第一篇：建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體制促發(fā)展調(diào)研對策

按照《縣委常委學習實踐科學發(fā)展觀活動調(diào)研工作實施方案》要求，從3月23日開始，我在工作的同時帶上調(diào)研任務，先后到大水坑鎮(zhèn)、惠安堡鎮(zhèn)、馮記溝鄉(xiāng)、麻黃山鄉(xiāng)進行了實地查看，多次向村組干部和村民詢問情況、征求意見，順利完成了《完善城鄉(xiāng)規(guī)劃，加快小城鎮(zhèn)建設》課題調(diào)研任務?，F(xiàn)將調(diào)研有關情況報告如下：

一、基本情況

（一）縣城規(guī)劃建設情況

1985年，縣城總體規(guī)劃首次編制完成，遠期管控目標為15年，實施了14年；2000年，第二次縣城總體規(guī)劃修編完成，遠期管控目標為20年，實施了5年；2006年，第三次縣城總體規(guī)劃修編完成，規(guī)劃面積為12.5平方公里，規(guī)劃控制區(qū)面積為37平方公里，遠期管控目標20年，今年縣城西區(qū)、南區(qū)建設已超出總體規(guī)劃。1999年至今，縣城建成區(qū)面積由2.28平方公里擴展到7.8平方公里，10年間建成區(qū)面積增大了3.42倍?？h城控制性詳細規(guī)劃完成了7.8平方公里，覆蓋率為62.4%。完成了供水、燃氣和綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃，正在編制完善排水專項規(guī)劃，急需編制供電、通信和環(huán)衛(wèi)專項規(guī)劃。

成立有“鹽池縣城市規(guī)劃建設管理協(xié)調(diào)小組”，承擔著研究城市規(guī)劃動態(tài)，決策重大規(guī)劃項目，指導城市發(fā)展方向的責任。從2000年起，先后出臺了《鹽池縣縣城建設用地管理暫行規(guī)定》、《鹽池縣城市管理暫行規(guī)定》、《鹽池縣城市道路公共客運管理辦法》、《鹽池縣城市供熱管理暫行辦法》、《鹽池縣戶外廣告設置規(guī)劃管理辦法》、《關于加強經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃編制工作的意見》、《鹽池縣城市綠線管理辦法》、《鹽池縣城市管理相對集中行政處罰權實施辦法（試行）》等8個有關城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的規(guī)范性文件，其中，3個文件中的大部分條款已經(jīng)過時。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設情況

7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大水坑鎮(zhèn)、惠安堡鎮(zhèn)、高沙窩鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃。全縣98個行政村675個村民小組的居民點超過1000個（住戶間距離超過2公里為1個居民點）。2006年完成了縣域村莊布局規(guī)劃，將675個村民小組合并為408個；累計完成村莊規(guī)劃109個，主要分布在37片揚黃灌區(qū)。除縣城規(guī)劃控制區(qū)和大水坑鎮(zhèn)、惠安堡鎮(zhèn)、高沙窩鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)外，全縣農(nóng)民建房基本不需要經(jīng)過規(guī)劃審批。

二、存在問題

我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理工作近年來取得了一定進展，規(guī)劃編制體系不斷完善，管理制度不斷健全，特別是“兩大工程”實施以來，違法建設查處力度明顯加大，廣大鄉(xiāng)村無序建設問題得到有效遏制，城鄉(xiāng)面貌得到顯著改善。但城鄉(xiāng)規(guī)劃的一些深層次問題仍未得到解決，不能滿足城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活的需要，與經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢還不相適應，與科學發(fā)展觀的要求還有很大差距。

（一）規(guī)劃意識有待增強。特別是對于鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)的規(guī)劃重視不夠，目前4個鄉(xiāng)政府駐地仍無總體規(guī)劃，全縣村莊規(guī)劃只完成了26.7%，“無規(guī)劃不能搞建設”的思想在廣大干部群眾中尚未形成，用規(guī)劃指導建設的氛圍還不濃。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機制尚未形成。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒步實施前，鄉(xiāng)村需要編制哪些規(guī)劃、由誰負責編制、由誰審定、由誰貫徹執(zhí)行等問題散見于各類文件中，不成體系、多頭授權、不便操作，致使村莊規(guī)劃編制率低，廣大鄉(xiāng)村存在大量有悖于規(guī)劃基本原則的民居和其他建筑，臟亂差成了農(nóng)村的代名詞，實施“兩大工程”的巨額支出就是為此付出的高昂代價。新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施只有1年多，我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃，特別是村鎮(zhèn)規(guī)劃采取何種管理機制和模式，還需進一步研究和明確。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理力量薄弱。建設局內(nèi)設有規(guī)劃設計室（無規(guī)劃編制資質(zhì)），編制為14人，實有9人（在崗7人、待退1人、長期病假1人）；在崗7人中，有中級職稱4人、初級職稱2人、工勤人員1人。這相對于一些縣市規(guī)劃管理與建設部門分設配備的人員，則少的可憐。實際上，現(xiàn)有人員也只是能免強應付目前縣城的規(guī)劃管理工作，無力對全縣村鎮(zhèn)規(guī)劃進行指導和監(jiān)督，不能創(chuàng)造性地開展工作?？h城市規(guī)劃建設管理協(xié)調(diào)小組職能也只限于城市規(guī)劃方面。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、前瞻性不夠。一是修編頻繁。縣城總體規(guī)劃6年間修編了2次，目前又面臨著第3次修編，2次40年的規(guī)劃管控期執(zhí)行不到10年，規(guī)劃的穩(wěn)定性和嚴肅性得不到保障。二是配套規(guī)劃修編滯后?？h城總體規(guī)劃修編已快滿4年，但詳細規(guī)劃只完成了62.4%，專項規(guī)劃只完成了3項，供電、環(huán)衛(wèi)、通信等與人民生活密切相關的配套設施布點規(guī)劃尚未編制，相關城市項目建設缺乏規(guī)劃依據(jù)，影響城市建設和整體功能的快速提升。三是規(guī)劃系統(tǒng)性不強。專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃編制，總體規(guī)劃應當依據(jù)村鎮(zhèn)布局規(guī)劃編制，布局規(guī)劃確定要撤并的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村就無需再編制其他規(guī)劃，也就不會造成重復建設和浪費?，F(xiàn)存的“四鎮(zhèn)四鄉(xiāng)”布局，是否最科學，有無必要進一步論證調(diào)整？調(diào)查反映，與近年來農(nóng)村學校“自然關?！钡脑蝾愃疲h超過半數(shù)的農(nóng)業(yè)人口已進入城鎮(zhèn)定居，剩下不足60000人規(guī)劃在408個村民小組，每個村民小組只有147人約37戶。這樣的村莊仍然偏小，存在著村莊布局進一步調(diào)整優(yōu)化的空間。

（五）城鄉(xiāng)規(guī)劃與相關規(guī)劃銜接不緊。全縣尚未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，上位規(guī)劃未敲定的情況已編制完成了下位規(guī)

劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、道路交通和電力等專項規(guī)劃之間的關系尚未理順；部門間因規(guī)劃發(fā)展方向和重點不同，又缺乏相應的銜接協(xié)調(diào)機制，造成各規(guī)劃相互間有不一致和矛盾的地方，不能互為補充、互為佐證，各管各的事，影響了城鄉(xiāng)建設發(fā)展的方向、規(guī)模、速度和質(zhì)量。

（六）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法制化進程緩慢。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、和村莊規(guī)劃的編制、審議、公告、論證、審批等程序和權限作了明確規(guī)定，按照這些規(guī)定，我縣已編制完成的各類規(guī)劃都還未經(jīng)有權機關審批認定，還不能算作嚴格意義上的規(guī)劃；一些規(guī)劃編制程序也不完全符合法律規(guī)定，還存在無資質(zhì)編制規(guī)劃等問題。

三、努力方向

規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設、發(fā)展的藍圖和依據(jù)，也是縣鄉(xiāng)人民政府指導城鄉(xiāng)建設和實施宏觀管理的重要手段，我們只有認真學習、宣傳、貫徹執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、先規(guī)劃后建設的原則，才能促進城鄉(xiāng)建設科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

（一）依法規(guī)劃，完善體系。要按照各類規(guī)劃編制的權限和程序，本著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的原則，努力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋；要在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的指導下，進一步理順總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃間的關系，明確各項規(guī)劃編制的內(nèi)容和重點，不斷優(yōu)化村鎮(zhèn)結構和布局，科學推進城鄉(xiāng)一體化進程。

（二）科學規(guī)劃，嚴格決策程序。要按照“政府組織、依法辦事、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的原則組織規(guī)劃編制，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會等專家咨詢組織在規(guī)劃決策審批中的前期審查和咨詢議事作用；進一步擴大公眾參與程度，要在規(guī)劃決策中廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、專家學者和廣大群眾的意見建議，集思廣益，提高規(guī)劃決策的民主化、科學化水平；建立規(guī)劃聯(lián)席會議評審制度，要在規(guī)劃編制完成后，根據(jù)規(guī)劃管理層次組織有關部門對規(guī)劃進行銜接審議。村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃和縣級規(guī)劃在上報審批前，應分別提請村民代表會議、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會和縣人大常委會審議。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準，任何組織和個人不得擅自改變。

（三）面向未來，把握規(guī)劃前瞻性。要立足當前，著眼長遠，立足于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的目的，準確把握上級有關方針政策和縣委、政府重大決策，研究運用城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展普遍規(guī)律，客觀預測城鄉(xiāng)未來的發(fā)展速度、規(guī)模和方向，突出地域特色和比較優(yōu)勢，努力編制建立起能夠指導今后一定時期城鄉(xiāng)建設發(fā)展的規(guī)劃布局框架。

（四）以人為本，促進可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃，尤其是村鎮(zhèn)規(guī)劃要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設要求，堅持以人為本的指導思想，將生態(tài)理念貫穿規(guī)劃全過程，走城鄉(xiāng)規(guī)劃建設可持續(xù)發(fā)展的路子。一是要樹立人文理念。無論是城市規(guī)劃還是村鎮(zhèn)規(guī)劃都要體現(xiàn)人文關懷，尊重群眾意愿，注重挖掘當?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)、民族習慣、生活方式，把能否為居民提供良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境作為衡量規(guī)劃好壞的一個重要標準，擺在優(yōu)先位置。二是要樹立生態(tài)理念。要充分考慮區(qū)域人口發(fā)展、防災減災、公共安全和公共衛(wèi)生的需要，合理布局生產(chǎn)建設、生活居住、公共設施區(qū)域，努力實現(xiàn)人與自然和諧共處。三是要樹立特色理念。要因地制宜，深入挖掘和展現(xiàn)我縣城鄉(xiāng)在自然、歷史、建筑、地域等方面的文化特色和內(nèi)涵，形成一批文化內(nèi)涵豐富、特色鮮明、風格獨具的特色村鎮(zhèn)。四是要樹立集約理念。將節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)財和資源綜合利用貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的各個環(huán)節(jié)，力爭以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，以最小的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟社會效益。

（五）加強監(jiān)管，確保規(guī)劃實施。要堅持依法行政，切實加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，不斷提高城鄉(xiāng)監(jiān)督管理水平，實現(xiàn)規(guī)劃管理從粗放管理向規(guī)范化、現(xiàn)代化、信息化、法治化管理轉變。努力維護規(guī)劃的嚴肅性、權威性，切實加大執(zhí)法檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)劃實施中的問題和偏差，堅決查處城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的違法違規(guī)行為，確保規(guī)劃全面實施。

（六）健全體制，注重實效。體制不健全，再好的政策措施也難取得好效果。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，關鍵是要強化縣鄉(xiāng)人民政府村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理職能，健全規(guī)劃管理機構，配備精干的專業(yè)技術人員和管理人員。建設局規(guī)劃設計室的職能要進一步強化，承擔起村鎮(zhèn)規(guī)劃綜合指導職能；逐步在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立村鎮(zhèn)規(guī)劃所，保證有專人負責村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作，確保全縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作在集中統(tǒng)一的前提下延伸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊，努力構建城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展的新格局。

第二篇：建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體制促發(fā)展調(diào)研對策

建立完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體制促發(fā)展調(diào)研對策

按照《縣委常委學習實踐科學發(fā)展觀活動調(diào)研工作實施方案》要求，從3月23日開始，我在工作的同時帶上調(diào)研任務，先后到大水坑鎮(zhèn)、惠安堡鎮(zhèn)、馮記溝鄉(xiāng)、麻黃山鄉(xiāng)進行了實地查看，多次向村組干部和村民詢問情況、征求意見，順利完成了《完善城鄉(xiāng)規(guī)劃，加快小城鎮(zhèn)建設》課題調(diào)研任務?，F(xiàn)將調(diào)研有關情況報告如下：

一、基本情況

縣城規(guī)劃建設情況

1985年，縣城總體規(guī)劃首次編制完成，遠期管控目標為15年，實施了14年；XX年，第二次縣城總體規(guī)劃修編完成，遠期管控目標為20年，實施了5年；XX年，第三次縣城總體規(guī)劃修編完成，規(guī)劃面積為12.5平方公里，規(guī)劃控制區(qū)面積為37平方公里，遠期管控目標20年，今年縣城西區(qū)、南區(qū)建設已超出總體規(guī)劃。1999年至今，縣城建成區(qū)面積由2.28平方公里擴展到7.8平方公里，10年間建成區(qū)面積增大了3.42倍。縣城控制性詳細規(guī)劃完成了7.8平方公里，覆蓋率為62.4%。完成了供水、燃氣和綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃，正在編制完善排水專項規(guī)劃，急需編制供電、通信和環(huán)衛(wèi)專項規(guī)劃。

成立有“鹽池縣城市規(guī)劃建設管理協(xié)調(diào)小組”，承擔著 研究城市規(guī)劃動態(tài)，決策重大規(guī)劃項目，指導城市發(fā)展方向的責任。從XX年起，先后出臺了《鹽池縣縣城建設用地管理暫行規(guī)定》、《鹽池縣城市管理暫行規(guī)定》、《鹽池縣城市道路公共客運管理辦法》、《鹽池縣城市供熱管理暫行辦法》、《鹽池縣戶外廣告設置規(guī)劃管理辦法》、《關于加強經(jīng)濟社會發(fā)展專項規(guī)劃編制工作的意見》、《鹽池縣城市綠線管理辦法》、《鹽池縣城市管理相對集中行政處罰權實施辦法》等8個有關城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的規(guī)范性文件，其中，3個文件中的大部分條款已經(jīng)過時。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設情況

7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，大水坑鎮(zhèn)、惠安堡鎮(zhèn)、高沙窩鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃。全縣98個行政村675個村民小組的居民點超過1000個。XX年完成了縣域村莊布局規(guī)劃，將675個村民小組合并為408個；累計完成村莊規(guī)劃109個，主要分布在37片揚黃灌區(qū)。除縣城規(guī)劃控制區(qū)和大水坑鎮(zhèn)、惠安堡鎮(zhèn)、高沙窩鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)外，全縣農(nóng)民建房基本不需要經(jīng)過規(guī)劃審批。

二、存在問題

我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理工作近年來取得了一定進展，規(guī)劃編制體系不斷完善，管理制度不斷健全，特別是“兩大工程”實施以來，違法建設查處力度明顯加大，廣大鄉(xiāng)村無序建設問題得到有效遏制，城鄉(xiāng)面貌得到顯著改善。但城鄉(xiāng)規(guī) 劃的一些深層次問題仍未得到解決，不能滿足城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活的需要，與經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢還不相適應，與科學發(fā)展觀的要求還有很大差距。

規(guī)劃意識有待增強。特別是對于鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)的規(guī)劃重視不夠，目前4個鄉(xiāng)政府駐地仍無總體規(guī)劃，全縣村莊規(guī)劃只完成了26.7%，“無規(guī)劃不能搞建設”的思想在廣大干部群眾中尚未形成，用規(guī)劃指導建設的氛圍還不濃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機制尚未形成。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒步實施前，鄉(xiāng)村需要編制哪些規(guī)劃、由誰負責編制、由誰審定、由誰貫徹執(zhí)行等問題散見于各類文件中，不成體系、多頭授權、不便操作，致使村莊規(guī)劃編制率低，廣大鄉(xiāng)村存在大量有悖于規(guī)劃基本原則的民居和其他建筑，臟亂差成了農(nóng)村的代名詞，實施“兩大工程”的巨額支出就是為此付出的高昂代價。新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施只有1年多，我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃，特別是村鎮(zhèn)規(guī)劃采取何種管理機制和模式，還需進一步研究和明確。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理力量薄弱。建設局內(nèi)設有規(guī)劃設計室，編制為14人，實有9人；在崗7人中，有中級職稱4人、初級職稱2人、工勤人員1人。這相對于一些縣市規(guī)劃管理與建設部門分設配備的人員，則少的可憐。實際上，現(xiàn)有人員也只是能免強應付目前縣城的規(guī)劃管理工作，無力對全縣村鎮(zhèn)規(guī)劃進行指導和監(jiān)督，不能創(chuàng)造性地開展工作?？h城市規(guī) 劃建設管理協(xié)調(diào)小組職能也只限于城市規(guī)劃方面。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性、前瞻性不夠。一是修編頻繁?？h城總體規(guī)劃6年間修編了2次，目前又面臨著第3次修編，2次40年的規(guī)劃管控期執(zhí)行不到10年，規(guī)劃的穩(wěn)定性和嚴肅性得不到保障。二是配套規(guī)劃修編滯后?？h城總體規(guī)劃修編已快滿4年，但詳細規(guī)劃只完成了62.4%，專項規(guī)劃只完成了3項，供電、環(huán)衛(wèi)、通信等與人民生活密切相關的配套設施布點規(guī)劃尚未編制，相關城市項目建設缺乏規(guī)劃依據(jù)，影響城市建設和整體功能的快速提升。三是規(guī)劃系統(tǒng)性不強。專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃要依據(jù)總體規(guī)劃編制，總體規(guī)劃應當依據(jù)村鎮(zhèn)布局規(guī)劃編制，布局規(guī)劃確定要撤并的鄉(xiāng)、村就無需再編制其他規(guī)劃，也就不會造成重復建設和浪費?，F(xiàn)存的“四鎮(zhèn)四鄉(xiāng)”布局，是否最科學，有無必要進一步論證調(diào)整？調(diào)查反映，與近年來農(nóng)村學?！白匀魂P停”的原因類似，全縣超過半數(shù)的農(nóng)業(yè)人口已進入城鎮(zhèn)定居，剩下不足60000人規(guī)劃在408個村民小組，每個村民小組只有147人約37戶。這樣的村莊仍然偏小，存在著村莊布局進一步調(diào)整優(yōu)化的空間。

城鄉(xiāng)規(guī)劃與相關規(guī)劃銜接不緊。全縣尚未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，上位規(guī)劃未敲定的情況已編制完成了下位規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局、土地利用、道路交通和電力等專項規(guī)劃之間的關系尚未理順；部門間因規(guī)劃發(fā)展方向和重點 不同，又缺乏相應的銜接協(xié)調(diào)機制，造成各規(guī)劃相互間有不一致和矛盾的地方，不能互為補充、互為佐證，各管各的事，影響了城鄉(xiāng)建設發(fā)展的方向、規(guī)模、速度和質(zhì)量。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法制化進程緩慢?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》就鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、和村莊規(guī)劃的編制、審議、公告、論證、審批等程序和權限作了明確規(guī)定，按照這些規(guī)定，我縣已編制完成的各類規(guī)劃都還未經(jīng)有權機關審批認定，還不能算作嚴格意義上的規(guī)劃；一些規(guī)劃編制程序也不完全符合法律規(guī)定，還存在無資質(zhì)編制規(guī)劃等問題。

三、努力方向

規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設、發(fā)展的藍圖和依據(jù)，也是縣鄉(xiāng)人民政府指導城鄉(xiāng)建設和實施宏觀管理的重要手段，我們只有認真學習、宣傳、貫徹執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、先規(guī)劃后建設的原則，才能促進城鄉(xiāng)建設科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

依法規(guī)劃，完善體系。要按照各類規(guī)劃編制的權限和程序，本著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的原則，努力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋；要在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的指導下，進一步理順總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃，詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃間的關系，明確各項規(guī)劃編制的內(nèi)容和重點，不斷優(yōu)化村鎮(zhèn)結構和布局，科學推進城鄉(xiāng)一體化進程。

科學規(guī)劃，嚴格決策程序。要按照“政府組織、依法辦事、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的原則組織規(guī)劃編制，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會等專家咨詢組織在規(guī)劃決策審批中的前期審查和咨詢議事作用；進一步擴大公眾參與程度，要在規(guī)劃決策中廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、專家學者和廣大群眾的意見建議，集思廣益，提高規(guī)劃決策的民主化、科學化水平；建立規(guī)劃聯(lián)席會議評審制度，要在規(guī)劃編制完成后，根據(jù)規(guī)劃管理層次組織有關部門對規(guī)劃進行銜接審議。村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和縣級規(guī)劃在上報審批前，應分別提請村民代表會議、鄉(xiāng)人民代表大會和縣人大常委會審議。城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)批準，任何組織和個人不得擅自改變。

面向未來，把握規(guī)劃前瞻性。要立足當前，著眼長遠，立足于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的目的，準確把握上級有關方針政策和縣委、政府重大決策，研究運用城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展普遍規(guī)律，客觀預測城鄉(xiāng)未來的發(fā)展速度、規(guī)模和方向，突出地域特色和比較優(yōu)勢，努力編制建立起能夠指導今后一定時期城鄉(xiāng)建設發(fā)展的規(guī)劃布局框架。

以人為本，促進可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)規(guī)劃，尤其是村鎮(zhèn)規(guī)劃要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設要求，堅持以人為本的指導思想，將生態(tài)理念貫穿規(guī)劃全過程，走城鄉(xiāng)規(guī)劃建設可持續(xù)發(fā)展的路子。一是要樹立人文理念。無論是城市規(guī)劃還是村鎮(zhèn)規(guī)劃都 要體現(xiàn)人文關懷，尊重群眾意愿，注重挖掘當?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)、民族習慣、生活方式，把能否為居民提供良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境作為衡量規(guī)劃好壞的一個重要標準，擺在優(yōu)先位置。二是要樹立生態(tài)理念。要充分考慮區(qū)域人口發(fā)展、防災減災、公共安全和公共衛(wèi)生的需要，合理布局生產(chǎn)建設、生活居住、公共設施區(qū)域，努力實現(xiàn)人與自然和諧共處。三是要樹立特色理念。要因地制宜，深入挖掘和展現(xiàn)我縣城鄉(xiāng)在自然、歷史、建筑、地域等方面的文化特色和內(nèi)涵，形成一批文化內(nèi)涵豐富、特色鮮明、風格獨具的特色村鎮(zhèn)。四是要樹立集約理念。將節(jié)地、節(jié)能、節(jié)水、節(jié)財和資源綜合利用貫穿于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理的各個環(huán)節(jié)，力爭以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，以最小的資源消耗獲得最大的經(jīng)濟社會效益。

加強監(jiān)管，確保規(guī)劃實施。要堅持依法行政，切實加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，不斷提高城鄉(xiāng)監(jiān)督管理水平，實現(xiàn)規(guī)劃管理從粗放管理向規(guī)范化、現(xiàn)代化、信息化、法治化管理轉變。努力維護規(guī)劃的嚴肅性、權威性，切實加大執(zhí)法檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正規(guī)劃實施中的問題和偏差，堅決查處城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的違法違規(guī)行為，確保規(guī)劃全面實施。

健全體制，注重實效。體制不健全，再好的政策措施也難取得好效果。健全城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，關鍵是要強化縣鄉(xiāng)人民政府村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理職能，健全規(guī)劃管理機構，配備精干的專業(yè)技術人員和管理人員。建設局規(guī)劃設計室的職能 要進一步強化，承擔起村鎮(zhèn)規(guī)劃綜合指導職能；逐步在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立村鎮(zhèn)規(guī)劃所，保證有專人負責村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作，確保全縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作在集中統(tǒng)一的前提下延伸到鄉(xiāng)、村莊，努力構建城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展的新格局。

第三篇：關于建立和完善城鄉(xiāng)社會保障體制的調(diào)研報告

關于建立和完善城鄉(xiāng)社會保障體制的調(diào)研報告

------------------------------

------------------------

來源:決策咨詢委作者:決策咨詢委員會日期:2007-3-24 10:21:50

市決策咨詢委員會改革開放組

社會保障涉及廣大人民群眾的切身利益，事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局，是構建和諧社會的重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要目標。近期，我們就建立和完善城鄉(xiāng)社會保障體制問題進行了專題調(diào)研，現(xiàn)將有關情況報告如下：

一、我市城鄉(xiāng)社會保障工作的基本情況

經(jīng)過二十多年的探索和實踐，我市逐步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險、城市居民最低生活保障及新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村特困救助等為主要內(nèi)容，多渠道籌集保障資金，管理服務漸趨社會化的社會保障體系。

一是社會保險全部啟動。我市城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項社會保險已全部啟動運行，其中養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，失業(yè)、工傷保險實行市級統(tǒng)籌，醫(yī)療、生育保險實行縣級統(tǒng)籌。社會保險基金由用人單位和職工個人共同繳納，地稅負責征繳，財政負責監(jiān)管，社保經(jīng)辦機構負責待遇給付。截止2006年6月底，養(yǎng)老保險參保戶數(shù)達934戶，參保在職職工83565人，離退休人員17790人，約占到2005年底應保對象的89.5%；2006年上半年，全市失業(yè)保險共有參保單位3932戶，參保職工12.5525萬人，約占到2005年底應保對象的63.2%，征繳失業(yè)保險金343萬元，完成省上任務的15%，新增參保職工1274人，完成省上下達擴面任務的158.6%；全市醫(yī)療保險參保職工17.19萬人，生育保險參保職工3.1萬人，覆蓋面均在80%以上。全市工傷保險參保單位426戶，參保職工54000多人，累計征繳基金580多萬元。

二是城市低保水平不斷提高。全市城市低保實行動態(tài)管理下的應保盡保和分類施保，保障線隨著城市居民生活水平的提高而不斷提高。截止2006年6月底，享受城市低保對象達34113戶、86545人，享受低保人數(shù)與城市人口比居全省第一。低保金從1999年的人均70元/月提高到現(xiàn)在的人均150元/月。

三是農(nóng)村低保有了新進展。我市農(nóng)村低保工作1999年啟動，2004年又重新進行部署。截止2005年12月底，全市共保障農(nóng)村年人均收入在625元以下困難群眾13.12萬人，發(fā)放低保資金2217萬元。

四是新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點逐步推開。我市2005年開始在神木縣開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2006年擴大到神木、府谷、定邊、靖邊4個縣。截止2006年2月15日，四個試點縣共有208951戶農(nóng)民、824080人參加，參合率為85.3%。至5月底，四個試點縣獲得住院補償7376人次，住院總費用2035萬元，補償資金675.7195萬元，占住院總費用的33.3%。人均住院費用2758元，人均住院補償916元。與去年同期相比，人均住院醫(yī)藥費用降低3.6%，住院人數(shù)增加約10%。

五是社會救助引起廣泛重視。我市現(xiàn)有五保對象7794人，其中在47所敬老院集中供養(yǎng)373人（供養(yǎng)標準年最低1000元），分散供養(yǎng)7421人（供養(yǎng)標準年最低625元）。農(nóng)村醫(yī)

療救助工作從2004年開展以來，共撥款436萬元，救助6000人次。城市醫(yī)療救助工作從2005年開始，由省政府確定在榆陽、神木、定邊三縣（區(qū)）試點。

二、目前存在的主要問題及原因分析

近年來，我市城鄉(xiāng)社會保障工作取得了很大成績，但仍存在著許多困難和問題，主要是：

1、宣傳認識不到位。建立和健全社會保障制度，讓廣大人民群眾衣食無憂、老有所養(yǎng)，是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，這本身是一件好事，但在社會保險等制度推行過程中卻阻力重重，社會成員對其認同性較差，這既有本身制度缺陷和管理不規(guī)范的影響，更主要的還是對建立和完善社會保障制度的意義和必要性認識不到位，導致社會成員缺乏參與的積極性。

2、社會保障制度建設滯后于全市經(jīng)濟發(fā)展。一是對農(nóng)民工及被征地和失地農(nóng)民的社會保障缺失。近年來，隨著經(jīng)濟建設的快速發(fā)展，我市農(nóng)民工隊伍日益壯大，被征地和失地農(nóng)民逐漸增多，而現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的社會保障制度，使得那些游離于城鄉(xiāng)邊緣的人群既不是城鎮(zhèn)居民，又脫離了農(nóng)村土地保障，有的僅靠有限的征地補償費來維持生計。如神木縣大柳塔鎮(zhèn)后柳塔村因當年大柳塔礦在征地時答應安置村民，但后來部分村民每人只拿到了2萬元補償，現(xiàn)錢已花完，生活無著落。此外，在資源開發(fā)中因環(huán)境問題而導致農(nóng)民失地或變相失地的問題也比較突出。如神木縣因煤炭開采形成的采空區(qū)面積達99.12平方公里，其中已塌陷面積達44平方公里，造成856戶，3285人受災。二是機關事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險尚未啟動。目前，全省10個市只有我市這項工作滯后，致使我市相關事業(yè)單位工作人員外調(diào)時無法轉移基金累積，調(diào)出人員到調(diào)入地需補交基金累積，給工作人員帶來沉重負擔。同時，我市在引進人才時，其基金累積又無法隨本人一同轉入，在一定程度上影響了人才的合理流動。三是因管理體制變更等原因，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險陷入停頓狀態(tài)；城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險在我市尚屬空白；已改制企業(yè)職工也大多未參加醫(yī)療保險，市本級所屬已改制企業(yè)職工參加醫(yī)療保險近6000人，僅占改制企業(yè)職工總數(shù)的32%，縣區(qū)所屬國有和集體已改制企業(yè)職工參加醫(yī)療保險的職工占不到10%；農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展不平衡，僅在北部四縣試點，南部六縣空白。

3、城鄉(xiāng)社會保障管理分散，條塊分割，體制不暢。社會保險由勞動和社會保障部門負責，城市和農(nóng)村低保及醫(yī)療、社會救助由民政部門負責，農(nóng)村合作醫(yī)療和大病救助由衛(wèi)生部門負責，機關事業(yè)單位社會保險則由隸屬于人事部門的機關事業(yè)單位社會保險基金管理中心負責。在基金的征繳、管理、發(fā)放過程中還牽扯稅務、財政及金融機構等諸多部門和單位，形成了“多龍治水”的管理格局，難以形成有效的統(tǒng)籌、協(xié)作和配合。如養(yǎng)老保險方面，勞動保障部門認為，地稅部門征繳率偏低，使企業(yè)離退休人員工資難以提高。地稅部門則認為，由于許多企業(yè)不景氣，提高征繳率不切合實際。由此導致各自為政，下達的征繳任務也無法統(tǒng)一。

4、社會保險擴面征繳清欠難度大，基金支撐能力弱?！笆晃濉逼陂g，我市新增就業(yè)要達到12.5萬人，轉移農(nóng)村勞動力70萬人，“十一五”末，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險覆蓋面分別要達到10萬、20萬、12.8萬、11萬、3萬人，擴面任務相當重，工作難度很大。一方面是企業(yè)職工對保護自身正當權益的無知和無奈，更重要的則是一些企業(yè)領導和業(yè)主保險意識淡漠，有的竟錯誤地認為，為職工辦理社會保險是無效投入，表現(xiàn)在行動上是能躲即躲，能賴則賴。隨著我市國有企業(yè)改制步伐的加快以及受城鎮(zhèn)化、人口老齡化和就業(yè)形式多樣化的影響，退休、失業(yè)人員將大幅度增加，加之很多企業(yè)不能按時、足額繳納保險金，給社會保險帶來巨大的基金支付壓力。

5、信息化建設滯后。目前，全市只有養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省市縣三級聯(lián)網(wǎng)。市本級、榆陽、神木、府谷、定邊、橫山等縣（區(qū)）的醫(yī)療、生育保險工作在城區(qū)進行網(wǎng)絡化管理，其余各縣均為手工輔以單機操作。失業(yè)、工傷保險均為手工輔以單機操作。2005年，省民政廳給我市115個城區(qū)的社區(qū)居委會配備了低保專用微機，但由于社區(qū)低保工作缺少專職工作人員，加之現(xiàn)有人員待遇不能落實，且又大都年齡偏大、文化偏低，致使城市低保網(wǎng)絡化管理水平難以提高。

6、社會救助工作壓力大。一是困難群眾多，資金缺口大。2005年全市需保障的農(nóng)村人均年收入625元以下的困難群眾28.35萬人，實際只保障了13.12萬人，僅完成應保人數(shù)的46.2%。2006年全市需保障的困難群眾24.5萬人，年需資金3753萬元，除省上補助494萬元、市政府已列支1500萬元外，缺口資金尚有1759萬元。二是各種救助制度不完善，已有的政策和制度相互銜接不夠，特別是救助主體的多樣化，既有政府部門，如民政、司法等，又有群眾組織和社會團體，如總工會、慈善協(xié)會等，使各種救助資源不能有效整合，各做各的，勢必導致重復救助和救助遺漏。

三、思路與對策

1、要從實踐“三個代表”重要思想和落實以人為本的科學發(fā)展觀戰(zhàn)略高度提高對社會保障工作重要性的認識。要從講政治的高度去認識和理解社會保障體制建設的重要意義。堅持科學發(fā)展觀，樹立正確的政績觀，讓困難群眾能夠過上最基本的生活，使老百姓能夠安居樂業(yè)，讓全體人民能夠共享改革發(fā)展的成果。社會保障工作是涉及千家萬戶的大事，這不僅關系到社會的和諧進步，更與全體社會成員休戚相關。從政府層面講，重在解決基本的生活保障問題，限于財力，要真正解決好社會保障問題，還必須動員廣大社會成員，通過深入細致、扎實的宣傳工作，使全體社會成員形成共識，摒棄過去等、靠、要的“福利保障”觀念，樹立“自我保障”意識，從“要我參保”變?yōu)椤拔乙獏⒈！保岣咦杂X參保的積極性。

2、堅持低水平、廣覆蓋原則，建立和完善與全市經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的多層次的社保體系。要切實把“讓更多的人享有保障”作為推進社會保障事業(yè)發(fā)展的優(yōu)先目標，積極調(diào)整各級政府財政支出結構，逐步提高社會保障支出占財政支出的比例，使社會保障與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。當前，應著重抓好六件事：

一是建立適合農(nóng)民工特點的社會保障辦法，積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題。①要依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，所有用人單位必須及時為農(nóng)民工辦理參加工傷保險手續(xù)，特別是農(nóng)民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑、煤炭等行業(yè)必須參加工傷保險；②要采取建立大病醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的辦法，重點解決農(nóng)民工進城務工期間的住院醫(yī)療保障問題；③要積極研究探索和制定低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠逐步與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。

二是以土地換保障為基本思路，有效解決被征地和失地農(nóng)民的社會保障問題。按照國家、集體、個人三方分擔的原則籌集保障基金，其中個人負擔部分從個人獲取的征地安置補助費中抵繳，集體補助部分從土地補償費中列支，政府承擔部分從土地出讓金中列支。同時，對于全部或基本失地農(nóng)民，其身份應轉換為城鎮(zhèn)居民，并在子女上學、住房、就業(yè)、社會保障等方面享受與其他城鎮(zhèn)居民相同的待遇。

三是盡快啟動全市機關事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險工作，并逐步使之與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度相銜接，便于人才在不同用人單位之間合理流動。

四是積極開展城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險試點，切實解決城鎮(zhèn)困難居民看病難問題。對于已改制企業(yè)職工未參加醫(yī)療保險的，可納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險一并解決。

五是應積極向中、省申請擴大農(nóng)村合作醫(yī)療試點，爭取2007年能將這一工作在全市十二縣區(qū)全面鋪開。特別是在南六縣也應申請確定試點縣。

六是應盡快將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交勞動和社會保障部門，因勞動和社會保障部門在農(nóng)村缺乏相應的管理機構和人員，因此要堅持人、財、物整體移交。要堅持自愿原

則，不搞“一刀切”，通過大力宣傳和國家、集體補貼等政策引導，使這項工作健康開展起來。

3、理順管理體制，提高管理效率和工作水平。我國現(xiàn)行的社會保障管理體制是多部門交叉分管、條塊分割的分散管理體制，與社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展是不相適應的。從國家層面來看，也正在積極研究和探索改革辦法，作為地方政府目前只能進行適度的微調(diào)和理順。一是可成立高層次的、有權威的社會保障管理委員會，由市級領導掛帥，負責協(xié)調(diào)與社會保障有關的各部門工作，研究和制定社會保障事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和具體政策；二是根據(jù)政事分開、行政管理與基金營運分開的原則，改革或改組現(xiàn)行社會保險基金經(jīng)辦機構，建立統(tǒng)一的不依附于行政主管部門的、依法獨立運營的社會保險基金營運管理機構，確保社保基金的保值增值；三是建立和健全社會保障街道社區(qū)和鄉(xiāng)村服務機構，如設立街道社區(qū)和鄉(xiāng)村社會保障工作站等，以適應社會保障社會化發(fā)展的要求。

4、進一步擴大社會保險覆蓋范圍，加大征繳和清欠工作力度，確保各項社會保險的正常運行。各級勞動保障部門和社保經(jīng)辦機構應把擴面征徼工作作為重中之重，積極引導和鼓勵城鎮(zhèn)國有、集體、外資和私營等企業(yè)及其職工和個體工商戶參加社會保險，繳納社會保險費。各級財政、稅務、審計、工商、鄉(xiāng)企等部門要加強協(xié)調(diào)，密切配合，形成擴面征繳的合力。同時，要充分運用勞動保障監(jiān)察職能，加大各項社會保險擴面征繳和清欠力度，對拒不參保和惡意拖欠保險費的，加大依法處罰力度，使社會保險擴面征繳工作逐步走上法制化、規(guī)范化軌道。農(nóng)村社會保險由于受長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構影響，在短期內(nèi)與城鎮(zhèn)社會保險并軌是不現(xiàn)實的，但并不是說社會保險的擴面在農(nóng)村將無所作為，可以先在財政狀況較好的北六縣進行試點，然后總結經(jīng)驗，循序漸進梯度推進，逐步過渡到覆蓋全市的城鄉(xiāng)一體化的社會保險體系。

5、加快社會保障管理信息系統(tǒng)建設，提高運轉效率，增強服務功能。我市的勞動保障信息系統(tǒng)工程（金保工程）一期工程建設項目已經(jīng)發(fā)改委正式立項，總投資888萬元，但因資金未落實，建設沒有進展。建議市政府盡快投入資金，加緊建設，盡早實現(xiàn)全市及與中、省的社會保險聯(lián)網(wǎng)。市本級要建立統(tǒng)一的覆蓋各項任務的集中式資源數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)城區(qū)內(nèi)廣域網(wǎng)實時聯(lián)接，在街道一級普遍建立勞動保障信息發(fā)布站或查詢終端，實現(xiàn)勞動保障主要業(yè)務的全過程計算機管理。民政部門應按照民政部《城市低保管理軟件系統(tǒng)》（2.0版）的要求，加大對低保工作人員的培訓力度，盡快實現(xiàn)社區(qū)、縣區(qū)、市、省、部五級聯(lián)網(wǎng)。對農(nóng)村低保和農(nóng)村合作醫(yī)療，有關部門應組織人員開發(fā)或購買實用軟件，盡快實現(xiàn)網(wǎng)絡化管理，不斷提高工作效率和管理水平。

6、加大投入，切實保障困難群眾的基本生活，加快社會救助體系建設。社會救助是保障人民群眾基本生存權的最后一道防線。要切實加大對社會救助的投入，特別是農(nóng)村人均年收入在625元以下的困難群眾的低保應列入各級政府財政預算予以保證，今年缺口資金1759萬元，應盡快給以解決。要全面整合救助資源，規(guī)范救助行為，在發(fā)揮好民政救助主渠道作用的同時，積極協(xié)調(diào)教育、衛(wèi)生、城建、司法及供水、供電、供熱等相關部門，切實解決弱勢群體的上學、看病、住房、打官司、用水、用電、取暖等方面的實際困難。要積極引導和調(diào)動民間組織、私營企業(yè)等社會力量投身公益事業(yè)，進行慈善救助。要進一步規(guī)范社會募捐活動，將零散、隨意的募捐活動逐步規(guī)范為經(jīng)常性的、固定的捐贈活動，每年集中開展1-2次“一日捐”，擴大救助影響，提高救助效益。要不斷創(chuàng)新機制、完善政策，逐步形成以最低生活保障制度為基礎，以養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會各方幫扶為補充的社會救助體系。

第四篇：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立完善

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立完善，單位經(jīng)濟犯罪作為有別于自然人犯罪的特殊犯罪類型，具有發(fā)案數(shù)量多、涉案金額大、涉及面廣、犯罪手段復雜多變的特點，而成為我國單位犯罪的主要類型。雖然我國刑法對單位經(jīng)濟犯罪規(guī)定了以雙罰制為主、單罰制為輔的處罰原則，但是，根據(jù)現(xiàn)行刑法及其他相關司法解釋的規(guī)定，在許多經(jīng)濟犯罪罪名中，單位經(jīng)濟犯罪與自然人犯罪的具體數(shù)額標準、處罰尺度和構成犯罪的范圍差別很大，一些犯罪分子為了逃避處罰或者減輕罪責，往往將自然人的經(jīng)濟犯罪偽裝成單位經(jīng)濟犯罪，加之刑法關于“單位”范圍界定不明確，從而使公、檢、法機關在甄別單位經(jīng)濟犯罪和自然人經(jīng)濟犯罪過程中存在許多困難和問題。深入研究單位經(jīng)濟犯罪的基本問題，因此本文從什么是單位經(jīng)濟犯罪入手，本文認定單位經(jīng)濟犯罪的主體范圍、以及在實踐中單位經(jīng)濟犯罪問題的解決等問題，進行論述，希望對單位經(jīng)濟犯罪能夠準確定罪量刑，有效地打擊和遏制單位經(jīng)濟犯罪，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，起到應有的作用。

我國刑法中的單位經(jīng)濟犯罪，是在市場經(jīng)濟條件下實施侵害社會主義市場經(jīng)濟秩序和經(jīng)濟關系，嚴重破壞市場經(jīng)濟規(guī)律，應當受刑法的處罰。刑法對單位經(jīng)濟犯罪處以雙罰制為主，單罰制為輔，有效地打擊和遏制單位經(jīng)濟犯罪，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序。本文從立法和理論相結合的角度，進行一些深層次的探討。

第五篇：建立和完善公共行政體制的探討

建立和完善公共行政體制的探討

進入新世紀，我們的行政改革面臨著新形勢和新任務，而整個行政改革在國家方方面面改革中處于一個關鍵的位置。去年，溫家寶總理曾經(jīng)講過：“行政體制改革在各項體制改革處于關鍵位置。如果這項改革不搞，就猶如一馬當?shù)溃f馬難以前行。”總理的話很深切地道出了行政改革的重要性和迫切性。在新的實際情況下，鼎湖區(qū)委、區(qū)政府作為基層黨委、政府，必須要切實按照中央、省、市的工作部署，努力提高黨委、政府的運作水平。因此，要認清形勢，深化行政體制改革，要達到一個核心目的就是要建立和完善公共行政體系。

一、準確把握建立和完善行政體制改革的目標定位

從歷次改革的過程中，我們可以看出，行政改革的目標有以下幾個主要特點。

第一個特點，高度重視行政體制改革與市場經(jīng)濟體制改革的協(xié)調(diào)性。我們緊緊抓住了政企分開和轉變政府職能這個重點。特別是從1998年以來，我們把轉變政府職能看作行政體制改革的核心環(huán)節(jié)。

第二個特點，高度重視精簡機構，裁減冗員，理順關系，優(yōu)化結構和規(guī)范政府行為和提高效率。這是改革的一個常規(guī)性任務，所以歷次行政改革都特別強調(diào)這一點。

第三個特點，高度重視公務員素質(zhì)能力建設。因為行政體制改革的最終目標要實現(xiàn)政府管理的民主化、科學化和法制化。理順各種關系當然很重要，但在各種關系理順的情況下，如果公務員的素質(zhì)能力沒有得到提高，我們要做到民主化、科學化、法制化和高效化也比較難。所以從1998年開始就強調(diào)提高公務員的素質(zhì)能力。這是改革的明顯特點。

當然，以前的行政體制改革在目標定位上也存在著問題。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是在改革目標中，迄今沒有提及行政體制改革與政治體制改革的關系。在改革實踐中，對于一些與政治體制改革密切相關的重大問題，也沒有給予應有的關注，更缺乏科學的制度設計和有效的改革措施，從而導致行政體制改革在某些方面沒有突破性進展。

二是在改革中，依法行政與行政體制改革的要求不相適應。雖然我們提出了依法行政，但是與真正的依法行政還有不小的差距。

進入新世紀，我們要進行新的行政體制改革，就必須更加明確行政體制改革的目標定位。新的行政改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和推進政治體制改革的要求，堅持政企分開，堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制。這是對新世紀行政體制改革的一個全面概括。

依據(jù)新世紀形勢的變化，在加入世貿(mào)組織、完善市場經(jīng)濟體制和全面建設小康社會的情況下，行政體制改革目標應定位為：建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情的公共行政體系。

我們之所以強調(diào)要“建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應”的公共行政體系，是因為我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，今后主要是完善社會主義行政體制。

我們之所以強調(diào)要“與民主政治相配套”，是因為行政體制與經(jīng)濟體制和政治體制緊密地連結在一起，相互影響，相互制約。因此，在行政體制改革中，只強調(diào)行政體制與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、只注意處理行政體制改革與經(jīng)濟體制改革的關系是不夠的。還必須處理好行政體制改革與政治體制改革的關系，行政體制改革必須與政治體制改革相協(xié)調(diào)、相配套。此外，還應看到，今天的政府管理與“階級斗爭為綱”的時代已經(jīng)大不相同。在那個年代，政府是階級斗爭的工具，是為階級利益服務的。而今，政府是社會公共利益的代表，是為社會公共利益服務的。

我們之所以強調(diào)要“既符合國際規(guī)則，又兼顧中國國情”，是因為加入wto以后，我國行政體制的改革和運作，不僅要符合中國的實際，同時還必須符合國際規(guī)則和國際慣例。

在現(xiàn)代化建設進程中，隨著物質(zhì)文明和精神文明的發(fā)展，公民的主體意識不斷增強，參與意識不斷提高，中國社會正在由官本位轉向民本位，由政治權力至上轉向公民權利至上。中國社會這一更為深刻的變革，要求加快政治體制改革步伐，切實加強社會主義民主法制建設，加強社會主義政治文明建設。公共行政體制是新世紀社會主義民主政治的重要組成部分，是民主政治的重要表現(xiàn)形式，也是確保民主政治得以實現(xiàn)的重要的體制構件。因此，建立和完善公共行政體制，是發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的需要。它有助于各級政府更加明確自己的角色和職責，通過認真履行公職，維護公共秩序，實現(xiàn)維護和增進公民合法權益的目標。

在行政體制改革中，通過下放權力，轉變職能，精簡機構，優(yōu)化結構，通過改革和完善國家公務員制度、建立和完善公共財政體制等一系列改革措施，已經(jīng)在向建立和完善公共行政體制的改革目標邁進。在行政體制改革目標的表述中，用公共行政體制取代傳統(tǒng)的提法，不僅能夠做到名實相符，更加積極有效地推進行政體制改革，而且有利于協(xié)調(diào)各項體制改革的關系。

二、建立公共行政管理體制的途徑

如此種種，都迫切要求我們要加快建立公共行政管理體制。建立公共服務體制已經(jīng)是亟待解決的問題。為此，我們要從政府轉型、優(yōu)化結構、強化監(jiān)督等方面下功夫，具體抓好以下幾方面改革。

（一）加快政府職能轉變

我們經(jīng)過十幾年政府職能轉變，各級政府職能都有較大調(diào)整，但是仍然不到位，存在一些突出問題，表現(xiàn)在三個方面：一個是政府權力越位，現(xiàn)在不是政府職能越位而是政府權力越位。二是政府職能缺位，應該由政府做的政府做得不好或根本沒有做。三是政府職能不到位，應該由政府管的政府管得不好，比如假冒偽劣商品，擾亂市場經(jīng)濟秩序也危害了百姓身體健康。必須明確政府職能是什么?，F(xiàn)在我們對政府職能做了四個方面界定：經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務。這四個界定，我認為主要是針對國內(nèi)職能和社會經(jīng)濟方面，并不是政府的全部職能。尤其應該強調(diào)的是，各級政府必須履行維護公民合法權益的職能。因為公民、企事業(yè)團體是社會的主體。我們?yōu)樗麄兎諒母緛碚f就是要維護和增進公民合法權益。政府要在加強經(jīng)濟和社會管理的同時，加強公共服務。過去很長一段時間，我們一條腿長一條腿短，溫家寶總理講，在城鄉(xiāng)發(fā)展過程中我們是城市“腿”長農(nóng)村“腿”短，工農(nóng)業(yè)發(fā)展當中是工業(yè)“腿”長農(nóng)業(yè)“腿”短，經(jīng)濟社會發(fā)展當中是經(jīng)濟“腿”長社會“腿”短。長期這樣國家要摔跤。所以提出科學發(fā)展觀，與此相適應，政府必須不斷完善公共服務，才能為經(jīng)濟主體創(chuàng)造良好環(huán)境。

完善公共服務要做好以下工作：

第一，為農(nóng)村富余勞動力就業(yè)提供良好環(huán)境，完善流動人口管理，深化戶籍制度改革。因為這是一個非常突出嚴峻的問題，直接影響到社會穩(wěn)定，必須加大力度。

第二，完善就業(yè)服務體系，幫助困難群體就業(yè)。現(xiàn)在有些社會群體就業(yè)能力不強，政府必須采取措施，免費為公民提供就業(yè)服務，如技能培訓、信息供給等等。

第三，加大收入分配調(diào)節(jié)力度。重視解決有些社會公民收入差距過大問題。有些地區(qū)有些行業(yè)確實存在收入分配差距過大。

第四，加快城鄉(xiāng)社會保障體系改革，加快與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系建設。目前我國社會保障僅僅覆蓋城市，沒有涉及農(nóng)村，這個問題不解決，潛藏著巨大社會矛盾。

第五，深化教育體系改革，增強國民就業(yè)能力、創(chuàng)新能力，把人口壓力變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢?，F(xiàn)在，我國13億人中初中以下文化程度高達9億，對全面建設小康很不適應。世界已進入知識經(jīng)濟時代，人才作用越來越突出，發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量有3／4是靠技術和人才，只有1／4靠社會投入。人力資本理論被人們接受，人才資源是第一資源。中央組織專家對人才問題進行了研究。通過研究深深感到我們?nèi)瞬抨犖檎w素質(zhì)不高，和國際比較有較大差距。2001年我國教育投入占gdp僅3.19％，世界平均水平是4.8％。不但投入過低，投入的經(jīng)費也不能很好發(fā)揮作用。

第六，健全公共衛(wèi)生體制，提高公共衛(wèi)生服務水平。這是“非典”給我們敲響了警鐘。否則社會和公民健康就存在很大威脅。我們的認識在深入。

（二）精簡政府機構，優(yōu)化政府結構

經(jīng)過多次改革，還沒有根本解決機構臃腫問題。還要進一步調(diào)整政府機構設置，理順職能分工，實現(xiàn)政府職能分工的法制化?，F(xiàn)在有利的事情都去爭，無利的事情都想推，必須改。要精簡機構人員，特別要大力推進市縣鄉(xiāng)的機構改革。因為在上次改革中，中央政府機構精簡50％。縣區(qū)改革精簡了19．2％。地方政府精簡后人員出口不大暢通，精簡下來的人員怎么辦?有難題就需要想辦法解決這些難題。

（三）繼續(xù)推進政治體制改革，加強社會主義民主政治建設

公共行政要集中大家的意志形成公共意志，而公共意志實際上是通過民主集中意志形成的，所以中共十六大明確提出發(fā)展社會主義民主政治。要發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國結合起來，實現(xiàn)社會主義民主制度的制度化、規(guī)范化和程序化。政治運作機制都是由法律明確規(guī)定的，所以，要加強社會主義民主政治建設，就需要理解民主政治運行的基本機制。

一般來說民主運行的基本機制包括幾個方面：第一個主權在民，這是一個憲政原則。即國家權利來自人民，國家權利屬于人民。二次大戰(zhàn)以后許多國家都做了類似的規(guī)定。第二個是平等。就是每一個國民等份額的掌握國家權利。有人研究發(fā)現(xiàn)這樣情況，一個社會之所以不平等就是因為權利分配不均等。有的人絕對擁有權利，有的人絕對沒有權力，就形成了統(tǒng)治服從關系。他認為要實現(xiàn)平等就得等份額的掌握權利。擁有權利，不等于直接行使權利。事實上，大多數(shù)人的權利是通過自己的代表來行使的。代表是怎么產(chǎn)生的?不是世襲的，不是任命的，而是選舉產(chǎn)生的。因此，民主機制第三個就是選舉制。在民主水平比較高的國家，有人想入選就發(fā)表自己的施政綱領，人民就選舉代表自己利益的代表。民主最害怕“霍布斯選擇”，霍布斯有一個龐大的馬圈。他說，我的馬你們可以隨便挑選，但你們只能挑選靠近門口這一匹馬。那就是，前面是任意選擇后面就是沒有選擇。而選舉最害怕沒有選擇，這是一種虛假的民主。

（四）改革和完善行政首長負責制

官員實行法定任期制度，對官員的權力加以限制。只有這一個制度能不能就限制總統(tǒng)的權力?因為有的人有這樣的本事，在短期內(nèi)就可以將權利膨脹將權力高度集中，怎么辦?實行分權制。權力高度集中必然導致權力濫用，因此對權力要加以支解，要對權力進行制衡，有些學者強調(diào)要加強社會監(jiān)督，要加強輿論監(jiān)督。要依法堅持和維護各級政府行政首長的選任制，特別是在縣鄉(xiāng)兩級探索和試行行政首長的直選制，以法律明確規(guī)定各級行政首長的職責權限，建立健全行政首長定期向同級人民代表大會及其常委會或選民的報告制度、重大事件的責任追究制度、述職述廉制度、質(zhì)詢制度和民主評議制度等，使行政首長負責制真正落到實處。

（五）推進依法行政

現(xiàn)代民主政治是文人政治，重要表現(xiàn)形式是選舉，選舉的目的是實現(xiàn)權利的和平交接，誰得票多誰就可以得到權力。發(fā)達國家有的是通過成文憲法規(guī)定的，有的是通過不成文的慣例規(guī)定的。民主政治是文人政治，要通過法律把一切規(guī)定得清清楚楚。我們要建立公共行政體制就必須加強民主建設，也需要加強法制建設。法制的基礎是保障民權。

現(xiàn)代法律至少包括以下幾個方面的原則：第一，憲法和法律不是公民權利的淵源，公民是權利的主體，公民是權利的本位，公民是權利的淵源；第二，法律是至高無上的，任何公民和組織都必須嚴格依法辦事，否則他的行為就沒有法律依據(jù)，不受法律保護；第三，現(xiàn)代法制核心是限制政治權力保障公民權利。為什么要限制政治權利?因為政治權力有無限擴張的趨勢，而要保障公民的權利就必須限制政治權力；第四，不允許超出法律的特權存在；第五，憲法和法律的變更廢止必須經(jīng)過嚴格的法定程序。以確保法律的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權威性，否則誰上臺，誰立個法，就亂套了；第六，要建立違憲監(jiān)督審查機制，確保法律體系的統(tǒng)一和完整。

（六）建立合理的分權體制

建立和完善公共行政體制要繼續(xù)改革高度集權的體制，建立合理分權體制。我國現(xiàn)在的權力過分集中，主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，表現(xiàn)在政企關系，政企不分，以政代企，使企業(yè)事業(yè)和單位缺乏自主。第二，表現(xiàn)在黨政關系上，我們是黨政不分，以黨代政，不適當?shù)牟患臃治龅陌岩磺袡嗬杏邳h委，使政府也缺乏應有的自主權。第三，表現(xiàn)在地方和中央、下級和上級的權力上，我們是下級的權利高度集中于上級，地方的權力高度集中于中央，使地方和基層缺乏應有的自主權。

權力高度集中的第一弊端是容易導致決策失誤。在金字塔式的權力結構下，如果決策不失誤，領導者必須具備三個方面的基本品格：第一個方面，領導者一定是博學多才，因為很多事情都由領導者決定。領導者必須無所不曉。第二個方面，領導者毫無自私自利之心。第三個方面，領導者對千變?nèi)f化的事物了如指掌，判斷準確無誤。沒有人能完全能達到這三個條件，所以在沒有達到條件的情況下實行這種制度決策肯定會出現(xiàn)問題的?，F(xiàn)在政府重大決策失誤我們經(jīng)受不起。如果從56年到79年不是發(fā)生重大失誤，中國的面貌絕對不是這個樣子。如果我們?nèi)丝谡卟皇д`，我們現(xiàn)在的人口控制在11億以內(nèi)，環(huán)境壓力、就業(yè)壓力會減輕多少?如果從新中國成立，我們一直都搞經(jīng)濟建設，不搞階級斗爭，中國現(xiàn)在該是什么樣子?權力高度集中的第二個弊端必然導致官僚主義嚴重，工作效率低下。第三個弊端會導致領導者獨斷專行，破壞社會主義民主法制。

我們要建立合理分權體系就需要做好以下五個方面工作：

第一要發(fā)展完善黨的民主，將領導者個人過分集中的權力歸回給黨組織。因為黨委實行民主集中制，民主集中制的核心、本質(zhì)、目的都是民主。

第二要實行黨政分開，建立自國務院到地方各級政府自上而下強有力的政府工作系統(tǒng)，將政府管理自主權歸還給政府。

第三要實行政企分開，擴大企事業(yè)和社會的管理自主權。因為這些單位都是社會不同領域活動主體，他們要有自己的管理權。

第四要發(fā)展社會主義民主法制，切實保障公民的民主權力，而我們的公共行政就是要滿足公民的公共需求。

第五要在橫向合理分權基礎之上，劃分中央與地方的職責權限。我們必須對權利進行合理的分配，實現(xiàn)各級權力劃分法定化。