮(zhèn)）建設(shè)。通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市綜合環(huán)境，拓展城市功能。一要在做好城市總體規(guī)劃和縣（市）域鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃及各類控、詳規(guī)的編制、修訂的基礎(chǔ)上，加強規(guī)劃的執(zhí)行，通過中心城區(qū)（集鎮(zhèn)）的建設(shè)，提高集聚輻射能力，帶動周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二要加強市政道路建設(shè)。盡快建成環(huán)城線和組團連線，適度開展好入城口和舊城改道項目建設(shè)。強化城市景觀環(huán)境和完善各項配套設(shè)施，建成一批環(huán)衛(wèi)保潔設(shè)施，落實好臟亂差整治。二是形成中心城市——副中心城市——重點中心鎮(zhèn)——一

1般鄉(xiāng)鎮(zhèn)梯級有序、功能互補、分工合理、整體推進(jìn)的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。以建成中心城區(qū)（集鎮(zhèn)）中等城市為重點，拉大城市發(fā)展框架，積極建設(shè)副中心鎮(zhèn)。有選擇地重點培育一批功能互補、各具特色的中心鎮(zhèn)。努力完成中心村試點建設(shè)，開展村莊整理，撤并部分規(guī)模小、交通不便的自然村。另一方面要降低入城門檻，改善社會福利保障，提高教育文化水平，實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口梯度轉(zhuǎn)移和集聚。

2、實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)工程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，走協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路。一方面要加強對集鎮(zhèn)規(guī)劃編制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)，確保村鎮(zhèn)規(guī)劃在制定實施中與縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃保持風(fēng)格、功能一致。發(fā)揮小城鎮(zhèn)自我管理的主動性、有效性，提高辦理效率，嚴(yán)格依法管理。另一方面著重開展新農(nóng)村建設(shè)。要以提高農(nóng)民素質(zhì)、提高生活質(zhì)量為出發(fā)點，以村莊規(guī)劃為龍頭，從治理“臟、亂、差、散”入手，切實加大村莊環(huán)境整治力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，把農(nóng)村基本建成為經(jīng)濟繁榮、農(nóng)民富裕、政治民主、社會文明、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化新農(nóng)村。

3、注重生態(tài)保護(hù)，走生態(tài)型城市化道路?？h（市）級大都處在山區(qū)，近山近水，親近自然，這是縣（市）級地理環(huán)境優(yōu)勢，一定要做足自然與生態(tài)這篇文章，在選擇城市化模式的基本方向和制訂城市化策略時必須運用生態(tài)系統(tǒng)方式，堅持以人為本，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，走出一條生態(tài)、經(jīng)濟、社會可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化路子。

三、抓住重點，注重實效，健康有序推進(jìn)城市化進(jìn)程

推進(jìn)城市化進(jìn)程，科學(xué)規(guī)劃是依據(jù)，設(shè)施建設(shè)是保證，加強管理是龍頭，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵。下一步要著重抓好四個方面的工作。

1、按照現(xiàn)代化要求科學(xué)制訂各項規(guī)劃，確保城市化健康發(fā)展。城市規(guī)劃工作著重要抓好縣（市）城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃綱要和縣（市）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、中心城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，城鎮(zhèn)中心區(qū)和重要地段的詳細(xì)規(guī)劃和交通、電力、電信、防洪等專項規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴并后的建制鎮(zhèn)規(guī)劃等四個規(guī)劃。規(guī)劃制訂以后，要強化規(guī)劃的實施管理，不得隨意更改。規(guī)劃管理權(quán)必須集中在城市規(guī)劃行政主管部門；同時必須明確“五個一”，把好“五個關(guān)”、堅持“五個性”。明確“五個一”，即明確規(guī)劃一張圖，審批“一支筆”，建設(shè)“一盤棋”，管理“一個法”，配套“一條龍”。把好“五個關(guān)”，即把好規(guī)劃選址定點關(guān)，設(shè)計方案審批關(guān)，開工放樣驗線關(guān)，立面、結(jié)構(gòu)復(fù)核關(guān)，項目竣工驗收關(guān)。堅持“五個性”，即堅持規(guī)劃管理的前瞻性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性、時效性和責(zé)任性，切實增強規(guī)劃管理者責(zé)任重于泰山的工作意識。

2、強化城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強城市發(fā)展的承載力。城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市要素集聚和輻射的載體，是城市體系的骨架，城市基礎(chǔ)設(shè)施不僅決定著城市的運行效率和素質(zhì)水平，還決定著城鎮(zhèn)功能的培育和城市化的發(fā)展進(jìn)程。根據(jù)各地城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀，使城鎮(zhèn)建設(shè)努力朝著具有個性特色的方向，加快“市政道路大連接、城鎮(zhèn)環(huán)境大綠化、地下管網(wǎng)大貫通”的建設(shè)步伐，以生態(tài)人居建設(shè)為中心，完善城市功能，提高集聚和輻射能力。同時，提高中心城鎮(zhèn)的帶動功能，促進(jìn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)的工業(yè)區(qū)集中連片發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、加強城市科學(xué)管理，提高城市運行效率。管理是建設(shè)的延續(xù)，要樹立建管并重、管理出效益的現(xiàn)代管理理念。城市管理應(yīng)從圖紙開始就著手管理，城市建到哪里，配套管理就延伸到哪里。根據(jù)這個要求，強化城市管理重點一是正確處理職能門之間和綜合管理與專業(yè)管理的兩大關(guān)系。二是實行相對集中的城市管理行政處罰權(quán)。設(shè)立城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)，集中行使城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、占道設(shè)攤、占道停車等行政處罰權(quán)。同時，充分重視宣傳教育，多形式多渠道提升群眾市民意識，營造城市管理人人有責(zé)，人人參與的良好氛圍。

4、深化改革，調(diào)整政策，創(chuàng)新城市化發(fā)展新機制。要深化戶籍制度改革，吸引一些特殊人才以及投資者進(jìn)城入市。完善土地使用政策，充分挖掘土地利用潛力，做到既嚴(yán)格按國家計劃要求，又千方百計地滿足城市發(fā)展用地的需要。完善中心鎮(zhèn)和副中心鎮(zhèn)的管理體制，適當(dāng)強化中心鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理權(quán)，進(jìn)一步健全財政管理體制，加大城市建設(shè)投入力度。改革融投資體制，樹立“經(jīng)營城市”理念，建立政府主導(dǎo)和市場化運作相結(jié)合的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制，形成多元化投資、市場化運作、企業(yè)化經(jīng)營的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新格局。要按“誰投資、誰所有，誰經(jīng)營、誰受益”的原則，廣泛吸引民間資金，實現(xiàn)“建設(shè)項目業(yè)主化，設(shè)施使用商品化”，逐步把城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目推向市場，加快各地城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。除實行城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓等有效籌資形式外，要通過合股、出讓、招標(biāo)等手段，重點推出城鎮(zhèn)道路、綠化、廣場經(jīng)營和養(yǎng)護(hù)管理，自來水及污水廠經(jīng)營管理的改革，盤活存量資產(chǎn)，加大建設(shè)力度，對污水處理，垃圾處理等一些服務(wù)性的公用設(shè)施，可采用政府投入和市場補償相結(jié)合的辦法進(jìn)行建設(shè)。通過改革，突破束縛城市化發(fā)展的體制障礙，促進(jìn)城市健康、有序發(fā)展。

參考書目

1、江澤民：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》（中共十六大報告），第23—24頁。人民出版社，2002年11月版。

2、《浙江省城市發(fā)展綱要》、《關(guān)于加快杭州城市化發(fā)展的若干意見》?！冻鞘谢盒?/p>

世紀(jì)的大抉擇》，第1—44頁，浙江人民出版社，2000年9月版。

3、孫永森、劉亭等：《浙江省城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究》?！冻鞘谢阂皇て鹎永恕罚?5—65頁，浙江大學(xué)出版社，2002年5月版。

4、萊米·普魯霍梅：《中國城市化戰(zhàn)略的模式和前景》。《可持續(xù)的城市發(fā)展與管理》，第57-63頁，黨建讀物出版社2001年9月版。

5、Masaaki SUGITA, “ Land Use Policy: Effective Use of Land”.“Urbanization: Theme of China's modernization”, p105-139, Japan International Cooperation Agency.

第五篇：城市化進(jìn)程中交通擁堵問題淺析

城市社會學(xué)作業(yè) 歷史1002 劉曉乾 041003016

城市化進(jìn)程中交通擁堵問題淺析

摘要：近幾年來，我國城市道路交通擁堵問題已逐漸成為廣大市民感觸最深、影響最大、積怨最多的問題，這個問題如果不能得到有效解決和根本治理，必將成為制約城市經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的瓶頸。據(jù)了解，某些地級城市的調(diào)研組多次到各地進(jìn)行調(diào)研，探索城市交通擁堵的因素，包括調(diào)研地機動車擁有量、道路資源量、路網(wǎng)布局、交通基礎(chǔ)設(shè)施及交通管理等。但不同城市由于地理位置、城市結(jié)構(gòu)及城市文明程度的不同，其選擇出行的方式也有很大差異，造成交通擁堵的成因也不盡相同。本文就其產(chǎn)生的原因以及解決的對策來分析。

關(guān)鍵詞：交通擁堵 原因 對策

一、城市道路交通擁堵的原因調(diào)查

（一）機動車數(shù)量迅猛增長，道路資源供應(yīng)缺口日益拉大。1990年以前，我國車與路的發(fā)展比較均衡，城市交通擁堵現(xiàn)象并不十分明顯。1990年以后，機動車保有量成倍增加，尤其是2000年后，機動車增量驚人，車輛的增長速度和道路資源供應(yīng)嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，逐慚成為社會熱點問題。1990年，我國機動車保有量551.36萬輛，2000年6000萬輛，截止2008年底已達(dá)到1.699億輛，年均增幅29.8%。從我國公路總里程來看：1990年是102.8

31萬公里，2000年130萬公里，2008年357.37萬公里，年均增幅2.47%。其中高速公路和國、省道增幅較大，城市道路由于城市結(jié)構(gòu)的局限性，增幅還要偏低。從車與路的發(fā)展這兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行對比來看，道路資源的供應(yīng)缺口較大。更重要的，由于城市道路資源開發(fā)有限，而機動車數(shù)量仍呈現(xiàn)逐年增大的趨勢，使得供給和需求呈“反比”式發(fā)展，城市交通擁堵狀況更加雪上加霜。

（二）城市規(guī)劃不盡合理，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)總體布局失調(diào)。隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，中國多數(shù)城市以舊城區(qū)為中心向周邊輻射，形成“攤大餅”式的結(jié)構(gòu)布局。這種城市結(jié)構(gòu)的特點是，城市的政治、文化、金融集中于城市的某一片區(qū)域，形成城市的中心區(qū)，城市道路大都以適應(yīng)某一區(qū)域的需要來布建，這決定了我國多數(shù)城市道路均屬于這種典型的“樹狀” 路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。它以主路為干，派生出多條僅服務(wù)于某一點的支路。干路要為支路合流服務(wù)，同時又要擔(dān)負(fù)著商貿(mào)交易功能，其效果必然是源頭廣泛，合流集中，支路不足，干路爆滿的交通現(xiàn)象。同時，由于干路又是出入城的基本通道，形成出入城 1 城市交通網(wǎng) 2012年 交通學(xué)術(shù)專欄

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