第一篇：社會組織管理體制的創(chuàng)新探索——以北京為例

從黨的十七大以來，中央一直把社會組織的建設(shè)與管理作為提高社會管理科學(xué)化水平的重要途徑和現(xiàn)實載體，如何通過創(chuàng)新社會組織管理體制、機制，發(fā)揮其在社會管理格局中的“社會協(xié)同”、“公眾參與”的積極功能，就成為當(dāng)前社會建設(shè)進(jìn)程中需要關(guān)注并加以研究的重要課題。

一、問題的提出：社會轉(zhuǎn)型加速期社會組織管理面臨挑戰(zhàn)

隨著改革開放的不斷深入，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的初步確立，我國原有的社會組織管理面臨著新情況、新問題，單位體制走向解體，街居管理體制嚴(yán)重滯后于社會發(fā)展，社區(qū)自治組織深陷于“行政化”的泥潭無法自拔，基層民主發(fā)展有限，居民參與積極性不高。社會實踐的結(jié)構(gòu)性巨變所造成的“去集體化”、“去組織化”趨勢 構(gòu)成了社會組織模式改造和重組的時代背景。社會建設(shè)的推進(jìn)呼喚著社會管理體制的創(chuàng)新與完善。

社會轉(zhuǎn)型帶來了社會的全面變革，培育和發(fā)展各類社會組織成為推進(jìn)社會建設(shè)和社會發(fā)展的基本路徑選擇。社會組織更靈活，更適應(yīng)居民生活水平、生活質(zhì)量和生活方式的變化。目前雖然社會組織已經(jīng)得到了一定程度的發(fā)展，但是由于各種因素的制約，社會組織管理還面臨很多難題。

首先，社會組織管理的制度困境。我國 1950年頒布的第一部社團(tuán)管理法規(guī)《社會團(tuán)體登記暫行辦法》中規(guī)定，社團(tuán)的登記管理機關(guān)是政務(wù)院下屬的內(nèi)務(wù)部和地方各級政府，這實際上是一種“分層管理”體制。1988年國務(wù)院機構(gòu)改革后，社團(tuán)管理的職能才被明確移交給民政部門。1989年國務(wù)院頒布了《社會團(tuán)體登記管理條例》，這是目前規(guī)范中國社會組織行為最主要的法律框架。該《條例》確立了社團(tuán)的“雙重分層管理體制”?！半p重管理”即社會組織的籌備、成立、開展活動，乃至社會組織變更、注銷等都要由“業(yè)務(wù)主管單位”和“登記管理部門”（民政部門）雙重審查和批準(zhǔn)。“分層管理”指社會團(tuán)體的登記部門和業(yè)務(wù)主管單位的行政管轄范圍，應(yīng)與社團(tuán)的住所范圍相一致。在“雙重分層管理體制”下，社會組織想獲取合法的 “社會身份 ”，有著嚴(yán)格而繁瑣的程序。民間團(tuán)體的注冊要由業(yè)務(wù)主管部門核準(zhǔn)，需要從屬或“掛靠”于某個政府部門，這就大大提高了社團(tuán)準(zhǔn)入的門檻。一些業(yè)務(wù)范圍不易界定或跨行業(yè)的社會組織因找不到業(yè)務(wù)主管單位而無法辦理登記。有的公益類社會組織只得采取變通策略，以工商登記的形式達(dá)到合法注冊的目的，以營利性企業(yè)的身份從事非營利性的慈善事業(yè)和公益活動，這必然使其運行成本大為增加。1998年國務(wù)院對《社會團(tuán)體登記管理條例》進(jìn)行了修訂，但原有的 “雙重管理體制 ”并未在根本上得以改變，社會組織仍然存在準(zhǔn)入門檻偏高的問題。同時，按照《社會團(tuán)體登記管理條例》規(guī)定，同一行政區(qū)域內(nèi)不得成立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會組織，這客觀上導(dǎo)致了社會組織從成立伊始就缺乏競爭、缺乏活力。另外，民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機構(gòu)、社會團(tuán)體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)、個人設(shè)立基金會要尋找業(yè)務(wù)主管單位等規(guī)定，也限制了社會組織的進(jìn)一步發(fā)展壯大。[2]

其次，社會組織管理的現(xiàn)實困境。一方面，民間社團(tuán)的注冊申請手續(xù)和審批條件繁雜、嚴(yán)苛，以致大量社會組織因找不到合適的 “業(yè)務(wù)主管單位 ”而無法登記注冊。另一方面，注冊成功的社會組織從一開始就不可避免對政府部門有著很強的依賴關(guān)系?！?社會團(tuán)體登記管理 條例》規(guī)定只有政府機構(gòu)或政府授權(quán)的機構(gòu)才有資格作為業(yè)務(wù)主管單位，而社會組織的業(yè)務(wù)主管單位在組織運行中扮演著真正的決策機構(gòu)的角色。并且，這種成立之初建立的依賴關(guān)系也使主管部門有機會干預(yù)社會組織領(lǐng)導(dǎo)的選任、結(jié)構(gòu)的設(shè)置和事務(wù)的執(zhí)行。社會組織則在組織的運作上、資金的獲取上、以及公眾信任上等等，都需要依靠相關(guān)政府部門。久而久之，社會組織逐漸演變?yōu)橐环N準(zhǔn)政府組織，喪失其民間性、獨立性和自治性。同時，這種“雙重管理體制”還造成了“嚴(yán)審批、疏監(jiān)管”的現(xiàn)象，許多“業(yè)務(wù)主管單位”并不熟悉社會組織的業(yè)務(wù)，不能有效地對其發(fā)揮指導(dǎo)作用，無法履行應(yīng)盡的管理職責(zé)。

就目前來看，雖然社會組織的影響越來越大，參加的人數(shù)也越來越多，但目前仍處于一種比較尷尬的境地，無法真正發(fā)揮其公益性功能。這就需要相關(guān)部門為社會組織“正名”，為其提供合法的 “社會身份 ”，進(jìn)而通過制度創(chuàng)新，以更好地促進(jìn)社會組織的發(fā)展和功能的發(fā)揮。

二、分類負(fù)責(zé)模式：社會組織管理的新探索

改革開放以來，經(jīng)濟 體制改革與社會體制改革的深入開展 推動著政企分開、政事分開，并要求相應(yīng)的政社分離、企社分離、事社分離。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，政府角色由“全能”政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，“小政府、大社會 ”、“ 強政府、大服務(wù)”逐漸成為政府改革的基本方向。與此同時，社會力量的成長也推動著國家與社會的關(guān)系模式從國家主導(dǎo)型向國家與社會合作型轉(zhuǎn)變，社會治理不再是由政府作為單一主體進(jìn)行，而是不斷轉(zhuǎn)向由非政府組織和市場組織參與進(jìn)來的合作治理模式，社會治理不再是政府獨攬，而是不斷轉(zhuǎn)向與社會組織和市場組織合作共贏。因此，政府一方面要逐漸放權(quán)，由對社會組織的嚴(yán)格管控轉(zhuǎn)向 “培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重 ”；另一方面應(yīng)轉(zhuǎn)變思維方式，加快制定社會組織扶持政策，推動促進(jìn)社會組織在協(xié)同政府從事社會管理和承擔(dān)公共服務(wù)工作方面發(fā)揮 積極作用，把社會組織變成自己的合作伙伴。目前北京市通過改革社會組織登記管理體制、構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作體系、建立監(jiān)督管理體制等一系列措施，探索完善社會組織管理分級管理、分類負(fù)責(zé)的模式。

1.培育社會組織

社會組織在社會建設(shè)與社會服務(wù)中扮演著重要角色，而對于社會組織培育與發(fā)展而言，增強其自主性、獨立性是關(guān)鍵。北京市注重完善社會組織扶持政策，建立社會組織孵化基地，健全政府購買社會組織服務(wù)機制，重點培育公益類、服務(wù)類社會組織，營造社會組織發(fā)展良好環(huán)境。同時，加強對社會組織涉外活動和網(wǎng)上社會組織的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法社會組織及違法活動，保障社會組織的良性發(fā)展。

傳統(tǒng)的重登記、輕管理的行政監(jiān)管體制是制約社會組織發(fā)展的瓶頸，針對由此導(dǎo)致的社會組織活力不夠、政社不分，自主發(fā)展、自我管理能力較弱等問題，北京市 改革了社會組織登記管理體制。對 四類社會組織——工商經(jīng)濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織實行民政部門直接登記，由民政部門協(xié)調(diào)聯(lián)系業(yè)務(wù)主管單位，基本解決了社會組織找業(yè)務(wù)主管單位難的問題。同時，民政部門建立“一口審批”綠色通道，完善首問負(fù)責(zé)、一次性告知等服務(wù)承諾制度，提高行政效率，將受理社會組織成立審批的時間從法定的 60日縮短為 10日。中關(guān)村就是社會組織由民政部門直接登記管理體制改革試點之一，得到了相關(guān)部門的政策支持。北京 市人大頒布了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，將社會組織直接登記體制等以立法形式予以確定。中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組還下發(fā)了《中關(guān)村社會組織改革創(chuàng)新試點工作意見》，明確了中關(guān)村社會組織建設(shè)思路。五個委辦局聯(lián)合下發(fā)了《北京市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟加快發(fā)展的意見》，提出了對中關(guān)村現(xiàn)有社會組織、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟登記管理扶持發(fā)展的工作安排?，F(xiàn)在已經(jīng)按新體制登記了 5個中關(guān)村社會組織。[3] 這些社會組織 探索建立政府購買社會組織服務(wù)制度，以項目合作的方式，廣泛開展社會組織服務(wù)民生行動，開辟了社會組織參與社會管理、社會建設(shè)的新模式。

2.認(rèn)定“樞紐型”社會組織

“樞紐型”社會組織是 2008年北京市社會建設(shè)大會公布的 “1+4”系列文件中出現(xiàn)的一個引發(fā)廣泛關(guān)注的新詞匯，體現(xiàn)了北京市對社會組織管理模式進(jìn)行的創(chuàng)新性探索。“樞紐型”社會組織是指由負(fù)責(zé)社會建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織。[4] 它主要承擔(dān)其構(gòu)成體系內(nèi)社會組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理服務(wù)等職能。

2009 年北京市社會建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式認(rèn)定首批 10家市級“樞紐型”社會組織，標(biāo)志著北京市社會組織與原有的行政部門逐步從“主管主辦”關(guān)系過渡到“行業(yè)指導(dǎo)”關(guān)系，向“小政府，大社會”的建設(shè)目標(biāo)邁出了關(guān)鍵的一步。[5] 這些 “樞紐型 ”社會組織將替代以往眾多的政府主管部門管理和服務(wù)各類社會組織。首批認(rèn)定的 10家市級 “樞紐型 ”社會組織包括北京市總工會、北京團(tuán)市委、北京市婦聯(lián)、北京市科協(xié)、北京市殘聯(lián)、北京市僑聯(lián)、北京市文聯(lián)、北京市社科聯(lián)、北京市紅十字會、北京市法學(xué)會。負(fù)責(zé)領(lǐng)域涵蓋職工類、青少年類、婦女兒童類、科學(xué)技術(shù)類、殘障服務(wù)類、涉僑類、文學(xué)藝術(shù)類、社會科學(xué)類、醫(yī)療救助類、法學(xué)類社會組織的聯(lián)系、服務(wù)和管理。[6] 在此基礎(chǔ)上，2010年底北京市又認(rèn)定了市工商聯(lián)、市志愿者聯(lián)合會、市律師協(xié)會等 12家單位為第二批市級“樞紐型”社會組織。兩批 22家“樞紐型”組織對市級社會組織的工作覆蓋率達(dá)到了 80%以上，“樞紐型”社會組織工作體系的基本框架初步形成。2011年下半年北京市正在加快認(rèn)定第三批市級“樞紐型”社會組織，力求實現(xiàn)對市級社會組織的全覆蓋。同時采取積極措施，培育區(qū)縣、街道層面的“樞紐型”社會組織，打造市、區(qū)、街三級“樞紐型”社會組織工作網(wǎng)絡(luò)。[7]

“樞紐型”社會組織框架逐步建立后，按照“政社分開、管辦分離”的發(fā)展方向，大部分行政部門對社會組織只行使行業(yè)指導(dǎo)職責(zé)，原則上不再作為社會組織業(yè)務(wù)主管單位。今后，除少部分有特殊職能的部門外，大部分行政部門原則上不再接收新的社會組織申請，逐步實現(xiàn)與其主管的社會組織在機構(gòu)、人員、資產(chǎn)、財務(wù)等方面徹底分開，交由相關(guān)市級 “樞紐型 ”社會組織管理?！?樞紐型 ”社會組織作為業(yè)務(wù)主管單位，按照社會化、專業(yè)化的要求，對同性質(zhì)、同類別、同領(lǐng)域的社會組織進(jìn)行分類管理，有利于進(jìn)一步形成合力，促進(jìn)社會組織自我管理、自主發(fā)展。

3.建立監(jiān)督管理體制

為了促進(jìn)社會組織健康發(fā)展，規(guī)范組織行為，北京市建立健全了社會組織監(jiān)督管理機制。第一，增強社會組織獨立性，實現(xiàn)行政權(quán)力有序退出。采取了“新增嚴(yán)控”和“存量漸減”措施，嚴(yán)格控制新增社會組織中黨政機關(guān)公務(wù)員或參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位人員兼職，現(xiàn)有社會組織中存在有黨政機關(guān)工作人員兼職的，采取社會組織自律方式，在下屆換屆選舉中，原則上兼職人員不得當(dāng)選。第二，規(guī)范組織內(nèi)部制度。制定了《社會團(tuán)體規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，規(guī)范了社會團(tuán)體內(nèi)部財務(wù)制度和會計核算行為等。還建立了基金會年檢報告、募捐活動、公益項目公開披露的信息公布制度，實現(xiàn)了行政監(jiān)管與社會監(jiān)督的有機結(jié)合。第三，建立等級評價機制。按照《北京市社會組織評估管理實施辦法》，市財政撥付專項資金，委托第三方社會中介機構(gòu)對社會組織進(jìn)行評估，截至 2011年初，已完成評估 183家，評出 3A以上 168家，正在評估 300家。通過評估和等級評價，達(dá)到了“以評促改、以評促建、以評促管、以評促發(fā)展”的目的，有力促進(jìn)了社會組織基本素質(zhì)和工作能力的提升。第四，建立退出機制。制定《北京市關(guān)于社會組織退出機制工作的指導(dǎo)意見》，建立行政約談、撤銷登記、注銷登記等制度。開始對長期不參加年檢、連續(xù)兩年年檢不合格以及有其他嚴(yán)重違法行為的社會組織進(jìn)行調(diào)查，對調(diào)查核實的，啟動撤銷登記的法定程序。第五，加強行政執(zhí)法力度。先后查處、取締了一批非法社會組織，對 274個社會組織實施了行政處罰，對其中 51個進(jìn)入了撤銷登記程序，有效維護(hù)了社會穩(wěn)定。

三、建設(shè)性反思：創(chuàng)新社會組織管理的未來路向

以往在整個社會管理體制中，國家居于主導(dǎo)地位，起主導(dǎo)作用，社會組織和居民個人微不足道，只起補充的、輔助的作用。在國外，政府與民間組織的關(guān)系被解釋為“伙伴合作”（partnership），這是指在公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域，由政府與民間組織合作共同提供服務(wù)、進(jìn)行管理。“伙伴合作”不反映兩類組織地位的高低，只是反映其共同合作于發(fā)展公共服務(wù)和社會管理。在我國的社會管理與社會建設(shè)中，同樣要重視社會組織的培育和發(fā)展。如今隨著行政管理體制改革的深入，大部門體制下“小政府、大社會”格局的出現(xiàn)，政府正向“有限政府”、“責(zé)任政府”、“法治政府”轉(zhuǎn)變，大量群眾性、社會性、公益性、服務(wù)性的微觀社會管理職能和社會公共服務(wù)職能逐步從政府職能中分離出來，需要由社會組織來承擔(dān)。

從未來的趨勢看，在我國經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)中需要社會組織發(fā)揮更多更積極的作用。國內(nèi)曾經(jīng)有研究者提出了社團(tuán)自治化程度指標(biāo)：法律框架、章程制訂、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費來源、日常決策權(quán)歸屬、運行方式、激勵機制、監(jiān)督制度、自治組織的主觀傾向等。[8] 目前社會組織的角色定位、法律地位、運行機制、管理制度方面都存在很多問題，急需采取有效措施予以改進(jìn)。因此，應(yīng)健全完善以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)和治理機制，建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的運行機制。同時，在內(nèi)部制度、組織文化、人員素質(zhì)、經(jīng)費籌措、活動開展等方面加強組織建設(shè)，提高社會組織在籌募資金、項目運作、技術(shù)交流等方面的能力，加強與政府、企業(yè)、事業(yè)單位及其他社會組織的聯(lián)系與合作，為社會提供更好的公共服務(wù)。此外，還要著力完善保障機制與激勵機制，調(diào)動組織成員的工作積極性，著力培養(yǎng)、吸引和用好社會組織人才。

就社會組織培育和發(fā)展的現(xiàn)實來看，北京市確立了“民政部門牽頭、業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)、社會組織自律、社會力量參與”的社會組織建設(shè)與管理工作體系，通過改革社會組織登記管理方式，發(fā)揮“樞紐型”社會組織的作用，確立了對社會組織實行分類管理的辦法，探索社會組織培育制度化的路徑。這種分類負(fù)責(zé)的組織管理體制創(chuàng)新，為社會組織優(yōu)化結(jié)構(gòu)、整合資源、有序發(fā)展提供了思路。一方面，按照各類社會組織工作領(lǐng)域確定“樞紐型”社會組織，清晰地勾勒出社會組織管理的整體架構(gòu)，明確了組織職能和專業(yè)特長，便于社會組織按照“行業(yè)指導(dǎo)”的方式進(jìn)行登記、注冊、監(jiān)管、變更和注銷。也便于相同類別、相近功能的社會組織之間加強聯(lián)系與協(xié)作，在一定范圍內(nèi)整合資源，有利于形成組織合力，更好地發(fā)揮公共服務(wù)和社會管理功能。另一方面，由“樞紐型”社會組織發(fā)揮 政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo) 作用，加強對社會組織 年度檢查、財務(wù)審計、信息公開、等級評價、社會評估、組織自律等規(guī)范體系建設(shè)，便于建立起對社會組織的監(jiān)管、審查長效體制，為社會組織發(fā)展的科學(xué)化、制度化、體系化奠定良好基礎(chǔ)。再者，對社會組織進(jìn)行科學(xué)的類別劃分和分類管理，既有利于政府加強宏觀指導(dǎo)，從長遠(yuǎn)來看，也便于企業(yè)、社會各界根據(jù)自身需求有針對性地進(jìn)行項目采購。這些都是有積極意義的。

就目前“樞紐型”社會組織管理模式的實際運作情況來看，盡管已初見成效，但其進(jìn)一步發(fā)展與完善還面臨一些難題。

首先，對社會組織“寬審批、嚴(yán)監(jiān)管”，放寬對于 “業(yè)務(wù)主管單位 ”的要求，降低其登記注冊門檻，一方面可以被看作是社會組織管理創(chuàng)新的 “積極信號 ”，另一方面由于缺失相關(guān)法律法規(guī)的保障，在政治認(rèn)可和制度規(guī)范上存在一定風(fēng)險。今后較長的一段時期內(nèi)，必須著力推動建立健全法律體系，構(gòu)建以法律為框架的社會組織規(guī)范運作體系，同時要強化民政部門的指導(dǎo)、監(jiān)管等工作責(zé)任。

其次，這種對同性質(zhì)、同類別、同領(lǐng)域的社會組織進(jìn)行的“樞紐式”管理實際上是在黨和政府與社會組織之間搭建一個 “民管民 ”的組織平臺。這種“民管民”方式本身的科學(xué)性和合理性就值得商榷。按照傳統(tǒng)的“雙重管理體制”，社會組織有“業(yè)務(wù)主管單位”和“登記管理部門”（民政部門）兩個“婆婆”，現(xiàn)在又增加了“樞紐型”社會組織這個管理層級，實際上有了三個“婆婆”。這與增強社會組織獨立性的發(fā)展方向不一致。

再次，在這種管理模式下，“樞紐型”社會組織同時承擔(dān)著服務(wù)和管理的雙重任務(wù)，實際上加重了組織負(fù)擔(dān)。其如何指導(dǎo)和管理其他社會組織，也沒有明確的制度規(guī)定。在組織管理中，除非“樞紐型”社會組織愿意向其他社會組織讓渡一些利益，其他社會組織才愿意接受其指導(dǎo)或者與之合作。很多“樞紐型”社會組織并不是非常樂意擔(dān)任這種角色，只是礙于上級政府的任命才不得不勉為其難地接受。

最后，“樞紐型”社會組織管理體制建立的初衷是為了建立一個管理樞紐，有效地對社會組織進(jìn)行分級分類管理，發(fā)揮其在政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理服務(wù)、聯(lián)系協(xié)調(diào)、研究政策、信息發(fā)布、組織交流、反映訴求、維護(hù)權(quán)益等方面的功能。但是，“樞紐型”社會組織的數(shù)量和類型有限，如果按照業(yè)務(wù)職能進(jìn)行簡單歸類管理，必然會有很多社會組織不能被歸類或被歸類到業(yè)務(wù)職能有一定差距的“樞紐型”社會組織管理范圍內(nèi)，在這種情況下，“樞紐型”社會組織發(fā)揮的作用還不如行業(yè)協(xié)會。

總的來說，嘗試用“樞紐型”社會組織管理體制進(jìn)行社會組織管理有其積極的一面，但也容易出現(xiàn)管理層級增加、組織利益分割、組織間關(guān)系難以協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)有偏差等消極后果。因此，在社會組織管理中，應(yīng)考慮綜合運用多樣化的管理體制，以達(dá)到全面覆蓋、協(xié)調(diào)運作、有效管理的目的。

第二篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新探索

20世紀(jì)90年代以來，我國城市社會發(fā)展發(fā)生了前所未有的變化：隨著單位人轉(zhuǎn)為社會人，城市社區(qū)成為城市最重要的社會組織方式。我國城市基層社會管理體制逐漸從單位制、街居制走向社區(qū)制。伴隨著城市化進(jìn)程與住房商品化的進(jìn)程，城市社會的空間結(jié)構(gòu)急劇變化，大量流動人口涌入城市，城市人口流動也日益增強，使城市社會管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大?，F(xiàn)階段，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)管理體制也面臨著新舊體制共處的局面。由于傳統(tǒng)體制在實踐中弊端日益暴露，因此如何改革傳統(tǒng)社區(qū)管理體制，建立新型城市社區(qū)管理新體制成為本研究的出發(fā)點。

一、研究背景與緣起

“社區(qū)”一詞在20世紀(jì)30年代被引入中國，而作為一個廣泛使用的名詞始于1986年。當(dāng)時，民政部為推進(jìn)城市社會福利工作改革，爭取社會力量參與興辦社會福利事業(yè)，并將后者區(qū)別于民政部門代表國家辦的社會福利，就另起了一個名字，稱之為“社區(qū)服務(wù)”，由此引入了社區(qū)概念。1991年，民政部為了開拓民政工作又提出“社區(qū)建設(shè)”的概念。1998年，國務(wù)院確定民政部在原基層政權(quán)建設(shè)司的基礎(chǔ)上設(shè)立基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司，意在推動社區(qū)建設(shè)在全國的發(fā)展。2000年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見，由此帶來了社區(qū)建設(shè)在全國各大城市的廣泛推行。

80年代晚期開始，對計劃經(jīng)濟下的控制型社區(qū)管理模式進(jìn)行反思和改革，對市場經(jīng)濟制度為基礎(chǔ)的自治型社區(qū)治理體制進(jìn)行探索，逐漸成為各級政府、學(xué)術(shù)界和基層社會共同的探討方向。1999年，民政部在10個城市確定了11個城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，經(jīng)過幾年探索，出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理新模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、杭州模式、深圳蓮花北模式、武漢百步亭模式、成都錦江模式等等。從國家與社會關(guān)系的角度考察，這些模式可概括為：行政主導(dǎo)型、半行政半自治型、企業(yè)主導(dǎo)型、自治型等。與傳統(tǒng)控制型社區(qū)管理模式相比，這些模式在提高社區(qū)自主性方面有了很大進(jìn)步，但在制度創(chuàng)新的深度上尚有缺欠。

當(dāng)前中國城市社區(qū)管理體制改革中出現(xiàn)的問題，歸根到底，在于社區(qū)管理體制難以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型對政府執(zhí)行力、社區(qū)自治能力的需求。1.政府職能轉(zhuǎn)變滯后于社區(qū)自治的發(fā)展。在法理層面，街道辦事處和居民委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但在實踐中，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負(fù)責(zé)，而不是向居民負(fù)責(zé)。政府的諸多職能部門為使居委會能更多更好地完成自己委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標(biāo)，習(xí)慣于用政府部門的體系對居委會工作進(jìn)行考核、評比，這就造成了居委會工作與群眾實際需求的脫節(jié)，成為基層政權(quán)的行政化組織，背離了社區(qū)自治的本質(zhì)。

2.傳統(tǒng)的城市管理體制下，社區(qū)自治被虛化，社區(qū)淪為行政管理任務(wù)的“腿”，居民委員會的組織機構(gòu)成為與政府機構(gòu)一一對應(yīng)的“小政府機構(gòu)”。北京市有些居民委員會的機構(gòu)就與街道辦事處有著對應(yīng)關(guān)系：街道辦事處的司法科，對應(yīng)居民委員會的人民調(diào)解委員會；街道辦事處的民政科，對應(yīng)居民委員會的社會福利委員會；街道辦事處的城管科，對應(yīng)居民委員會的公共衛(wèi)生委員會；街道辦事處的計劃生育委員會，對應(yīng)居民委員會的計劃生育委員會。居民委員會與街道辦事處不僅是組織機構(gòu)對應(yīng)，而且任務(wù)也對應(yīng)。社區(qū)自治職能和服務(wù)職能未能成為社區(qū)工作的主體內(nèi)容，而是被擱置和虛化。社區(qū)、街道、區(qū)政府管理職責(zé)不清，政府職能“越位”與“缺位”并存，挫傷了居民的自治熱情。

3.當(dāng)前我國各城市社區(qū)自治的實踐過程中，一方面，逐步確立了社區(qū)自治地位；但另一方面，隨著大量行政職能的上交，城市管理體制下的許多權(quán)力、經(jīng)費和資源被政府也一并收回，社區(qū)服務(wù)工作面臨著缺乏資源的尷尬局面。

4.政府職能部門在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制下已習(xí)慣了把工作任務(wù)下放給社區(qū)，在當(dāng)前社區(qū)自治的實踐過程中，當(dāng)大量的行政管理職能被上交，工作量驟然增加，市、區(qū)政府職能部門對這種新的工作局面表現(xiàn)出不理解、不適應(yīng)。離開了基層社區(qū)這條“腿”之后，客觀上確實也面臨著城市管理幅度大為拓寬、管理手段明顯不足、管理能力相形見絀的考驗。

當(dāng)前，城市社區(qū)管理體制的研究具有重要的社會價值與學(xué)術(shù)價值。隨著公民參與水平和基層自治組織自治化程度的不斷提高，公民和非政府公共組織在社區(qū)公共事務(wù)管理中顯示出越來越明顯的作用。社區(qū)管理實踐已成為中國公共管理實踐的重要課題。

二、城市社區(qū)管理體制改革的理論探討

從社區(qū)的形成方式來看，有自然社區(qū)和法定社區(qū)。自然社區(qū)指的是人們在共同生活的基礎(chǔ)上自然形成的社區(qū)，其中包含著人與人之間相互熟識、相互關(guān)懷及相似的文化背景和價值取向等關(guān)系。法定社區(qū)則是人為劃定，注重管理。社區(qū)管理基本以這個層面的社區(qū)作為研究對象，是一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。不同的學(xué)者對社區(qū)的理解也存在著很大歧異，概括起來大致有三個理論范式：滕尼斯的社區(qū)社會二元論、麥基文的地域社區(qū)論、桑德斯的綜合論。三個范式雖然存在著概念界定的分歧，但主要含義相對一致，即地域、共同關(guān)系和社會互動。

《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》中指出：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體?！蓖瑫r，該文件還明確指出了城市社區(qū)的范圍，“目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會的轄區(qū)”。從20世紀(jì)80年代以來出版的有關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)看，國內(nèi)學(xué)者對社區(qū)概念的理解趨于一致，社區(qū)具有一些基本的構(gòu)成要素：具有一定數(shù)量的、以一定社會關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的、參與共同社會生活的人群；有一定界限的地域，界限一般來說是比較明確的；有一套相對完善的生活設(shè)施；有一套相互配合的生活制度和管理機構(gòu)；生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。

社區(qū)管理就是“管理社區(qū)”，然而，由誰來管理?管理什么?管理性質(zhì)如何?學(xué)者們的認(rèn)識并不一致。有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)管理就是對人們所賴以居住和生活的地域共同體的管理行為。然而，這只是一種現(xiàn)象性表述，尚不足以揭示社區(qū)管理的內(nèi)在屬性，也不足以說明社區(qū)管理的構(gòu)成要素。[1]有人認(rèn)為，社區(qū)管理就是在政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程。[2]有人認(rèn)為，社區(qū)管理是指以促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)和精神文化生活需要，全面提高生活質(zhì)量和人的素質(zhì)為宗旨，圍繞社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)對社區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)所展開的各項管理工作。[3]綜上幾種定義，社區(qū)管理是指在政府的指導(dǎo)下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行的自我管理。

社區(qū)管理體制改革背后透視著國家與社會關(guān)系的變遷。中國城市基層的社區(qū)管理體制改革，反映著政府包辦社會的一元管理體制，轉(zhuǎn)向政府—公民社會—NGO多元社區(qū)治理體制，國家自上而下的單向管理逐漸改革成為政府與社區(qū)協(xié)作的雙向管理模式。不同的社會事務(wù)和公共物品由不同的組織承擔(dān)和處理，體現(xiàn)國家－社會－公民三者的良性互動，社區(qū)自治真正讓社區(qū)居委會還原為法定的自治屬性，給公民社會更大的發(fā)展空間，最終有利于形成國家與社會的和諧互動。在國家與社會關(guān)系上，人們常常以對立的眼光來看待兩者關(guān)系，于是產(chǎn)生了所謂的“強國家－弱社會”或“弱國家－強社會”的理論模式。這兩種模式都強調(diào)國家與社會的對立、沖突、矛盾。一方強大就意味著另一方弱小，一方的增長便會帶來另一方的削弱。但若以統(tǒng)一的立場來審視國家與社會關(guān)系，就會發(fā)現(xiàn)國家與社會具有互為因果、相互平等、相互協(xié)作、相互制衡、互利互惠的一致性。當(dāng)把國家與社會關(guān)系放到政治現(xiàn)代化歷史中考察時，就會發(fā)現(xiàn)，在這一進(jìn)程中，雖然國家與社會之間存在著對立的一面，但它們又是互為條件、互相依存、互相型塑，最終目標(biāo)是實現(xiàn)國家與社會的共同發(fā)展。

社區(qū)管理體制改革也體現(xiàn)治理變革。治理意味著“統(tǒng)治的含義發(fā)生了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會?！盵4]治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅森瑙在代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》、《21世紀(jì)的治理》等文中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制。與統(tǒng)治不同，治理指一種由共同目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。[5]治理強調(diào)以多元的調(diào)和為基礎(chǔ)。這種多元性，不僅表現(xiàn)在政府與社會、市場之間的分權(quán)，權(quán)威分散于政府與非政府的各個領(lǐng)域，而且表現(xiàn)在政府本身各個層級之間的相對獨立和自主?？偠灾F(xiàn)代政府正日益從統(tǒng)治走向治理，從善政走向善治。統(tǒng)治追求的是統(tǒng)治利益的最大化，而治理的目標(biāo)則在于最大限度地追求公共利益。統(tǒng)治權(quán)威是政府，施威方式通過自上而下的發(fā)號施令，施威領(lǐng)域是在國家界限之內(nèi)。治理通過由公民社會組織、NGO與政府部門、私營經(jīng)濟部門等多元治理主體間建立合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系來共同實現(xiàn)對公共事務(wù)的更有效率的管理。

三、“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵

在國內(nèi)社區(qū)管理體制改革的實踐模式的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)結(jié)合中國國情，汲取已有理論，思考中國特色的城市社區(qū)治理。中西方政治體制不同，國家－社會關(guān)系的形態(tài)存在差異，社區(qū)管理作為國家管理的末梢，在很大程度上體現(xiàn)著國家政治體制的印記。中國社區(qū)管理體制改革是以黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，并且是黨為在新時期解放思想，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，而推行的治國策略的一部分，因此必然存在與西方社區(qū)管理體制不同的內(nèi)在邏輯。在我國當(dāng)前“強國家－弱社會”結(jié)構(gòu)中，轉(zhuǎn)型時期的社區(qū)治理應(yīng)體現(xiàn)為：行政力量與社會力量的彈性互動，專業(yè)行政與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)合，從而形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復(fù)合體制”（見下圖）。該體制具有彈性，三種力量隨著國家—社會關(guān)系的變化而相應(yīng)發(fā)生變化。

（一）社區(qū)自治與雙重動力

從國家－社會理論來看，社會權(quán)力是邏輯上的終極權(quán)力，政府權(quán)力是社會權(quán)力主體委托的產(chǎn)物。自治權(quán)力是社會固有的權(quán)力運作方式，而政府權(quán)力是社會權(quán)力的委托和讓渡，因此，社區(qū)自治權(quán)力來源于社會權(quán)力本身，而不是政府的“恩賜”。在“社會自治”理念下，社會權(quán)力主體在實現(xiàn)社會權(quán)力主體利益的運作過程中可以直接運作，即共同團(tuán)體中所有成員直接共同決定公共事務(wù)。實現(xiàn)社會公共利益，“自治是指某個人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨對其行為和命運負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)”。[6] “社區(qū)管理”與傳統(tǒng)管理模式不同，強調(diào)“共同管理、共同服務(wù)”，“自治”與“服務(wù)”是“社區(qū)管理”的核心內(nèi)容。社區(qū)自治既是世界經(jīng)驗，也是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。在現(xiàn)代國家－社會關(guān)系結(jié)構(gòu)中，社區(qū)作為居民自己的家園，無論從本質(zhì)還是從實踐來看，社區(qū)自治應(yīng)該成為社區(qū)管理體制改革的基本方向。在社區(qū)中，社區(qū)居民既是社區(qū)管理的主體，又是社區(qū)管理的客體。社區(qū)成員既有權(quán)利對社區(qū)建設(shè)與管理提出要求，又要為社區(qū)的建設(shè)與管理盡自己的義務(wù)。

我國城市社區(qū)發(fā)展來源于兩種力量的推動：一是從上至下的政府推進(jìn)；二是從下至上的社會推進(jìn)。從政府推進(jìn)來看，各級地方政府在城市社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。自20世紀(jì)90年代中后期開始，在地方政府的主導(dǎo)與推動下，北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市通過政府組織，設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，形成了若干種代表性的城市社區(qū)治理模式。地方政府官員希望通過制度創(chuàng)新，建設(shè)社區(qū)治理的“示范區(qū)”，從而實現(xiàn)體制優(yōu)化與政績改善之雙重目標(biāo)。

從社會推進(jìn)來看，社區(qū)自治的興起源于國家－社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型，我國改革開放的過程，正是政府還權(quán)與社會，還權(quán)與民的過程。政府從包攬一切經(jīng)濟與社會事務(wù)的全能政府，逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型，通過推進(jìn)行政審批制度改革，還權(quán)與社會，進(jìn)行職能重配。在這一過程中，市場調(diào)節(jié)與社會自治的空間不斷擴大，基層民眾的參與意識、民主意識與法治意識逐步增強，社會與民間力量逐漸成為社區(qū)建設(shè)的重要推動力。從總體上來看，目前，“社區(qū)建設(shè)的興起，一方面是我國社會經(jīng)濟、政治發(fā)展到一定階段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要強力推動的結(jié)果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展開的。這種路徑選擇必然導(dǎo)致社區(qū)行政化傾向的產(chǎn)生。要改變這一狀況，就必須對政府的角色和社區(qū)的性質(zhì)進(jìn)行合理的界定”。[7]社會自身與政府推進(jìn)構(gòu)成當(dāng)前我國社區(qū)發(fā)展的兩股重要力量，這兩股力量若能形成“合力”，將使社區(qū)體制改革快速推進(jìn)，并實現(xiàn)政府和社會的“共治”與“雙贏”。

（二）職能均衡配置：行政、統(tǒng)籌與自治的三元復(fù)合體制

社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)政府－街道－社區(qū)聯(lián)動的系統(tǒng)中，形成有機聯(lián)系的整體。社區(qū)管理體制的核心問題在于結(jié)構(gòu)（機構(gòu)）－職能的調(diào)整、重配、優(yōu)化，即如何才能在三大組織結(jié)構(gòu)之間實現(xiàn)職能的最優(yōu)配置。作為公共權(quán)力的政府主要職能在于提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實現(xiàn)特定的經(jīng)濟管理與社會管理職能。盡管政府職能的范疇與方式，伴隨著我國審批制度改革的推進(jìn)，在不同歷史時期不斷變化，但在特定歷史時期，政府職能的“總盤子”總是一定的，如何將職能的“總盤子”最優(yōu)配置，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效?這是研究的出發(fā)點與核心。政府、街道、社區(qū)三者職能的“總盤子”包括五大核心職能：政治控制職能、行政管理職能、公共服務(wù)職能、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能、自治職能。1.社區(qū)自治與基層行政功能的實現(xiàn)途徑

社區(qū)自治的前提在于專業(yè)性行政功能的剝離。在深圳鹽田模式中，改革方案將居委會承擔(dān)的行政、自治和服務(wù)三種功能進(jìn)行分化，把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，賦予社區(qū)工作站（與社區(qū)居委會平行的政府組織）；把自治職能交還給社區(qū)服務(wù)站，同時由居民直選產(chǎn)生憲法規(guī)定的基層群眾性自治組織——社區(qū)居委會來履行社區(qū)自治功能，以此來理順政府與社區(qū)關(guān)系的制度設(shè)計。

在社區(qū)管理體制改革中，一個重要的問題是：政府在離開了社區(qū)的“腿”之后，如何解決城市管理的有效性?建議如下：（1）政府職能部門可直接向社區(qū)派出機構(gòu)或人員，受理和處理行政事務(wù)，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服務(wù)送上門。（2）政府職能部門在街道設(shè)立分支機構(gòu)或派出人員，或者在街道設(shè)各職能部門人員集中辦理業(yè)務(wù)的社區(qū)服務(wù)大廳。（3）在區(qū)一級建立各部門集中辦理業(yè)務(wù)的政務(wù)中心，并與職能部門開門辦公相結(jié)合，有些事務(wù)可以讓居民直接上政務(wù)中心去辦理，有些難以集中的事務(wù)則留在職能部門讓居民上門來辦理。（4）把政府行政職能和公共服務(wù)功能從居委會中剝離出來，創(chuàng)建與社區(qū)居委會平行的政府派出組織——社區(qū)工作站。這樣，在區(qū)、街道、社區(qū)三個層面，都可建立起政府職能部門獨立承擔(dān)行政職能的新機制，使社區(qū)從“行政的腿”中擺脫出來，這是社區(qū)自治的前提。

2.街道辦的統(tǒng)籌職能定位與關(guān)系重構(gòu)

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當(dāng)前街道辦事處開展工作的法律依據(jù)。而當(dāng)前街道辦事處的職能遠(yuǎn)超出《條例》規(guī)定的三項，包括街道經(jīng)濟、城市管理、民政、福利、社區(qū)服務(wù)、人口（包括外來人口）管理、社會治安、街道黨的建設(shè)、指導(dǎo)居委會、社區(qū)精神文明建設(shè)等。街道辦事處在操作層面上已經(jīng)成為一級準(zhǔn)政府，使得中國城市管理組織構(gòu)架由理論上的“二級政府，三級管理”，演變成實際操作中的“三級政府、四級管理”的復(fù)雜局面。隨著社區(qū)自治組織的完善和自治能力的增強，街道組織體系和管理體制改革提上日程?！敖值擂k”的改革主要有三種設(shè)想：一是將“街道辦”改成一級政府；二是恢復(fù)“街道辦”派出機關(guān)的性質(zhì)；三是撤銷“街道辦”的建制，如青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)等。[8]我們認(rèn)為，街道不應(yīng)再作為一級準(zhǔn)政府組織，但也不宜取消，否則，區(qū)政府要直接面對的社區(qū)數(shù)量過多，管理幅度過大，必然制約管理效率?；舅悸肥潜Ａ艚值肋@一級組織，改革街道管理體制和組織體系；剝離街道辦事處專業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)政府部門專業(yè)管理到位。街道辦的改革思路：保留、精簡，剝離專業(yè)管理職能，塑造溝通平臺。

保留街道辦，改革街道管理體制和組織體系。街道不再作為一級準(zhǔn)政府組織，而定位成區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的平臺，區(qū)政府進(jìn)行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺。在目前城市社區(qū)自治不斷推進(jìn)的情況下，為繼續(xù)發(fā)揮黨和政府對社區(qū)自治的引導(dǎo)和支持作用，需要街道代表區(qū)政府對下轄社區(qū)進(jìn)行工作指導(dǎo)和信息溝通，及時把情況反映給區(qū)政府作為決策依據(jù)；另一方面，在社區(qū)上交了大部分行政職能，而政府職能部門由于人員有限，不可能對所有社區(qū)管理一插到底的情況下，很容易出現(xiàn)城市管理的空白地帶，這需要街道作為一個層級，加強其對轄區(qū)范圍的城市管理事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法的作用。

剝離街道辦事處專業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)政府部門專業(yè)管理到位。堅持街道辦事處作為政府派出機構(gòu)的職能，進(jìn)一步明確街道辦事處的職責(zé)定位。街道辦事處的主要職責(zé)是：根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，監(jiān)督專業(yè)管理，組織公共服務(wù)，指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。街道辦事處要堅持區(qū)政府派出機構(gòu)的職能，逐步剝離專業(yè)管理事項，切實加強綜合管理和對公共服務(wù)的組織工作。一是清理街道辦事處目前承擔(dān)的行政管理事項，按照綜合管理、專業(yè)管理、協(xié)助管理等類別進(jìn)行分類。二是進(jìn)行街道層面的政府管理機構(gòu)整合。一方面要根據(jù)基層管理的需要，區(qū)政府專業(yè)管理部門建立必要的工作機構(gòu)或工作機制，將原來設(shè)在街道辦事處內(nèi)部的科室改為站所，切實負(fù)起基層專業(yè)管理和服務(wù)的責(zé)任；另一方面街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責(zé)的前提下，根據(jù)自身承擔(dān)的職能，進(jìn)行內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，減少與專業(yè)管理部門對應(yīng)的科室，實行“大科制”，加強綜合管理和組織公共服務(wù)的部門。街道不再設(shè)立政府職能部門的對口機構(gòu)，只保留街道黨工委和街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、辦公室、城市綜合治理委員會以及社區(qū)服務(wù)委員會等機構(gòu)和人員即可。

專業(yè)行政與街道辦是何關(guān)系?在“行政歸行政，自治歸自治”原則下，街道辦根據(jù)區(qū)政府的授權(quán)，統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展，成為區(qū)政府進(jìn)行城市綜合治理的一個整合資源、聯(lián)合行動的平臺，成為區(qū)政府與社區(qū)之間溝通聯(lián)系的渠道。街道辦與社區(qū)之間是何關(guān)系?街道辦與社區(qū)之間關(guān)系應(yīng)按法律要求，回歸于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定：不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。由此可見，城市基層政權(quán)及其派出機關(guān)（街道辦事處）與居委會是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也不是上級與下級的關(guān)系。所謂指導(dǎo)，就是在工作上給予指點和引導(dǎo)，提出原則性意見，把握方向；所謂支持，就是給予政策、思想、輿論與人員等方面的支持和幫助。

3.社區(qū)自治與政府管理的動態(tài)均衡

在社區(qū)實現(xiàn)自治后，社區(qū)自治與政府管理是何關(guān)系?筆者反對社區(qū)行政化的傳統(tǒng)思維，也不認(rèn)同完全排斥政府參與、不顧社區(qū)自治能力地推行社區(qū)自治。社區(qū)自治的范疇與程度，應(yīng)依據(jù)我國各城市中社區(qū)的特定自身資源，即經(jīng)濟發(fā)展水平、社區(qū)自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理與社區(qū)自治之間實現(xiàn)權(quán)能的均衡配置。社區(qū)自治意味著社區(qū)逐漸地履行社區(qū)建設(shè)的“劃槳”功能，自我管理社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)，包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)經(jīng)濟等具體內(nèi)容。社區(qū)自治并不是對政府的排斥，兩者之間應(yīng)是新型合作關(guān)系而非對立關(guān)系。新型合作關(guān)系就是在“行政歸行政，自治歸自治”的前提下，分工協(xié)作、相互配合、相互支持，共同實現(xiàn)“良治”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要履行起社區(qū)建設(shè)的“掌舵”功能，主要包括：指導(dǎo)社區(qū)工作、撥款支持社區(qū)自治、培育社會自治組織的成長。政府管理功能與社區(qū)自治服務(wù)功能兩者間的比例，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平與社區(qū)自治能力提高而動態(tài)變化；政府與社區(qū)權(quán)能分配的黃金分割點，隨著差異性的社區(qū)資源結(jié)構(gòu)而動態(tài)位移。當(dāng)社區(qū)不完全具備自治能力和條件時，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多的權(quán)能，并培育社區(qū)自治能力生長；當(dāng)社區(qū)建設(shè)在實踐中逐步具備了成熟的治理能力，政府權(quán)力自然得以逐漸退出。這樣的職能定位使區(qū)政府－街道－社區(qū)之間形成和諧－高效關(guān)系，使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)與最高制度績效。

第三篇：以創(chuàng)新精神加強社會組織黨的建設(shè)

以創(chuàng)新精神加強社會組織黨的建設(shè)

社會組織面大量廣，加強社會組織黨的建設(shè)十分重要。黨的十九大報告強調(diào)，要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。必須深刻認(rèn)識加強社會組織黨的建設(shè)的重要性和緊迫性，以創(chuàng)新精神加強社會組織黨的建設(shè)。

1.社會組織黨的建設(shè)是黨建工作的重要方面。

據(jù)民政部統(tǒng)計資料，截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，較之2010年增加了24萬個；吸納社會各類人員就業(yè)763.7萬人，較之2010年增加了164.4萬人，接收各類社會捐贈786.7億元。以社會組織為基本組織形式的社會力量從無到有、從小到大、從弱到強，不斷發(fā)展壯大，成為社會治理的重要參與力量。我國的社會組織已經(jīng)成為整個社會的重要組成部分，其影響力、活動力越來越壯大。如果我們黨不去主動占領(lǐng)這塊陣地，就會有其他力量滲透進(jìn)入到社會組織，社會組織不僅無法在社會治理中發(fā)揮作用，還可能給社會、給國家?guī)聿环€(wěn)定因素。社會組織黨建工作是黨在社會組織中的政治依托，關(guān)系到黨對社會力量的整合能力，關(guān)系到黨的執(zhí)政地位。必須站在鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，認(rèn)識加強社會組織黨的建設(shè)的重要性。

要堅持黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，必須抓好社會組織的黨建工作。2015年的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》明確要求在社會組織中建立黨組，設(shè)立黨組的要求由以前的“可以設(shè)立”改為“設(shè)立”。中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，指出“社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，是黨的工作和群眾工作的重要陣地，是黨的基層組織建設(shè)的重要領(lǐng)域?！睋?jù)統(tǒng)計，截至2016年底，全國社會組織法人單位中已建立黨組織的28.9萬個，比上年增加8.5萬個，占社會組織法人單位總數(shù)的58.9%。這說明尚有41.1%的社會組織沒有建立黨組織。還有一些社會組織雖然成立了黨組織，但存在著黨建工作不受重視、黨員活動開展得不經(jīng)常、黨務(wù)工作力量薄弱、不規(guī)范、黨員先鋒模范作用發(fā)揮不明顯等問題。只有加強社會組織黨的建設(shè)才能補齊黨的建設(shè)在社會組織領(lǐng)域的“短板”，把全面從嚴(yán)治黨落到實處。

加強社會組織黨的建設(shè)是規(guī)范管理社會組織的現(xiàn)實要求。當(dāng)前，各級政府和部門采取政府購買服務(wù)方式，將越來越多的社會管理和服務(wù)事務(wù)交由社會組織具體實施，以調(diào)動各方力量參與社會治理。政府購買服務(wù)日益常態(tài)化、規(guī)范化、規(guī)模化，涉及的購買資金數(shù)量也不斷增長，帶來我國社會組織的迅猛發(fā)展。但當(dāng)前的社會組織存在著人員素質(zhì)參差不齊、內(nèi)部治理不完善、捐贈信息不公開等問題，有的社會組織打著非營利組織的名義謀取私人利潤，有的財務(wù)管理不規(guī)范、賬目混亂，甚至采取不正當(dāng)手段套取政府購買資金等等。一些社會組織以自治性、獨立性為名，拒絕政府的監(jiān)督管理、拒絕黨的領(lǐng)導(dǎo)。在社會組織中建立黨組織，發(fā)揮黨組織在社會組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用，有助于把社會組織及其從業(yè)人員緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍，確保社會組織堅持正確的發(fā)展方向和政治立場，促進(jìn)社會組織的規(guī)范發(fā)展。

2.以創(chuàng)新精神，加強社會組織黨的建設(shè)。

第一，創(chuàng)新社會組織黨組織的設(shè)置方式，擴大組織覆蓋面。按照應(yīng)建盡建、便于管理的原則，按照屬地式、屬業(yè)式、主管式等多種方式，實現(xiàn)社會組織黨組織全覆蓋。例如，成都市錦江區(qū)對民辦學(xué)校、民辦醫(yī)療機構(gòu)等民辦非企業(yè)單位的黨建工作明確由區(qū)教育局、區(qū)衛(wèi)生局等業(yè)務(wù)主管單位黨組織負(fù)責(zé)，采取主管式模式。對于大量活躍在社區(qū)院落、居民身邊的社區(qū)社會組織，則明確其黨建工作由所在街道黨工委指導(dǎo)，社區(qū)黨組織具體負(fù)責(zé)，采取屬地式模式。對于行業(yè)協(xié)會類社會組織，則選派了一批素質(zhì)優(yōu)良的黨建工作指導(dǎo)員，駐點開展工作，通過行業(yè)指導(dǎo)與黨建工作相結(jié)合的形式開展黨建工作，采取屬業(yè)式模式。

第二，通過激勵導(dǎo)向政策，激發(fā)社會組織開展黨建工作的動力。一些社會組織在思想上不重視黨建工作，認(rèn)為黨建是虛的，只注重爭取項目、資金，開展業(yè)務(wù)活動。對此，一些地區(qū)探索出有效的激勵導(dǎo)向政策，引導(dǎo)社會組織加強黨建工作。例如，南京市雨花臺區(qū)采取“三雙五同步”法，激勵社會組織加強黨的建設(shè)。即通過社會組織與黨組織建設(shè)雙孵化、雙共建、雙提升，實現(xiàn)同步培育組建、同步登記承諾、同步年檢述職、同步評估評議、同步換屆調(diào)整，使社會組織的黨組織建設(shè)貫徹于社會組織發(fā)展的始終。通過將開展黨建情況納入政府購買社會組織服務(wù)項目評估標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化指標(biāo)，分成黨總支是否有完整的工作制度、符合條件的社會組織是否按規(guī)定建立黨組織、開展黨組織活動次數(shù)等指標(biāo)，促使社會組織主動加強黨建工作，將黨建工作作為社會組織建設(shè)的重要組成部分。

第三，加強社會組織黨建保障體系建設(shè)，避免“組織空轉(zhuǎn)”。社會組織黨的建設(shè)一個常見的誤區(qū)是“重建黨、輕黨建”，即過分關(guān)注黨組織籌建數(shù)量，片面強調(diào)黨組織“覆蓋率”，而忽視已建黨組織的活動開展、黨員教育以及組織功能開發(fā)，最終出現(xiàn)“組織空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。要避免“組織空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，就必須有相應(yīng)的黨建保障體系作為黨建工作真正持續(xù)開展的有力支撐。首先，要加強社會組織黨建制度保障體系建設(shè)。通過制定社會組織黨建工作實施辦法、工作規(guī)范、考評體系，使社會組織黨建工作有章可循。其次，加強黨建經(jīng)費保障體系建設(shè)。加大對社會組織黨建經(jīng)費投入，建立以財政撥款為主、黨費返還為輔、社會組織自籌為補充的黨建經(jīng)費保障體系，保證黨建工作經(jīng)費、活動經(jīng)費及黨務(wù)工作者工作補貼到位，確保社會組織黨組織不僅能建得起來，而且活動能開展得起來、黨員作用能發(fā)揮出來。再次，加強社會組織黨建人才保障體系建設(shè)，解決社會組織黨建“誰來抓”的問題。黨的十九大報告提出：注重從產(chǎn)業(yè)工人、青年農(nóng)民、高知識群體中和在非公有制經(jīng)濟組織、社會組織中發(fā)展黨員。將從社會組織中發(fā)展新黨員作為優(yōu)先側(cè)重的工作，充分體現(xiàn)了黨對社會組織黨建的高度重視，有利于解決目前社會組織黨員人數(shù)普遍較少、黨務(wù)人才不足的現(xiàn)象。要通過把社會組織黨務(wù)工作者納入基層黨務(wù)干部培訓(xùn)體系，培養(yǎng)社會組織黨建人才。通過向社會組織派遣黨建工作指導(dǎo)員，指導(dǎo)社會組織黨務(wù)工作。通過發(fā)展優(yōu)秀的社會組織負(fù)責(zé)人入黨、把普通黨員發(fā)展為社會組織骨干的方式，發(fā)揮好黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

第四，堅持分類指導(dǎo)、分類施策原則，有針對性地開展社會組織黨建工作。社會組織黨建工作應(yīng)當(dāng)針對不同社會組織的類別、特點、規(guī)模，堅持分類指導(dǎo)、分類施策的原則，有針對性地開展工作。對于扶貧濟困、環(huán)境保護(hù)、養(yǎng)老助殘等公益慈善類社會組織，應(yīng)大力扶持培育，放寬登記門檻，將黨建工作的重點放在宣傳黨的民生保障政策，發(fā)揮黨員志愿者作用，傳遞黨的溫暖關(guān)懷上；對于農(nóng)民工NGO、業(yè)主委員會等維權(quán)類社會組織，黨建工作要把重點放在引導(dǎo)社會組織依法維權(quán)、理性維權(quán)上，防止社會組織被對抗黨和政府的敵對勢力所利用，從事影響社會穩(wěn)定、安定團(tuán)結(jié)局面的群體性事件。對于協(xié)會、學(xué)會等行業(yè)管理類社會組織，黨建工作的重點要放在對社會組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理上，發(fā)揮好行業(yè)協(xié)會對會員的溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、教育、培訓(xùn)等職能，防止其出現(xiàn)不正當(dāng)?shù)男袠I(yè)保護(hù)主義。對于藝術(shù)團(tuán)、表演隊等文體活動類社會組織，黨建工作的重點應(yīng)放在引導(dǎo)社會組織弘揚社會主義核心價值觀，從自娛自樂、健身強體向志愿服務(wù)、樹文明新風(fēng)轉(zhuǎn)變。

第五，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的新特點，創(chuàng)新社會組織黨建工作形式。社會組織通常具有人員分散、工作壓力大、人際關(guān)系分散等特點，難以過多集中開展活動。信息化時代互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用拓展了基層黨組織建設(shè)的工作空間。社會組織黨建工作可以依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺、微信群、微博、公眾號等新媒體方式建立?W上黨支部，為黨員提供交流平臺，及時發(fā)布學(xué)習(xí)、教育、活動信息，回應(yīng)黨員提出的困惑疑問，克服時間、空間的限制，方便黨員隨時隨地參加黨組織活動?；ヂ?lián)網(wǎng)為人們享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了便利條件，運用互聯(lián)網(wǎng)有利于在社會組織黨建活動中發(fā)展黨內(nèi)基層民主，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道。

（作者：南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：李艷玲 高天鼎

第四篇：社會組織研究——以深圳壹基金為例

社會組織研究——以深圳壹基金為例

安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院 勞動與社會保障111班

趙夢媛

【摘要】：本篇將以深圳壹基金為例，探討公益性社會組織的發(fā)展道路。我國的公益性社會組織發(fā)展歷史具有一定的特殊性，即與政府始終保持著密切關(guān)系。因此民間慈善團(tuán)體想要正常運行，就必須妥善處理與政府之間的關(guān)系。通過分析我們可以看到，壹基金的公信力來源于龐大的名人效應(yīng)、多樣化的捐款渠道、清晰明了的賬目，以及嚴(yán)格的監(jiān)督體系等，其中尤其是善款使用的公開透明化最有借鑒意義。另外，壹基金大力倡導(dǎo)的“全民慈善”理念，實際上是為壹基金在未來能夠保證資金不斷鏈，使壹基金能夠可持續(xù)發(fā)展。壹基金每年評選慈善團(tuán)體的透明典范工程，并撥出善款支持其發(fā)展，實際上是在重建全社會的信任。如何在不健全的慈善管理制度下將公益性社會團(tuán)體的作用最大化，壹基金起到了良好的帶頭作用。這個問題需要全社會的共同探討。

【關(guān)鍵詞】：公益性社會組織

壹基金

紅十字會 公信力 規(guī)范化

【說明：個人創(chuàng)作，如需引用，請注明出處，尊重他人知識產(chǎn)權(quán)就是尊重您自己】

所謂社會組織，目前國內(nèi)外還沒有一個明確的定義。從我國的各種官方文件來看，我國的社會組織包括“社會團(tuán)體”、“基金會”、“民辦非企業(yè)單位”、“行業(yè)協(xié)會和商會”、以及“社會中介組織”等眾多具體稱謂的概括和總結(jié)。我國當(dāng)前所稱的社會組織，在西方一般被稱為“非政府組織”，即區(qū)別于政府組織與企業(yè)組織，主要從事服務(wù)提供、利益代言、社會支持、資源募集等業(yè)務(wù)。目前我國社會組織遍布各個領(lǐng)域。截至2011年底，全國共有社會組織46.2萬個，其中社會團(tuán)體25.5萬個，民辦非企業(yè)單位20.4萬個，基金會2614個。

我國的社會組織發(fā)展具有其特殊性。在西方，社會組織是伴隨著宗教改革、資產(chǎn)階級革命和工業(yè)革命發(fā)展起來的。在我國，由于傳統(tǒng)封建社會強大的中央集權(quán)制，民間社會組織一直處于弱勢，發(fā)揮的作用十分有限。新中國成立后至改革開放前，在強大的政府、集中的計劃體制和頻繁的政治運動下，原有的民間組織的一切公共職能全部被政府包攬。1978年改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，政府職能逐漸從微觀管制改為宏觀調(diào)控，對于民間社會組織的需求逐漸擴大，并給予民間組織一定的發(fā)展空間，民間組織隊伍因此日益壯大，并且目前為止仍呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭。由于社會制度不同，以及新中國成立以來，我國的社會組織的發(fā)展從未脫離強有力的政府，民間社會組織與政府之間并不像西方的政府與社會組織之間那樣具有較強的對立性。因此，探索中國社會組織的發(fā)展模式不能照搬西方 1

212引自：《公益性社會團(tuán)體約束機制研究》

引自：《社會組織建設(shè)：現(xiàn)實、挑戰(zhàn)與前景》。3 引自：中國社會組織網(wǎng)。社會組織的發(fā)展模式，而應(yīng)立足于我國國情，認(rèn)清約束條件，改革與創(chuàng)新社會組織的發(fā)展模式，建立起政府與社會組織間合作型的關(guān)系。4近十年來，國內(nèi)多地自然災(zāi)害頻發(fā)。在災(zāi)害發(fā)生時的抗災(zāi)搶險與災(zāi)后救援工作中，以中國紅十字會為主導(dǎo)、民間公益性社會組織廣泛而積極參與的救援行動不僅及時為災(zāi)民送去了溫暖，也在很大程度上減輕了政府的財政壓力，其作用不言而喻。但經(jīng)過2011年6月的“郭美美事件”后，民眾對于中國紅十字會的信任度一落千丈，引發(fā)了全社會的“信任危機”，該事件暴露出的中國紅十會的監(jiān)管體制弊端令人咋舌。另一方面，民間公募基金會深圳壹基金卻日益受到國民的信任。

2013年4月20日，四川雅安蘆山縣發(fā)生7.0級地震。2008年汶川地震之時，深圳市紅十字會共募集超2億元愛心捐款，而此次地震，截至25日15時30分，深圳市紅十字會總共募集捐款155.2萬元。相比之下，深圳壹基金在24日前共收捐款近1.5億元。同是做慈善，并且壹基金與紅十會相比，只是一個“新生兒”，為何壹基金更令國民信任？壹基金又是怎樣成長起來的？以下筆者將以壹基金為例，探討公益性社會組織的發(fā)展道路。

一、從深圳壹基金成立之路看我國公益性社會組織的窘境

深圳壹基金的成立頗有坎坷。2007年，影視明星李連杰創(chuàng)立啟動了壹基金，大力倡導(dǎo)每人每月捐一塊錢的“人人慈善”理念。為實現(xiàn)該理念，同年，李連杰與中國紅十字總會合作設(shè)立“中國紅十字會李連杰壹基金計劃”，以獨立運作的慈善計劃和專案的形式在中國大陸開展公益事業(yè)。2008年10月，在多方協(xié)調(diào)合作下，上海李連杰壹基金公益基金會作為“中國紅十字會李連杰壹基金計劃”的執(zhí)行機構(gòu)，以私募基金會的形式注冊成立5。作為私募基金，壹基金可借助中國紅十字會的名義向社會公開募捐。然而，作為掛靠單位，壹基金沒有自己的獨立賬戶和公章，只能使用中國紅十字會的，這為壹基金開展各種慈善活動帶來巨大的阻礙。至2010年，壹基金與中國紅十字會簽訂的三年合約即將結(jié)束，壹基金一度面臨因找不到掛靠單位而中斷的危機。2010年12月3日，深圳壹基金公益基金會在深圳市民政局的大力支持下正式注冊成立，擁有獨立從事公募活動的法律資格。至此，深圳壹基金成為中國首家成功轉(zhuǎn)型的具有獨立法人地位的民間公募基金。

深圳壹基金的成立為何如此坎坷？這與目前我國對于成立公募基金的門檻高有著直接關(guān)系。

依據(jù)我國2004年頒布的《基金會管理條例》（以下簡稱條例）規(guī)定，我國的基金會分為公募和非公募兩種，公募基金可以公開向民間集資，而非公募基金不可以公開向民間募資，其資金來源僅靠基金成立者的個人資本。條例中規(guī)定，“全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣?！眴螐墓蓟鸪闪⒌脑蓟饋碚f，就已經(jīng)讓許多非公募基金望而卻步。另一方面，在深圳壹基金成立前，我國尚未出現(xiàn)民辦公募基金的先例，其重要原因是公募基金必須找到一個有官方背景的組織掛靠。如此一來，許多民間慈善組織因 45 “而應(yīng)立足于??基本目標(biāo)”引自《社會組織建設(shè)：現(xiàn)實、挑戰(zhàn)與前景》。

引自：壹基金官方網(wǎng)站。為找不到掛靠的“婆家”而無法公開運作。

將視野從基金放寬到我國整個民間公益性社會組織，其面臨的困境也有共性，那就是難以找到有官方背景的組織掛靠，即使找到掛靠的，也難以獨立運行。2011年郭美美事件暴露出目前我國公益事業(yè)的困境，即一方面，民間慈善組織面臨著因掛靠體制而無法正常獨立運作和缺乏公信力而難以籌集資本、進(jìn)而難以為繼的雙重窘境；另一方面，民眾善款有相當(dāng)一部分集中于公信度較高、運行時間較長、具有官方背景的中國紅十字會手中。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致的直接結(jié)果是，一旦中國紅十字會因善款使用和監(jiān)管不力，就會引發(fā)全社會的信用危機，民眾既無法再信任中國紅十會，也找不到其他可信任的、可替代的捐款渠道，于是國內(nèi)慈善事業(yè)走入低谷。

在我國，公益性社會團(tuán)體僅在10萬左右，而國外的公益性社會團(tuán)體早已突破百萬。限制國內(nèi)公益公益性社會團(tuán)體發(fā)展的最大障礙，便是掛靠制度。以現(xiàn)存的除深圳壹基金除外的公募基金為例，大多數(shù)公募基金雖在募集善款時是組織獨立運作，但善款的最終處理十有八九都統(tǒng)一上交到政府部門，再由政府部門統(tǒng)一支配。這樣一來，本該完全獨立運作的慈善組織，因政府的過多干預(yù)而顯得束手束腳。至于那些因為找不到掛靠單位而半路夭折的慈善團(tuán)體則更是做慈善無門了。為解決此困境，筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快建立健全針對公益性社會組織的法律條文，并成立單獨處理公益性社會組織事務(wù)的公共部門，以便公益組織既能擺脫掛靠體制的束縛，又不會因為缺乏監(jiān)管而令善款使用不當(dāng)。政府可以通過各種民間慈善組織在全社會進(jìn)行慈善募捐，但慈善組織自身的善款使用與上交政府部門的善款使用必須分開清算，不能混為一談。

二、從壹基金的組織建設(shè)談公益性社會組織公信力的建設(shè)

（一）組織架構(gòu)

深圳壹基金（以下簡稱壹基金）的最初發(fā)起和創(chuàng)始人為著名影星李連杰。在基金正式運行之后，壹基金成立了專家委員會，專家委員會下又設(shè)執(zhí)行委員會，進(jìn)一步細(xì)化為理事會、監(jiān)事會等機構(gòu)。在其理事會名單中，有著國內(nèi)許多名人和企業(yè)家。北大國家發(fā)展研究院院長為其法人代表，李連杰、馮侖（萬通集團(tuán)董事局主席）、馬蔚華（招商銀行董事、行長）、柳傳志（聯(lián)想集團(tuán)名譽董事長）、馬化騰（騰訊公司董事長）、馬云（阿里巴巴董事局主席）、牛根生（蒙牛乳業(yè)前董事會主席）、王石（深圳萬科董事長）等11人為其理事。如此華麗的陣容，給壹基金帶來了許多有利之處：一是名人對于公眾具有普遍的號召力和影響力。二是為壹基金募集捐款提供了多種渠道。騰訊、財付通、支付寶、招商銀行等在民眾間的廣泛普及，既為信息發(fā)布提供了廣闊平臺，也為民眾捐款給壹基金提供了多樣化且可信度高的渠道；三是捐款人本身就是善款運用的決策參與者，這樣更有利于將善款用在合適的地方；四是成員中的名人、企業(yè)家們，或成功經(jīng)營過巨額資金，或成功建構(gòu)過大型組織的組織體系結(jié)構(gòu)，因此想要妥善運行壹基金，可謂游刃有余。

在資金運行方面，壹基金為了做到“清水賬目”，特聘請了全球四大會計師事務(wù)所之一的德勤華永會計師事務(wù)所和畢馬威國際會計師公司對善款的收支進(jìn)行審計，并且會在壹基金官網(wǎng)上公布每年的財政收支情況。進(jìn)入壹基金官方網(wǎng)站，就能看到包括“組織結(jié)構(gòu)”、“項目管理制度”、“財務(wù)管理制度”、“行政管理制度”、“深圳壹基金公益基金會章程”等一系列關(guān)于組織運行規(guī)定的信息，清晰明了。壹基金的《項目管理制度》中對于項目執(zhí)行、檢測與評估做出了明確規(guī)定：每個項目建設(shè)都有明確的項目負(fù)責(zé)人；項目監(jiān)測和評估貫穿于項目建設(shè)全過程，一旦評估發(fā)現(xiàn)不符合要求，則撥款立即停止；對于項目內(nèi)容和預(yù)算需要進(jìn)行更改的，也必須經(jīng)過一系列嚴(yán)格的申請流程；凡資金超過50萬的項目，都要進(jìn)行項目終期評估。與其他機構(gòu)合作開展時，必要時可引入第三方評估和審計。

龐大的名人效應(yīng)，豐富的物質(zhì)資源，多樣化的捐款渠道，清晰明了的賬目，嚴(yán)格的內(nèi)外部共同監(jiān)督體系，都是壹基金能夠贏得民眾信任的必不可少的條件。

反觀中國紅十字會的管理體制，則是漏洞百出。由于中國紅十字會的資金運轉(zhuǎn)賬目從不完全對外公開，社會民眾根本無法對其進(jìn)行監(jiān)督，善款從被接收到最終運用，完全依靠紅十會的內(nèi)部監(jiān)督，捐款人想查詢善款使用情況需大費周章，甚至無從下手。含糊不清的賬目極易孕育貪污腐敗，而在郭美美事件爆發(fā)之前，紅十字會就已經(jīng)頻頻發(fā)生資金使用不當(dāng)、來源不明的事件，而郭美美事件只是“壓死駱駝的最后一根稻草”。一個公益團(tuán)體一旦失去了民眾公信力，即使曾經(jīng)很輝煌，未來也會很撲朔迷離。

從壹基金的成功經(jīng)驗我們可以看出，邀請社會知名人士、成功企業(yè)家加入或參與本團(tuán)體的組織建構(gòu)，也不失為增加團(tuán)體公信力的一種有效手段。與一般民眾相比，知名人士手中掌握著大量優(yōu)勢資源，擁有管理大型組織的實戰(zhàn)經(jīng)驗，并具有一定的社會知名度，草根慈善團(tuán)體請他們助力組織發(fā)展，無疑比自己單打獨斗要事半功倍；另一方面，也有利于將閑散的資源整合利用，有利于社會財富的再分配。政府部門在慈善事業(yè)中的角色不應(yīng)是主導(dǎo)者或決策者，而應(yīng)是監(jiān)督者和引導(dǎo)者。

目前國內(nèi)運行不善的慈善組織普遍存在的問題，就是信息不夠公開，管理體制不夠規(guī)范成熟，因而公信力較低。尤其對于善款運用方面的信息公開，更應(yīng)做到及時、準(zhǔn)確、有效。慈善捐助應(yīng)該有一本徹底透明的“賬本”，讓捐助者可以隨時查詢，媒體、民眾隨時監(jiān)督，這是慈善事業(yè)取信于民的重要保證，也是捐贈者的基本權(quán)利。

（二）慈善需激情，公益需理性：關(guān)于壹基金可持續(xù)性發(fā)展的研究

在發(fā)展的戰(zhàn)略和策略上，壹基金的公益愿景為“盡我所能，人人公益”。壹基金戰(zhàn)略模式為“一個平臺+三個領(lǐng)域”，即搭建專業(yè)透明的壹基金公益平臺，專注于災(zāi)害救助、兒童關(guān)懷、公益人才培養(yǎng)。

從2008年起，壹基金每年評選典范工程，圍繞“公信，專業(yè)，執(zhí)行，持續(xù)”四個標(biāo)準(zhǔn)，評選出十家以內(nèi)的典范公益組織，并給每個典范組織頒發(fā)一百萬元人民幣的資助金。為何要搭建公益平臺？因為在壹基金看來，公益僅憑個人一己之力是難以做到專業(yè)化和可持續(xù)的，僅憑壹基金一家組織，更是難以推動中國公益事業(yè)取得質(zhì)的進(jìn)步。于是壹基金轉(zhuǎn)而搭建專業(yè)透明的公益平臺，把錢撥給專業(yè)組織使用，集萬千之力，共同推動公益事業(yè)的專業(yè)化進(jìn)程。

“慈善”和“公益”是有區(qū)別的。慈善著重于應(yīng)急性和突發(fā)性，小到鄰居需要幫忙，大到重大自然災(zāi)害的救助，都屬于慈善，慈善需要的是民眾的臨時性的“激情”，即感性。而公益則著重于規(guī)范性和可持續(xù)性，公益事業(yè)的發(fā)展，需要一整套完善的制度體系和有執(zhí)行力的法律法規(guī)相互支持，并且需要大量專業(yè)的公益事業(yè)人才，這些只有靠理性才能完成。古語云“救急不救窮”，其中的“救急”即為慈善，而“救窮”則是公益。

怎樣將充滿激情的慈善和充滿理性的公益相結(jié)合？這既需要集全民之力，也需要各個慈善團(tuán)體完善信息公開制度。如果說壹基金搭建公益平臺是為了整個社會公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，那么其所倡導(dǎo)的“全民慈善”理念，則是為了壹基金自身的可持續(xù)發(fā)展。壹基金在試圖將民眾對于在重大災(zāi)害發(fā)生時才能調(diào)動起來的激情，分解到日常生活中。只有當(dāng)民眾在平淡的生活中也愿意每月拿出一塊錢來貢獻(xiàn)公益之時，壹基金的資金來源才會穩(wěn)定且持續(xù)，而不會出現(xiàn)過度依賴某個資金雄厚的人的捐款的現(xiàn)象。這也是李連杰堅持將壹基金的性質(zhì)改為公募基金的重要原因之一。

三、結(jié)束語

從深圳壹基金由私募基金轉(zhuǎn)為公募基金的曲折路程我們可以看出，阻礙中國社會團(tuán)體數(shù)量增長的重要客觀因素就是掛靠制度。經(jīng)過對壹基金的組織架構(gòu)研究，我們了解到，一個公益性社會組織要想贏得民眾的信任，必須建立健全信息公開體制，讓捐款人能夠清晰明了地查詢到自己捐出的善款的使用情況。另外，邀請知名人士來對團(tuán)體進(jìn)行輔助管理，甚至直接作為管理層，也不失為一種增加組織社會關(guān)注度、健全組織結(jié)構(gòu)的方式。通過對壹基金“全民慈善理念”和搭建透明專業(yè)化的公益平臺的做法進(jìn)行探討后我們可以得出，只有每個公益性社會團(tuán)體找尋到自己的可持續(xù)發(fā)展之路，中國整個公益事業(yè)才有可持續(xù)發(fā)展的可能。在現(xiàn)行行政體制暫時無法變動的情況下，到底怎樣做才能讓公益性社會組織將自身效用發(fā)揮到極致，仍需要多方共同努力研究。筆者認(rèn)為，制度的變革是以行為出現(xiàn)為導(dǎo)向的，在探索新型社會組織發(fā)展模式的過程中我們難免會經(jīng)歷挫折，但只有勇于嘗試，才能有所突破。

參考書目：

《公益性社會組織約束機制研究》，楊道波，中國社會科學(xué)出版社;《社會組織建設(shè)：現(xiàn)實、挑戰(zhàn)與前景》，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部課題組，中國發(fā)展出版社。參考網(wǎng)站：

壹基金官方網(wǎng)站； 中國社會組織網(wǎng)官方網(wǎng)站。

第五篇：以探索為話題

以探索為話題

奧運是什么？在我的眼里，它是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。在這場戰(zhàn)中，運動員們不僅僅是競爭、比賽各自的技能。還要競爭各自的精神。競技體育的重要價值在于，以超越、突破、團(tuán)結(jié)、創(chuàng)新等精神力量激勵世人，而不僅僅是技藝的展示、戰(zhàn)術(shù)的運用。

透視每個運動員的背后，都必有一種精神讓我們感動。陳燮霞的十年勵志，小將郭文珺的心無雜念，柔道選手冼東妹的艱難復(fù)出，美國男籃“夢八”的志在必得，中國女足的頑強拼搏。當(dāng)然還有土耳其舉重運動員、雅典奧運會冠軍塔伊蘭，3次試舉失敗后對杠鈴的深情一吻，女子十米氣手槍亞軍俄羅斯名將帕杰林娜與銅牌得主格魯吉亞的妮諾薩盧克瓦澤在領(lǐng)獎臺前主動相互擁抱，并送上“奧運之吻”??這些精神都難能可貴，奧運精神是值得我們?nèi)W(xué)習(xí)的。

當(dāng)一個人已然到達(dá)某個頂峰，自然是要捍衛(wèi)自己的霸主地位。然而，捍衛(wèi)一塊金燦燦的奧運金牌談何容易，再加上心態(tài)發(fā)生了本質(zhì)的變化，杜麗就被這樣的重重障礙擋在了本屆奧運會女子10米氣步槍的獎牌門外。

衛(wèi)冕失敗了，伊人含淚離場，她哭得那樣傷心，可全國的觀眾哪一個不是這樣？哪一個不在為杜麗而惋惜呢？當(dāng)我知道杜麗還參加了女子50米步槍三種姿勢的比賽時，我先是一喜，又是一憂。喜的是杜麗在本屆奧運會上還有一次翻身的機會；憂的是距下場比賽只有4天了，杜麗能調(diào)整好心態(tài)，從失利的陰影中走出來嗎？

這次，杜麗又落淚了，但是，那是勝利與喜悅的淚水！是的，杜麗她成功了！她向所有人證明了自己！她重新登上了頂峰！時間，心態(tài)都不是問題，永不言敗才是真正的意義！這就是杜麗向我們詮釋的奧林匹克精神！

四年一度的奧運會只有短短17天的輝煌，但它留存給世人的是綿延不絕的精神力量和審美享受，因為運動員在奧運會上所鍛造的非凡的精神力量絕不會因為時間的流逝而消失！運動員精神、團(tuán)隊合作精神和公平競爭精神，就是體育貢獻(xiàn)給社會的最寶貴的精神財富

初一:***