第一篇：銀監(jiān)會(huì)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理政策

銀監(jiān)會(huì)對(duì)信托公司涉及地方融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，主要參照?qǐng)?zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》。該《意見》規(guī)定，融資平臺(tái)退出需要滿足五個(gè)條件：一是符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人；二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)；三是自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且各債權(quán)銀行對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性均為全覆蓋；四是存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

2012年3月1日，銀監(jiān)會(huì)在其官網(wǎng)發(fā)布消息，銀監(jiān)會(huì)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要深化整改，緩釋風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)貸款清理規(guī)范工作。會(huì)上總結(jié)2011年平臺(tái)貸款清理規(guī)范工作，部署2012年主要任務(wù)。銀監(jiān)會(huì)黨委委員、副主席周慕冰出席會(huì)議并講話。

2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想是，遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的原則，堅(jiān)持化解即期風(fēng)險(xiǎn)與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管控長效機(jī)制相結(jié)合，堅(jiān)持處置存量風(fēng)險(xiǎn)與控制新增貸款相結(jié)合，堅(jiān)持加強(qiáng)分類管理與把控退出風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，以緩釋風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以降舊控新為重點(diǎn)，以提高現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，有效防范平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

會(huì)議肯定地方政府融資平臺(tái)貸款清理規(guī)范工作取得的成績：

一是立足于風(fēng)險(xiǎn)緩釋，推進(jìn)平臺(tái)貸款合同和還款方式整改，加強(qiáng)貸后管理，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)定性，全面提高了存量平臺(tái)貸款的現(xiàn)金流覆蓋程度和抵質(zhì)押有效性。

二是立足于新貸管理，上收平臺(tái)貸款審批權(quán)限，制定更加審慎的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立臺(tái)賬管理體系，全面完善了平臺(tái)貸款審批與管理機(jī)制。

三是立足于持續(xù)監(jiān)管，按月監(jiān)測(cè)平臺(tái)貸款還款和整改情況，按季統(tǒng)計(jì)平臺(tái)貸款數(shù)據(jù)、召開風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議和信息聯(lián)絡(luò)員會(huì)議、開展有針對(duì)性的現(xiàn)場(chǎng)檢查，全面健全了平臺(tái)貸款的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測(cè)制度。

四是立足于長效機(jī)制建設(shè)，專題匯報(bào)清理規(guī)范工作，核準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，參與制定地方政府性債務(wù)管理政策，全面推動(dòng)了地方政府性債務(wù)管理政策的持續(xù)完善。

在當(dāng)前國際金融危機(jī)仍未結(jié)束、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇尚不明朗、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速有所放緩的形勢(shì)下，要全面客觀地認(rèn)識(shí)地方政府融資平臺(tái)貸款面臨的債務(wù)到期、平臺(tái)重組和抵質(zhì)押品價(jià)格波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)和問題，進(jìn)一步加強(qiáng)平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，深入推進(jìn)清理規(guī)范工作。在保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步細(xì)化和深化政策措施，進(jìn)一步提高針對(duì)性和前瞻性，做好六個(gè)方面的具體工作：

一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，切實(shí)化解到期貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

二是根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋程度及項(xiàng)目建成達(dá)產(chǎn)等情況，采取分類處置措施，切實(shí)緩釋存量貸款風(fēng)險(xiǎn)。

三是按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持有保有壓和結(jié)構(gòu)調(diào)整；嚴(yán)格把握貸款投向，優(yōu)先保證重點(diǎn)在建項(xiàng)目需求；嚴(yán)格新增貸款條件，確保達(dá)到現(xiàn)金流覆蓋、抵押擔(dān)保、存量貸款整改和還款資金落實(shí)等方面的要求。

四是以現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，嚴(yán)格把握平臺(tái)退出條件，強(qiáng)化退出類平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控。

五是在原有“名單制”管理的基礎(chǔ)上，對(duì)全口徑融資平臺(tái)（包含退出類平臺(tái)）按照“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行信貸分類。

六是明確職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管約束，對(duì)平臺(tái)貸款經(jīng)營管理中出現(xiàn)違法違規(guī)問題的，嚴(yán)格按照職責(zé)規(guī)定嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

銀監(jiān)會(huì)窗口指導(dǎo)信托涉地方融資平臺(tái) 嚴(yán)格降舊控新 2012年08月21日 04:36 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：鄭智

字號(hào):T|T 0人參與0條評(píng)論打印轉(zhuǎn)發(fā) 8月20日，多家信托公司高管對(duì)本報(bào)記者證實(shí)，銀監(jiān)會(huì)非銀部上周四下午召集了十多家信托公司開會(huì)，重申信托公司為仍在“名單”內(nèi)的地方融資平臺(tái)提供的融資，總量不得超過2011年末的規(guī)模，須切實(shí)執(zhí)行“降舊控新”目標(biāo)。

被“叫來”的，均是為地方融資平臺(tái)提供的融資金額增長過于迅猛，余額超過上年底規(guī)模的信托公司。今年以來，在天津等不少地方，地方融資平臺(tái)從信托渠道獲得的融資，已經(jīng)接近，甚至超過從銀行渠道獲得的融資。

不過，此次“窗口指導(dǎo)”只是針對(duì)“名單”內(nèi)的平臺(tái)，對(duì)于已經(jīng)退出銀監(jiān)會(huì)“名單”的融資平臺(tái)，銀監(jiān)會(huì)并未禁止信托公司為其提供融資。

“松了一大口氣，我們之前以為要全部叫停。”一位信托公司高管表示，此次“窗口指導(dǎo)”對(duì)該公司業(yè)務(wù)影響不大，因?yàn)椤拔覀儍?nèi)部的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)本來就是只和退出類的融資平臺(tái)合作。”

銀監(jiān)會(huì)對(duì)信托公司涉及地方融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的監(jiān)管，主要參照?qǐng)?zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》。該《意見》規(guī)定，融資平臺(tái)退出需要滿足五個(gè)條件：一是符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人；二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)；三是自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且各債權(quán)銀行對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)定性均為全覆蓋；四是存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

業(yè)內(nèi)人士指出，信托公司主要為已退出“名單”的融資平臺(tái)“盤活債務(wù)”，而非新增債務(wù)，加之目前融資平臺(tái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)亟待緩釋，是銀監(jiān)會(huì)對(duì)這一業(yè)務(wù)保持較大容忍度的原因。

目前，信托公司與地方融資平臺(tái)的合作主要采用“類資產(chǎn)證券化”的模式。舉例而言，某城投公司對(duì)當(dāng)?shù)卣畵碛幸还P5億元的應(yīng)收賬款，該城投公司將該應(yīng)收賬款委托給信托公司設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，然后信托公司再根據(jù)城投公司的委托，將財(cái)產(chǎn)權(quán)信托分為若干等份，轉(zhuǎn)讓給投資者。如此，城投公司相當(dāng)于提前“變現(xiàn)”了債權(quán)。

一般而言，信托公司會(huì)要求城投公司提供額外的擔(dān)保，比如土地抵押，但最近一段時(shí)間，部分信托公司有降低風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)，不再要求追加額外的擔(dān)保。這樣，還款來源就單純依賴政府的信用，實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)加大。

融資平臺(tái)大量從信托公司融資，與銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行平臺(tái)貸款嚴(yán)格限制有關(guān)。銀監(jiān)會(huì)要求銀行將融資平臺(tái)分為“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情形進(jìn)行管理。2012年仍按平臺(tái)類管理的融資平臺(tái)貸款余額原則上只降不升。各銀行要根據(jù)信貸三分類結(jié)果，將從“壓縮類”平臺(tái)中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺(tái)，以在融資平臺(tái)貸款總量不增的情況下實(shí)現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。

相比從銀行貸款，地方融資平臺(tái)目前從信托公司融資要容易很多，將存量債權(quán)變現(xiàn)即是最主要的路徑。在融資平臺(tái)整體流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加劇的情況下，有業(yè)內(nèi)人士指出，監(jiān)管部門默認(rèn)信托融資的增長，可能是為融資平臺(tái)“留一條緩釋風(fēng)險(xiǎn)的路”，但也可能使得風(fēng)險(xiǎn)向信托公司集中。

事實(shí)上，部分銀行也通過信托，變相突破了銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管規(guī)定，比如，銀行表內(nèi)資金購買信托受益權(quán)，而信托產(chǎn)品的資金投向是融資平臺(tái)。

銀行“輸血”受限地方融資平臺(tái) 借道信托或打擦邊球 2012年08月15日 02:15 來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 作者：李高陽

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隨著宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基調(diào)從“控通脹”切換到“穩(wěn)增長”，各地掀起新一輪天量投資熱潮。一方面，由于銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)控銀行平臺(tái)貸款；另一方面，地方投資項(xiàng)目的“上馬”存在巨大的融資需求。

在此形勢(shì)下，作為“影子銀行”體系一員的信托公司嗅到了機(jī)遇，與極度渴求資金的地方融資平臺(tái)一拍即合。從央行最新發(fā)布的7月金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以看到，7月份人民幣貸款增加5401億元，同比多增485億元，環(huán)比減少3797億元，而7月份的信托貸款增加263億元，同比多增291億元。

近日，有信托公司人士對(duì)本報(bào)記者分析，“地方融資平臺(tái)正借助表外融資來滿足其投資需求，很多城投公司都在關(guān)注信托、債券以及近期推出的資產(chǎn)支持票據(jù)(ABN)?！?/p>

地方資金之渴

自7月16日寧波率先宣布《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型的若干意見》，各地方的“穩(wěn)增長”措施接踵而至。

其中，貴州省篩選出投資總額達(dá)32479億元的項(xiàng)目，長沙市公布重大項(xiàng)目計(jì)劃的具體內(nèi)容，40個(gè)重大項(xiàng)目總投資3748億元，另有155個(gè)一般項(xiàng)目總投資4544億元。

雄偉的投資計(jì)劃背后，現(xiàn)實(shí)卻是巨大的資金缺口。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方籌措資金的兩條路，一是地方債，二是融資平臺(tái)。

第一種方式，今年以來，已有滬深粵浙四個(gè)地方自行發(fā)債試點(diǎn)。

第二種方式，融資平臺(tái)如果想要通過銀行借貸似乎此路不通。銀監(jiān)會(huì)主席尚福林在銀監(jiān)會(huì)2012年中監(jiān)管會(huì)議上表示，將繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。

各大銀行高管近期也紛紛表明管控平臺(tái)貸的態(tài)度。中國建設(shè)銀行[4.16-0.72% 股吧 研報(bào)]董事長王洪章近日表示，建行地方政府平臺(tái)貸款總規(guī)模約為4000億元，涉及平臺(tái)900多戶，主要是省級(jí)平臺(tái)貸款，市級(jí)和縣級(jí)很少，貸款不良率不高，且總體風(fēng)險(xiǎn)可控。目前，建行對(duì)地方融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控比一般客戶貸款要更有力和嚴(yán)格。

6月中旬，浦發(fā)銀行[7.58-0.52% 股吧 研報(bào)]副行長穆矢在股東大會(huì)上表示，浦發(fā)將執(zhí)行各項(xiàng)“降舊控新”控制措施，明確了在年度信貸計(jì)劃安排上不新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模；不對(duì)信貸分類中列為壓縮類的融資平臺(tái)新發(fā)放貸款。

據(jù)媒體報(bào)道，來自權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)顯示，截至3月末，金融機(jī)構(gòu)地方融資平臺(tái)貸款余額為7.9萬億元。

銀行體系從上到下對(duì)平臺(tái)貸的“嚴(yán)防死守”，使得地方融資平臺(tái)依賴從銀行借貸的傳統(tǒng)方式生變。此時(shí)，在“影子銀行”體系中屢屢扮演重要角色的信托公司出現(xiàn)了。

“狂飆”背后的“擦邊球”嫌疑

今年以來，地方融資平臺(tái)與信托公司的“緊密”合作，使得信政類產(chǎn)品迅速升溫，量價(jià)齊飛。

用益信托工作室的最新統(tǒng)計(jì)顯示，2012 年 1 月至 6 月總共發(fā)行 356 款投向?yàn)榛A(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的信托產(chǎn)品，發(fā)行規(guī)模為718.95 億元，規(guī)模同比增長116.02%。在今年二季度，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模環(huán)比增長225.84 億元，環(huán)比增幅91.60%。

實(shí)際上，此類產(chǎn)品的模式以信托公司受讓地方城投持有的對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的應(yīng)收債權(quán)為典型。風(fēng)控措施一般都包含地方政府提供還款來源或國有土地使用權(quán)抵押擔(dān)保等措施。以中投信托近日發(fā)行的“富陽[0.37 0.00%]城投應(yīng)收債權(quán)投資集合資金信托計(jì)劃”為例，該信托計(jì)劃發(fā)行規(guī)模為3億元，預(yù)期年化收益率為8.5%至9.3%，中投信托以信托資金向富陽城投按1∶1的價(jià)格購買其持有的對(duì)富陽市財(cái)政局的應(yīng)收債權(quán)。

富陽城投將本次交易所獲資金以股東借款方式向富陽城投高教園綜合體項(xiàng)目分公司提供資金，用于該公司富陽市高教園區(qū)三聯(lián)村拆遷安置房項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)。

信用增級(jí)方面，富陽城投提供連帶責(zé)任保證擔(dān)保以及富陽財(cái)政局提供資金歸集承諾。若富陽城投不行使回購選擇權(quán)，則富陽財(cái)政局承諾向受托人指定的賬戶進(jìn)行資金歸集。歸集資金專項(xiàng)用于償還該筆債務(wù)。

用益信托研究員王利認(rèn)為，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托產(chǎn)品往往會(huì)由地方政府安排還款，因此，投資者應(yīng)當(dāng)考量該地方政府的還款能力。

盡管上半年信政類合作產(chǎn)品“火爆”，但仍有業(yè)內(nèi)人士向本報(bào)記者提出質(zhì)疑，“國務(wù)院禁止地方政府對(duì)融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保，信政類產(chǎn)品里面政府擔(dān)保的成分有多大，這里面存在打擦邊球的嫌疑。”

該人士所提及的是，2010年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》中的內(nèi)容，其中指出，地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債[140.40 0.03%]務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保。

第二篇：淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作

淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設(shè)性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務(wù)。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中央下發(fā)對(duì)地方政府融資平臺(tái)約束性措施，分級(jí)次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險(xiǎn)，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

地方政府性債務(wù)聽起來與普通百姓關(guān)系不大，實(shí)際上關(guān)系密切。比如政府進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。對(duì)于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強(qiáng)管理防范風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)大家普遍關(guān)心的“地方債有多大規(guī)模，將會(huì)造成什么風(fēng)險(xiǎn)”等問題，地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這主要是地方政府性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成一個(gè)共識(shí)，同時(shí)沒有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。從大量的審計(jì)信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務(wù)的根本原因。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計(jì)劃也不清楚，使債務(wù)清理核實(shí)起來很艱難。

通過進(jìn)一步摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務(wù)的償債責(zé)任歸屬，分類評(píng)價(jià)政府性債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理、有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)財(cái)政安全的審計(jì)意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。對(duì)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，由同級(jí)發(fā)展改革（計(jì)劃）、財(cái)政部門等對(duì)建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評(píng)審論證，重大項(xiàng)目應(yīng)通過社會(huì)聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅(jiān)決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對(duì)各級(jí)政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級(jí)財(cái)政部門實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意的，各級(jí)投資審批主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。

三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃。各級(jí)政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，各級(jí)政府不得負(fù)債建設(shè)。要設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。償債準(zhǔn)備金由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)。財(cái)政部門要及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目貸款及配套資金等的使用情況，會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過程控制，嚴(yán)防項(xiàng)目舉債突破計(jì)劃規(guī)模。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政、發(fā)展改革（計(jì)劃）等部門要對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績效評(píng)價(jià)。

六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，對(duì)本級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對(duì)未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對(duì)國家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

第三篇：地方政府性債務(wù)管理意見和建議

地方政府性債務(wù)管理意見和建議

地方政府性債務(wù)管理，必須堅(jiān)持“從嚴(yán)控制、規(guī)模適度、防范風(fēng)險(xiǎn)、注重效益”的原則，一方面，負(fù)債是政府主動(dòng)經(jīng)濟(jì)行為，要限制舉債行為，控制負(fù)債規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，負(fù)債是客觀存在和現(xiàn)實(shí)需要，要加強(qiáng)資金調(diào)度．重視資金效益．提升償債能力。簡(jiǎn)單地說，就是嚴(yán)控新債，用好舊債，滾動(dòng)發(fā)展，良性循環(huán)．使負(fù)債既不能壓垮政府，影響政府職能的發(fā)揮和有效運(yùn)作．同時(shí)也不能讓地方政府因?yàn)橘Y金短缺而束縛當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。因此，地方性政府債務(wù)的管理重點(diǎn)，就是控制和運(yùn)作。

(一)控制

主要是控規(guī)模、控風(fēng)險(xiǎn)，措施有：

1．建立政府性債務(wù)舉債審批制度。整體把握政府性債務(wù)總額，分類控制債務(wù)規(guī)模。要著重把握項(xiàng)目的有效性．選擇能有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效促進(jìn)民生經(jīng)濟(jì)、有效幫扶企業(yè)生產(chǎn)的政府主導(dǎo)性項(xiàng)目．堅(jiān)決防止低水平重復(fù)投資，講求項(xiàng)目投資效率與資金使用效益。做到盡力而為、量力而行．整體把握債務(wù)的總體規(guī)模。新增項(xiàng)目舉債應(yīng)遵循“舉債適度，講求效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則．對(duì)舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來源與債務(wù)償還能力進(jìn)行事前評(píng)審論證。

2．建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是要明確舉債原則、舉債范圍、債務(wù)資金的使用與監(jiān)管．規(guī)范舉債行為；二是定期地對(duì)債務(wù)分類結(jié)構(gòu)實(shí)行動(dòng)態(tài)分析，建立債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制；三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收支及政府債務(wù)的總額及分類結(jié)構(gòu)．設(shè)定多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)，確定還債能力與可用財(cái)力相適應(yīng)的政府舉債規(guī)模。

3．建立舉債成本效益理念。要對(duì)融資成本進(jìn)行核算，綜合項(xiàng)目建設(shè)資金需要的具體情況．確定融資結(jié)構(gòu)及期限．拓展融資品種，降低財(cái)務(wù)費(fèi)用。

4．建立政府性債務(wù)責(zé)任追究機(jī)制。防止和杜絕舉債的盲目性和隨意性，樹立債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目及其資金進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督與審計(jì)；對(duì)未按規(guī)定程序舉債、違規(guī)擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金以及造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重浪費(fèi)的行為，要追究有關(guān)責(zé)任人員的行政或法律責(zé)任。

5．設(shè)立政府性債務(wù)償債機(jī)制。一是建立項(xiàng)目建設(shè)硬平衡制度，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，確定用土地資產(chǎn)或其他資產(chǎn)平衡建設(shè)資金，確保償債資金來源；二是建立項(xiàng)目收益歸集制度．堅(jiān)持“收入一個(gè)籠子、預(yù)算一個(gè)盤子、支出一個(gè)口子”的原則．將政府性項(xiàng)目收益歸集到償債專戶，作為償債資金的來源保障；三是建立償債準(zhǔn)備金管理制度，以有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范政府償債資金的籌集使用管理，增強(qiáng)政府對(duì)債務(wù)的承受能力。確保財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。

(二)運(yùn)作 就是確?，F(xiàn)有債務(wù)資金的使用效益，確保此收益用于相應(yīng)債務(wù)的還本付息。地方政府性負(fù)債既然已是客觀存在．就必須考慮逐步償還的問題。因此．債務(wù)資金的運(yùn)作．首先要穩(wěn)字當(dāng)頭，務(wù)求保值，在這個(gè)前提下，要注重效益，靈活運(yùn)作，確保能夠到期如約還本付息。

1．注重項(xiàng)目選擇。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需要拓展發(fā)展空間和基礎(chǔ)性項(xiàng)目的帶動(dòng)，要盡快調(diào)研全縣必須建設(shè)的項(xiàng)目資金需求、用資概算，確定項(xiàng)目的舉債規(guī)模、舉債期限與方式、償債資金來源和項(xiàng)目平衡點(diǎn)分析．確保政府性債務(wù)資金的效益。舉債資金投入效益高、收益有保證的項(xiàng)目。

2．拓展融資渠道，尋求長期合作平臺(tái)。借助金融部門在“適度寬松”的金融政策下放寬政府性項(xiàng)目融資門檻的機(jī)遇。拓展融資渠道．降低舉債成本。

3．創(chuàng)新融資品種，降低資金成本。國有投融資平臺(tái)應(yīng)盡力拓展融資品種，改善融資方式和籌資途徑．降低資金成本。

4．尋求合作開發(fā)空間，加快項(xiàng)目建設(shè)步伐。民間資金十分豐厚．政府可以利用優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目積極尋求共同合作開發(fā)的空間。

第四篇：關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報(bào)告

一、全省地方政府性債務(wù)管理基本情況

根據(jù)省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，我?。ê瑢幉ㄊ校┱詡鶆?wù)余額4579億元，比上年增加1787億元，增長64.01%。其中省本級(jí)政府性債務(wù)余額331億元，比上年增加20億元，增長6.43%。市縣政府性債務(wù)余額4248億元，比上年增加1767億元，增長71.22%。全省及市縣政府性債務(wù)的負(fù)債率（政府性債務(wù)余額/地區(qū)生產(chǎn)總值）分別為20.15%和18.69%，高過警戒線（10%）10.15和8.69個(gè)百分點(diǎn)；債務(wù)率（政府性債務(wù)余額/當(dāng)年可支配財(cái)力）分別為97.46%和97.99%，低于警戒線（100%）2.54和2.01個(gè)百分點(diǎn)；償債率（當(dāng)年償還政府性債務(wù)本息額/當(dāng)年可支配財(cái)力）分別為28.58%和26.48%，高過警戒線（15%）13.58和11.48個(gè)百分點(diǎn)。全省累計(jì)建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金121.8億元，為年初債務(wù)余額的4.36%，比規(guī)定要求（3%-8%）下限高出1.36個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)人民銀行杭州中心支行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2010年3月末，全省各類地方政府融資平臺(tái)共1346家，其中省級(jí)融資平臺(tái)13家，市級(jí)214家，縣及縣以下1119家。全省地方政府性融資平臺(tái)公司貸款余額為4869.34億元，較上年同期提高0.5個(gè)百分點(diǎn)。從貸款結(jié)構(gòu)上看，市縣及縣以下融資平臺(tái)貸款比例達(dá)97.9%；從貸款方式上看，項(xiàng)目貸款占貸款總額的68.6%；從貸款期限上看，1年期以上的中長期貸款占比為63.7%；從貸款對(duì)象類型看，各地城市投資建設(shè)公司貸款占41.8%，各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)投融資平臺(tái)貸款占17.4%，交通運(yùn)輸類投融資平臺(tái)占12.5%，各類國有資產(chǎn)管理公司、土地儲(chǔ)備中心和其他類投融資平臺(tái)貸款占9.8%、6.5%和11.9%。除貸款外，2009年全省地方政府融資平臺(tái)共發(fā)行企業(yè)債279億元，短期融資券59億元，中期票據(jù)65億元。

從調(diào)研情況來看，近年來，我省各地在自身財(cái)力有限的情況下，通過舉債融資，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展籌集了大量資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊等方面，發(fā)揮了積極的作用。省委、省政府高度重視政府性債務(wù)管理工作，有針對(duì)性地采取了很多積極有效的措施，規(guī)范政府舉債行為，防止債務(wù)規(guī)模過快增長，努力防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。全省政府性債務(wù)從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、安全性來分析，整體上處于安全、可控的范圍之內(nèi)，但部分地方存在系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟需引起高度重視。

（一）政府性債務(wù)管理制度逐步建立完善。2005年初，省政府頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》（浙政發(fā)〔2005〕5號(hào)），在全國率先重視并規(guī)范地方政府性債務(wù)管理。2006年，省政府又制定了《浙江省地方政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法》，提出了“適度舉債、講求效益、加強(qiáng)管理、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的總體要求，明確規(guī)定了政府性債務(wù)的歸口管理、收支計(jì)劃、償還機(jī)制、績效評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理制度。根據(jù)2008年以來為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)而采取的拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大投資等措施引發(fā)政府性債務(wù)增長較快的實(shí)際，省財(cái)政廳于2009年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的通知》，對(duì)正確處理發(fā)展和財(cái)力保障的關(guān)系、債務(wù)規(guī)模和償債能力的關(guān)系、完善償債準(zhǔn)備金制度等方面提出了明確要求。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，省財(cái)政廳草擬了《關(guān)于浙江省省本級(jí)政府性債務(wù)管理暫行辦法》，編制了2010年省本級(jí)政府性債務(wù)收支計(jì)劃并已報(bào)省政府常務(wù)會(huì)議通過。各地認(rèn)真貫徹省文件精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，相繼出臺(tái)了一系列加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的制度。義烏市從2008年編制綜合財(cái)政預(yù)算開始，將債務(wù)收支計(jì)劃由市財(cái)政結(jié)合可用財(cái)力綜合編制，統(tǒng)一安排，把債務(wù)資金視同財(cái)政性資金進(jìn)行有效管理和監(jiān)督。根據(jù)省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，我省69個(gè)市縣中已有62個(gè)市縣出臺(tái)了加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的制度辦法，并編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃，59個(gè)市縣政府性債務(wù)收支計(jì)劃報(bào)政府審批或人大審議，65個(gè)市縣設(shè)立了償債準(zhǔn)備金。

（二）部門協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管模式初步形成。2006年，省委組織部將地方政府性債務(wù)負(fù)債率、債務(wù)率作為考核指標(biāo)之一，正式列入全省地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系。省及市縣財(cái)政部門將加強(qiáng)政府性債務(wù)管理作為一項(xiàng)經(jīng)常性、基礎(chǔ)性、長期性的工作來抓。紹興市財(cái)政部門向政府性投資重點(diǎn)舉債項(xiàng)目委派財(cái)務(wù)總監(jiān)，確保項(xiàng)目投資計(jì)劃的執(zhí)行。玉環(huán)縣財(cái)政局專門成立了債務(wù)管理科以加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，已有60個(gè)市縣政府性債務(wù)由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門實(shí)行歸口管理，預(yù)計(jì)到2012年底，我省所有市縣政府性債務(wù)都將歸口財(cái)政部門統(tǒng)一管理。審計(jì)部門為省政府加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理制度的出臺(tái)提供了基礎(chǔ)信息，開展了多領(lǐng)域的政府性債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)，并將地方政府性債務(wù)列入日常審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。各級(jí)人大及其常委會(huì)加大了對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督。舟山市人大常委會(huì)早在2004年就對(duì)政府性債務(wù)情況進(jìn)行了重點(diǎn)審議，督促政府加快制定有關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范政府舉債行為。衢州市人大常委會(huì)每年都要聽取政府性債務(wù)情況匯報(bào)，對(duì)于政府項(xiàng)目建設(shè)和借款的必要性、可行性、償債能力等方面進(jìn)行認(rèn)真審議和把關(guān)，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）融資平臺(tái)的融資和風(fēng)險(xiǎn)管理得到加強(qiáng)。省財(cái)政部門貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，部署開展對(duì)我省融資平臺(tái)公司的清理工作，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其實(shí)行分類管理。人民銀行杭州中心支行要求金融機(jī)構(gòu)在保證政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金需求的同時(shí)，加強(qiáng)總量控制和限額管理，嚴(yán)格政府融資平臺(tái)的項(xiàng)目準(zhǔn)入，有效落實(shí)貸款擔(dān)保方式，密切監(jiān)控項(xiàng)目還款來源，控制融資平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。工行省分行對(duì)2010年城市基建類政府融資平臺(tái)貸款增量控制在45億元內(nèi)；農(nóng)行省分行政府融資平臺(tái)貸款中抵質(zhì)押貸款占比達(dá)到70%左右，高于其他各項(xiàng)貸款中的抵質(zhì)押貸款比重；許多商業(yè)銀行區(qū)別不同還款來源的項(xiàng)目，采取有針對(duì)性的措施加以監(jiān)控。銀監(jiān)部門根據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一部署，指導(dǎo)和督促銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好融資平臺(tái)“項(xiàng)目包”逐筆打開及分類處置工作，進(jìn)一步摸清政府融資平臺(tái)貸款的現(xiàn)狀和潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)融資平臺(tái)貸款的規(guī)范運(yùn)作。湖州市銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)能夠區(qū)別每筆融資平臺(tái)貸款的用途、還款來源、抵押擔(dān)保等情況，對(duì)融資平臺(tái)貸款實(shí)施差別化、精細(xì)化管理。省發(fā)改委認(rèn)真做好通過地方融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券工作。2002年以來，地方政府融資平臺(tái)累計(jì)發(fā)行13支企業(yè)債券，總額為157億元，為有效緩解地方建設(shè)資金壓力，降低融資成本發(fā)揮了重要的作用。

（四）政府性債務(wù)化解工作初見成效。教育部門全面核實(shí)義務(wù)教育債務(wù)，制定化債計(jì)劃，建立監(jiān)控體系。省財(cái)政安排以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金11億元，根據(jù)各地償債進(jìn)度同比例分到位。至2009年底，共化解義務(wù)教育債務(wù)29.29億元，化解率為83.2%，預(yù)計(jì)2010年將全面完成義務(wù)教育階段公辦學(xué)校修建校舍和購置設(shè)備等形成債務(wù)的化解工作。為做好高校債務(wù)的化解工作，省政府辦公廳批轉(zhuǎn)了有關(guān)部門《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省屬高校債務(wù)管理的意見》，提出高校債務(wù)管理的十項(xiàng)措施。省財(cái)政還安排58.01億元資金用于化解高校債務(wù)，省屬高校的貸款規(guī)模從2005年的94.6億元下降到2009年的68.7億元，預(yù)計(jì)2012年底可降為47億元，2018年可基本還清銀行貸款。溫州市根據(jù)項(xiàng)目貸款的性質(zhì)制定不同的償債計(jì)劃，實(shí)施債務(wù)的分類化解，取得了明顯成效。舟山、金華等地建立化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，完善財(cái)政補(bǔ)助方式，嵊泗、磐安、青田等縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已經(jīng)全部得以化解。

二、需要關(guān)注的幾個(gè)問題

一是債務(wù)規(guī)模呈較快的增長態(tài)勢(shì)。近年來，隨著城市化的快速發(fā)展和民生事業(yè)的深入推進(jìn)，地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。特別是2008年以來應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)大投資等因素，政府性債務(wù)增勢(shì)迅猛。2009年全省政府性債務(wù)較2008年增長了64.01%，其中市縣政府性債務(wù)增長比例高達(dá)71.22%。部分市縣負(fù)債率、債務(wù)率等指標(biāo)超過預(yù)警線較多，且有擴(kuò)大的趨勢(shì)。根據(jù)省財(cái)政廳提供的數(shù)據(jù)，截至2009年底，全省69個(gè)市縣中，負(fù)債率超警戒線的有36個(gè)，債務(wù)率超警戒線的有29個(gè)，償債率超警戒線的有40個(gè)，三個(gè)指標(biāo)都超警戒線的有29個(gè)。鑒于政府性投資仍處于高峰期，政府性債務(wù)規(guī)模將呈繼續(xù)增長的態(tài)勢(shì)。

二是償債的潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。從債務(wù)結(jié)構(gòu)上看，銀行貸款是我省政府融資平臺(tái)公司融資的主要方式。據(jù)人民銀行杭州中心支行統(tǒng)計(jì)，銀行貸款占比高達(dá)85%，而通過發(fā)行債券、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸等其他途徑籌措的資金十分有限。銀行貸款有融資成本較高，易受國家宏觀政策影響等特點(diǎn)，因而政府償債的壓力較大，潛在的償債風(fēng)險(xiǎn)較高。同時(shí)，據(jù)人民銀行杭州中心支行反映，在銀行貸款中各級(jí)財(cái)政擔(dān)保占到有擔(dān)保貸款總額的57%，其中部分人大也出具了擔(dān)保函件，這顯然與國家有關(guān)規(guī)定相違背。且融資平臺(tái)公司對(duì)財(cái)政資金的依賴程度較高，國有獨(dú)資平臺(tái)公司占到全部平臺(tái)公司的90%，籌集資金大都用于公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目投資規(guī)模大、周期長、回報(bào)率低，在地方政府財(cái)力有限的情況下，大量的債務(wù)通過借新還舊的方式進(jìn)行周轉(zhuǎn)。假如國家采取緊縮的貨幣政策，不能及時(shí)取得新的銀行貸款，債務(wù)按時(shí)還本付息將十分困難，極易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)的還款來源上看，各地政府將土地出讓收入作為還款的主要來源，把政府債務(wù)防范模式建立在土地資源不斷增值的基礎(chǔ)之上。土地資源是有限的，且土地價(jià)格受國家宏觀調(diào)控政策及市場(chǎng)波動(dòng)的影響非常大，在土地價(jià)格上升期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能被低估，在土地價(jià)格下行期，政府重大投資項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)將出現(xiàn)困難，政府償債能力會(huì)有所下降。

三是政府投融資平臺(tái)缺乏規(guī)范化管理。地方政府融資平臺(tái)數(shù)量偏多，投資范圍和職能比較模糊，投資界限不清，對(duì)負(fù)債的規(guī)模、還款期限及還款來源等缺乏有效的統(tǒng)籌機(jī)制；融資計(jì)劃性不強(qiáng)，有些地方融資平臺(tái)建設(shè)與融資脫節(jié)，融資與償債脫節(jié)，形成了較多的沉淀閑置資金，加之資金使用缺少應(yīng)有的監(jiān)督，部分資金使用效益較低；部分投融資平臺(tái)存在違規(guī)擔(dān)保、超額擔(dān)保、相互擔(dān)保的情況，使得債務(wù)鏈不斷延伸，一旦個(gè)別融資平臺(tái)出現(xiàn)問題，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將迅速蔓延。四是部分地區(qū)未能嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)省政府有關(guān)政府性債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定。省政府規(guī)定政府性債務(wù)應(yīng)實(shí)行財(cái)政歸口管理。但在實(shí)際執(zhí)行中，一些地方的財(cái)政部門未對(duì)政府性債務(wù)實(shí)行歸口管理，有些實(shí)行財(cái)政歸口管理也只是統(tǒng)計(jì)意義上的統(tǒng)一管理，借債主體呈現(xiàn)多元化，借款、擔(dān)保、資金使用、償債均缺乏完善的綜合評(píng)估、監(jiān)督和約束機(jī)制。部分市縣未按省政府通知要求，根據(jù)本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要及財(cái)力可能，制定債務(wù)舉借規(guī)劃或債務(wù)收支計(jì)劃，有的雖制定但未正式報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徟?。部分地方政府沒有嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對(duì)外擔(dān)保的單位和人員追究有關(guān)的責(zé)任的規(guī)定。已建立的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制大多流于形式，政府性債務(wù)監(jiān)管制度未能發(fā)揮實(shí)際作用。

此外，政府性債務(wù)管理上還存在其他的一些問題。如各部門、各地區(qū)對(duì)于政府性債務(wù)的理解和統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一；現(xiàn)行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)尚未客觀有效地反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況；項(xiàng)目規(guī)劃缺乏預(yù)見性和約束性；投融資機(jī)構(gòu)融資成本較高；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的壓力較大；政府性債務(wù)管理力量比較薄弱等等。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的。首先，一些地方領(lǐng)導(dǎo)在思想上還沒有真正樹立科學(xué)發(fā)展理念，重任期政績，輕長遠(yuǎn)發(fā)展，重項(xiàng)目建設(shè)，輕債務(wù)管理，不能正確處理好任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同財(cái)力可能及可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。其次，近年來各級(jí)政府不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)建設(shè)的投入力度，特別是2008年后中央和省采取的擴(kuò)內(nèi)需保增長的宏觀調(diào)控政策，增加了地方配套資金的需求，加之密集出臺(tái)的一系列惠民生的舉措，地方政府財(cái)政在難以滿足的情況下只能通過大量的融資來解決。同時(shí)，現(xiàn)行的財(cái)政體制、投融資體制、政府投資決策機(jī)制及干部考核機(jī)制等也在一定程度上影響著政府舉債行為和政府性債務(wù)規(guī)模。

三、意見和建議

（一）增強(qiáng)緊迫感和責(zé)任感，提高政府性債務(wù)管理的意識(shí)和水平。各級(jí)政府要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)做好政府性債務(wù)管理的緊迫感和責(zé)任感。要牢固樹立可持續(xù)發(fā)展理念，抑制不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況借債建設(shè)的政績沖動(dòng)，正確處理眼前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持政府投資“有所為、有所不為”。在編制預(yù)算中，要把握項(xiàng)目的輕重緩急，把有限的資金用到最急需的項(xiàng)目中來，集中財(cái)力用于基礎(chǔ)性和公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)，做到既盡力而為，又量力而行。要牢固樹立綜合平衡觀念，正確處理發(fā)展速度與財(cái)力可能、債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的關(guān)系，在制定政府舉債的中長期規(guī)劃時(shí)充分體現(xiàn)科學(xué)性、前瞻性和可操作性，明確建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和還本付息等債務(wù)收支計(jì)劃，保持政府資源與政府投入的持續(xù)平衡。要牢固樹立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，正確把握政府性債務(wù)利弊得失，做到舉債有度，風(fēng)險(xiǎn)可控，最大限度地發(fā)揮政府債務(wù)的正面作用，最大限度地降低和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展。

（二）嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)管理規(guī)定，完善政府性債務(wù)監(jiān)管機(jī)制。各級(jí)政府要盡快落實(shí)中央和省里出臺(tái)的有關(guān)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的規(guī)定，進(jìn)一步完善監(jiān)管機(jī)制，加大監(jiān)管力度，加強(qiáng)監(jiān)管力量。財(cái)政部門要切實(shí)履行好地方政府性債務(wù)歸口管理職責(zé)，修改完善政府性債務(wù)管理辦法，對(duì)債務(wù)進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)和分級(jí)分類管理，盡快扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面。統(tǒng)一債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，全面真實(shí)反應(yīng)債務(wù)狀況，合理確定與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力可能及償債能力相適應(yīng)的舉債規(guī)模。強(qiáng)化政府投資決策機(jī)制，建立政府投資項(xiàng)目的決策審核制度，防止盲目建設(shè)和低水平重復(fù)建設(shè)，盡可能防范和減少投資風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。完善債務(wù)償還機(jī)制，明確償債資金來源和債務(wù)責(zé)任歸屬，多渠道充實(shí)償債準(zhǔn)備金。健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，根據(jù)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、可用財(cái)力及債務(wù)狀況，研究設(shè)置科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，更加全面、準(zhǔn)確地反映債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)狀況。加快推進(jìn)政府性債務(wù)信息披露制度建設(shè)，建立信息發(fā)布平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性的實(shí)時(shí)監(jiān)控與評(píng)估，促進(jìn)政府性債務(wù)監(jiān)管的科學(xué)化、動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化。制定具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)償債計(jì)劃，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解舊債的積極性，嚴(yán)防新增債務(wù)。加強(qiáng)負(fù)債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)監(jiān)督，逐步開展對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及債務(wù)償還能力的績效評(píng)價(jià)，提高項(xiàng)目資金的使用效率。改進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)制度，將政府性債務(wù)管理作為評(píng)價(jià)考核干部政績的重要指標(biāo)，并建立相應(yīng)的責(zé)任問責(zé)和追究機(jī)制。

（三）清理整合投融資平臺(tái)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按照國務(wù)院有關(guān)加強(qiáng)政府融資平臺(tái)管理的文件精神和要求，整合政府投融資平臺(tái)資源，提升整體融資能力，降低融資成本，提高資金的使用績效。在清理過程中，堅(jiān)持分類管理、區(qū)別對(duì)待、堵疏結(jié)合、平穩(wěn)過渡的原則，既要制止不規(guī)范的經(jīng)營和融資行為，控制好地方政府的總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又要妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。加強(qiáng)政府部門與金融機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)作，及時(shí)掌握投融資平臺(tái)借款的總體情況、風(fēng)險(xiǎn)情況及發(fā)展趨勢(shì)，共同防范政府融資平臺(tái)公司多頭負(fù)債、過度負(fù)債的潛在風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步暢通投融資渠道，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)投資進(jìn)入政府性投資領(lǐng)域，積極探索規(guī)范化的BT（建設(shè)-移交）、BOT（建造-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓）等新型投融資模式，推進(jìn)政府投資項(xiàng)目融資方式的多樣化，實(shí)現(xiàn)民間投資和政府投資項(xiàng)目的有效對(duì)接。

（四）積極探索實(shí)踐，充分履行人大對(duì)政府性債務(wù)的監(jiān)督職責(zé)。各級(jí)人大及其常委會(huì)要逐步將同級(jí)地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃納入審議范圍，督促政府提高債務(wù)編制的計(jì)劃性，強(qiáng)化債務(wù)執(zhí)行的剛性。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，不得為地方融資行為提供擔(dān)保。進(jìn)一步拓寬工作思路，積極探索實(shí)踐，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目和政府性債務(wù)的審查和監(jiān)督。積極推動(dòng)建立政府綜合預(yù)算，逐步使包括政府性債務(wù)在內(nèi)的各項(xiàng)政府性資金納入預(yù)算管理，加快推進(jìn)政府性債務(wù)信息向社會(huì)公開，接受人大代表和社會(huì)各界的監(jiān)督。加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的法制建設(shè)，適時(shí)研究制定相關(guān)地方性法規(guī)，使政府性債務(wù)管理逐步納入法制軌道。

第五篇：地方政府性債務(wù)問題

地方政府性債務(wù)問題：成因、影響和對(duì)策

【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級(jí)政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方政府財(cái)力有限，主動(dòng)舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇，并且債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。本文首先簡(jiǎn)單描述了我國地方政府性債務(wù)問題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問題形成的原因，并簡(jiǎn)介其對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。審計(jì)署對(duì)全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個(gè)政 府部門和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺(tái)公司、54061 個(gè)其他單位、373805 個(gè)項(xiàng)目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果表明，我國

地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個(gè)縣

級(jí)政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級(jí)地方政府性

債務(wù)余額共計(jì)107174.91 億元，同時(shí)，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級(jí)和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。深入分

析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要?jiǎng)?wù)。

地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計(jì)署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺(tái)公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，因公益性項(xiàng)目（指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目）建設(shè)形成的債務(wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問題成為了社會(huì)熱點(diǎn)問題。要找到應(yīng)對(duì)地方政府性債務(wù)問題的對(duì)策：首先，我們要分析債務(wù)現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對(duì)癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務(wù)問題的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，并提出相應(yīng)對(duì)策。

一．我國地方政府性債務(wù)問題現(xiàn)狀

中國地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動(dòng)增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)

張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國內(nèi)積極財(cái)政政策的施行，中國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢(shì)。我國地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務(wù)的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位

地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對(duì)于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，投向競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動(dòng)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費(fèi)人力物力。

（三）施行積極的財(cái)政政策導(dǎo)致債務(wù)增加

國家增加國債向地方的投入，對(duì)加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會(huì)效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會(huì)落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財(cái)政政策來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢(shì)。

（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實(shí)不到

位的問題。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計(jì)劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制，也沒有建立信息報(bào)告制度，對(duì)債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不夠。此外，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒有建立起來，沒有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國的財(cái)政金融體制不健全，受市場(chǎng)化程度不高、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的影響，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級(jí)財(cái)政借款和工程項(xiàng)目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。

三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

（一）扭曲了信貸市場(chǎng)

地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來完成自己的政績工程，可能一個(gè)城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項(xiàng)目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場(chǎng)的利率，高利貸風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，特別是不能簡(jiǎn)單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用

由于地方負(fù)債無明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時(shí)就沒有明確用途。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費(fèi)等問題。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模

持續(xù)擴(kuò)大化。

（四）損害社會(huì)誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)

政府信用是社會(huì)信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。近幾年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務(wù)額為5.68萬億元，占到債務(wù)余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會(huì)較大。一旦發(fā)生地方政府性債務(wù)違約現(xiàn)象，將會(huì)損害社會(huì)誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)信用危機(jī)。

四．對(duì)策分析

地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行有良好作用，可以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。但超過一定的度，則會(huì)嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各方面。因此，必須對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。

（一）進(jìn)一步完善財(cái)稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財(cái)政體制造成的中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過大的根本原因。因此，進(jìn)一步完善改革我國的財(cái)稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會(huì)從根本上緩解地方政府負(fù)債過高的問題。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財(cái)稅體制完善的方向。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財(cái)力也應(yīng)集中解決上述問題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會(huì)醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會(huì)資本和外資搭建投資平臺(tái)。

(三)理順財(cái)政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債

改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項(xiàng)政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，連接市場(chǎng)的流動(dòng)性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。另外，應(yīng)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，加大保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。

（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計(jì)劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制；三是建立財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對(duì)政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報(bào)告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況。