第一篇：PPP項(xiàng)目擔(dān)保模式全梳理

PPP項(xiàng)目擔(dān)保模式全梳理

政府方擔(dān)保

政府作為PPP項(xiàng)目重要的參與主體，對項(xiàng)目成敗有著決定性的作用?，F(xiàn)有PPP項(xiàng)目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項(xiàng)目的融資方式較為單一，多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，但商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目的放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴(yán)格，對増信要求較高，但由于PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)短缺，難以滿足商業(yè)銀行的抵押要求，需要政府給予對應(yīng)的擔(dān)保，彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目増信不足的缺口。同時(shí)政府擔(dān)保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會(huì)資本的參與顧慮，激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情?，F(xiàn)有的政府擔(dān)保方式主要有承諾函、設(shè)定保底量、通過人大決議納入預(yù)算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責(zé)任納入預(yù)算的確認(rèn)函，其內(nèi)容主要是根據(jù)人大決議，承諾將項(xiàng)目融資本息（回購資金）納入相應(yīng)年度（或中長期）財(cái)政預(yù)算予以安排，可以看出，從嚴(yán)格意義上看，承諾的內(nèi)容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現(xiàn)金流，并不是擔(dān)保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機(jī)構(gòu)來說不是擔(dān)保，只是種“強(qiáng)增信”。由于金融機(jī)構(gòu)對政府信用的信任，即主體信仰，從而導(dǎo)致承諾函受到金融機(jī)構(gòu)的大力認(rèn)可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續(xù)發(fā)酵，金融機(jī)構(gòu)對承諾函的法律效應(yīng)可能需要重新論證和審視。

（二）設(shè)定保底量

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制有政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三種，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助中均涉及財(cái)政支出責(zé)任，政府通常會(huì)依據(jù)項(xiàng)目的可用性、使用量和績效中的一個(gè)或多個(gè)要素的組合向項(xiàng)目公司付費(fèi)。為了保障社會(huì)資本參與時(shí)獲得合理的最低收益，政府會(huì)設(shè)立保底量，在項(xiàng)目合同中承諾，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，當(dāng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求低于一定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府會(huì)給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司相應(yīng)的補(bǔ)貼。

如財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目興延高速公路采用可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，通過特許經(jīng)營協(xié)議，政府對通行費(fèi)用給予合理補(bǔ)貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。

（三）通過人大決議納入預(yù)算

不同于傳統(tǒng)模式，PPP項(xiàng)目中涉及政府財(cái)政支出的部分需通過人大決議納入預(yù)算，資金償付更有保障。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）規(guī)定“項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）要求“通過論證的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！钡档靡惶岬氖?，為有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，通過人大決議納入預(yù)算的項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任是有上限的，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項(xiàng)目是借助BT模式實(shí)施的，政府承諾回購，項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給政府。因此，在PPP項(xiàng)目的談判過程中，關(guān)于回購安排的討論不可避免?；刭彴才虐ㄙY產(chǎn)回購和股權(quán)回購兩大類，其中資產(chǎn)回購在PPP項(xiàng)目中是明令禁止的，因?yàn)椤敦?cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)》中明確提到“采用固定回報(bào)、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的”不可列為備選項(xiàng)目。而股權(quán)回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項(xiàng)目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當(dāng)雙方不太適合繼續(xù)合作或者難以為繼時(shí)，政府可對社會(huì)資本持有的股權(quán)進(jìn)行回購。

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擔(dān)保

為了確保PPP項(xiàng)目能夠按照合同約定履約，政府通常會(huì)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供一定的擔(dān)保。常見的擔(dān)保方式包括保證金、保函、收益權(quán)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等。

（一）保證金

保證金是招標(biāo)方在招標(biāo)文件或項(xiàng)目合同中約定的應(yīng)標(biāo)方或中標(biāo)方應(yīng)繳納的一定金額的責(zé)任擔(dān)保。目前在PPP項(xiàng)目中較為常見的有投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金三種。1.投標(biāo)保證金

投標(biāo)保證金是為了保護(hù)招標(biāo)人因投標(biāo)人的無正當(dāng)理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標(biāo)人隨投標(biāo)文件一同遞交給招標(biāo)人的一定形式、一定金額的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保，保證投標(biāo)人在遞交投標(biāo)文件后不得撤銷投標(biāo)文件，中標(biāo)后不得無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同。投標(biāo)保證金通常作為投標(biāo)書的一部分，數(shù)額不得超過投標(biāo)總價(jià)的百分之二。當(dāng)招標(biāo)人因投標(biāo)人的行為受到損害時(shí)可根據(jù)規(guī)定沒收投標(biāo)人的投標(biāo)保證金。2.履約保證金

為保障招標(biāo)方（通常是政府指定的實(shí)施機(jī)構(gòu)）權(quán)益，敦促中標(biāo)人（社會(huì)資本）完全按時(shí)履約，保證項(xiàng)目工期和質(zhì)量符合合同約定，招標(biāo)方會(huì)在招標(biāo)文件中要求中標(biāo)人提交履約保證金，金額不得超過中標(biāo)合同金額的10%，一般為總合同價(jià)的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票支付。當(dāng)中標(biāo)人順利履行完應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，招標(biāo)方將履約保證金全額返還給中標(biāo)方。若中標(biāo)方出現(xiàn)違約，將喪失收回履約保證金的權(quán)利。3.工程質(zhì)量保證金

工程質(zhì)量保證金又稱建筑工程信譽(yù)保證金，是指作為施工單位根據(jù)建設(shè)單位的要求，在建設(shè)工程承包合同簽訂之前，預(yù)先交付給建設(shè)單位，用以保證施工質(zhì)量的資金。對于有政府參與PPP項(xiàng)目，一般按工程價(jià)款結(jié)算總額5%左右的比例預(yù)留保證金，待建設(shè)工程竣工結(jié)算質(zhì)量達(dá)標(biāo)后，建設(shè)單位應(yīng)按照合同約定及時(shí)向施工單位支付工程結(jié)算價(jià)款和預(yù)留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實(shí)踐中最為常見且行之有效的履約擔(dān)保方式，金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔(dān)保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協(xié)議履行其責(zé)任或義務(wù)時(shí)，由金融機(jī)構(gòu)代其履行一定金額、一定期限范圍內(nèi)的某種支付責(zé)任或經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。為了保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，政府會(huì)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供一個(gè)或多個(gè)保函，具體包括投標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、維護(hù)保函、移交維修保函等。1.投標(biāo)保函

投標(biāo)保函是金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)投標(biāo)人的申請，向投標(biāo)人出具的、保證在招標(biāo)有效期內(nèi)不撤標(biāo)、不改標(biāo)、中標(biāo)后在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設(shè)期履約保函

建設(shè)期履約保函較為常見，用于擔(dān)保項(xiàng)目公司在建設(shè)期能夠按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，并且能夠按時(shí)完工。

3.運(yùn)營維護(hù)期的履約保函/維護(hù)保函

運(yùn)營維護(hù)期的履約保函，也稱維護(hù)保函，主要用以擔(dān)保項(xiàng)目公司在運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)按照項(xiàng)目合同的約定履行運(yùn)營維護(hù)義務(wù)。4.移交維修保函

移交維修保函是項(xiàng)目公司做出的在保修期或維修期內(nèi)履行合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的書面承諾。

（三）特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押

如前所述，大部分PPP項(xiàng)目需要通過銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)融資，在這樣的情形下，質(zhì)押擔(dān)保等尤為必要。在存量資產(chǎn)匱乏的前提下，PPP項(xiàng)目中基于特許經(jīng)營而形成的某種收費(fèi)權(quán)（如高速公路收費(fèi)權(quán)、景區(qū)門票收費(fèi)權(quán)等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號(hào)令）明確提出要“探索利用特許經(jīng)營項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源”，同時(shí)另外，中華人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例53號(hào)的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，表明PPP項(xiàng)目中特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的可行性。

因此，在實(shí)際操作過程中，越來越多的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可并要求將PPP項(xiàng)目中的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保。

（四）第三方擔(dān)保 除了社會(huì)資本提供的保證金、金融機(jī)構(gòu)出具的保函、PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押外，政府方還會(huì)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供其他形式的擔(dān)保，如母公司（股東）擔(dān)保和專業(yè)擔(dān)保公司保函等。1.母公司（股東）擔(dān)保

母公司（股東）擔(dān)保，是指由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司的母公司（股東）為社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目合同向政府方提供擔(dān)保。

在政府與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽訂的PPP項(xiàng)目協(xié)議中，政府為了強(qiáng)化社會(huì)資本方的擔(dān)保責(zé)任，會(huì)要求項(xiàng)目公司的母公司（即社會(huì)資本方）為項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目協(xié)議向政府方提供擔(dān)保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯(lián)合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標(biāo)安慶市新能源電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，聯(lián)合體與安慶市同安實(shí)業(yè)有限公司（安慶政府指定機(jī)構(gòu)）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據(jù)安慶PPP項(xiàng)目公司的發(fā)展需要，需向安慶市同安實(shí)業(yè)有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，借款期限13年，特銳德經(jīng)董事會(huì)審議通過為項(xiàng)目公司提供連帶責(zé)任擔(dān)保，擔(dān)保期限自協(xié)議生效之日起13年。

但實(shí)際上，許多社會(huì)資本方提供母公司（股東）擔(dān)保的意愿并不強(qiáng)烈，這是因?yàn)轫?xiàng)目公司的特點(diǎn)是有限追索，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離。2.專業(yè)擔(dān)保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔(dān)保的情形下，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司可尋求專業(yè)擔(dān)保公司出具相應(yīng)保函。

不同于銀行類保函，專業(yè)擔(dān)保公司保函有以下兩個(gè)特點(diǎn)：1.出具保函時(shí)的審查更加專業(yè)和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據(jù)，綜合考量其資質(zhì)條件、以往從事工程建設(shè)的業(yè)績、技術(shù)水平以及管理能力。2.風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后索賠條件更為嚴(yán)苛，專業(yè)擔(dān)保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實(shí)違約的證據(jù)以及相關(guān)的證明、鑒定材料等，且擔(dān)保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補(bǔ)償實(shí)際損失的原則進(jìn)行理賠。由此可見，專業(yè)擔(dān)保公司保函在實(shí)際過程中更加公平，能更好地促進(jìn)效率提高。

如安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)有限公司作為專業(yè)擔(dān)保公司，和安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)聯(lián)合推出“擔(dān)保+PPP”模式，致力于PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展，首筆PPP模式融資擔(dān)保項(xiàng)目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點(diǎn)用于太和縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

延伸閱讀：PPP主要關(guān)注問題

1、主要投資、建設(shè)和收益模式 廣義的PPP包括政府長期向社會(huì)購買服務(wù)，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務(wù)項(xiàng)目，比如：公路收費(fèi)、抄表、垃圾收運(yùn)等服務(wù)項(xiàng)目。狹義的PPP是基于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)或者社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目。(一)投資模式

從項(xiàng)目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(yè)(項(xiàng)目公司)投資和(3)混合投資(部分資產(chǎn)政府投資和部分資產(chǎn)企業(yè)投資)三大類型。

對政府投資項(xiàng)目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項(xiàng)目資產(chǎn)并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本可以通過租賃資產(chǎn)或者委托運(yùn)營(OM)模式參與項(xiàng)目運(yùn)作，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品(服務(wù))。此類項(xiàng)目暫不屬于我國政府力推的PPP項(xiàng)目范疇。

企業(yè)投資項(xiàng)目是指社會(huì)資本獨(dú)自或者與政府共同成立項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目資產(chǎn)并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。此種模式下，社會(huì)資本可以在項(xiàng)目建設(shè)初期通過設(shè)立項(xiàng)目公司模式參與項(xiàng)目合作，也可以在后續(xù)通過股權(quán)受讓或增資擴(kuò)股模式擁有項(xiàng)目公司股權(quán)而參與項(xiàng)目合作。對一些大型項(xiàng)目，單純靠項(xiàng)目收益無法彌補(bǔ)項(xiàng)目投資運(yùn)營成本的，為降低項(xiàng)目公司投資成本，滿足項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性要求，則采用部分項(xiàng)目資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，其余項(xiàng)目資產(chǎn)由項(xiàng)目公司投資建設(shè)，最后整體項(xiàng)目資產(chǎn)移交項(xiàng)目公司運(yùn)營的模式來開展項(xiàng)目合作。比如，北京地鐵4號(hào)線就是典型的混合投資項(xiàng)目。微信公眾號(hào)PPP項(xiàng)目爭端解決持續(xù)關(guān)注PPP項(xiàng)目熱點(diǎn)問題。就社會(huì)資本投資介入項(xiàng)目運(yùn)作的不同時(shí)期而言，項(xiàng)目投資模式還可以分為：參與項(xiàng)目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項(xiàng)目建成后受讓運(yùn)營(比如TOT)、對項(xiàng)目升級(jí)改造進(jìn)行投資后運(yùn)營(ROT)等不同類型。(二)建設(shè)管理模式

項(xiàng)目建設(shè)管理模式按照業(yè)主介入的深入以及項(xiàng)目任務(wù)包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進(jìn)行項(xiàng)目管理(PM)、EPC總承包、DB(設(shè)計(jì)-施工總包)、工程總承包項(xiàng)目等類型。項(xiàng)目建設(shè)所涉的工程、設(shè)備和服務(wù)的采購應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定履行招標(biāo)程序。(三)收益(付費(fèi))模式

PPP項(xiàng)目可以分為經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目,前者是項(xiàng)目的使用者付費(fèi),后者是政府付費(fèi)。還有一種是介于兩者之間,可稱為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目,使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目公司的投資運(yùn)營成本,政府還要給予一定的補(bǔ)貼。

另外，亞行專家表示，PPP項(xiàng)目也可以通過價(jià)值捕獲(Value Capture)等方式獲得收益，例如香港的地鐵項(xiàng)目和美國的軌道站點(diǎn)。

2、哪些項(xiàng)目適合PPP模式

適宜采用PPP模式的項(xiàng)目，一般具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。從國內(nèi)外實(shí)踐來看，PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業(yè)項(xiàng)目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項(xiàng)目)和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目(學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)等領(lǐng)域。

3、國內(nèi)PPP項(xiàng)目注意要點(diǎn)

PPP項(xiàng)目應(yīng)注意的要點(diǎn)很多，本文僅對筆者認(rèn)為非常重要，但一般文獻(xiàn)中較少提及的幾個(gè)問題做簡要闡述。(一)重視公共利益的保障

在政府采購服務(wù)的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動(dòng)，而企業(yè)天然趨利，極有可能出現(xiàn)的情況是：在政府缺乏監(jiān)管或價(jià)格定價(jià)不合理的前提下，企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量或者減少必須的公共利益投入(比如污染控制、員工安全健康保障)來增加收益。這也是國際上早期的PPP項(xiàng)目要求政府在項(xiàng)目公司中占有股份的原因。

為了保障公共利益，我們建議政府：(1)設(shè)立合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn);(2)理順合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益共享，避免暴利和虧損，保障項(xiàng)目高效、穩(wěn)定運(yùn)營;(3)加強(qiáng)對項(xiàng)目的控制和監(jiān)管，建議在項(xiàng)目公司設(shè)立由政府委派的董事和監(jiān)事(社會(huì)資本單獨(dú)投資的可以設(shè)立外部董事)，項(xiàng)目公司完善項(xiàng)目定期監(jiān)管制度;(4)建立項(xiàng)目信息公開制度，利用社會(huì)力量加強(qiáng)對項(xiàng)目的監(jiān)督。(二)理清項(xiàng)目前期工作界面

在新建項(xiàng)目中應(yīng)清晰梳理項(xiàng)目前期工作的界面，政府應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目前期工作的主要風(fēng)險(xiǎn)。為保項(xiàng)目建設(shè)不存在實(shí)質(zhì)性障礙，政府應(yīng)特別重視如下幾點(diǎn)：(1)項(xiàng)目選址是否與城市規(guī)劃相符;(2)項(xiàng)目是否滿足環(huán)保要求;(3)項(xiàng)目用地取得是否存在障礙;(4)項(xiàng)目建設(shè)是否存在潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(三)項(xiàng)目收益保障

政府要想吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資，必須對項(xiàng)目收益予以一定保障。主要應(yīng)考慮以下方面：(1)項(xiàng)目收益來源的可靠性，對使用者付費(fèi)而言，應(yīng)合理測算產(chǎn)品(服務(wù))的使用量、確立合理的定價(jià)/調(diào)價(jià)和政府補(bǔ)償機(jī)制;(2)采用政府付費(fèi)模式或者政府補(bǔ)貼的，應(yīng)確保用于支付項(xiàng)目收益的財(cái)政資金已按照《預(yù)算法》納入政府預(yù)算;(3)合理設(shè)立項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目投資建設(shè)規(guī)模超過合理需求而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品(服務(wù))定過高、企業(yè)虧損或者政府補(bǔ)貼過重等情形。

第二篇：PPP項(xiàng)目擔(dān)保模式全梳理及PPP常見的四種融資方式

PPP項(xiàng)目擔(dān)保模式全梳理及PPP常見的四種融資方式

社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的最大顧慮是什么？不是收益，而是風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)實(shí)中解除這個(gè)顧慮的唯一方式是擔(dān)保。PPP項(xiàng)目大多具有融資規(guī)模大、合作期限長等特性，合作過程中存在多種不確定性因素，大多數(shù)社會(huì)資本希望通過設(shè)置相應(yīng)的擔(dān)保機(jī)制，防范并規(guī)避PPP項(xiàng)目全生命流程中存在的風(fēng)險(xiǎn)。本文將系統(tǒng)梳理PPP項(xiàng)目常用的擔(dān)保方式。

一、政府方擔(dān)保

政府作為PPP項(xiàng)目重要的參與主體，對項(xiàng)目成敗有著決定性的作用?，F(xiàn)有PPP項(xiàng)目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項(xiàng)目的融資方式較為單一，多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，但商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目的放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴(yán)格，對増信要求較高，但由于PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)短缺，難以滿足商業(yè)銀行的抵押要求，需要政府給予對應(yīng)的擔(dān)保，彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目増信不足的缺口。同時(shí)政府擔(dān)保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會(huì)資本的參與顧慮，激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情?，F(xiàn)有的政府擔(dān)保方式主要有承諾函、設(shè)定保底量、通過人大決議納入預(yù)算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責(zé)任納入預(yù)算的確認(rèn)函，其內(nèi)容主要是根據(jù)人大決議，承諾將項(xiàng)目融資本息（回購資金）納入相應(yīng)（或中長期）財(cái)政預(yù)算予以安排，可以看出，從嚴(yán)格意義上看，承諾的內(nèi)容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現(xiàn)金流，并不是擔(dān)保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機(jī)構(gòu)來說不是擔(dān)保，只是種“強(qiáng)增信”。由于金融機(jī)構(gòu)對政府信用的信任，即主體信仰，從而導(dǎo)致承諾函受到金融機(jī)構(gòu)的大力認(rèn)可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續(xù)發(fā)酵，金融機(jī)構(gòu)對承諾函的法律效應(yīng)可能需要重新論證和審視。（分段，運(yùn)用舉例）

（二）設(shè)定保底量

PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制有政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)三種，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助中均涉及財(cái)政支出責(zé)任，政府通常會(huì)依據(jù)項(xiàng)目的可用性、使用量和績效中的一個(gè)或多個(gè)要素的組合向項(xiàng)目公司付費(fèi)。為了保障社會(huì)資本參與時(shí)獲得合理的最低收益，政府會(huì)設(shè)立保底量，在項(xiàng)目合同中承諾，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，當(dāng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求低于一定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府會(huì)給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司相應(yīng)的補(bǔ)貼。

如財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目興延高速公路采用可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，通過特許經(jīng)營協(xié)議，政府對通行費(fèi)用給予合理補(bǔ)貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。（分段，運(yùn)用舉例）

（三）通過人大決議納入預(yù)算

不同于傳統(tǒng)模式，PPP項(xiàng)目中涉及政府財(cái)政支出的部分需通過人大決議納入預(yù)算，資金償付更有保障。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）規(guī)定“項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！必?cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）要求“通過論證的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”但值得一提的是，為有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，通過人大決議納入預(yù)算的項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任是有上限的，每一全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項(xiàng)目是借助BT模式實(shí)施的，政府承諾回購，項(xiàng)目建設(shè)完成后移交給政府。因此，在PPP項(xiàng)目的談判過程中，關(guān)于回購安排的討論不可避免?；刭彴才虐ㄙY產(chǎn)回購和股權(quán)回購兩大類，其中資產(chǎn)回購在PPP項(xiàng)目中是明令禁止的，因?yàn)椤敦?cái)政部第三批PPP示范項(xiàng)目評審標(biāo)準(zhǔn)》中明確提到“采用固定回報(bào)、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的”不可列為備選項(xiàng)目。而股權(quán)回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項(xiàng)目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當(dāng)雙方不太適合繼續(xù)合作或者難以為繼時(shí)，政府可對社會(huì)資本持有的股權(quán)進(jìn)行回購。

二、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擔(dān)保

為了確保PPP項(xiàng)目能夠按照合同約定履約，政府通常會(huì)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供一定的擔(dān)保。常見的擔(dān)保方式包括保證金、保函、收益權(quán)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等。

（一）保證金

保證金是招標(biāo)方在招標(biāo)文件或項(xiàng)目合同中約定的應(yīng)標(biāo)方或中標(biāo)方應(yīng)繳納的一定金額的責(zé)任擔(dān)保。目前在PPP項(xiàng)目中較為常見的有投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金三種。1.投標(biāo)保證金

投標(biāo)保證金是為了保護(hù)招標(biāo)人因投標(biāo)人的無正當(dāng)理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標(biāo)人隨投標(biāo)文件一同遞交給招標(biāo)人的一定形式、一定金額的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保，保證投標(biāo)人在遞交投標(biāo)文件后不得撤銷投標(biāo)文件，中標(biāo)后不得無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同。投標(biāo)保證金通常作為投標(biāo)書的一部分，數(shù)額不得超過投標(biāo)總價(jià)的百分之二。當(dāng)招標(biāo)人因投標(biāo)人的行為受到損害時(shí)可根據(jù)規(guī)定沒收投標(biāo)人的投標(biāo)保證金。2.履約保證金

為保障招標(biāo)方（通常是政府指定的實(shí)施機(jī)構(gòu)）權(quán)益，敦促中標(biāo)人（社會(huì)資本）完全按時(shí)履約，保證項(xiàng)目工期和質(zhì)量符合合同約定，招標(biāo)方會(huì)在招標(biāo)文件中要求中標(biāo)人提交履約保證金，金額不得超過中標(biāo)合同金額的10%，一般為總合同價(jià)的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票支付。當(dāng)中標(biāo)人順利履行完應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，招標(biāo)方將履約保證金全額返還給中標(biāo)方。若中標(biāo)方出現(xiàn)違約，將喪失收回履約保證金的權(quán)利。3.工程質(zhì)量保證金

工程質(zhì)量保證金又稱建筑工程信譽(yù)保證金，是指作為施工單位根據(jù)建設(shè)單位的要求，在建設(shè)工程承包合同簽訂之前，預(yù)先交付給建設(shè)單位，用以保證施工質(zhì)量的資金。對于有政府參與PPP項(xiàng)目，一般按工程價(jià)款結(jié)算總額5%左右的比例預(yù)留保證金，待建設(shè)工程竣工結(jié)算質(zhì)量達(dá)標(biāo)后，建設(shè)單位應(yīng)按照合同約定及時(shí)向施工單位支付工程結(jié)算價(jià)款和預(yù)留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實(shí)踐中最為常見且行之有效的履約擔(dān)保方式，金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔(dān)保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協(xié)議履行其責(zé)任或義務(wù)時(shí)，由金融機(jī)構(gòu)代其履行一定金額、一定期限范圍內(nèi)的某種支付責(zé)任或經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。為了保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，政府會(huì)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供一個(gè)或多個(gè)保函，具體包括投標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、維護(hù)保函、移交維修保函等。1.投標(biāo)保函

投標(biāo)保函是金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)投標(biāo)人的申請，向投標(biāo)人出具的、保證在招標(biāo)有效期內(nèi)不撤標(biāo)、不改標(biāo)、中標(biāo)后在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設(shè)期履約保函

建設(shè)期履約保函較為常見，用于擔(dān)保項(xiàng)目公司在建設(shè)期能夠按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，并且能夠按時(shí)完工。3.運(yùn)營維護(hù)期的履約保函/維護(hù)保函

運(yùn)營維護(hù)期的履約保函，也稱維護(hù)保函，主要用以擔(dān)保項(xiàng)目公司在運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)按照項(xiàng)目合同的約定履行運(yùn)營維護(hù)義務(wù)。4.移交維修保函

移交維修保函是項(xiàng)目公司做出的在保修期或維修期內(nèi)履行合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的書面承諾。

（三）特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押

如前所述，大部分PPP項(xiàng)目需要通過銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)融資，在這樣的情形下，質(zhì)押擔(dān)保等尤為必要。在存量資產(chǎn)匱乏的前提下，PPP項(xiàng)目中基于特許經(jīng)營而形成的某種收費(fèi)權(quán)（如高速公路收費(fèi)權(quán)、景區(qū)門票收費(fèi)權(quán)等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號(hào)令）明確提出要“探索利用特許經(jīng)營項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源”，同時(shí)另外，中華人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例53號(hào)的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，表明PPP項(xiàng)目中特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的可行性。

因此，在實(shí)際操作過程中，越來越多的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可并要求將PPP項(xiàng)目中的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保。

（四）第三方擔(dān)保

除了社會(huì)資本提供的保證金、金融機(jī)構(gòu)出具的保函、PPP項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押外，政府方還會(huì)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司提供其他形式的擔(dān)保，如母公司（股東）擔(dān)保和專業(yè)擔(dān)保公司保函等。1.母公司（股東）擔(dān)保

母公司（股東）擔(dān)保，是指由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司的母公司（股東）為社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目合同向政府方提供擔(dān)保。

在政府與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽訂的PPP項(xiàng)目協(xié)議中，政府為了強(qiáng)化社會(huì)資本方的擔(dān)保責(zé)任，會(huì)要求項(xiàng)目公司的母公司（即社會(huì)資本方）為項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目協(xié)議向政府方提供擔(dān)保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯(lián)合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標(biāo)安慶市新能源電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，聯(lián)合體與安慶市同安實(shí)業(yè)有限公司（安慶政府指定機(jī)構(gòu)）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據(jù)安慶PPP項(xiàng)目公司的發(fā)展需要，需向安慶市同安實(shí)業(yè)有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營，借款期限13年，特銳德經(jīng)董事會(huì)審議通過為項(xiàng)目公司提供連帶責(zé)任擔(dān)保，擔(dān)保期限自協(xié)議生效之日起13年。

但實(shí)際上，許多社會(huì)資本方提供母公司（股東）擔(dān)保的意愿并不強(qiáng)烈，這是因?yàn)轫?xiàng)目公司的特點(diǎn)是有限追索，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離。2.專業(yè)擔(dān)保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔(dān)保的情形下，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司可尋求專業(yè)擔(dān)保公司出具相應(yīng)保函。

不同于銀行類保函，專業(yè)擔(dān)保公司保函有以下兩個(gè)特點(diǎn)：1.出具保函時(shí)的審查更加專業(yè)和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據(jù)，綜合考量其資質(zhì)條件、以往從事工程建設(shè)的業(yè)績、技術(shù)水平以及管理能力。2.風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后索賠條件更為嚴(yán)苛，專業(yè)擔(dān)保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實(shí)違約的證據(jù)以及相關(guān)的證明、鑒定材料等，且擔(dān)保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補(bǔ)償實(shí)際損失的原則進(jìn)行理賠。由此可見，專業(yè)擔(dān)保公司保函在實(shí)際過程中更加公平，能更好地促進(jìn)效率提高。

如安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)有限公司作為專業(yè)擔(dān)保公司，和安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)聯(lián)合推出“擔(dān)保+PPP”模式，致力于PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展，首筆PPP模式融資擔(dān)保項(xiàng)目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點(diǎn)用于太和縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

PPP項(xiàng)目的常見的四種融資方式

PPP項(xiàng)目投資大、期限長，若能夠通過適當(dāng)方式進(jìn)一步拓開融資渠道，不僅可以減輕政府和社會(huì)資本資金壓力，分散風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營，還可以創(chuàng)造社會(huì)資金投資機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目多元化融資。

首先，從財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》中所列的PPP項(xiàng)目基本合同體系來看，融資是PPP項(xiàng)目體系中很重要的一部分。

貸款可以算是最主要、最基本的一種融資方式，除了貸款之外，還有債券、股權(quán)基金、資產(chǎn)證券化等常見融資方式。項(xiàng)目貸款

項(xiàng)目貸款是指用于借款人固定資產(chǎn)投資的本外幣貸款，適用PPP項(xiàng)目建設(shè)階段融資需求。有著貸款期限較長、貸款金額較大、融資成本較低和流程相對簡便的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

PPP項(xiàng)目的貸款方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等)以及非銀行金融機(jī)構(gòu)(如信托公司)等。根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和融資需求的不同，融資方可以是一兩家金融機(jī)構(gòu)，也可以是由多家銀行或機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)。PPP項(xiàng)目融資資金額較大，融資期限較長，適合于采用銀團(tuán)的方式進(jìn)行項(xiàng)目融資。

根據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會(huì)要求，單一客戶或單一項(xiàng)目融資超過10億元，原則上通過銀團(tuán)方式提供融資;若融資金額超過30億元，則必須通過銀團(tuán)方式提供融資。債券

根據(jù)現(xiàn)行債券規(guī)則，滿足發(fā)行條件的PPP項(xiàng)目公司可以在銀行間交易市場發(fā)行永(可)續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協(xié)會(huì)注冊后發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)，也可以經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債和項(xiàng)目收益?zhèn)€可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債。債券發(fā)行基本交易結(jié)構(gòu)如下圖所示:

本文以中期票據(jù)、項(xiàng)目收益票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)癁槔M(jìn)行介紹。1.中期票據(jù)

公司發(fā)行中期票據(jù)通過公開市場進(jìn)行融資，募集資金用途可用于置換銀行貸款、補(bǔ)充經(jīng)營資金缺口及項(xiàng)目建設(shè)。中期票據(jù)的注冊額度計(jì)算方式與短期融資券一致。中期票據(jù)發(fā)債期限一年以上。

針對PPP項(xiàng)目公司發(fā)行中期票據(jù)，其基本要求有：主體信用評級(jí)一般AA-以上，是存續(xù)超過3年的非金融企業(yè);社會(huì)資本方申請發(fā)債須資質(zhì)良好。2.項(xiàng)目收益票據(jù)

項(xiàng)目收益票據(jù)是指非金融企業(yè)(以下簡稱企業(yè))在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金用于項(xiàng)目建設(shè)且以項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具。鼓勵(lì)以項(xiàng)目公司鼓勵(lì)以項(xiàng)目公司作為發(fā)行主體，也能通過集團(tuán)公司發(fā)行。項(xiàng)目收益票據(jù)的期限涵蓋項(xiàng)目全生命周期，期限與項(xiàng)目現(xiàn)金流匹配，發(fā)行期限靈活。募集資金可以項(xiàng)目建設(shè)和用于償還前期形成的項(xiàng)目貸款。

針對PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目收益票據(jù)，要提醒注意的是如以項(xiàng)目公司注冊發(fā)行，一般須設(shè)置項(xiàng)目現(xiàn)金流不足以覆蓋債券本息的應(yīng)對措施，包括第三方差額補(bǔ)足條款等;如以集團(tuán)公司注冊發(fā)行，募集資金需投入項(xiàng)目建設(shè)使用，需建立有效的資金使用監(jiān)管機(jī)制。另外，在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段應(yīng)就項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制等進(jìn)行設(shè)計(jì)，確保項(xiàng)目的現(xiàn)金流能覆蓋項(xiàng)目收益票據(jù)的本息。3.項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

是由項(xiàng)目實(shí)施主體或其實(shí)際控制人發(fā)行的，與特定項(xiàng)目相聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項(xiàng)目的投資與建設(shè)，債券的本息償還資金完全或主要來源于項(xiàng)目建成后運(yùn)營收益的企業(yè)債券。通常為收益穩(wěn)定且有保障的電力、水務(wù)、垃圾處理、高速公路、鐵路、機(jī)場、港口、隧道橋梁等大型基建項(xiàng)目?？梢怨_發(fā)行和非公開發(fā)行。非公開發(fā)行每次發(fā)行認(rèn)購的機(jī)構(gòu)投資者不得超過200人，單筆認(rèn)購不少于500萬人民幣，且債項(xiàng)評級(jí)應(yīng)達(dá)到AA級(jí)以上。(關(guān)注債項(xiàng)評級(jí)，而不是企業(yè)主體評級(jí))

項(xiàng)目主體：國內(nèi)注冊具有法人資格的企業(yè)或僅承擔(dān)發(fā)債項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的特殊目的載體。(允許無經(jīng)營歷史的SPV，但必須有項(xiàng)目支撐，項(xiàng)目必須具有盈利能力，不能單純依賴財(cái)政補(bǔ)貼建設(shè)和運(yùn)營)

項(xiàng)目收入：包括但不限于直接收費(fèi)收入、產(chǎn)品銷售收入、財(cái)政補(bǔ)貼等。其中。債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財(cái)政補(bǔ)貼占項(xiàng)目收入的比例合計(jì)不得超過50%。

項(xiàng)目效益評價(jià)：在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)的每個(gè)計(jì)息，項(xiàng)目收入應(yīng)該能夠完全覆蓋債券當(dāng)年還本付息的規(guī)模。項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率原則上應(yīng)大于8%。(對于財(cái)政補(bǔ)貼占比超30%的項(xiàng)目，或運(yùn)營期超過20 年的項(xiàng)目，內(nèi)部收益率可放寬至6%。)

增信和擔(dān)保措施：項(xiàng)目收益?zhèn)瘧?yīng)設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，可同時(shí)增加外部擔(dān)保。(不存在地方政府擔(dān)保)

資產(chǎn)抵質(zhì)押：發(fā)行人應(yīng)于募投項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并辦理權(quán)利憑證后10 個(gè)工作日內(nèi)，足額向債權(quán)代理人辦理抵質(zhì)押手續(xù)?；?/p>

1.政府成立引導(dǎo)基金

該種情形是指省級(jí)政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，母基金再根據(jù)審核后的項(xiàng)目設(shè)立子基金，由地方財(cái)政做劣后級(jí)，母基金做優(yōu)先級(jí)，地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。某城市發(fā)展基金結(jié)構(gòu)圖：

2.社會(huì)資本發(fā)起投資基金

該種情形是指有建設(shè)運(yùn)營能力的社會(huì)資本發(fā)起成立股權(quán)投資基金，社會(huì)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對接項(xiàng)目。社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立基金管理公司擔(dān)任GP，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級(jí)LP，社會(huì)資本作為劣后級(jí)LP，成立有限合伙形式的投資基金，以股權(quán)的形式投資項(xiàng)目公司。資產(chǎn)證券化

首先，須特別指出，按照《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)本不可作為資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，但該指引又做出特別規(guī)定即：地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼，可以作為企業(yè)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)。

在PPP項(xiàng)目中，典型基礎(chǔ)資產(chǎn)、企業(yè)如下表所示：

滿足條件的PPP項(xiàng)目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可以通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。具體由PPP項(xiàng)目公司作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)，將PPP項(xiàng)目項(xiàng)下未來可預(yù)測的能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行組合，形成基礎(chǔ)資產(chǎn)包，向構(gòu)建的特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)進(jìn)場真實(shí)出售，以基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流在證券市場向投資者發(fā)行資產(chǎn)支持證券，將認(rèn)購資金用于項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營。

交易后，一方面，項(xiàng)目公司通過出售基礎(chǔ)資產(chǎn)獲得現(xiàn)金流、提前實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)變現(xiàn);另一方面，認(rèn)購證券的投資人，將通過PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流逐期獲得投資收益。

第三篇：PPP項(xiàng)目材料梳理

PPP項(xiàng)目一般流程1

PPP項(xiàng)目操作流程可分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等5個(gè)階段，每個(gè)階段又可分為若干步驟。

一、項(xiàng)目識(shí)別

（一）項(xiàng)目選擇

1、適用領(lǐng)域：以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目為主，包括：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等。

2、長期合作，必須帶運(yùn)營 財(cái)金[2015]57號(hào)及《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：采用建設(shè)-移交(BT)方式實(shí)施的，或者合作期限(含建設(shè)期在內(nèi))低于10年的，不作為備選項(xiàng)目。

3、融資：不得采用固定回報(bào)、保底承諾、回購安排。

（二）承接主體資格

? 未按要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。

? 信用與信譽(yù)良好。

? 具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運(yùn)營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗(yàn)。? 資金充足，具有較強(qiáng)的財(cái)務(wù)與融資能力。? 專業(yè)知識(shí)與技術(shù)力量雄厚。? 設(shè)備配置等要素實(shí)力良好。? 質(zhì)量安全管理體系完。

（三）項(xiàng)目發(fā)起 ? ? 政府發(fā)起（主）： 1）財(cái)政部門向行業(yè)主管部門征集；2）行業(yè)主管部門遴選。社會(huì)資本發(fā)起（輔）：向財(cái)政部門推薦。

（四）需求分析、項(xiàng)目初篩 ? ? 適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，符合城市總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃。財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門對項(xiàng)目進(jìn)行初篩，財(cái)政部門根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目和中期開發(fā)計(jì)劃。

（五）資料準(zhǔn)備 ? 對于列入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。

（六）物有所值評價(jià)

財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價(jià)工作，對PPP模式和傳統(tǒng)模式進(jìn)行對比。1 根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》整理

（七）財(cái)政承受能力論證 ? ? ? ? 責(zé)任識(shí)別：1.股權(quán)投資 2.運(yùn)營補(bǔ)貼 3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān) 4.配套投入

支出測算：1.股權(quán)投資支出2.運(yùn)營補(bǔ)貼支出 3.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出 4.配套投入支出 能力評估：包括財(cái)政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估

信息披露：包括項(xiàng)目使用量、成本費(fèi)用、考核指標(biāo)等信息，定期對外發(fā)布。

（八）項(xiàng)目識(shí)別結(jié)果處理

財(cái)政部門對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核。通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用PPP模式。

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備

（一）成立管理機(jī)構(gòu)

1、建立協(xié)調(diào)機(jī)制 ：由縣級(jí)（含）以上地方人民政府成立PPP項(xiàng)目工作小組，形成PPP項(xiàng)目的專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作

2、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) ：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）實(shí)施方案編制

項(xiàng)目概況：基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益共享 ：(1)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；(2)對于社會(huì)資本而言，在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的項(xiàng)目中，社會(huì)資本對項(xiàng)目的預(yù)期內(nèi)部收益率一般在8%～12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內(nèi)。

項(xiàng)目運(yùn)作方式：外包類 特許經(jīng)營類 私有化

交易結(jié)構(gòu)：1.投融資結(jié)構(gòu)；2.回報(bào)機(jī)制：用戶付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼 合同體系：項(xiàng)目合同（核心）、其他合同 監(jiān)管架構(gòu)：授權(quán)關(guān)系 監(jiān)管方式

采購方式選擇：采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。

（三）實(shí)施方案審核

審核的重點(diǎn)是物有所值評價(jià)（VFM）以及財(cái)政承受能力驗(yàn)證兩方面內(nèi)容。財(cái)政部門應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用PPP模式。通過驗(yàn)證的實(shí)施方案經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)地方政府進(jìn)行方案審核，經(jīng)過審批后才能組織實(shí)施。

三、項(xiàng)目采購

（一）項(xiàng)目前期技術(shù)交流

在正式招投標(biāo)或競爭性談判或競爭性磋商之前，應(yīng)該進(jìn)行前期技術(shù)交流，邀請有關(guān)潛在社會(huì)資本提交初步項(xiàng)目建議書。

（二）編制資格預(yù)審文件

PPP項(xiàng)目要求強(qiáng)制資格預(yù)審。預(yù)審文件內(nèi)容包括：項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、擬確定參與競爭的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法，以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間和地點(diǎn)等。

（三）發(fā)布資格預(yù)審公告

由實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會(huì)進(jìn)行發(fā)布，邀請社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審。社會(huì)資本方要按照公告上的內(nèi)容在資格預(yù)審申請文件截止期之前提交資格預(yù)審文件，提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。

（四）采購方式調(diào)整

資格預(yù)審不足3家需對實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整，重新組織資格預(yù)審;項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購方式。

（五）資格預(yù)審結(jié)果

由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)成立評審小組，對資格預(yù)審申請文件進(jìn)行評審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向資格預(yù)審合格的潛在投標(biāo)人發(fā)出資格預(yù)審合格通知書，告知獲取招標(biāo)文件的時(shí)間、地點(diǎn)和方法，并同時(shí)向資格預(yù)審不合格的潛在投標(biāo)人告知資格預(yù)審結(jié)果。

（六）項(xiàng)目采購文件的編制

內(nèi)容包括：采購邀請、競爭者須知、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。

（七）社會(huì)資本準(zhǔn)備投標(biāo)文件

通過資格預(yù)審的社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照項(xiàng)目采購文件要求，準(zhǔn)備投標(biāo)文件。

（八）繳納保證金

繳納保證金是對社會(huì)資本參與采購活動(dòng)和履約保證的強(qiáng)制擔(dān)保要求。參加采購活動(dòng)的保證金的數(shù)額不得超過項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務(wù)型合作項(xiàng)目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個(gè)月的服務(wù)收入額。

（九）現(xiàn)場考察和標(biāo)前會(huì)

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織社會(huì)資本進(jìn)行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會(huì)，但不得單獨(dú)或分別織組只有一個(gè)社會(huì)資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會(huì)。

（十）項(xiàng)目評審

通過資格預(yù)審的社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)，按照項(xiàng)目采購文件要求，準(zhǔn)備響應(yīng)文件，由評審小組對響應(yīng)文件進(jìn)行評審。

（十一）項(xiàng)目合同談判

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購結(jié)果確認(rèn)工作。采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組應(yīng)當(dāng)按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。

（十二）簽署談判備忘錄和公示

確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。

四、項(xiàng)目執(zhí)行

（一）成立項(xiàng)目公司

社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。

（二）項(xiàng)目融資

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，包括融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作；財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作。國家開發(fā)銀行在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，將給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策。約定時(shí)間內(nèi)未完成融資，可給予一定寬限期；寬限期結(jié)束后仍未能完成融資的，項(xiàng)目合同可終止。遇系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)或不可抗力的，各方協(xié)商解決。

（三）項(xiàng)目建設(shè)

工程協(xié)調(diào)管理：政府負(fù)責(zé)宏觀把控，投資人與政府是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，銀行或金融公司為債務(wù)人，項(xiàng)目公司為執(zhí)行主體。項(xiàng)目公司全面負(fù)責(zé)所承擔(dān)的PPP工程的協(xié)調(diào)和管理工作。

工程招標(biāo)與分包 ：1)分包非主體非關(guān)鍵工程 ；2）按照《中華人民共和國招投標(biāo)法》以及工程所屬主管單位的要求完成； 3）項(xiàng)目公司擬定招標(biāo)方案報(bào)工程所屬主管單位后實(shí)施招標(biāo)；4)采取勞務(wù)分包形式；5分包商的行為或違約責(zé)任由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

進(jìn)度管理：主要內(nèi)容包括：施工進(jìn)度計(jì)劃的編制和審核、按計(jì)劃期編制工程綜合計(jì)劃、對進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行檢查和調(diào)整、提交進(jìn)度報(bào)告、進(jìn)度控制總結(jié)。

質(zhì)量管理： PPP項(xiàng)目中的質(zhì)量控制缺陷表現(xiàn)在項(xiàng)目融資建設(shè)成本影響質(zhì)量、違規(guī)分包影響工程質(zhì)量、管理和監(jiān)督不力影響工程質(zhì)量三個(gè)方面。

其他管理 ：措施 主要包括：安全措施、項(xiàng)目文件管理、職工與勞動(dòng)管理。

（四）項(xiàng)目試運(yùn)營

設(shè)定項(xiàng)目試運(yùn)營時(shí)間 ：中小型項(xiàng)目試運(yùn)營1-3年；大型項(xiàng)目試運(yùn)營3-5年。項(xiàng)目運(yùn)行情況監(jiān)測： 監(jiān)測項(xiàng)目各項(xiàng)功能性設(shè)施運(yùn)作情況進(jìn)行，掌握設(shè)施運(yùn)行安全性、合規(guī)性是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

項(xiàng)目效益情況觀察： 及時(shí)掌握項(xiàng)目試運(yùn)營期間效益狀況，分析收益合理性，并且對未來預(yù)計(jì)收益做出評估，是否符合項(xiàng)目初始設(shè)定。

項(xiàng)目問題及完善措施 ：及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中存在的問題、政策漏洞等，做出進(jìn)一步的完善，完善規(guī)章制度及組織架構(gòu)。

（五）績效監(jiān)測與支付

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中規(guī)定了PPP項(xiàng)目的3種回報(bào)機(jī)制，分別為用戶付費(fèi)、政府付費(fèi)、用戶付費(fèi)加可行性缺口補(bǔ)貼。

（六）合同履約管理

合同修訂、違約與爭議解決： 重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作

債權(quán)人直接介入 ：當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)重大經(jīng)營問題或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，威脅或侵害債權(quán)人利益時(shí)，債權(quán)人可依據(jù)與政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽訂合同中有關(guān)直接介入的協(xié)議或條款，要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司改善經(jīng)營、完善管理。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險(xiǎn)解除的，債權(quán)人應(yīng)停止介入。

（七）應(yīng)急管理

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違反項(xiàng)目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)項(xiàng)目提前終止程序。臨時(shí)接管項(xiàng)目所產(chǎn)生的一切費(fèi)用，將根據(jù)項(xiàng)目合同約定，由違約方單獨(dú)承擔(dān)或由各責(zé)任方分擔(dān)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)的臨時(shí)接管費(fèi)用，可以從其應(yīng)獲終止補(bǔ)償中扣減。政府可以指定合格的第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施臨時(shí)接管。

（八）中期評估

對于中期評估的內(nèi)容，其確定依據(jù)主要來源于兩方面：一是相關(guān)的政府規(guī)定；二是雙方簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中的約定。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定是“對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行中期評估”。從該規(guī)定看，中期評估主要應(yīng)是對特許經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營情況進(jìn)行相關(guān)調(diào)研評估。

五、項(xiàng)目移交

（一）移交準(zhǔn)備 ? 移交內(nèi)容 ：1.項(xiàng)目設(shè)施；2.項(xiàng)目土地使用權(quán)及項(xiàng)目用地相關(guān)的其他權(quán)利；3.與項(xiàng)目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動(dòng)產(chǎn)；4.項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)人員；5.運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；6.與項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的手冊、圖紙、文件和資料（書面文件和電子文檔）；7.移交項(xiàng)目所需的其他文件。? 移交的條件和標(biāo)準(zhǔn) ： 1.權(quán)利方面 ：資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵 ；2.技術(shù)方面：項(xiàng)目設(shè)施應(yīng)符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并處于良好的運(yùn)營狀況。

（二）項(xiàng)目資產(chǎn)評估

組建與評聘PPP項(xiàng)目公司所移交項(xiàng)目的價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，確定PPP項(xiàng)目公司移交項(xiàng)目價(jià)值評估的組織工作。

（三）資產(chǎn)交割

項(xiàng)目相關(guān)合同的轉(zhuǎn)讓：包括項(xiàng)目的工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同、融資租賃合同、保險(xiǎn)合同以及租賃合同等。

技術(shù)轉(zhuǎn)讓：將項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)所需要的所有技術(shù)，全部移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。

PPP項(xiàng)目案例分析2

案例1 江蘇鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目

一、項(xiàng)目基本信息

二、實(shí)施方案

（一）成立項(xiàng)目公司

鎮(zhèn)江市政府與社會(huì)資本方中國光大水務(wù)有限公司共同出資，成立光大海綿城市發(fā)展（鎮(zhèn)江）有限公司作為該P(yáng)PP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，其中鎮(zhèn)江市政府出資13860萬元，持股比例為30%，光大水務(wù)出資32340萬元，持股比例為70%。

（二）合作范圍

2項(xiàng)目案例來源于財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心網(wǎng)站：http:// 在合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司按照項(xiàng)目合同負(fù)責(zé)海綿型道路、海綿型小區(qū)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、污水處理廠、雨水泵站等項(xiàng)目的建設(shè)，并負(fù)責(zé)對污水處理廠、雨水泵站、海綿城市達(dá)標(biāo)工程項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，獲得相應(yīng)運(yùn)營費(fèi)用。在合作期結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施完好無償移交給鎮(zhèn)江市政府指定機(jī)構(gòu)。

（三）回報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目公司通過污水處理費(fèi)收入和政府付費(fèi)來收回成本，實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

依據(jù)“風(fēng)險(xiǎn)由最有能力控制的一方承擔(dān)、各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)有上限、風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配”。

（五）交易結(jié)構(gòu)

鎮(zhèn)江市政府授權(quán)鎮(zhèn)江市住建局授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營管理。因項(xiàng)目是住建部確定的首批海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目，獲國家財(cái)政12億元的補(bǔ)助資金，為保證財(cái)政補(bǔ)助資金?？顚Ｓ茫纬傻馁Y產(chǎn)權(quán)屬全部歸屬國有，在項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，采用A/B交易結(jié)構(gòu)。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)資金來源不同，將項(xiàng)目拆分為A、B兩個(gè)部分。A部分采用中央補(bǔ)貼海綿城市投資的專項(xiàng)資金12億元建設(shè)，以海綿城市源頭項(xiàng)目為主，項(xiàng)目業(yè)主為鎮(zhèn)江水業(yè)公司（鎮(zhèn)江市政府授權(quán)代表）。B部分以海綿城市過程和末端項(xiàng)目為主，總投資約13.85億元，B部分的項(xiàng)目業(yè)主為項(xiàng)目公司，以建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）方式實(shí)施，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營管理。為便于建設(shè)管理工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，A、B兩部分的建設(shè)工作由項(xiàng)目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)，即A部分采用代建模式建設(shè)實(shí)施。

（六）融資

項(xiàng)目公司總投資13.85億元，其中資本金4.62億元，占總投資的33%，其余投資所需資金由項(xiàng)目公司向銀行融資解決。

（七）提前退出 項(xiàng)目設(shè)置八年鎖定期，鎖定期內(nèi)光大水務(wù)（社會(huì)資本方）不得轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司全部或部分股份；鎖定期滿后，光大水務(wù)經(jīng)商務(wù)主管部門批準(zhǔn)后，可以向滿足約定的技術(shù)能力、財(cái)務(wù)信用、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)等基本條件的第三方轉(zhuǎn)讓其全部或部分股份。

（八）項(xiàng)目監(jiān)管

1、行政監(jiān)督：鎮(zhèn)江市財(cái)政局、住建局、環(huán)保局、審計(jì)局、物價(jià)局等各部門依據(jù)只能分工對項(xiàng)目公司行政監(jiān)管。

2、履約監(jiān)管

鎮(zhèn)江市住建局以合同當(dāng)事人的身份監(jiān)督社會(huì)資本及項(xiàng)目公司履約。

三、小結(jié)

本案創(chuàng)新性的采用了A/B結(jié)構(gòu)的合作模式，既實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金和社會(huì)資金的有效結(jié)合，同時(shí)又確保了財(cái)政資金的?？顚Ｓ?。在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，為便于建設(shè)管理工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，A、B兩部分的建設(shè)工作由項(xiàng)目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)，提高了工作效率。

在本案中，政府方作為PPP項(xiàng)目的發(fā)起方，在項(xiàng)目識(shí)別、前期論證、選擇社會(huì)資本方、制定實(shí)施方案、項(xiàng)目監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府方參股項(xiàng)目公司，為項(xiàng)目提供部分資本金，并參與項(xiàng)目公司治理，同時(shí)，政府方與社會(huì)資本方按風(fēng)險(xiǎn)種類不同分擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素。在項(xiàng)目融資的過程中，政府方積極為項(xiàng)目公司爭取優(yōu)惠的貸款條件，協(xié)助社會(huì)資本方完成項(xiàng)目融資。項(xiàng)目建成后，政府方實(shí)時(shí)對項(xiàng)目的運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督，制定績效考核體系，根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果，按照PPP項(xiàng)目合同約定對政府付費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。社會(huì)資本方作為PPP項(xiàng)目的主要出資方和建設(shè)運(yùn)營方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營，按照PPP項(xiàng)目合同，接受政府方及公共監(jiān)督。

案例2 湖南長沙市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目

一、項(xiàng)目基本信息

二、實(shí)施方案

（一）成立項(xiàng)目公司

長沙市政府指定政府股東與中國建筑股份有限公司等社會(huì)資本方共同出資，成立長沙中建城投管廊建設(shè)投資有限公司作為該P(yáng)PP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司注冊資本10000萬元，其中政府方出資3400萬元，持股比例為34%，社會(huì)資本方出資6600萬元，持股比例為66%。

（二）合作范圍

本項(xiàng)目整體地下綜合管廊建設(shè)包括高鐵新城以及湘府西路管廊工程、梅溪湖國際新城管廊，建設(shè)里程約62.2公里，總投資約54.97億元，該項(xiàng)目分兩批實(shí)施，本PPP項(xiàng)目為該整體項(xiàng)目的第一批，建設(shè)里程42.69公里，建設(shè)投資39.95億元。

（三）回報(bào)機(jī)制

本項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制屬于“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”方式。

（四）風(fēng)險(xiǎn)分配

1、融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn) 由項(xiàng)目公司主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，以及建設(shè)成本超支、工期延期、運(yùn)營成本超支等一般風(fēng)險(xiǎn)。

2、收益風(fēng)險(xiǎn)

政府方通過設(shè)置可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制保障社會(huì)資本方的投資本金及合理收益；同時(shí)，當(dāng)經(jīng)營收益高于預(yù)期時(shí)，設(shè)置利益分享機(jī)制。

3、不可抗力風(fēng)險(xiǎn) 雙方共同承擔(dān)。

4、政策和法律風(fēng)險(xiǎn)

政府方可控的政策和法律變更，由政府方承擔(dān)；政府方不可控的政策和法律變化由雙方共同承擔(dān)。

（五）交易結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目總里程42.69公里，總投資39.95億元，其中先建17.38公里，建設(shè)投資約17.04億元，由市政府指定機(jī)構(gòu)建設(shè)，建設(shè)完成后采用 “轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交”的方式有償轉(zhuǎn)讓給 PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營管理；后建管廊建設(shè)里程約25.31公里，建設(shè)投資約22.91億元，采用“建設(shè)-運(yùn)營-移交”形式，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全部的投融資、施工圖設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營及移交工作。

（六）融資

項(xiàng)目總投資39.95億元，項(xiàng)目資本金約11.99億元，約占總投資的30%，由政府方股東及社會(huì)資本方參照股權(quán)比例分別出資，其余資金通過銀行貸款等債務(wù)融資方式籌集。

三、小結(jié)

本PPP項(xiàng)目由政府發(fā)起，社會(huì)資本方參與，采用TOT(“轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交”)和BOT(“建設(shè)-運(yùn)營-移交”)結(jié)合的方式完成項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，政府、社會(huì)資本方職責(zé)與上一案例中基本相同。

PPP項(xiàng)目中政府方和社會(huì)資本方責(zé)任劃分

PPP項(xiàng)目一般以政府發(fā)起為主，由政府下設(shè)主管部門作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，由設(shè)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體實(shí)施和控制。

一、政府方的主要職責(zé)

選擇社會(huì)資本方：（1）實(shí)施機(jī)構(gòu)通過聽取社會(huì)資本對項(xiàng)目實(shí)施方案初稿的意見進(jìn)行市場測試，對根據(jù)市場反饋對實(shí)施方案進(jìn)行優(yōu)化。（2）制定社會(huì)資本評審條件，進(jìn)行資格預(yù)審。（3）通過競爭性磋商的方式確定社會(huì)資本方，簽署項(xiàng)目合同。

績效監(jiān)測與支付：根據(jù)具體項(xiàng)目制定績效考核標(biāo)準(zhǔn)，對項(xiàng)目運(yùn)營情況進(jìn)行績效評價(jià)，并根據(jù)合同約定，結(jié)合評價(jià)結(jié)果調(diào)整政府付費(fèi)。

建立調(diào)價(jià)機(jī)制：建立科學(xué)合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，兼顧公眾、政府、社會(huì)資本方三方利益，保障社會(huì)資本方合理收益，同時(shí)不損害公眾利益。

共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：按照風(fēng)險(xiǎn)的種類不同，與社會(huì)資本方共同承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)因素，政府方主要承擔(dān)項(xiàng)目層面以外的風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)立項(xiàng)目公司：政府方指定政府股東與社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，并參與項(xiàng)目公司治理。

項(xiàng)目監(jiān)管：項(xiàng)目實(shí)施及運(yùn)營的過程中，政府部門按部門職責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。配套支持：協(xié)助社會(huì)資本方處理相關(guān)問題，如：協(xié)調(diào)相關(guān)單位的關(guān)系，通過政府公信力增加項(xiàng)目信譽(yù)等。

二、社會(huì)資本方主要職責(zé)

出資：社會(huì)資本方作為PPP項(xiàng)目的主要出資方，通過與政府方簽署PPP合作協(xié)議，承擔(dān)PPP項(xiàng)目的建設(shè)資金，獲取政府方授權(quán)經(jīng)營，通過有償使用、政府付費(fèi)等等方式取得投資回報(bào)。

成立項(xiàng)目公司：社會(huì)資本方與政府方共同出資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體建設(shè)、運(yùn)營事項(xiàng)。

融資：資本金不足部分由項(xiàng)目公司向銀行機(jī)構(gòu)貸款籌集。

運(yùn)營：通過政府授權(quán)，由項(xiàng)目公司按照合作協(xié)議約定的方式進(jìn)行運(yùn)營，并收取相關(guān)費(fèi)用，接受政府和公眾監(jiān)督。

項(xiàng)目移交：PPP項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬歸政府方所有，經(jīng)營使用權(quán)歸項(xiàng)目公司所有，合作期滿后，項(xiàng)目公司按合同約定的條件將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府方。

附：項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方劃分示例：

第四篇：PPP項(xiàng)目相關(guān)財(cái)務(wù)及稅務(wù)梳理

PPP項(xiàng)目相關(guān)財(cái)務(wù)及稅務(wù)梳理

涉及到的主體有：

（1）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：代表政府方

（2）社會(huì)資本：代表非政府企業(yè)，一般是規(guī)模較大，管理規(guī)范，且有與標(biāo)的項(xiàng)目相關(guān)資質(zhì)的法人企業(yè)，由政府機(jī)構(gòu)按照招標(biāo)等政府工作程序，從多家候選企業(yè)中擇優(yōu)選擇；

（3）項(xiàng)目公司：由政府方和中標(biāo)社會(huì)資本企業(yè)，針對特定項(xiàng)目共同設(shè)立，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)等各項(xiàng)工作；

（4）施工主體：負(fù)責(zé)承建標(biāo)的項(xiàng)目的施工方，可以是項(xiàng)目公司自行設(shè)立，也可以是獨(dú)立的第三方施工企業(yè)；

（5）金融機(jī)構(gòu)：為項(xiàng)目公司提供貸款的銀行等機(jī)構(gòu)；（6）保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)：項(xiàng)目公司購買防風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的保險(xiǎn)公司；

（7）其他服務(wù)機(jī)構(gòu)：提供運(yùn)營、財(cái)務(wù)、法律服務(wù)的各類機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等

下面從社會(huì)資本、項(xiàng)目公司、施工主體展開，梳理與PPP業(yè)務(wù)相關(guān)的財(cái)務(wù)處理、稅務(wù)規(guī)定

一、社會(huì)資本方：與政府方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，通常直接以資金出資；

1、根據(jù)其所占股權(quán)比例，及與政府機(jī)構(gòu)合作協(xié)議具體規(guī)定，分如下三種情況

（1）持股比例50%以上，且能控制項(xiàng)目公司，按長期股權(quán)投資處理，采用成本法核算，并將項(xiàng)目公司納入合并報(bào)表范圍；

（2）持股比例達(dá)到50%以上，但不能控制公司，或持股比例未達(dá)到50%，但具有共同控制、重大影響，按長期股權(quán)投資處理，采用權(quán)益法核算，不納入合并范圍，應(yīng)將關(guān)聯(lián)交易涉及損益按持股比例抵消；

（3）持股比例較低，不具有共同控制且重大影響，按可供出售金融資產(chǎn)處理；

2、相關(guān)稅務(wù)規(guī)定

（1）如果采用部分非貨幣性資產(chǎn)出資，按視同銷售繳納相關(guān)稅金（增值稅），企業(yè)所得稅可適用5年分期繳納的優(yōu)惠政策；（財(cái)稅〔2014〕116號(hào)關(guān)于非貨幣性資產(chǎn)投資企業(yè)所得稅政策問題的通知）

（2）如取得分紅，可適用居民企業(yè)稅收優(yōu)惠，免征企業(yè)所得稅。（《企業(yè)所得稅法》第二十六條第二項(xiàng)規(guī)定）

（3）退出項(xiàng)目公司，轉(zhuǎn)讓股權(quán)時(shí)，按轉(zhuǎn)讓股權(quán)公允價(jià)值與長期股權(quán)投資（或可供出售金融資產(chǎn)）賬面價(jià)值的差額，計(jì)入應(yīng)納稅所得額，繳納企業(yè)所得稅；

二、項(xiàng)目公司：由政府方和中標(biāo)社會(huì)資本企業(yè)，針對特定項(xiàng)目共同設(shè)立，具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等各項(xiàng)工作；PPP項(xiàng)目獲取回報(bào)的實(shí)現(xiàn)方式，通常不是由政府直接回購，而是在項(xiàng)目建成后，給予一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，以項(xiàng)目的運(yùn)營相關(guān)收益，回收投資，償還貸款及利息，并獲取合理回報(bào)；在考慮實(shí)際投資額、貸款成本、各項(xiàng)稅費(fèi)等前提下，考慮合理比例的回報(bào)，結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期收益的實(shí)現(xiàn)方式，政府方與社會(huì)資本方雙方談判確定；

1、會(huì)計(jì)處理（以BOT方式，即建設(shè)-運(yùn)營-移交為例）

（1）收到投資款，作為實(shí)收資本處理；收到融資款，作為企業(yè)貸款，確認(rèn)長期借款，借款費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第17號(hào)——借款費(fèi)用》的規(guī)定處理，相應(yīng)的利息支出，符合資本化條件的，計(jì)入相應(yīng)資產(chǎn)；不符合資本化條件的，直接計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用；

（2）發(fā)生相關(guān)支出時(shí)，如可行性研究、設(shè)計(jì)費(fèi)、建設(shè)方工程款等，根據(jù)與政府前期談判預(yù)期收益實(shí)現(xiàn)方式，分別確定金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款）或無形資產(chǎn)；

① 預(yù)期能收回確定金額，如政府直接付款，或可行性缺口由政府直接付款，確認(rèn)長期應(yīng)收款，發(fā)生支出時(shí) 借：長期應(yīng)收款

貸：相關(guān)科目（銀行存款、應(yīng)付賬款、應(yīng)付職工薪酬等等）未實(shí)現(xiàn)融資收益（考慮貨幣時(shí)間價(jià)值）

② 預(yù)期收回金額不確定，如由使用者付款，確認(rèn)為無形資產(chǎn)，發(fā)生相關(guān)支出時(shí)

借：無形資產(chǎn) 貸：相關(guān)科目

③ 混合模式：預(yù)收能收回部分確定金額+不確定金額，總體思路是

借：長期應(yīng)收款（確定金額）

無形資產(chǎn)（差額）貸：相關(guān)科目

未實(shí)現(xiàn)融資收益（考慮貨幣時(shí)間價(jià)值）

（3）運(yùn)營階段：

① 分期收回確定金額時(shí)，沖減長期應(yīng)收款，同時(shí)確認(rèn)相應(yīng)的融資收益

借:銀行存款

貸：長期應(yīng)收款 借：未實(shí)現(xiàn)融資收益

貸：財(cái)務(wù)費(fèi)用（利息收入）

根據(jù)是否開票，確認(rèn)是否按照適用稅率，計(jì)提相應(yīng)的增值稅銷項(xiàng)稅額； ② 收到不確定金額時(shí)（使用者付費(fèi)），確認(rèn)收入，無形資產(chǎn)攤銷入成本

借：銀行存款/現(xiàn)金

貸;主營業(yè)務(wù)收入

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷項(xiàng)稅額）借：主營業(yè)務(wù)成本

貸：累計(jì)攤銷 ③ 發(fā)生運(yùn)營成本，借：管理費(fèi)用

主營業(yè)務(wù)成本

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（進(jìn)項(xiàng)稅額）

貸：相關(guān)科目（銀行存款、原材料、應(yīng)付賬款等等）

（4）移交階段：

① 收回固定金額，已回收完畢的，移交階段直接移交即可，不再做賬務(wù)處理 ② 收回不確定金額，無形資產(chǎn)攤銷完畢，賬務(wù)處理如下

借：累計(jì)攤銷 貸：無形資產(chǎn)

2、稅務(wù)規(guī)定：

（1）基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目：自取得第一筆經(jīng)營收入起，企業(yè)所得稅三免三減半；（《國家稅務(wù)總局關(guān)于實(shí)施國家重點(diǎn)扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠問題的通知》（國稅發(fā)〔2009〕80號(hào)）、《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和環(huán)境保護(hù)節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策問題的通知》（財(cái)稅〔2012〕10號(hào)））

（2）購置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，按投資額10%抵減應(yīng)納稅所得額，一次抵減不完的，可以五年內(nèi)抵免；（《國家稅務(wù)總局關(guān)于環(huán)境保護(hù)節(jié)能節(jié)水安全生產(chǎn)等專用設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》（國稅函〔2010〕256號(hào)））

（3）專項(xiàng)撥款：如貸款利息補(bǔ)貼、其他符合規(guī)定的專用款項(xiàng)，符合條件的，按不征稅收入處理；對應(yīng)的支出也不得稅前抵扣；（《財(cái)政部國家稅務(wù)總局關(guān)于專項(xiàng)用途財(cái)政性資金企業(yè)所得稅處理問題的通知》（財(cái)稅〔2011〕70號(hào)）、《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》（中華人民共和國國務(wù)院令第512號(hào)）第二十八條）

政府往往會(huì)通過政府補(bǔ)貼的方式給予項(xiàng)目公司一定的補(bǔ)助。企業(yè)取得的政府補(bǔ)貼從稅收角度看可以分為兩種情形：應(yīng)稅收入及不征稅收入。根據(jù)《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于專項(xiàng)用途財(cái)政性資金企業(yè)所得稅處理問題的通知》（財(cái)稅〔2011〕70號(hào)）的規(guī)定，企業(yè)從縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門及其他部門取得的應(yīng)計(jì)入收入總額的財(cái)政性資金，若企業(yè)能夠提供規(guī)定資金專項(xiàng)用途的資金撥付文件、單獨(dú)核算支出，且撥付資金部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求，則該部分政府補(bǔ)貼屬于不征稅收入，項(xiàng)目公司無須就此繳納所得稅。除此之外，項(xiàng)目公司取得的其他政府補(bǔ)貼屬于應(yīng)稅收入，仍須履行所得稅納稅義務(wù)。對于不征稅收入，《企業(yè)所得稅實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定，不征稅收入用于支出所形成的費(fèi)用，不得在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除；用于支出所形成的資產(chǎn)，其計(jì)算的折舊、攤銷不得在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。

（4）運(yùn)營階段：按所提供服務(wù)適用稅率繳納增值稅，按規(guī)定繳納企業(yè)所得稅及其他稅種；

① 高速公路收費(fèi)權(quán)：根據(jù)全面推開營改增新規(guī)定，高速公路通行費(fèi)屬道路通行服務(wù)，按照不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營租賃服務(wù)繳納增值稅，稅率為11%。試點(diǎn)前開工的高速公路的車輛通行費(fèi)，可以選擇適用簡易計(jì)稅方法，減按3%的征收率計(jì)算應(yīng)納稅額。根據(jù)以上規(guī)定，下游企業(yè)可以憑取得增值稅專用發(fā)票進(jìn)行抵扣，將進(jìn)一步降低企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；（全國營改增解答匯編）② 公路經(jīng)營企業(yè)中的一般納稅人收取試點(diǎn)前開工的高速公路的車輛通行費(fèi)，可以選擇適用簡易計(jì)稅方法，減按3%的征收率計(jì)算應(yīng)納稅額。

試點(diǎn)前開工的高速公路，是指相關(guān)施工許可證明上注明的合同開工日期在2016年4月30日前的高速公路。（財(cái)稅〔2016〕36號(hào)）

③ 其他運(yùn)營服務(wù)：按所提供服務(wù)適用的增值稅率（如現(xiàn)代服務(wù)一般適用6%稅率），計(jì)提相應(yīng)的銷項(xiàng)稅額；如收取管理費(fèi)、運(yùn)營費(fèi)等；

（5）移交階段：

參考有關(guān)BOT項(xiàng)目如何計(jì)算繳納增值稅的問題，有一種思路如下：

① 以投融資人（社會(huì)資本方）的名義立項(xiàng)建設(shè)，工程完工后經(jīng)營一段時(shí)間，再轉(zhuǎn)讓業(yè)主的，在項(xiàng)目的各個(gè)階段，按以下方法計(jì)稅：

在建設(shè)階段，投融資人建設(shè)期間發(fā)生的支出為取得該項(xiàng)目（一般為不動(dòng)產(chǎn)）所有權(quán)的成本，所取得的進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣。投融資人將建筑工程承包給其他施工企業(yè)的，該施工企業(yè)為建筑業(yè)增值稅納稅人，按“建筑業(yè)”稅目征收增值稅，其銷售額為工程承包總額。

在經(jīng)營階段，投融資人對所取得的收入按照其銷售的貨物、服務(wù)適用的稅率計(jì)稅。

在轉(zhuǎn)讓階段，就所取得收入按照“銷售不動(dòng)產(chǎn)”稅目征收增值稅，其銷售額為實(shí)際取得的全部回購價(jià)款（包括工程建設(shè)費(fèi)用、融資費(fèi)用、管理費(fèi)用和合理回報(bào)等收入）。

②以項(xiàng)目業(yè)主的名義立項(xiàng)建設(shè)（B），工程完工后經(jīng)營（O）一段時(shí)間，再交付業(yè)主（T）的，在項(xiàng)目的各個(gè)階段，按以下方法計(jì)稅：

在建設(shè)階段，投融資人建設(shè)期間發(fā)生的支出為取得該項(xiàng)目（一般為不動(dòng)產(chǎn)）經(jīng)營權(quán)的成本，作為“其他權(quán)益性無形資產(chǎn)?—基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)”核算，所取得的進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣。投融資人將建筑工程承包給其他施工企業(yè)的，該施工企業(yè)為建筑業(yè)增值稅納稅人，按“建筑業(yè)”稅目征收增值稅，其銷售額為工程承包總額。

在經(jīng)營階段，投融資人對所取得的收入按照其銷售的貨物、服務(wù)適用的稅率計(jì)稅。

在交付階段，就所取得收入按照“銷售無形資產(chǎn)”稅目征收增值稅，其銷售額為實(shí)際取得的全部回購價(jià)款。

注釋（出自全國營改增解答匯編）

十六、PPP項(xiàng)目（政府與社會(huì)資本合作）先期由市政工程集團(tuán)建設(shè)后由政府回購如何繳稅？

答：PPP項(xiàng)目的納稅問題在原先營業(yè)稅時(shí)期就比較復(fù)雜，同時(shí)由于項(xiàng)目運(yùn)營與交接方式存在多樣性，目前難以籠統(tǒng)概述其營改增后的納稅問題，需根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的具體情況確定。

三、施工主體：具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工；對于所提供的建造服務(wù)應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第15號(hào)——建造合同》確認(rèn)相關(guān)的收入和費(fèi)用。

1、財(cái)務(wù)處理

（1）發(fā)生工程成本支出：

借：工程施工——成本

貸：有關(guān)科目（銀行存款、應(yīng)付賬款、應(yīng)付職工薪酬、原材料、工程物資等）

（2）登記已結(jié)算合同價(jià)款，確認(rèn)應(yīng)收款項(xiàng)

借：應(yīng)收賬款 貸：工程結(jié)算

收到款項(xiàng)時(shí) 借：銀行存款 貸：應(yīng)收賬款

（3）按完工百分比法確認(rèn)建造收入及成本

借：主營業(yè)務(wù)成本

工程施工——毛利 貸：主營業(yè)務(wù)收入

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅（銷項(xiàng)稅額）

（4）項(xiàng)目建設(shè)完工：

借：工程結(jié)算

貸：工程施工-合同成本 工程施工-合同毛利

2、稅務(wù)相關(guān)

（1）一般納稅人清包工或甲供材方式下提供的建筑服務(wù)，可以選擇適用簡易計(jì)稅方法計(jì)稅：施工方可以選擇按簡易辦法適用3%增值稅征收率，不抵扣進(jìn)項(xiàng)；也可以選擇按一般計(jì)稅方法，適用11%增值稅率，可以抵扣按規(guī)定取得的進(jìn)項(xiàng)稅額；具體選用哪種方式，需測算能夠取得的可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅的貨物或服務(wù)價(jià)值占總合同金額的比例；

注釋：財(cái)稅〔2016〕36號(hào)文有關(guān)建筑服務(wù)的規(guī)定

①一般納稅人以清包工方式提供的建筑服務(wù)，可以選擇適用簡易計(jì)稅方法計(jì)稅。

以清包工方式提供建筑服務(wù)，是指施工方不采購建筑工程所需的材料或只采購輔助材料，并收取人工費(fèi)、管理費(fèi)或者其他費(fèi)用的建筑服務(wù)。②一般納稅人為甲供工程提供的建筑服務(wù)，可以選擇適用簡易計(jì)稅方法計(jì)稅。甲供工程，是指全部或部分設(shè)備、材料、動(dòng)力由工程發(fā)包方自行采購的建筑工程。③一般納稅人為建筑工程老項(xiàng)目提供的建筑服務(wù)，可以選擇適用簡易計(jì)稅方法計(jì)稅。建筑工程老項(xiàng)目，是指：

a、《建筑工程施工許可證》注明的合同開工日期在2016年4月30日前的建筑工程項(xiàng)目；

b、未取得《建筑工程施工許可證》的，建筑工程承包合同注明的開工日期在2016年4月30日前的建筑工程項(xiàng)目。

（2）一般納稅人以總承包方式提供建筑服務(wù)：適用11%增值稅率；不能選擇適用簡易計(jì)稅辦法；發(fā)生的支出成本，盡可能取得增值稅專用發(fā)票；當(dāng)適用不同增值稅率，價(jià)格有差異的情況下，以如下思路確定哪種情況更合適；

如：從一般納稅人處采購，能獲取17%進(jìn)項(xiàng)稅專用發(fā)票，含稅采購價(jià)為100元；對比如下 ① 從適用11%一般納稅人處采購，含稅價(jià)格低于94.18元時(shí)可行；否則采購17%更有利； ② 從小規(guī)模納稅人處采購（代開3%的發(fā)票），含稅價(jià)格低于86.55元時(shí)，采購可行； ③ 取得普通發(fā)票，含稅價(jià)格低于83.73元時(shí)，采購可行；

④ 無法取得發(fā)票，價(jià)格低于62.80元時(shí)，采購可行，否則，仍然從17%一般納稅人處采購；

其他情況，參照表格中測算的平衡臨界點(diǎn)；

第五篇：PPP項(xiàng)目全操作流程

PPP項(xiàng)目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會(huì)資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀(jì)九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對符合條件的項(xiàng)目采取政府與社會(huì)資本合作經(jīng)營的模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負(fù)責(zé)并主導(dǎo)的社會(huì)服務(wù)體系的補(bǔ)充或替代，如果項(xiàng)目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計(jì)合理，管理規(guī)范，運(yùn)行良好，這種方式既能在一定

程度上解決政府的財(cái)政困境，也能提高政府提供社會(huì)服務(wù)的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。

為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，隨后國務(wù)院、財(cái)政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！

由于PPP項(xiàng)目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營、招投標(biāo)、政府采購、公司、預(yù)算等的眾多法律門類，如何實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目全流程規(guī)范運(yùn)作，如何明確、具體的規(guī)范各方權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，需要法律工作者予以認(rèn)真的研究。筆者根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定及自己多年來PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完成了本文，以期對我國PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作添磚加瓦。

PPP項(xiàng)目的操作流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)階段，PPP項(xiàng)目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個(gè)階段之內(nèi)。PPP項(xiàng)目的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌，詳見如下圖表：

一、項(xiàng)目識(shí)別階段

所謂項(xiàng)目識(shí)別，即政府在確定一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目是否采用PPP模式時(shí)，需綜合評價(jià)該項(xiàng)目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）。

（一）項(xiàng)目發(fā)起

根據(jù)PPP項(xiàng)目發(fā)起方式的不同，PPP項(xiàng)目包括政府發(fā)起、社會(huì)資本發(fā)起兩種方式。

在政府發(fā)起方式中，財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目；

在社會(huì)資本發(fā)起方式中，社會(huì)資本應(yīng)以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門推薦潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

在上述過程中，涉及到PPP項(xiàng)目中的第一個(gè)重要的法律文件——《項(xiàng)目建議書》。項(xiàng)目建議書的主要內(nèi)容一般包括：①項(xiàng)目概況、②項(xiàng)目必要性、③項(xiàng)目規(guī)劃、④項(xiàng)目建設(shè)條件分析、⑤項(xiàng)目投融資方案等主要內(nèi)容。

注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅提綱挈領(lǐng)性的對相關(guān)文件作簡要綜述，筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)呈現(xiàn)相關(guān)全文。

（二）項(xiàng)目篩選

財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目和中期開發(fā)計(jì)劃。

對于列入開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項(xiàng)目 ①《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》、②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》、③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》；

2、存量項(xiàng)目 ①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》、②《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》、③《項(xiàng)目初步實(shí)施方案》。

（三）物有所值評價(jià)

財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價(jià)工作。定性評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價(jià)主要通過對政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會(huì)資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目物有所值評價(jià)報(bào)告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價(jià)結(jié)論等主要內(nèi)容。

（四）財(cái)政承受能力論證

為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證報(bào)告》，該文件主要包括①項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、②項(xiàng)目投資估算及資金籌措、③項(xiàng)目產(chǎn)出說明、④項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、⑤政府運(yùn)營補(bǔ)貼支出、⑥風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出等主要內(nèi)容。

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

（一）管理架構(gòu)構(gòu)成

通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備?？h級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）項(xiàng)目實(shí)施方案編制

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案。

在上述過程中，涉及：

《項(xiàng)目實(shí)施方案》，該文件主要包括：

1、項(xiàng)目概況。項(xiàng)目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項(xiàng)目公司股權(quán)情況等。基本情況主要明確項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式運(yùn)作的必要性和可行性，以及項(xiàng)目運(yùn)作的目標(biāo)和意義。經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)主要明確項(xiàng)目區(qū)位、占地面積、建設(shè)內(nèi)容或資產(chǎn)范圍、投資規(guī)?；蛸Y產(chǎn)價(jià)值、主要產(chǎn)出說明和資金來源等。項(xiàng)目公司股權(quán)情況主要明確是否要設(shè)立項(xiàng)目公司以及公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。

2、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架。按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

3、項(xiàng)目運(yùn)作方式。項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交和改建-運(yùn)營-移交等。

4、交易結(jié)構(gòu)。交易結(jié)構(gòu)主要包括項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要說明社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。相關(guān)配套安排主要說明由項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

5、合同體系。合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。

6、監(jiān)管架構(gòu)。監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會(huì)資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。

7、采購方式選擇。項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。

（三）物有所值、財(cái)政承受能力驗(yàn)證

財(cái)政部門應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式。

三、項(xiàng)目采購階段

（一）資格預(yù)審

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報(bào)告提交財(cái)政部門備案。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預(yù)審公告》 內(nèi)容應(yīng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、擬確定參與競爭的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法,以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請文件的時(shí)間和地點(diǎn)；

2、《資格預(yù)審申請》；

3、《資格預(yù)審評審

（二）項(xiàng)目采購文件的編制

項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項(xiàng)目采購文件除上款規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)明確評審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應(yīng)文件編制要求》；

6、《項(xiàng)目合同草案》等。

（三）項(xiàng)目采購邀請及響應(yīng)文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項(xiàng)目的評審。

2、政府采購程序

項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3、競爭性磋商程序

項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：

（一）采購公告發(fā)布及報(bào)名。競爭性磋商公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。提交響應(yīng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進(jìn)行資格預(yù)審的，評審小組在評審階段不再對社會(huì)資本資格進(jìn)行審查。允許進(jìn)行資格后審的，由評審小組在響應(yīng)文件評審環(huán)節(jié)對社會(huì)資本進(jìn)行資格審查。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以視項(xiàng)目的具體情況，組織對符合條件的社會(huì)資本的資格條件，進(jìn)行考察核實(shí)。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應(yīng)文件截止之日前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以對已發(fā)出的采購文件進(jìn)行必要的澄清或修改，澄清或修改的內(nèi)容應(yīng)作為采購文件的組成部分。

（四）響應(yīng)文件評審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照采購文件規(guī)定組織響應(yīng)文件的接收和開啟。評審小組對響應(yīng)文件進(jìn)行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會(huì)資本進(jìn)行多輪談判，談判過程中可實(shí)質(zhì)性修訂采購文件的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規(guī)定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會(huì)資本提交的最終響應(yīng)文件進(jìn)行綜合評分，編寫評審報(bào)告并向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交候選社會(huì)資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》 應(yīng)包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)和核心邊界條件、是否允許未進(jìn)行資格預(yù)審的社會(huì)資本參與采購活動(dòng)，以及審查原則、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、對社會(huì)資本提供的響應(yīng)文件要求、獲取采購文件的時(shí)間、地點(diǎn)、方式及采購文件的售價(jià)、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)等內(nèi)容；

2、《補(bǔ)遺文件》；

3、《競爭性磋商相應(yīng)文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報(bào)告》等法律文件。

（四）采購談判及項(xiàng)目合同簽訂

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會(huì)資本的排名，依次與候選社會(huì)資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。

確認(rèn)談判完成后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個(gè)工作日。合同文本應(yīng)將中選社會(huì)資本響應(yīng)文件中的重要承諾和技術(shù)文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容可以不公示。公示期滿無異議的項(xiàng)目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽署。

需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署項(xiàng)目合同，或簽署關(guān)于承繼項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認(rèn)談判備忘錄》；

2、《PPP項(xiàng)目合同》，該合同是PPP項(xiàng)目的核心，綜合、全面體現(xiàn)各方權(quán)利義務(wù)。內(nèi)容包括（1）定義及解釋、（2）項(xiàng)目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項(xiàng)目的融資、（5）項(xiàng)目用地、（6）項(xiàng)目的建設(shè)、（7）項(xiàng)目的運(yùn)營、（8）項(xiàng)目的維護(hù)、（9）股權(quán)變更限制、（10）付費(fèi)機(jī)制、（11）履約擔(dān)保、（12）政府承諾、（13）保險(xiǎn)、（14）守法義務(wù)及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監(jiān)督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機(jī)制、（18）項(xiàng)目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項(xiàng)目合同補(bǔ)充合同》等。

四、項(xiàng)目執(zhí)行階段

（一）項(xiàng)目公司設(shè)立

社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。

（二）融資管理

項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)及時(shí)開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

（三）政府支付及績效監(jiān)測

項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門備案。

政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定向政府及時(shí)足額支付應(yīng)享有的超額收益。

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違反項(xiàng)目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)項(xiàng)目提前終止程序。

在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求量及結(jié)構(gòu)等條件的變化，提出修訂項(xiàng)目合同申請，待政府審核同意后執(zhí)行。

2、違約責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未履行項(xiàng)目合同約定義務(wù)的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項(xiàng)目合同等。

3、爭議解決。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達(dá)成一致的事項(xiàng)，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時(shí)評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對措施，并報(bào)財(cái)政部門備案。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和勞動(dòng)者權(quán)益等。社會(huì)公眾及項(xiàng)目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項(xiàng)目公司設(shè)立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)季/年報(bào)》；

5、《項(xiàng)目產(chǎn)出說明》；

6、《修訂項(xiàng)目合同申請》等。

五、項(xiàng)目移交階段

（一）移交準(zhǔn)備

項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。

（二）性能測試

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，按照項(xiàng)目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)?！?/p>

項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。

（三）績效評價(jià)

項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評價(jià)結(jié)果。評價(jià)結(jié)果作為政府開展政府和社會(huì)資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

上述為PPP項(xiàng)目的全操作流程及全套法律文件，由于自2014年下半年至今，從國務(wù)院、財(cái)政部、國家發(fā)改委到各地方主管部門，各種規(guī)定、通知、指引等PPP法規(guī)層出不窮，且各法規(guī)的發(fā)布主體不統(tǒng)一，各個(gè)法規(guī)的側(cè)重點(diǎn)亦不盡相同，項(xiàng)目操作流程、相關(guān)法律文件多有不一致甚至相沖突之處，我們將在摸索中不斷前行。