第一篇：PPP項目全流程中的會計處理研究

PPP項目全流程中的會計處理研究

(一)項目公司設(shè)立時的會計處理：資本金的核算

《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第二十三條社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。根據(jù)此條規(guī)定，PPP模式設(shè)立的項目公司的注冊資本必須采用實繳制而不能采用認繳制。因此，項目公司設(shè)立時的會計處理要根據(jù)項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進行會計核算。

1、項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）第十五條股權(quán)投資支出應當依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責任中的土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式為：

股權(quán)投資支出=項目資本金×政府占項目公司股權(quán)比例 由此可知：

項目公司中政府方股權(quán)投資金額=項目資本金×政府占項目公司股權(quán)比例 項目公司中社會資本方股權(quán)金額=項目資本金×社會資本方占項目公司股權(quán)比例

根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二十四條的規(guī)定，國家鼓勵通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。鼓勵特許經(jīng)營項目公司進行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等。國家鼓勵特許經(jīng)營項目采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜?、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道?；诖艘?guī)定，社會資本方資本金有兩個來源：社會資本方自有資金投入，產(chǎn)業(yè)基金參股。

2、項目公司的資本金比率要求

PPP項目公司的項目資本金主要用于前期費用的支付及鋪底流動資金等需求，在PPP項目具體實施過程中，各地招標文件要求的PPP項目公司資本金比率一般在項目總投資額的20%——30%之間。

3、項目公司的股東組成 根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)的規(guī)定，（項目公司）項目公司是依法設(shè)立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營實體。項目公司可以由社會資本(可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。但政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》第二條規(guī)定：“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)?！薄禤PP項目合同指南(試行)》第一章第一節(jié)中的“社會資本方”指出：“社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。基于此規(guī)定，本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不可以成為項目公司的股東。

目前已進行招標程序或已實施的PPP項目合同中，對政府方在項目公司是否參股，依據(jù)參股后的股權(quán)比例要求不盡相同。有的政府方不參股項目公司。例如南京市浦口區(qū)某地塊保障房建設(shè)項目，招標文件要求，在PPP合同生效后1個月內(nèi)，在政府方授權(quán)下，由中標的社會資本方在南京市浦口區(qū)注冊PPP公司，社會投資方占股100%。有的政府方要求參股項目公司，一般在項目公司所占的股權(quán)比例為10%-49%。

4、項目設(shè)立的會計處理

（1）產(chǎn)業(yè)基金不參股的情形下的會計處理

在PPP項目實例中，項目公司中社會資本方持股比例為51%-100%，屬于社會資本方的子公司或控股子公司，應按成本法核算社會資本方投入的長期股權(quán)投資。具體的會計核算如下。

第一，項目公司收到社會資本方投入資本金的會計處理 借：銀行存款

貸：實收資本——社會資本方 實收資本——政府方

第二，社會資本方以貨幣資金方式投入資本金的會計處理 借：長期股權(quán)投資——某PPP項目（成本法）貸：銀行存款 案例分析1：社會資本方不得引入產(chǎn)業(yè)基金的會計核算

1、案情介紹

安徽省某縣綜合管廊及道排工程PPP項目，總投資7億元，要求政府方出資代表與社會資本方共同組建項目公司。項目公司資本金為項目總投資的20%，其中，政府方出資代表占股比例為10%，社會資本方占股比例為90%，要求社會資本資本方不得引入其他社會資本或基金等財務(wù)投資人。項目公司和社會資本方的會計核算如何？

2、會計核算

社會資本方對項目資本金出資額=7億元×20%×90%=1.26（億元）政府方對項目資本金出資金額=7億元×20%×10%=0.14（億元）則相關(guān)賬務(wù)處理如下（單位：萬元）

（1）項目公司收都社會資本方投入資本金的會計處理 借：銀行存款14000 貸：實收資本——社會資本方12600 實收資本——政府方1400（2）社會資本方以貨幣資金方式投入資本金的會計處理 借：長期股權(quán)投資——某PPP項目（成本法）12600 貸：銀行存款12600（3）產(chǎn)業(yè)基金參股的情形下的會計處理

產(chǎn)業(yè)基金參股不參與項目公司經(jīng)營，僅按照約定的價格定期向基金支付資金報酬，屬于典型的“明股實債”投資模式。產(chǎn)業(yè)基金參股與傳統(tǒng)的純粹股權(quán)投資或債權(quán)投資的區(qū)別在于：形式上是以股權(quán)方式投資于PPP項目公司，但本質(zhì)上是具有剛性兌付的保本約定。

但是在PPP領(lǐng)域，相關(guān)政府性規(guī)章明確規(guī)定，嚴禁明股實債”變相融資增加地方債務(wù)。例如《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財金〔2016〕32號）明確“要堅決杜絕各種非理性擔?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、名股實債等方式進行變相融資”；《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)〔2016〕2800號）明確政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金不得從事“名股實債等變相增加政府債務(wù)的行為”。

第一，項目公司收到社會資本方投入資本金的會計處理 借：銀行存款 貸：實收資本——社會資本方

實收資本——政府方

實收資本——產(chǎn)業(yè)基金

第二，產(chǎn)業(yè)基金公司以貨幣資金方式投入資本金的會計處理

產(chǎn)業(yè)基金公司發(fā)生PPP項目投資業(yè)務(wù)時，若在PPP投資協(xié)議中明確產(chǎn)業(yè)基金投資入股PPP項目公司后，不參與項目公司經(jīng)營，僅按固定收益收取回報，則屬于典型的“明股實債”業(yè)務(wù)，若按“長期債權(quán)投資”進行會計核算。其賬務(wù)處理如下：

借：長期債權(quán)投資---某PPP項目公司

貸：銀行存款

產(chǎn)業(yè)基金公司發(fā)生PPP項目投資業(yè)務(wù)時，若在PPP投資協(xié)議中明確產(chǎn)業(yè)基金投資入股PPP項目公司后，參與項目公司經(jīng)營管理，不收取固定收益，而是安裝項目公司收益進行分紅，則應按“長期股權(quán)投資”進行會計核算。根據(jù)產(chǎn)業(yè)基金公司占PPP項目公司股權(quán)比例和是否控制等因素，選擇“長期股權(quán)投資”的成本法或權(quán)益法的核算方法。其賬務(wù)處理如下：

借：長期債權(quán)投資---某PPP項目公司（成本法或權(quán)益法）貸：銀行存款

案例分析2：社會資本方引入產(chǎn)業(yè)基金的會計核算

1、案情介紹

安徽省某縣綜合管廊及道排工程PPP項目，總投資7億元，要求政府方出資代表與社會資本方共同組建項目公司。項目公司資本金為項目總投資的20%，招投標文件規(guī)定：采購人同意社會資本方引入產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金，其中，政府方出資代表占股比例為10%，社會資本方占股比例為50%，產(chǎn)業(yè)基金占40%。參與項目公司經(jīng)營管理，不收取固定收益，而是安裝項目公司收益進行分紅，而且產(chǎn)業(yè)基金對項目公司具有控制影響。項目公司和社會資本方的會計核算如何？

2、會計核算

社會資本方對項目資本金出資額=7億元×20%×50%=0.7（億元）政府方對項目資本金出資金額=7億元×20%×10%=0.14（億元）產(chǎn)業(yè)基金對項目資本金出資金額=7億元×20%×40%=0.56（億元）則相關(guān)賬務(wù)處理如下（單位：萬元）（1）項目公司收都社會資本方投入資本金的會計處理 借：銀行存款14000 貸：實收資本——社會資本方7000 實收資本——政府方1400 實收資本——產(chǎn)業(yè)基金5600（2）社會資本方以貨幣資金方式投入資本金的會計處理 借：長期股權(quán)投資——某PPP項目（成本法）7000 貸：銀行存款7000（3）產(chǎn)業(yè)基金公司以貨幣資金方式投入資本金的會計處理 借：長期股權(quán)投資——某PPP項目（成本法）5600 貸：銀行存款

(二)組建期間的籌辦費用和前期費用的核算問題進行研究，分析如下。

1、項目公司籌建期間的籌辦費用的核算

根據(jù)《企業(yè)會計準則——應用指南》附件《會計科目與主要賬務(wù)處理》（財會【2006】18號文件）在“管理費用”科目核算內(nèi)容與主要賬務(wù)處理部分的規(guī)定，對于項目公司籌建期間發(fā)生的籌辦費用在“管理費用——開辦費”科目核算。因此，項目公司籌建期間所發(fā)生的：籌辦人員職工薪酬、辦公費、培訓費、差旅費、印刷費、注冊登記費、以及不計入固定資產(chǎn)成本的借款費用。

（1）前期費用的范圍

項目公司前期費用時指項目前期工作時發(fā)生的各項費用，包括規(guī)劃、環(huán)評、可行性研究、設(shè)計、征地拆遷、檢測檢驗、三通一平等前期支出，以及招標成本、應支付給招標代理機構(gòu)的咨詢費用和采購代理費用。在招標文件中可能會明確此項費用由政府方承擔，也有部分招標文件中約定由項目公司承擔。由由部分招標文件約定：項目土地征地拆遷和安置費用納入項目總投資。

（2）會計核算

項目公司發(fā)生的前期費用，應確認為金融資產(chǎn)或無性資產(chǎn)。具體而言如下： 第一，如果合同規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施建成后的項目營運期限內(nèi)，項目公司可以無條件的向政府授予方（政府方）收取確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)；或在項目公司提供運營服務(wù)的收費低于某一限定金額的情況下，合同授予方按照合同規(guī)定負責將有關(guān)差價補償給項目公司的情況下，則前期費用確認為金融資產(chǎn)，在“長期應收款”核算。第二，如果合同規(guī)定項目公司在有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施竣工驗收后，在項目運營期限內(nèi)有權(quán)利獲取服務(wù)的對象收費，但收費不確定，項目公提供建筑服務(wù)的，應確認為無形資產(chǎn)，在“無形資產(chǎn)”科目核算。

案例分析3：某PPP項目的項目公司前期費用的核算

1、案情介紹

甲公司準備中標“某市城市地下綜合管廊工程PPP項目”。招標文件約定：在取得中標通知書前，甲公司代項目公司支付招標代理機構(gòu)代理服務(wù)費106萬元。項目公司成立后，代理服務(wù)費由項目公司承擔，項目公司取得招標代理機構(gòu)開具的增值稅專用發(fā)票，其中增值稅進項稅額為6萬元。請問項目公司如何進行賬務(wù)處理？

2、甲公司和項目公司的賬務(wù)處理（單位：萬元）（1）甲公司代付招標代理服務(wù)費時 借：其他應收款——某PPP項目公司106 貸：銀行存款106（2）項目公司取得代理服務(wù)費發(fā)票，并向甲公司開具代付費用收款收據(jù)時的賬務(wù)處理

第一，如果該項目在運營期限內(nèi)取得可確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)的合同權(quán)利，則通過金融資產(chǎn)核算。

借：長期應收款——項目成本100

應交稅費——應交增值稅（進項稅額）6 貸:其他應付款——甲公司106 第二，如果該項目在運營期限內(nèi)取得對未來運營服務(wù)的收費權(quán)，則通過無形資產(chǎn)核算

借：無形資產(chǎn)——特許經(jīng)營收費權(quán)106 應交稅費——應交增值稅（進項稅額）6 貸：其他應付款——甲公司106

（三）項目公司建設(shè)投資期間的會計核算

1、會計核算的法律依據(jù)：參照PPP業(yè)務(wù)的BOT模式的會計核算依據(jù) 根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)企業(yè)會計準則解釋第2號的通知》（財會〔2008〕11號）中的《企業(yè)會計準則解釋第2號》第五項規(guī)定，企業(yè)采用建設(shè)經(jīng)營移交方式（BOT）參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)，應當按照以下規(guī)定進行處理： ①建造期間，項目公司對于所提供的建造服務(wù)應當按照《企業(yè)會計準則第15號——建造合同》確認相關(guān)的收入和費用。

②基礎(chǔ)設(shè)施建成后，項目公司應當按照《企業(yè)會計準則第14號——收入》確認與后續(xù)經(jīng)營服務(wù)相關(guān)的收入。建造合同收入應當按照收取或應收對價的公允價值計量，并分別以下情況在確認收入的同時，確認金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)：

第一，合同規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施建成后的一定期間內(nèi)，項目公司可以無條件地自合同授予方收取確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)的；或在項目公司提供經(jīng)營服務(wù)的收費低于某一限定金額的情況下，合同授予方按照合同規(guī)定負責將有關(guān)差價補償給項目公司的，應當在確認收入的同時確認金融資產(chǎn)，并按照《企業(yè)會計準則第22號——金融工具確認和計量》的規(guī)定處理。

第二，合同規(guī)定項目公司在有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建成后，從事經(jīng)營的一定期間內(nèi)有權(quán)利向獲取服務(wù)的對象收取費用，但收費金額不確定的，該權(quán)利不構(gòu)成一項無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利，項目公司應當在確認收入的同時確認無形資產(chǎn)。建造過程如發(fā)生借款利息，應當按照《企業(yè)會計準則第17號——借款費用》的規(guī)定處理。

第三，項目公司未提供實際建造服務(wù)，將基礎(chǔ)設(shè)施建造發(fā)包給其他方的，不應確認建造服務(wù)收入，應當按照建造過程中支付的工程價款等考慮合同規(guī)定，分別確認為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。

③按照合同規(guī)定，企業(yè)為使有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施保持一定的服務(wù)能力或在移交給合同授予方之前保持一定的使用狀態(tài)，預計將發(fā)生的支出，應當按照《企業(yè)會計準則第13號——或有事項》的規(guī)定處理。

④按照特許經(jīng)營權(quán)合同規(guī)定，項目公司應提供不止一項服務(wù)（如既提供基礎(chǔ)設(shè)施建造服務(wù)又提供建成后經(jīng)營服務(wù)）的，各項服務(wù)能夠單獨區(qū)分時，其收取或應收的對價應當按照各項服務(wù)的相對公允價值比例分配給所提供的各項服務(wù)。

⑤BOT業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應作為項目公司的固定資產(chǎn)。

⑥在BOT業(yè)務(wù)中，授予方可能向項目公司提供除基礎(chǔ)設(shè)施以外其他的資產(chǎn)，如果該資產(chǎn)構(gòu)成授予方應付合同價款的一部分，不應作為政府補助處理。項目公司自授予方取得資產(chǎn)時，應以其公允價值確認，未提供與獲取該資產(chǎn)相關(guān)的服務(wù)前應確認為一項負債。

2、項目公司建設(shè)期會計核算的科目設(shè)置

《企業(yè)會計準則解釋第2號》雖然明確規(guī)定所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應作為項目公司的固定資產(chǎn)，但是在建設(shè)期間通過什么科目核算沒有明確，只說明了在不同情況下確認為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。在PPP模式的BOT業(yè)務(wù)中，按照合同約定，項目公司僅僅是建造方或“代建方”，并不對建造基礎(chǔ)設(shè)施擁有所有權(quán)和控制權(quán)，但擁有特許經(jīng)營權(quán)，則應根據(jù)特許經(jīng)營合同約定的未來收益的確定性程度，分別確認為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。如果采用BOO模式（依然沒有控制權(quán)），項目運作主體享有資產(chǎn)所有權(quán)，則應根據(jù)具體約定，判斷相應資產(chǎn)是否可直接確認為固定資產(chǎn)。因此，SPV項目公司將投入的構(gòu)建項目設(shè)施支出直接核算為應獲取的特許經(jīng)營權(quán)，不可以計入“在建工程”和“固定資產(chǎn)”科目。PPP項目在建設(shè)期間的成本費用的核算，應根據(jù)合同約定區(qū)分為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)，建議統(tǒng)一在“長期應收款”或“無形資產(chǎn)”科目中歸集成本費用。

項目公司在建設(shè)期不確認建造合同收入。項目建設(shè)期建造成本通過“長期應收款”或“無形資產(chǎn)”科目核算和歸集相關(guān)成本費用，具體科目設(shè)置如下：

（1）如果只有一個工程項目，則可以根據(jù)PPP合同約定的相關(guān)條款分設(shè)二級、三級明細，比如建筑安裝工程直接費，工程建設(shè)其他費等科目，“長期應收款/無形資產(chǎn)——建筑安裝工程直接費——XX PPP項目”、“長期應收款/無形資產(chǎn)——工程建設(shè)其他費——XX PPP項目”，不同的PPP項目可以根據(jù)具體合同情況增設(shè)不同的明細科目。

（2）如果合同涉及工程項目不止一個，按照新會計準則和國有建設(shè)單位會計制度，建議將“工程建設(shè)其他費”先放在“待攤投資”科目的二級科目核算，其三級科目設(shè)置“項目公司管理費”、建設(shè)期發(fā)生的前期費用“項目建設(shè)前期開辦費”、“監(jiān)理設(shè)計費”、“征地拆遷費”、“PPP項目咨詢服務(wù)費”以及項目公司人員“工資薪金”等。

3、項目公司建設(shè)期的會計核算

（1）項目公司向施工企業(yè)支付工程結(jié)算款，收到增值稅專用發(fā)票單未認證時的賬務(wù)處理

借：“長期應收款/無形資產(chǎn)——XX PPP項目——建筑安裝工程直接費

應交稅費——待認證進項稅額 貸：銀行存款

如果按照總承包合同約定有預付款的借“預付賬款”，貸“銀行存款等”，待計價結(jié)算時借“長期應收款/無形資產(chǎn)——XX PPP項目——建筑安裝工程直接費”，貸“預付賬款”、“銀行存款”等科目。

（2）收到的增值稅專用發(fā)票認證后的賬務(wù)處理 借：應交稅費——應交增值稅（進項稅額）

貸：應交稅費——待認證進項稅額

（3）項目公司發(fā)生“項目公司管理費”、建設(shè)期發(fā)生的前期費用“項目建設(shè)前期開辦費”、“監(jiān)理設(shè)計費”、“征地拆遷費”、“PPP項目咨詢服務(wù)費”以及項目公司人員“工資薪金”等的賬務(wù)處理。

①如果只有一個工程項目的賬務(wù)處理

借：“長期應收款/無形資產(chǎn)——XX PPP項目——工程建設(shè)其他費——

應交稅費——應交增值稅（進項稅額）

貸：銀行存款/應付賬款

②如果不止一個工程項目的賬務(wù)處理： 先在“待攤投資——工程建設(shè)其他費”歸集

借：待攤投資——工程建設(shè)其他費——項目公司管理費”、建設(shè)期發(fā)生的前期費用、項目建設(shè)前期開辦費、監(jiān)理設(shè)計費、征地拆遷費、PPP項目咨詢服務(wù)費以及項目公司人員“工資薪金”

應交稅費——應交增值稅（進項稅額）

貸：銀行存款應付賬款

然后，在每月末或季度末根據(jù)各工程項目完工程度計算分攤率，將歸集在“待攤投資”科目下的所有費用分攤計入“長期應收款/無形資產(chǎn)——XX PPP項目——工程建設(shè)其他費”.借：長期應收款/無形資產(chǎn)————XX PPP項目——工程建設(shè)其他費

貸：待攤投資——工程建設(shè)其他費——項目公司管理費”、建設(shè)期發(fā)生的前期費用“項目建設(shè)前期開辦費”、“監(jiān)理設(shè)計費”、“征地拆遷費”、“PPP項目咨詢服務(wù)費”以及項目公司人員“工資薪金”

（4）如果PPP合同與政府約定有融資成本補償?shù)馁~務(wù)處理

如果項目公司PPP合同相關(guān)條款明確規(guī)定：“......乙方（即PPP合同中的項目公司）投入資金享有獲得融資成本補償?shù)臋?quán)利，投入的資金（包括注冊資本金、項目資本金及融資資金）按其每筆資金的投入金額、占用時間和融資成本確定（資金按工程進度合理投入）。投入金額按每筆資金進入項目公司共管專戶的金額為準；融資成本起算時間為資金到達共管專戶的時間。......在本項目合作期內(nèi)融資成本補償率按照投標報價確定為X.X%執(zhí)行.根據(jù)PPP合同的此項條款規(guī)定項目公司可按照每筆資金進入項目公司銀行賬戶的時間計算融資成本補償額。

建議按照每筆資金進入項目公司銀行賬戶的時間開始起算，可與銀行結(jié)息日同步計提，也可以每月最后一日計提，并取得政府相關(guān)有權(quán)部門簽字認可。賬務(wù)處理如下：

借：長期應收款——××政府

貸：遞延收益

（5）對于項目公司在實施PPP合同的建造過程中發(fā)生的對外融資轉(zhuǎn)存的利息收入，應按照《企業(yè)會計準則第17號—借款費用》的規(guī)定處理。

根據(jù)財政部財稅【2016】36號文有關(guān)規(guī)定，“納稅人接受貸款方支付的與該筆貸款直接相關(guān)的投融資咨詢服務(wù)費、手續(xù)費等相關(guān)費用，其進項稅額不得從銷項稅額中抵扣。”因此，項目公司發(fā)生的與投融資貸款業(yè)務(wù)相關(guān)的費用，即使取得增值稅專用發(fā)票，其進項稅額也不得從銷項稅額中抵扣。

根據(jù)《企業(yè)會計準則第17號—借款費用》的規(guī)定“在建設(shè)期的項目公司融資轉(zhuǎn)存的銀行利息收入，可以沖減‘長期應收款/無形資產(chǎn)’等建設(shè)期成本。

（6）PPP項目竣工驗收后，結(jié)轉(zhuǎn)項目建設(shè)成本的會計核算 借：長期應收款/無形資產(chǎn)——XX PPP項目

貸：長期應收款/無形資產(chǎn)——XX PPP項目——建筑安裝工程直接費 長期應收款/無形資產(chǎn)——XX PPP項目——工程建設(shè)其他費（7）項目建設(shè)期結(jié)束后，如果是政府付費項目或使用者付費+政府可行性缺口補助的PPP項目，則項目公司根據(jù)政府方竣工決算審計確認價，確定政府付費總金額的賬務(wù)處理。

借：長期應收款——XX政府（XX財政）貸：長期應收款——XX PPP項目

投資收益（實際投資與審計值差額）

未實現(xiàn)融資收益

（8）項目公司在建設(shè)期收到政府專項補助資金的會計處理

在PPP項目中有政府專項補助資金的情況下，建議不計入“專項應付款”貸方科目。如果該筆款項是指定用于某一工程項目并為政府方提前付費的一部分，在收到時借記“銀行存款”，根據(jù)PPP合同的具體規(guī)定以及款項的用途，先行計入“遞延收益—XX項目政府專項補助款”貸方核算。待建設(shè)期滿轉(zhuǎn)入運營維護期，再分期攤銷確認收入。借“遞延收益—XX項目政府專項補助款”；貸相關(guān)收入。

（四）項目公司運營維護期的會計核算

1、如果是政府付費項目或使用者付費+政府可行性缺口補助的會計核算（1）收到政府可行性缺口補助，沒有收到使用者付費的情況下，項目公司給政府付費方開增值稅普通發(fā)票的財務(wù)核算

借：銀行存款

貸：長期應收款——可用性服務(wù)費——政府付費

應交稅費——應交增值稅（銷項稅額）

同時，“未實現(xiàn)融資收益”在整個項目運營期內(nèi)按照實際利率法分期攤銷，計入應確認的收入，項目公司給政府付費方開具增值稅普通發(fā)票的財務(wù)核算。

借：未實現(xiàn)融資收益

貸：財務(wù)費用——利息收入

應交稅費——應交增值稅（銷項稅額）

（2）當既收到政府可行性缺口補助，又收到使用者付費的情況下，項目公司給政府付費方開具增值稅普通發(fā)票，給使用者付費方開增值稅專用發(fā)票的財務(wù)核算

借：銀行存款

貸：長期應收款——可用性服務(wù)費——政府付費

長期應收款——可用性服務(wù)費——使用者付費

應交稅費——應交增值稅（銷項稅額）

同時，“未實現(xiàn)融資收益”在整個項目運營期內(nèi)按照實際利率法分期攤銷，計入應確認的收入。項目公司開具增值稅普通發(fā)票

借：未實現(xiàn)融資收益

貸：財務(wù)費用——利息收入

應交稅費——應交增值稅（銷項稅額）

（3）在運營期內(nèi)根據(jù)項目公司將運營維護外包還是自營來確定適用的會計準則，將發(fā)生的各項費用支出合理設(shè)置會計科目核算。項目公司開具增值稅專用發(fā)票。

借：主營業(yè)務(wù)成本——運維成本

應交稅費——應交增值稅（進項稅額）貸：銀行存款

或者發(fā)生的維護成本是預測的，則會計核算如下： 借：主營業(yè)務(wù)成本——運維成本 貸：預計負債

（4）如果“使用性付費”（包括三種：政府付費、使用者付費、政府付費+政府可行性缺口補助）與使用量付費或績效付費搭配使用的情況下，項目公司收到使用量付費或績效付費的財務(wù)核算

借：銀行存款

貸：主營業(yè)務(wù)收入——運營服務(wù)費（使用量付費或績效付費）

應交稅費——應交增值稅（銷項稅額）

2、使用者付費的PPP項目的會計核算

（1）收到使用者付費的情況下，項目公司給政府付費方開增值稅專用發(fā)票的財務(wù)核算

借：銀行存款

貸：長期應收款——可用性服務(wù)費——使用者付費

應交稅費——應交增值稅（銷項稅額）

（2）在運營期內(nèi)根據(jù)項目公司將運營維護外包還是自營來確定適用的會計準則，將發(fā)生的各項費用支出合理設(shè)置會計科目核算。項目公司開具增值稅專用發(fā)票。

借：主營業(yè)務(wù)成本——運維成本

應交稅費——應交增值稅（進項稅額）

貸：銀行存款

或者發(fā)生的維護成本是預測的，則會計核算如下： 借：主營業(yè)務(wù)成本——運維成本

貸：預計負債

（3）項目公司攤銷特許經(jīng)營權(quán)使用費，可按直接法攤銷也可以按照使用量進行攤銷。

借：主營業(yè)務(wù)成本

貸：累計攤銷

（五）項目公司移交資產(chǎn)的會計核算 項目公司資產(chǎn)移交是政府與社會資本方合作期滿或出現(xiàn)提前終止協(xié)議的情況，項目公司將建造或運營期的資產(chǎn)根據(jù)PPP協(xié)議約定，有償或無償?shù)姆绞揭平唤o當?shù)卣椖抗具M入資產(chǎn)清算，社會資本方退出PPP項目。

按照項目公司對所建造及運營的資產(chǎn)是否具有控制權(quán)以及PPP合同中付費方式的不同，適用不同的會計準則進行會計核算。

資產(chǎn)移交時應按照《企業(yè)會計準則第23號——金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)移》的相關(guān)規(guī)定進行賬務(wù)處理。如果運營期結(jié)束后將資產(chǎn)無償移交給當?shù)卣４朔N情況下，項目公司在PPP合同約定期內(nèi)已經(jīng)將金融資產(chǎn)全部收回，只要所移交資產(chǎn)達到合同約定的可使用狀態(tài)，則無需作會計處理。

案例分析4：某使用者付費PPP項目的會計核算

1、案情介紹

某省高速公路PPP項目的基本情況如下表1所示：

項目公司未提供實際建造服務(wù)，將基礎(chǔ)設(shè)施建造發(fā)包給其他方的，不應確認建造服務(wù)收入，應當按照建造過程中支付的工程價款等合同考慮，分包確認為金融資產(chǎn)或無形資產(chǎn)。請問那些如何進行會計核算？

表一：

2、會計核算分析

因本項目收費機制為使用者付費。項目公司收費金額具有不確定性，故本項目資產(chǎn)通過“無形資產(chǎn)”科目歸集，實際發(fā)生的項目資產(chǎn)成本通過“無形資產(chǎn)——PPP項目成本”科目核算，待政府審計后確認的項目資產(chǎn)投資總額通過“無形資產(chǎn)——特許經(jīng)營權(quán)”科目核算，項目公司的賬務(wù)處理如下（單位：萬元）：

（1）無形資產(chǎn)的確認和計量。項目公司在建設(shè)期內(nèi)發(fā)生的課直接計入項目資產(chǎn)的費用支出，通過“無形資產(chǎn)”科目核算。假設(shè)項目公司支付施工方工程款5億元，取得增值稅專用發(fā)票時的會計處理

借：無形資產(chǎn)——PPP項目——建筑安裝工程費用和建筑其他費用45045 應交稅費——待認證進項稅額4956 貸：銀行存款50000 借：應交稅費——應交增值稅（進項稅額）4956 貸：應交稅費——待認證進項稅額4956（2）項目公司“無形資產(chǎn)——成本”賬戶累計借方發(fā)生額為43.5億元，經(jīng)實施機構(gòu)審計，確認本項目總投資金額為43億元，確認特許經(jīng)營權(quán)43億元。項目資產(chǎn)實際發(fā)生成本與政府審計機構(gòu)確認值之間的差額，為項目投資產(chǎn)生的投資收益，通過“投資收益”科目核算。

借：無形資產(chǎn)——特許經(jīng)營權(quán)430000 投資收益5000 貸：無形資產(chǎn)——PPP項目成本435000（3）項目公司運營期第一年收到通行費運營收入4.5億元，會計處理如下： 借：銀行存款45000 貸：主營業(yè)務(wù)收—通行費收入40541 應交稅費——應交增值稅(銷項稅）4459（4）項目公司攤銷特許經(jīng)營權(quán)使用費，則:高速公路的特許經(jīng)營權(quán)使用費，可按直接法攤銷，如果車流量可以可靠預計的情況下，也可以按照車流量法（使用量）進行攤銷。本項目公司因車流量不可預計，按照直線法攤銷無形資產(chǎn)。

每年攤銷金額=430000萬元÷（30-4）年=16538.46萬元/年。借：主營業(yè)務(wù)成本16538.46 貸：累計攤銷16538.46（5）根據(jù)PPP項目協(xié)議，項目公司運營期限內(nèi)，每5年對項目資產(chǎn)進行一次大修，每次大修預計金額為1000萬元整，根據(jù)《企業(yè)會計準則第13號——或有事項》的規(guī)定，項目公司應于每個報表日采用合理的估計所預提的大修費用，假設(shè)項目公司在5年內(nèi)每年確認維修成本為200萬元時的會計核算如下：

借：主營業(yè)務(wù)成本——維修成本200 貸：預計負債200 在運營期限的第5年發(fā)生大修支出時的會計核算： 借：預計負債901 應交稅費——應交增值稅（進項稅額）99 貸：銀行存款1000（6）特許經(jīng)營期滿的財務(wù)處理。按照PPP項目合同約定，本項目在經(jīng)營期限終止時，應無償將項目資產(chǎn)移交給交通廳，項目公司僅需要對移交的資產(chǎn)進行檢查，確保符合合同約定的移交條件。對于項目公司而言，無償移交資產(chǎn)不需要進行會計處理，在實際移交過程中發(fā)生的相關(guān)費用支出，可確認為“管理費用”科目。

（7）項目公司股權(quán)退出。根據(jù)PPP項目投資協(xié)議或項目公司章程約定，在項目經(jīng)營期滿后，依據(jù)項目公司是解散還是存續(xù)，A公司對項目公司出資的股權(quán)進行相應處理。若是減資或清算，則減少實收資本及相應的未分配利潤；若是項目公司存續(xù)，A公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府，則項目公司進行股權(quán)變更處理。

第二篇：PPP項目全操作流程

PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經(jīng)營的模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應由政府負責并主導的社會服務(wù)體系的補充或替代，如果項目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計合理，管理規(guī)范，運行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務(wù)的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，隨后國務(wù)院、財政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)復雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現(xiàn)PPP項目全流程規(guī)范運作，如何明確、具體的規(guī)范各方權(quán)利、合理分擔風險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定及自己多年來PPP項目的實踐經(jīng)驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規(guī)范運作添磚加瓦。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個階段之內(nèi)。PPP項目的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發(fā)起

根據(jù)PPP項目發(fā)起方式的不同，PPP項目包括政府發(fā)起、社會資本發(fā)起兩種方式。

在政府發(fā)起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目；

在社會資本發(fā)起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內(nèi)容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規(guī)劃、④項目建設(shè)條件分析、⑤項目投融資方案等主要內(nèi)容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅提綱挈領(lǐng)性的對相關(guān)文件作簡要綜述，筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)呈現(xiàn)相關(guān)全文。

（二）項目篩選

財政部門會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據(jù)篩選結(jié)果制定項目和中期開發(fā)計劃。

對于列入開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按財政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目 ①《項目可行性研究報告》、②《項目產(chǎn)出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目 ①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》、②《項目產(chǎn)出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結(jié)論等主要內(nèi)容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎(chǔ)信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產(chǎn)出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內(nèi)容。

二、項目準備階段

（一）管理架構(gòu)構(gòu)成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備?？h級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構(gòu)應組織編制項目實施方案。

在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和項目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經(jīng)濟技術(shù)指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

4、交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。

6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》 內(nèi)容應包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機構(gòu)自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發(fā)布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環(huán)節(jié)對社會資本進行資格審查。項目實施機構(gòu)可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構(gòu)可以對已發(fā)出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構(gòu)應按照采購文件規(guī)定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應包括項目實施機構(gòu)和項目名稱、項目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產(chǎn)出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內(nèi)容；

2、《補遺文件》；

3、《競爭性磋商相應文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構(gòu)應成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。

需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設(shè)、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權(quán)變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務(wù)及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監(jiān)督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執(zhí)行階段

（一）項目公司設(shè)立

社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

（三）政府支付及績效監(jiān)測

項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財政部門和項目實施機構(gòu)應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務(wù)報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務(wù)應納入政府綜合財務(wù)報告。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務(wù)的，項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設(shè)置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據(jù)項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執(zhí)行和管理過程中，項目實施機構(gòu)應重點關(guān)注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構(gòu)和社會資本或項目公司可根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執(zhí)行。

2、違約責任。項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務(wù)的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構(gòu)、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構(gòu)應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關(guān)職能部門應根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。社會公眾及項目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達標準的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設(shè)立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產(chǎn)出績效指標季/年報》；

5、《項目產(chǎn)出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標準包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構(gòu)應按照“恢復相同經(jīng)濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

（二）性能測試

項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)應組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，作為確定補償金額的依據(jù)?！?/p>

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。性能測試結(jié)果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

上述為PPP項目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務(wù)院、財政部、國家發(fā)改委到各地方主管部門，各種規(guī)定、通知、指引等PPP法規(guī)層出不窮，且各法規(guī)的發(fā)布主體不統(tǒng)一，各個法規(guī)的側(cè)重點亦不盡相同，項目操作流程、相關(guān)法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。

第三篇：PPP項目落地全流程操作實務(wù)

PPP項目落地全流程操作實務(wù)

泗洪PPP中心 楊學平

前言

開展政府和社會資本合作，有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2013年我國PPP發(fā)展進入新的階段，十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP普及提供了理論基礎(chǔ)。2014年開始，PPP項目陸續(xù)入庫，2016以來大量落地。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達12287個，累計投資額14.6萬億元，項目落地速度加快。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。預計未來兩到三年內(nèi)，仍是PPP項目落地高峰期。

總體上看，PPP項目簽約率不高，還有不少簽約項目擱淺。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作專業(yè)人員和專業(yè)辦事機構(gòu)，實際操作經(jīng)驗不足；

部分領(lǐng)導不夠務(wù)實，項目推出倉促，必要性、可行性論證不充分，項目難以落地；

在資本方選擇上，不少領(lǐng)導信“公”不信“私”，民營資本進入PPP領(lǐng)域困難，尤其是大項目，基本被央企、國企瓜分。事實上，民營企業(yè)在某些特殊行業(yè)尤其是經(jīng)營性或準經(jīng)營性行業(yè)，是具有一定優(yōu)勢的；

貪大求洋，總投資把控不嚴，財政難以支撐，導致項目落 1 地困難，或合同難以履行；

項目實施方案及付費機制設(shè)定不合理，導致社會資本響應不積極；

此外，項目規(guī)劃設(shè)計不合理；前期手續(xù)辦理不及時；PPP項目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會資本風險把控以及暗箱操作等，都會導致項目落地或?qū)嵤┏鰡栴}。

筆者根據(jù)近三年的PPP項目實際操作經(jīng)歷，從政府層面及項目基礎(chǔ)工作至項目實施階段，全流程總結(jié)了關(guān)鍵環(huán)節(jié)經(jīng)驗做法，供各級政府及企業(yè)領(lǐng)導參考。其中在辦事流程方面，可能因地區(qū)而稍有不同。1政府理念的轉(zhuǎn)變

首先各級政府領(lǐng)導應樹立正確的政績觀。項目推出應經(jīng)得起群眾、實踐和歷史的檢驗，不能只做給上級看。本地前兩年實施兩個PPP項目，一個是區(qū)域供水，一個是鎮(zhèn)村污水處理，因為是群眾迫切需求和環(huán)境治理項目，得到廣大百姓的一致贊譽，實施相當順利。

其次要根據(jù)本地財力，有序推出實施PPP項目，把有限的財政資金用在刀刃上。據(jù)說某一個邊遠地區(qū)縣，每年財政一般預算支出不足10億元，卻力推近百億的PPP項目，這樣財政承擔風險很大。

第三，政府方要有長期合作理念和風險共擔的精神，不能一味將風險全部推向社會資本。因為一旦項目公司因財務(wù)困難導致運營癱瘓，最終還是由政府來收拾爛攤子。在工作中，經(jīng)常聽到這樣的聲音：PPP項目能建起來就行了，誰管得了幾十年啊，幾十年后我還不知道在哪呢！這是一種極不負責的態(tài)度！

第四，在資本方選擇上，不應該有歧視性，應構(gòu)建多元投融資體系，根據(jù)項目特點，依法遴選與實施項目切合度高的社會資本。本地在2015年實施全縣區(qū)域供水項目，總投資13億。為了充分引入社會資本投資運營，轉(zhuǎn)變政府職能，本地決定采用PPP模式實施，合作范圍為水源廠、渾水管網(wǎng)、凈水廠，合作資金3.06億元。通過公開招標采購，廣西博世科環(huán)保中標。從2015年6月份中標，7月進場施工，至2016年底供水，建設(shè)速度、質(zhì)量全部一流。事實證明，專業(yè)的事情還是需要專業(yè)的機構(gòu)做，與資本性質(zhì)沒有關(guān)系。

最后，雖然PPP項目允許政府方與社會資本接觸溝通，但是實施機構(gòu)應盡量規(guī)范、公平、據(jù)實披露項目信息，不得披露虛假信息或讓社會資本方獲得不對稱信息，搞暗箱操作。目前流行一種說法，PPP項目招標就是走形式，早就內(nèi)定了，誰早期沒介入，誰就沒有機會中標。這種認識是片面的，PPP項目在實施方案擬定階段確實需要接觸社會資本并征詢社會資本意見，但是方案成熟后，在招標采購程序上依然是公開公正的，帶有一定競爭性的，誰綜合實力強，投標方案優(yōu)，誰中標可能性就大。還是以本地區(qū)域供水PPP項目為例，在招標前半年內(nèi)，北京某一環(huán)保公司與實施機構(gòu)接觸溝通較多，始終認為該項目非他莫屬，但是在公開招標環(huán)節(jié)，因自身原因未能中標，并因此惡意投訴，我們堅持原則，維持招標結(jié)果。2建立具體PPP項目推進辦事機構(gòu)

各級財政部門成立了PPP中心，負責PPP日常管理。有的地方政府成立了由財政、發(fā)改及其他行業(yè)主管部門參與的PPP協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組，確定各地PPP發(fā)展目標、規(guī)劃，做好PPP項目的審 3 批。這些機構(gòu)在項目識別、包裝入庫方面做了大量工作。但在具體項目落地上，并不承擔具體職責。

PPP項目實施機構(gòu)是項目實施的主體，應該負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作，但實施機構(gòu)常常缺乏懂PPP的專業(yè)人員。因此，針對具體PPP項目，成立項目推進辦事機構(gòu)十分必要。

本地為了推進洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目建設(shè)，專門成立項目指揮部，縣主要領(lǐng)導任政委和總指揮，并設(shè)立具體辦事機構(gòu)。項目實施機構(gòu)、縣PPP中心、招投標部門、項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)具體人員專職負責項目實施，有序推進。

2.1人員構(gòu)成及職責

項目實施機構(gòu)：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目規(guī)劃、設(shè)計等前期手續(xù)及合同簽訂、項目實施（建設(shè)）、績效評價、移交等工作；

財政部門（PPP中心）：明確一名具體辦事人員，主要負責“兩評價”評審、實施方案財務(wù)條款審核及合同審核等；

公共資源交易管理部門：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目采購全程指導、服務(wù)工作；

項目咨詢機構(gòu)：成立項目組，負責“兩評價一方案”編寫及項目采購服務(wù)工作和合同簽訂等工作；

項目所在地政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，負責項目清障及實施保障等工作。

發(fā)改、審計、環(huán)保、水利、國土、住建、規(guī)劃等相關(guān)職能部門做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合工作。

2.2項目操作策劃人員：辦事機構(gòu)應當明確一名責任心強、PPP政策精通、懂工程和項目規(guī)劃設(shè)計的人員作為項目推進總策劃。

PPP項目投資大、合作期限長、影響遠，政府對PPP項目咨詢機構(gòu)不能過分依賴，政府一定要有自己的專業(yè)人員，對PPP項目實施全程把關(guān)審核。3項目基礎(chǔ)工作

加快推進規(guī)劃選址、用地預審、審批核準等前期工作是項目進入采購程序和工程施工的基礎(chǔ)，一定要超前謀劃、依法依規(guī)。

特別說明的是，需要成立SPV的PPP項目，前期手續(xù)最好辦理到政府方出資平臺公司（企業(yè)），這樣項目法人是企業(yè)，前期手續(xù)會簡化。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理項目，政府方出資人代表是清源水務(wù)有限公司；洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園項目政府方出資人代表是青圃建設(shè)發(fā)展有限公司；開發(fā)區(qū)物流園項目是蘇展實業(yè)有限公司。

3.1立項：項目建議書審批，指政府投資實行審批制管理的項目，項目法人是企業(yè)的不需要。

項目初步設(shè)想方案是編制項目建議書的重要依據(jù)。項目建議書的呈報可以供項目審批機關(guān)作出初步?jīng)Q策，減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎(chǔ)。

3.2項目選址：根據(jù)項目安排，實地察看，由項目實施機構(gòu)、國土、水利、環(huán)保等部門參與，對擬用地的土地性質(zhì)（建設(shè)用地、一般農(nóng)用地、基本農(nóng)田、自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)、水利設(shè)施用地、林地等等）進行確認，相關(guān)主管部門要及時提出 5 意見，防止前期手續(xù)辦理有障礙，導致項目無法實施。比如本地某一項目，設(shè)計方案多次評審，各個部門均無意見、建議，最后在辦理有關(guān)手續(xù)時，環(huán)保部門提出項目有一部分處于國家自然保護區(qū)，導致手續(xù)辦理受到一定影響。

項目選址確定后，由規(guī)劃部門繪制規(guī)劃用地紅線圖；劃撥土地須出具選址意見書。

3.3土地預審：國土部門在建設(shè)項目審批、核準、備案階段，依法對建設(shè)項目涉及的土地利用事項進行審查。

3.4建設(shè)用地規(guī)劃許可：建設(shè)單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經(jīng)規(guī)劃部門確認建設(shè)項目位置和范圍符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定憑證。4項目方案設(shè)計

根據(jù)不同PPP項目性質(zhì)和特點，選定專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計單位，可委托某一感興趣的社會資本，由其組織編制項目方案。要依據(jù)項目紅線范圍內(nèi)土地性質(zhì)及土地利用規(guī)劃，合理布置項目工程，防止設(shè)計方案經(jīng)評審后，因土地不能使用而擱淺。

設(shè)計方案是項目“可行性研究報告”和PPP“兩評價一方案”編制的重要依據(jù)。5可行性研究報告編制

政府投資項目可行性研究報告需發(fā)改審批；企業(yè)投資項目可行性研究報告不需審批。為了便于手續(xù)辦理，建議省一級管理的項目，請省有關(guān)工程咨詢機構(gòu)編制可行性研究報告，利用咨詢機構(gòu)資源來協(xié)調(diào)省相關(guān)部門，提高辦事效率。6項目論證

由財政部門（PPP中心）會同相關(guān)行業(yè)主管部門完成。委 6 托專業(yè)PPP咨詢機構(gòu)編制PPP“兩評價”，財政部門組織專家評審。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。以本地區(qū)而言，財政每年一般預算支出接近60億，呈逐年上漲的趨勢，年均增長約17.68%，按年10%財政支出責任算，本地所有PPP項目每年財政支出限額為6億。

這里需要強調(diào)的是，各級政府一定不要去實施假PPP。有的地方把不屬于公共產(chǎn)品（服務(wù)）和公用基礎(chǔ)設(shè)施的項目，比如房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)等，也包裝成PPP；有的地方用本級政府所屬融資平臺或其他國有企業(yè)作為PPP項目中的社會資本方，等于父子倆開公司；還有的通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目等，這些都是違規(guī)行為。7項目計劃

對于需要當年推進實施的PPP項目，應納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項目實施計劃。

項目是否列入計劃，關(guān)鍵看項目實施的必要性和可行性。這里說的必要性、可行性不是指PPP咨詢機構(gòu)編制的“兩評價”，也不是工程咨詢機構(gòu)編制的項目“可行性研究報告”里面的表述，而是指該項目當前是否為百姓迫切需求或者具有一定社會效益或生態(tài)效益，項目建成后能否達到預期的功效等。因此，項目列入實施計劃前，除聽取專家意見外，還應當廣泛征求使用者（受益者）意見，必要時可舉行項目聽證會。

本地近兩年入庫PPP項目10個，3個即將入庫。已經(jīng)實施2 7 個，正在推進5個。已經(jīng)實施的2個是區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理，屬于民生和環(huán)境治理項目；正在推進的5個分別是洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園、開發(fā)區(qū)物流園、文體小鎮(zhèn)、省道121道路等，都屬于生態(tài)類或公共服務(wù)類項目，符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方向。8編制PPP初步實施方案

實施方案設(shè)置不合理會導致社會資本不感興趣。筆者考察了某縣PPP項目庫，８個項目中有３個方案設(shè)置有問題，主要是將準經(jīng)營性項目設(shè)置為完全使用者付費，風險全部由社會資本方承擔，必然導致社會資本不響應。

8.1關(guān)于項目實施機構(gòu)及政府出資人代表

目前常規(guī)做法是，根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由政府授權(quán)行業(yè)主管部門作為PPP項目實施機構(gòu)；同級國有平臺公司作為政府出資人代表。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理PPP項目實施機構(gòu)是水利局，洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園PPP項目實施機構(gòu)是住建局，文體小鎮(zhèn)（制造類）、開發(fā)區(qū)物流園PPP項目實施機構(gòu)是開發(fā)區(qū)管委會，121省道實施機構(gòu)是交通局。

有些PPP項目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切配合，因此有領(lǐng)導想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為PPP項目實施機構(gòu)，甚至希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺公司作為政府方出資代表。關(guān)于這個問題，實際涉及到兩個層面，一是哪些機構(gòu)可以作為ＰＰＰ項目實施機構(gòu)；二是項目財政支出責任在哪一級政府。

關(guān)于第一個層面，查閱所有關(guān)于PPP的政策文件，不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為PPP項目實施機構(gòu)。但是不建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項 8 目實施機構(gòu)，因為PPP項目前期手續(xù)辦理、項目管理等權(quán)限都在縣一級以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)繁雜，專業(yè)人員少，根本無法勝任，影響辦事效率。例如本地洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目，雖然項目位于石集鄉(xiāng)，而且大量拆遷、征地、施工保障必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，但我們設(shè)定項目實施機構(gòu)是住建局。

關(guān)于第二個層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平臺公司可否作為政府出資人代表。從目前政策層面看，沒有規(guī)范約束。問題核心是哪一級政府承擔PPP項目財政支出責任，這個與參與入股的政府方代表關(guān)系不大。目前從相關(guān)PPP政策文件的表述看，特別是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理權(quán)都在縣一級以上政府部門，PPP項目最低應由縣級財政承擔支出責任。目前本地所有PPP項目財政支出責任都由縣級財政承擔。

8.2關(guān)于PPP項目總投資與建設(shè)成本

8.2.1項目總投資：是指PPP項目從項目識別開始至項目移交為止，預計或?qū)嶋H開支的全部投資費用。它是PPP項目投資規(guī)?？刂频哪繕?，也是PPP項目參與方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風險防范的一項極為重要的經(jīng)濟指標。

8.2.2項目建設(shè)成本：指項目全部建設(shè)成本，分直接費（人工費、材料費、施工機械使用費、其他直接費）和施工管理費，包含建設(shè)期投資利息。

如果項目在采購前設(shè)計深度僅達到方案設(shè)計，則后期項目公司（SPV）在初步設(shè)計和施工圖設(shè)計階段，必須注意控制項目建設(shè)成本，因為項目總投資是經(jīng)過審批的，不得隨意增加。

8.3關(guān)于運作方式及合作期限：PPP模式主要包括特許經(jīng)營 9 和政府購買服務(wù)兩類。

經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，建議采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼的項目，如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等，建議采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，如教育項目、醫(yī)療衛(wèi)生保健項目、環(huán)境保護與環(huán)境污染治理項目、某些公用基礎(chǔ)設(shè)施項目（如市政項目）等，其中基礎(chǔ)設(shè)施類的采用建設(shè)—運營—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他類的采用建設(shè)—擁有—運營(BOO)方式。比如本地的121省道PPP項目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量項目優(yōu)先采用改建-運營-移交(ROT)、移交-運營-移交(TOT)方式；復雜的項目可采用設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交(DBFOT)方式。本地的洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目存量資產(chǎn)稻米博物館，經(jīng)評估后采用TOT方式運作。

對于建設(shè)內(nèi)容不是完全一體化的項目，可以根據(jù)具體分項性質(zhì)、特點，分類設(shè)定不同的運作方式。本地的開發(fā)區(qū)物流園PPP項目，屬于公共基礎(chǔ)配套部分，采用BOT方式，其中運營部分投資采用BOO方式。

8.4關(guān)于付費機制：一定要根據(jù)具體PPP項目內(nèi)容、項目性質(zhì)、經(jīng)營模式、盈利特點等，靈活使用不同的付費機制，讓社會資本方微利不暴利。有的項目規(guī)模大、內(nèi)容復雜，在項目分類可以清晰劃分邊界的前提下可使用混合型的付費機制。比如洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)項目，其中生態(tài)廊道屬于無盈利點的生態(tài)項目，由政府購買服務(wù)，小鎮(zhèn)項目有盈利點，但是不足以覆蓋回報，采用可行性缺口補助。

8.5關(guān)于項目風險分擔機制：一般來說建設(shè)、運營風險由社會資本承擔，法律、政策風險由政府方承擔，不可抗力風險由雙方共同承擔。

8.6關(guān)于股權(quán)結(jié)構(gòu)：政府方不控股，一般占股10-20%比較適宜。

9接觸社會資本并完善實施方案

初步實施方案出臺后，可以開始與社會資本溝通。應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，重視引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。10項目的審批與核準

項目管理分為審批、核準、備案三種。政府投資項目實行審批制管理，包含三個過程，即項目建議書審批，又稱立項（俗稱路條），可行性研究報告審批，初步設(shè)計審批。企業(yè)投資項目實施核準或備案管理，因PPP項目涉及公共服務(wù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施，一般采用核準方式管理。

10.1政府投資項目

10.1.1項目建議書審批：在第3.1條完成。

10.1.2可行性研究報告審批

10.1.3初步設(shè)計審批：根據(jù)PPP項目采購社會資本前項目設(shè)計程度來確定初步設(shè)計遞交評審時間。

10.2企業(yè)投資項目：實施核準，辦理流程：

企業(yè)編制項目申請報告（可委托工程咨詢機構(gòu)編制，報告要達到可行性研究報告程度）→提供規(guī)劃部門出具的選址意見書（僅指劃撥土地）→提供國土部門出具的用地預審意見→發(fā)改部門出具核準文件。

11進一步完善確定項目實施方案

政府投資項目的可行性研究報告審批后，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告有關(guān)要求，完善并確定PPP項目實施方案。

實行核準制的企業(yè)投資項目，經(jīng)核準后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。正常情況下發(fā)改部門不會提出相關(guān)要求。12項目設(shè)計

項目初步設(shè)計之前須完成工程地質(zhì)勘察。

12.1方案設(shè)計：在第4條完成。

12.2初步設(shè)計：依據(jù)可行性研究報告，進一步深化設(shè)計。

12.3施工設(shè)計：制作施工圖，作為施工依據(jù)。

根據(jù)不同的PPP項目類型，合理設(shè)定項目采購前設(shè)計深度。目前大致有三種情形：

一是項目實施機構(gòu)做到方案設(shè)計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成初步設(shè)計與施工圖設(shè)計；二是項目實施機構(gòu)做到初步設(shè)計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成施工圖設(shè)計；三是項目實施機構(gòu)完成施工圖設(shè)計。PPP 12 項目采購前設(shè)計深度應該根據(jù)不同PPP項目類型確定：

對于具有通用性，核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整的項目，項目實施機構(gòu)完全可以完成施工圖設(shè)計。比如公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施項目。如本地的121省道PPP項目，在采購前施工圖和造價都已完成。

對于策劃創(chuàng)意要求比較高的或者實施專業(yè)性較強的項目，為了充分發(fā)揮社會資本的特長，利用中標社會資本特有的專利（技術(shù)、產(chǎn)品）、工藝或者策劃創(chuàng)意方案，可以在項目采購前完成初步方案，或建議采用DBFOT(設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-移交)運作方式，比如旅游、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建、供水、污水處理、環(huán)境治理、生態(tài)保護等。柳山稻米小鎮(zhèn)采用的就是采購前完成項目初步方案設(shè)計。

13根據(jù)項目設(shè)計深度調(diào)整實施方案數(shù)據(jù)

項目達到方案設(shè)計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以可行性研究報告為準；項目達到初步設(shè)計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以初步設(shè)計概算為準；達到施工設(shè)計層次的，以施工圖紙預算為準。

14社會資本考察

對前期接觸的、對本項目感興趣社會資本進行考察，了解企業(yè)綜合實力及特長，并最終聽取社會資本對項目方案的意見。15實施方案審核及政府批復

由項目辦事機構(gòu)牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關(guān)部門，對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審。

方案經(jīng)評審后，經(jīng)本級政府有關(guān)會議通過后發(fā)文批復。

16項目采購

16.1采購方式：PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點和潛在供應商數(shù)量，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健?/p>

擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。目前本地PPP項目主要采取公開招標方式采購社會資本。

16.2關(guān)于聯(lián)合體：鼓勵社會資本方成立聯(lián)合體投標。為促進項目順利實施，建議要求聯(lián)合體牽頭方在聯(lián)合體中控股。同時，為保障項目運營良好，建議要求聯(lián)合體項目運營責任方占一定比例股份。為了防止聯(lián)合體成員過多，給今后合作增加難度，可以設(shè)定投標人聯(lián)合體成員數(shù)量限制，一般3家為宜。

16.3資格預審：通常資格預審文件編制比較簡化，潛在投標人無法通過資格預審文件了解項目更多的信息，尤其是核心條款。因此，常出現(xiàn)報名參加資格預審的企業(yè)數(shù)量多，但在購買招標文件后，發(fā)現(xiàn)項目不適合本企業(yè)，不參加投標，從而導致項目采購廢標。為此，可以在資格預審文件《資格預審公告》章節(jié)，把項目基本信息和核心條款充分披露出來，讓參加資格預審的潛在投標人更多進入投標環(huán)節(jié)。

16.3.1投標人資格條件：除《政府采購法》規(guī)定的基本條件之外，可設(shè)定企業(yè)的資信、業(yè)績、資質(zhì)資格等特定條件。條件設(shè)置必須與項目需求相匹配，不得設(shè)置歧視性、排他性、不合理條款。盡量減少不必要的資格條件，防止資格審查出差錯。

16.3.2資格預審入圍：分為合格制、有限數(shù)量制。合格制采用符合性審查，符合條件的全部通過；有限數(shù)量制由評審小組打分，按分數(shù)高低根據(jù)資格預審文件規(guī)定確定通過名單。

16.3.3提交資料是原件還是復印件：一定要簡化手續(xù)，方便投標人，防止在繁雜的手續(xù)上出差錯導致申請人資格預審不通過。

原則上，能夠網(wǎng)絡(luò)查詢的資料，提交復印件（加蓋單位公章），比如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照（三證合一、五證合一）、資質(zhì)資格證等；其它不能網(wǎng)絡(luò)查詢的（或網(wǎng)絡(luò)查詢難以確認真?zhèn)蔚模?，提交原件，比如合同、協(xié)議、中標通知書、身份證（原件需帶到現(xiàn)場）、財務(wù)審計報告、企業(yè)各種聲明文件等等。

16.4制作發(fā)售招標文件

16.4.1招標文件編制：招標文件是規(guī)范項目選定社會資本及項目基本條款的重要文件，合同草案作為招標文件的附件，是社會資本中標后簽訂PPP合同的依據(jù)。因此，招標文件制定，必須嚴密、規(guī)范、合法。

16.4.2評標辦法：綜合評分法，采用百分制。一般評標體系商務(wù)部分70分（其中報價30分，企業(yè)資信、業(yè)績40分），技術(shù)部分30分。采購人可根據(jù)項目特點靈活調(diào)整分值構(gòu)成。

報價（30分）是指政府付費，可以根據(jù)項目付費的算式分別報價，也可以根據(jù)缺口補助報總價。對于項目招標前設(shè)計方案成熟，施工圖完備，造價確定的項目，可以就政府付費報一個總價；對于前期設(shè)計深度不夠，處于方案設(shè)計階段的項目，項目的基本數(shù)據(jù)都是估算的，則根據(jù)政府付費的構(gòu)成（算式）分別報單價（如資本金回報率、融資利率上浮率、建安費下浮 15 率等）。為了防止惡意競爭，報價應設(shè)置限制性規(guī)定。

技術(shù)部分（30分）主要包括投融資方案、投資控制措施、項目公司組建方案、建設(shè)質(zhì)量控制措施、項目建設(shè)安全保證措施、項目建設(shè)進度保證措施、項目運營方案、管養(yǎng)維護方案、項目移交方案等，根據(jù)不同項目情況靈活設(shè)置，都是文字性書面材料，靠評委主觀打分。

企業(yè)資信、業(yè)績（綜合實力，40分），資信主要包括企業(yè)信用、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、注冊資本、融資能力、資產(chǎn)負債率、資質(zhì)資格等；業(yè)績主要有PPP業(yè)績、運營業(yè)績、相關(guān)工程施工業(yè)績、設(shè)計業(yè)績等，根據(jù)項目需求合理設(shè)定。一般工程業(yè)績要求不超過項目總投資額的70%。

16.4.3評標：根據(jù)評審小組打分，采購方將按照綜合得分從高到低順序進行排序，作為候選投標人。采購人可以設(shè)定候選投標人數(shù)量（比如選前3名作為候選投標人）。

16.5結(jié)果確認談判：采購結(jié)果確認談判工作組應當按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就項目合同中可變的細節(jié)問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。

16.6公示、公告、發(fā)中標（成交）通知書：在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內(nèi)，將預中標、成交結(jié)果進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議后2個工作日內(nèi)，將中標、成交結(jié)果進行公告，同時發(fā)出中標、成交通知書。

16.7合同簽訂：項目實施機構(gòu)應當在中標、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標、成交社會資本簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署PPP項目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項目合同的補充合同。

為了盡量減少社會資本中標后與政府方就合同簽訂談判產(chǎn)生過多分歧，采購人對招標文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因為潛在投標人一旦購買招標文件并投標，即視為接受招標文件的全部條款，在中標后簽合同時，《合同草案》已有的條款不宜再變更。

17項目公司組建及后續(xù)手續(xù)辦理

17.1成立SPV：按照實施方案規(guī)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金比例，組建SPV，社會資本方和政府方項目資本金按規(guī)定到賬。

17.2項目設(shè)計及投資控制：對于招標前項目處于方案設(shè)計階段的或采用DBFOT運作方式的，項目公司負責項目的初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。初步設(shè)計投資概算和施工圖設(shè)計階段投資預算必須嚴格控制在PPP項目實施方案規(guī)定之內(nèi)。必要時造價咨詢機構(gòu)提前介入，與設(shè)計機構(gòu)互動，控制項目投資成本。比如本地區(qū)域供水PPP項目某增壓泵站設(shè)計，設(shè)計單位明顯存在過度設(shè)計問題，增加成本。

17.3變更前期手續(xù)的項目法人：將項目法人由原來的國有平臺公司（或政府部門）變更為項目公司。

17.4土地使用證辦理（劃撥或招拍掛）：劃撥到項目公司或以項目公司摘牌。

17.5建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理

17.6施工許可證辦理 18.其它手續(xù)辦理

目前大部分地方實行多圖聯(lián)審、多評合一，串聯(lián)改并聯(lián)，辦事效率大大提升。

涉及住建、經(jīng)信、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、氣象、消防等部門的圖紙進行聯(lián)合審查，做到“多圖聯(lián)審”。企業(yè)投資建設(shè)項目前期推進階段涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案、地質(zhì)災害危險性評估、地震安全性評價等實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估，由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進行，做到“多評合一”。19監(jiān)理選擇

應由項目公司通過招標方式選定，監(jiān)理跟項目公司簽訂合同?？紤]到大部分PPP項目工程施工是由中標人聯(lián)合體中承擔施工義務(wù)一方負責的，這樣監(jiān)理的作用會打折扣，因此，政府方最好引入第三方項目管理公司，對項目的建設(shè)代表政府方履行管理職能。20造價咨詢機構(gòu)介入

20.1項目建設(shè)成本核定：PPP項目工程施工計價依據(jù)與經(jīng)過招標的工程施工計價依據(jù)不同。經(jīng)過招投標的項目，在施工過程中，除非清單有漏項或圖紙變更或追加工程，其計價依據(jù)就是中標價格。

PPP項目選定社會資本如果是以招標方式選定的，而且社會資本具有施工資質(zhì)的，則PPP項目工程施工可以不單獨招標，由PPP中標的社會資本自行建設(shè)。在PPP項目招標采購社會資本 18 過程中，關(guān)于PPP項目工程計價，又分兩種情形：一種是PPP項目采購前施工圖完備，清單和造價已經(jīng)明確，采購方根據(jù)項目建設(shè)費用（造價核算，加建設(shè)期利息）、資金占用費（設(shè)定限額）、運營費用（設(shè)定限額）等，設(shè)定PPP項目全合作期總投資，然后根據(jù)項目總投資，設(shè)定政府每年付費金額上限，作為PPP項目采購社會資本投標報價限額。如本地121省道PPP采購。這種模式等于PPP項目工程已經(jīng)招標程序，只不過是包含在PPP項目采購社會資本過程中，而且工程建設(shè)費用不單獨報價。另一種是PPP項目采購前施工圖未完成，有的處于方案設(shè)計程度，項目總投資是估算，采購方會設(shè)定PPP工程建安費下浮率作為PPP采購投標人報價，等于是費率招標，如本地稻米小鎮(zhèn)PPP采購。這種情況下，造價咨詢機構(gòu)有必要介入，提供跟蹤服務(wù)。

20.2全程跟蹤審計：審計機關(guān)對公共投資項目的建設(shè)運營情況進行審計監(jiān)督是法定職責，PPP項目的投資控制應該按照政府投資項目的標準進行監(jiān)管，同時PPP項目運行中的績效評價和考核也是政府方重要職責，這些都需要專業(yè)的造價咨詢機構(gòu)介入。21施工組織

按照建設(shè)計劃、施工圖和工程承包合同，對項目組織實施。22工程竣工驗收、決算、審計

工程項目的竣工驗收是施工全過程的最后一道程序，也是工程項目管理的最后一項工作。它是建設(shè)投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標志，也是全面考核投資效益、檢驗設(shè)計和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

工程決算是對所完成的工程在竣工驗收后的最后經(jīng)濟審 19 核；包括各類工料、機械設(shè)備及管理費用等。

竣工決算審計：根據(jù)國家的審計法和相關(guān)規(guī)定，對建設(shè)項目竣工決算進行審計，主要審查概（預）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，以及有無其他違紀行為等等。

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第四篇：PPP項目操作流程

PPP項目運作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

為彌補BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營。

政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。

2、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負擔和風險的前提下，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

3、三大特征

（1）、伙伴關(guān)系PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

（3）風險共擔伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風險得以規(guī)避。如果每種風險都能由最善于應對該風險的合作方承擔，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

二、PPP項目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的5個階段：

1、項目識別

2、項目準備

3、項目采購

4、項目執(zhí)行

5、項目移交

政府與社會資本合作（PPP）項目操作的19個步驟：

1、項目發(fā)起

2、項目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構(gòu)架組建

6、實施方案編制

7、實施方案審核

8、資格預審

9、采購文件編制

10、響應文件評審

11、談判與合同簽署

12、項目公司成立

13、融資管理

14、績效監(jiān)測與支付

15、中期評估

16、移交準備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項目實施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應用階段，政策制定者與實施者均處于探索實踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運用有待深化強化。

1、識別階段識別階段是PPP項目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項目的計劃到論證，從財政部門、行業(yè)主管到社會資本，都需要判斷項目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項目的實施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢；其次要對項目識別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實到執(zhí)行層面，當一個項目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎(chǔ)后，那接下來應當由誰來推動相關(guān)工作，使項目順利進入準備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準備階段在項目準備階段，需要進行實施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項目，減輕政府負債。財政部《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發(fā)布后，全國各省各縣市為爭取自己的項目進入PPP示范項目庫，通常都會聘請PPP專業(yè)咨詢公司開展項目準備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務(wù)內(nèi)容即為實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標準方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定，供應商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應無效，而競爭性談判無此明確規(guī)定。

第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審?！倍偁幮源枭虅t規(guī)定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機構(gòu)不得通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結(jié)果。

（2）、競爭性磋商如何應對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競爭性磋商無效，應二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預審：依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項目采購應當實行資格預審。項目實施機構(gòu)應當根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭”。這里的“應當”是強制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項目采購必須實行資格預審。

（2）、資格預審具體流程：資格預審公告發(fā)布媒介。資格預審公告應當在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。

資格預審公告內(nèi)容。項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定方法和標準，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。

資格預審評審小組。項目實施機構(gòu)、代理機構(gòu)應成立評審小組，負責PPP項目采購的資格預審和評審工作。評審小組由項目實施機構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評審專家可由項目實施機構(gòu)自行選定，但至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目評審。

資格預審結(jié)果。有3家以上社會資本通過資格預審的，可繼續(xù)開展采購文件準備工作；通過不足3家的，應在調(diào)整資格預審公告內(nèi)容后重新組織資格預審；重新資格預審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應商符合要求如何處理：根照《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務(wù)項目（含政府和社會資本合作項目），符合要求的供應商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續(xù)進行；符合要求的供應商（社會資本）只有1家的，采購人（實施機構(gòu)）或代理機構(gòu)應終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。

4、執(zhí)行階段

項目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標志著PPP項目進入實質(zhì)運行階段。

在實踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認為，項目執(zhí)行階段的核心是項目實施管理，如果把PPP項目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項目執(zhí)行階段實施管理是保證項目后期穩(wěn)定運營的有效途徑，穩(wěn)定運營才是判斷PPP項目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預期會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據(jù)對PPP項目運作理解程度的不同，業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項目執(zhí)行完畢（特許經(jīng)營期滿）后項目資產(chǎn)的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規(guī)定外，若PPP項目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運營-移交）運作模式，項目開始前的第一T也應屬于移交階段的范圍。即PPP項目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標采購方式。然而，由于PPP項目特點復雜，采購對象多為公共服務(wù)，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優(yōu)劣勢分別是什么？

公開招標和邀請招標

公開招標

[優(yōu)勢]

程序公開透明：全國范圍內(nèi)發(fā)布招標公告，開標時當眾開封投標響應文件，開標結(jié)束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。

社會資本方競爭充分：招標前通過社會媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標書，能夠盡量地擴大和保障社會資本方的知情權(quán)，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機會和權(quán)利。

降低成本：因為社會投資人的范圍擴大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠?qū)ふ业阶罴训纳鐣Y本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經(jīng)驗的階段，PPP項目中符合這樣條件的項目不多。

招標過程耗時長：從項目審批到公布中標結(jié)果，要經(jīng)過很多程序，花費時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標文件的實質(zhì)性條件。PPP項目采購評審結(jié)束后，采購結(jié)果確認談判工作組的工作不涉及招標文件的核心條款。

邀請招標

招標人選擇范圍：邀請招標針對的是已經(jīng)對本次PPP政府采購項目有所了解的實體，而且事先已經(jīng)確定了投標人的數(shù)量，即邀請招標中投標人的數(shù)目有限，競爭的范圍有限，招標人擁有的選擇余地相對較小。公開招標是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標中的所有活動都須嚴格按預先制定的程序標準公開進行；邀請招標沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標人發(fā)布邀請，因此公開程度沒有公開招標力度大，產(chǎn)生不法行為的可能性也大一些。

時間費用成本：雖然邀請招標不經(jīng)歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經(jīng)歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請潛在招標人。在此方面，邀請招標的程序較公開招標復雜，時間成本也較大。

邀請招標與公開招標相比，降低了無人投標而導致流標的風險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業(yè)性較強商品的采購是很有必要的。

[總結(jié)] 總體來說，邀請招標在一定程度上彌補了公開招標的缺陷。在邀請招標過程中，當招標人對新建項目缺乏足夠的經(jīng)驗，對其技術(shù)指標尚無把握時，可通過技術(shù)交流會等方式進行信息采集，在收集了大量的技術(shù)信息并進行評價后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標邀請書，邀請被選中的投標人提出詳細的報價。

潛在投標人可由招標方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項目專業(yè)性較強、市場上符合參數(shù)要求產(chǎn)品較少、招標數(shù)量較少，以及招標項目具有保密性的情況下，可采用邀請招標采購方式。

單一來源采購

[優(yōu)勢]

1、供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，供貨渠道穩(wěn)定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因為采購項目只針對一家供應商，無需經(jīng)過競標比價等這類復雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機制，而且產(chǎn)品一般都為進口，運費及關(guān)稅等附加費較高，致使采購標的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風險。由于單一來源采購是一對一的關(guān)系，如果供貨廠家缺貨，或在運送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標的及時供給，存在一定的風險。

4、容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

[總結(jié)]

因此，除發(fā)生不可預見的緊急情況外，PPP項目應盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務(wù)項目；技術(shù)復雜或性質(zhì)特殊、不能確定詳細規(guī)格或具體要求的；因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項目；按招標投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設(shè)項目以外的工程建設(shè)項目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項目采購中有效供應商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進行扶持的項目；第五種主要適用于政府采購工程類項目。

[評審方式]

1、分值設(shè)置應與評審因素的量化指標對應，磋商文件中沒有規(guī)定的評審標準不得作為評審依據(jù)。

2、磋商小組成員應獨立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務(wù)項目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性。

4、價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應商的價格為磋商基準價，其價格分為滿分。其他供應商的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準價/最后磋商報價）×價格權(quán)值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術(shù)指標優(yōu)劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據(jù)《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標準以上，且未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)；達到公開招標數(shù)額標準、經(jīng)批準采用非公開招標方式的貨物、服務(wù)；非采購人所能預見的原因或者非采購人拖延造成采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實質(zhì)性響應要求的供應商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標的貨物、服務(wù)采購項目，只有兩家投標人響應時，采購人、代理機構(gòu)報經(jīng)本級財政部門批準后可與該2家供應商進行競爭性談判采購。采購人、代理機構(gòu)應當根據(jù)招標文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進行確認，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結(jié)]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項目。在目前PPP項目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進的情況下，需要在較短時間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時，應重點考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項目操作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

PPP項目在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預審文件、采購文件、響應文件、評標文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，能科學合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。

（一）、實施方案

1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據(jù)。

2、實施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內(nèi)容：項目名稱，項目實施機構(gòu)，項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標準等基本經(jīng)濟技術(shù)指標，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應當具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應當明確的其他事項。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內(nèi)容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實施方案、項目產(chǎn)出說明、風險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建的（預）可行性研究報告、設(shè)計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內(nèi)容包括：項目基礎(chǔ)信息、評價方法、評價結(jié)論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

1、財政承受能力論證的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。

2、財政承受能力論證的內(nèi)容。財政承受能力論證包括責任識別（股權(quán)投資、運營補貼、承擔風險、配套投入）、支出測算（依據(jù)實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測算股權(quán)投資支出責任，依據(jù)建設(shè)成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔風險支出責任，依據(jù)政府擬提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責任）、能力評估（財政支出評估、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估）、信息披露（項目名錄、項目信息、財政支出責任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容。從實務(wù)操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實際操作中應根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。

（五）、采購文件（招標文件）

下文的采購文件主要以招標文件為主進行闡述。

1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。

2、招標文件的內(nèi)容。

（1）、招標文件的一般構(gòu)成。招標文件一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

（2）、實質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應當包括：明確規(guī)定投標保證金的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間；明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應要求；對采用工程量清單招標的，應當明確規(guī)定提供工程量清單及相應要求；明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應文件（投標文件）

下文的響應文件主要以投標文件為主進行闡述。

1、投標文件的概念。投標人在通過了招標項目的資格預審以后，按照招標文件的要求而制定的響應文件。該文件應對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。

2、投標文件的內(nèi)容。通常由投標人致函、授權(quán)委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導文件。

2、評標文件的內(nèi)容。評標文件主要包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應邀與招標人按照招標文件要求進行合同細節(jié)談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎(chǔ)。

2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。

（九）、項目合同

1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標人（社會投資人）或項目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風險分配的協(xié)議。

2、項目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術(shù)語定義、特許經(jīng)營權(quán)、項目建設(shè)（BOT、BOO形式適用）、項目的運營與維護、項目設(shè)施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭議的解決等等。

第五篇：ppp項目詳細流程

PPP項目流程大綱

一、項目識別：

1.項目發(fā)起

政府發(fā)起

政府和社會資本合作中心（PPP中心），應負責向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集PPP項目

社會資本發(fā)起

社會資本應以項目建議書的方式向PPP中心推薦潛在的政府和社會資本合作項目。2.項目篩選

PPP中心會同行業(yè)主管部門，對潛在的政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。調(diào)研時間一般不超過15個工作日。PPP中心應根據(jù)篩選結(jié)果制定項目和中期開發(fā)計劃。

對于列入開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應按PPP中心的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。3.物有所值評價

PPP中心會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。

項目本級財政部門會同行業(yè)主管部門，在物有所值評價結(jié)論形成后，完成物有所值評價報告編制工作，報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺

⑴定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等

⑵定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。4.財政承受能力論證

財政部門應根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

二、項目準備

1.管理框架構(gòu)建

組建機構(gòu)分為專門協(xié)調(diào)機構(gòu)和項目實施機構(gòu)。其中專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，縣級以上人民政府可建立，負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查等。

項目實施機構(gòu)可以為政府或指定的有關(guān)職能部門或者事業(yè)單位，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等。2.實施方案編制

方案編制交由有相應資質(zhì)的項目管理公司制定，內(nèi)容主要包括項目概況、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式選擇等。

（1）項目概況

項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技術(shù)指標和項目公司股權(quán)情況等?；厩闆r主要明確項目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。

經(jīng)濟技術(shù)指標主要明確項目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。

項目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

（2）風險分配基本框架

按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間的合理分配項目風險。

原則上，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

(3)項目運作方式

項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營、轉(zhuǎn)讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

（4）交易結(jié)構(gòu)

交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。項目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。

項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

相關(guān)配套安排主要說明由項目以外相關(guān)機構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項目所需的上下游服務(wù)。

(5)合同體系

合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。項目合同是其中最為核心的法律文件。

(6)監(jiān)管架構(gòu)

監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

（7）采購方式選擇

項目采購應根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。3．實施方案審核

PPP中心應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證的仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購

1.資格預審

項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目需要準備資格預審文件，發(fā)布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預審的評審報告提交PPP中心備案。

資格預審公告應包括項目授權(quán)主體、項目實施機構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。2.采購文件編制

項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

社會資本應以支票、匯票、本票或金融機構(gòu)、擔保機構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式繳納保證金。參加采購活動的保證金的數(shù)額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務(wù)型合作項目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個月的服務(wù)收入額。

采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。3.響應文件審批

資格審核及采購文件發(fā)售：評審小組對社會資本進行資格審核，項目實施機構(gòu)可以組織對符合條件的社會資本方進行考察核實。響應文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于10日.第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。實質(zhì)性變動的內(nèi)容，須經(jīng)項目實施機構(gòu)確認，并通知所有參與談判的社會資本。具體程序按照《政府采購非招標方式管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構(gòu)提交候選社會資本的排序名單。具體程序按照《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

4.談判與合同簽署

項目實施機構(gòu)應成立專門的采購結(jié)果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構(gòu)就合同中可變的細節(jié)問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構(gòu)應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。

公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構(gòu)與中選社會資本簽署。

需要為項目設(shè)立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構(gòu)重新簽署項目合同，或簽署關(guān)于承繼項目合同的補充合同。

項目實施機構(gòu)應在項目合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將項目合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但合同中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

四、項目執(zhí)行

1項目公司成立

社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和PPP中心應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。

2.融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。PPP中心和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

社會資本或項目公司未按照項目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項目合同；遇系統(tǒng)性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據(jù)項目合同約定協(xié)商修訂合同中相關(guān)融資條款。

當項目出現(xiàn)重大經(jīng)營或財務(wù)風險，威脅或侵害債權(quán)人利益時，債權(quán)人可依據(jù)與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風險已解除的，債權(quán)人應停止介入。

3.績效測試與支付

財政部門應把項目合同中涉及的政府支付納入中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

項目實施部門應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本方或項目公司履行合同義務(wù)，定期檢測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并向政府財政部門（ppp中心）備案。

政府可指定合格機構(gòu)實施臨時接管。臨時接管項目所產(chǎn)生的一切費用，將根據(jù)項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。

4.中期評估

項目實施機構(gòu)應每3~5年對項目進行中期評估，分析項目運行狀況和項目的合規(guī)性、適應性、合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，并向政府財政部門備案。

政府相關(guān)職能部門對項目履行行政監(jiān)管職責，關(guān)注公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益。社會資本方應披露項目產(chǎn)出和數(shù)量和質(zhì)量、項目經(jīng)營情況。政府應公開不涉及秘密的ppp項目合同條款、績效檢測報告、中期評估報告和項目重大變更或終止情況。

五、項目移交

1.移交準備

項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式：期滿終止移交和提前終止移交。補償方式：無償移交和有償移交。移交內(nèi)容：項目資產(chǎn)、人員、文檔、知識產(chǎn)權(quán)等標準：設(shè)備完好率和最短可用期限

2.性能測試

項目實施方或政府組建項目移交工作組，根據(jù)項目合同約定與社會資本方確定移交情況和補償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項目移交工作組委托具有資質(zhì)的資產(chǎn)評估機構(gòu)，按照合同約定的評估方案，對移交資產(chǎn)做資產(chǎn)評估，作為補償金額的依據(jù)。項目工作組應按照嚴格的性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。性能測試不達標的，項目移交工作組可以要求社會資本方進行恢復性修理、更新重置和提取移交維修保函。

3.資產(chǎn)交割

社會資本方將通過性能測試的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同清單項目實施機構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。

4.績效評價

政府財政部門（ppp中心）應組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、ppp模式應用等進行績效評價，并按照相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果，并作為以后工作的參考依據(jù)