第一篇：有效完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的途徑

有效完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的途徑

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展令我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制建立明顯滯后，基于其促進(jìn)社會(huì)形成和諧勞動(dòng)關(guān)系與穩(wěn)定秩序的重要性，本文由我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制問(wèn)題出發(fā)探討了有效的改革完善措施，對(duì)鞏固社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，豐富管理模式，提升整體社會(huì)和諧性有積極有效的促進(jìn)作用。

1、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制現(xiàn)狀。

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制創(chuàng)建于上世紀(jì)五十年代，經(jīng)過(guò)了近三十年的發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制邁入了改革進(jìn)程，并頒布了一系列改革文件，創(chuàng)立了社會(huì)保障體系。九十年代初期我國(guó)確立了基本社會(huì)養(yǎng)老保障制度框架，即以社會(huì)保障為主體、輔助實(shí)施個(gè)人保障，運(yùn)行模式則是社會(huì)統(tǒng)籌及個(gè)人賬戶(hù)的有機(jī)結(jié)合?？梢哉f(shuō)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制實(shí)現(xiàn)了質(zhì)上的飛躍，然而由于始終處于創(chuàng)立階段，其內(nèi)含的城市與農(nóng)村兩類(lèi)體系仍存在較多矛盾，需要我們繼續(xù)深入探討并制定完善措施。

2、我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制問(wèn)題。

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制存在多層次不足問(wèn)題，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為其基礎(chǔ)層次，然而我國(guó)基本養(yǎng)老金仍具有較高的替代率，距離既定目標(biāo)包含一定差距。同時(shí)用于基本養(yǎng)老金投資的工具較為有限，僅包括銀行存款與政府債券，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)運(yùn)營(yíng)投資環(huán)節(jié)的重視不足。養(yǎng)老保險(xiǎn)體系第二層為企業(yè)年金，其呈現(xiàn)出質(zhì)弱量少及緩慢發(fā)展問(wèn)題。主體原因在于相關(guān)配套政策的不全面、各類(lèi)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位、社會(huì)企業(yè)缺乏自主積極性。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)第三層次為個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，面對(duì)我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)，個(gè)人養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯，令我國(guó)儲(chǔ)蓄性個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了迅猛發(fā)展，然而該發(fā)展進(jìn)程始終較發(fā)達(dá)國(guó)家落后許多，主體原因在于我國(guó)居民整體收入水平較低、針對(duì)保險(xiǎn)資金的投資空間有限、渠道狹窄，保險(xiǎn)公司銷(xiāo)售制度滯后、管理經(jīng)營(yíng)水平不高等。另外我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在基金管理模式缺陷，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制中主要實(shí)施個(gè)人賬戶(hù)與社會(huì)統(tǒng)籌的結(jié)合模式，相關(guān)保險(xiǎn)實(shí)務(wù)整體由政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)統(tǒng)管，實(shí)行屬地所有、屬地負(fù)責(zé)體制，是基于保障支付養(yǎng)老金、基金安全與長(zhǎng)期建設(shè)資金籌集的措施。然而實(shí)踐進(jìn)程中卻出現(xiàn)了較多問(wèn)題，具體體現(xiàn)在運(yùn)用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金方式限制過(guò)嚴(yán)、銀行存款利率較低、通貨膨脹現(xiàn)象長(zhǎng)生了對(duì)債券的不良影響、難以令基金保值、增值等。同時(shí)還存在不良擠占或挪用基金等現(xiàn)象。另外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的更新與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變對(duì)我國(guó)現(xiàn)行管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的模式提出全新要求，因此如何解決日益凸顯的個(gè)人賬戶(hù)空帳現(xiàn)象、管理效率不高、人口老齡化系列問(wèn)題成為當(dāng)前完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的重中之重。

3、有效完善我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。

3.1 構(gòu)建互動(dòng)式多層次社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。

為合理解決我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次不足問(wèn)題，我們應(yīng)科學(xué)實(shí)施籌集基本養(yǎng)老基金的費(fèi)改稅體制，利用征稅手段內(nèi)含的強(qiáng)制法律約束力，合理改變當(dāng)前存在的征繳不足問(wèn)題。同時(shí)我們可將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合理納入財(cái)政預(yù)算之中，進(jìn)而嚴(yán)格杜絕、抑制經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不良擠占、挪用現(xiàn)象。征稅是站在擴(kuò)大稅基角度的依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)面向社會(huì)全員的征收體制，因而將有效擴(kuò)充社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面及實(shí)施空間。再者由稅務(wù)部門(mén)實(shí)施對(duì)基金的征收并通過(guò)財(cái)政預(yù)算方式進(jìn)行支付將有效簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)步驟，進(jìn)而控制管理成本，實(shí)現(xiàn)效率與效益的雙重提升。在個(gè)人賬戶(hù)層面我們應(yīng)做到實(shí)處，首先應(yīng)在健全體制方面下功夫，實(shí)施規(guī)范化管理。個(gè)人賬戶(hù)應(yīng)詳細(xì)記載職工個(gè)人各項(xiàng)繳費(fèi)情況，進(jìn)而令其做到心中有數(shù)，實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)正常繳費(fèi)目標(biāo)。完善個(gè)人賬戶(hù)建立后，應(yīng)明確余額部分歸職工個(gè)人所有，任何部門(mén)均不應(yīng)隨意對(duì)其進(jìn)行調(diào)劑轉(zhuǎn)化為他類(lèi)統(tǒng)籌基金。另外我們應(yīng)通過(guò)渠道拓寬合理籌措資金，例如有效提升政府財(cái)政投入力度，人性化承擔(dān)基于舊體制過(guò)度到新體制進(jìn)程中引發(fā)的職工養(yǎng)老金缺口，進(jìn)而合理擴(kuò)充養(yǎng)老保險(xiǎn)整體覆蓋面，囊括非公有制與靈活就業(yè)員工于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系范疇中。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主體投入手段為購(gòu)買(mǎi)國(guó)債與銀行存款，該類(lèi)以安全為原則、收益第二位的單一化、保守投資模式很難充分滿(mǎn)足基金固有的增值保值要求，因此我們需要在安全性基金與收益、流動(dòng)性基金之間適應(yīng)性尋求一種全新的平衡點(diǎn)，可將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金合理投入資本市場(chǎng)中，進(jìn)而有效提升養(yǎng)老基金安全性、盈利性與流動(dòng)性，適度降低、抑制投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 積極引入私營(yíng)模式于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中。

縱觀世界范圍內(nèi)各國(guó)成功實(shí)踐的管理養(yǎng)老基金模式，我們應(yīng)基于現(xiàn)有公營(yíng)模式之上合理、積極、有效的引入私營(yíng)管理模式，令競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐步建立。我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)各項(xiàng)事務(wù)全部由政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)統(tǒng)籌管理，該類(lèi)方式令養(yǎng)老基金無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)增值、保值目標(biāo)，進(jìn)一步造成了我國(guó)企業(yè)的過(guò)重負(fù)擔(dān)現(xiàn)象，抑制了其競(jìng)爭(zhēng)力提升。因此我們應(yīng)合理引入市場(chǎng)機(jī)制于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，科學(xué)建立專(zhuān)項(xiàng)管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金部門(mén)、企業(yè)，令其具有獨(dú)立法人資格。隨著實(shí)踐進(jìn)程的不斷深入待其積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)后我們可逐步提升管理基金公司數(shù)量，逐步引入私營(yíng)化管理單位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)最大化收益與私營(yíng)化管理目標(biāo)。同時(shí)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)合理實(shí)施以市場(chǎng)化管理為主導(dǎo)、國(guó)家行政管理輔助建設(shè)的科學(xué)模式?；谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展環(huán)境，養(yǎng)老保險(xiǎn)主體投資者為企業(yè)、國(guó)家與個(gè)人的結(jié)合，其保值、增值環(huán)節(jié)是各國(guó)共同面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，許多國(guó)家在實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化運(yùn)作后便實(shí)現(xiàn)了增值保值目標(biāo)，且促進(jìn)了養(yǎng)老保障理念、行為的全社會(huì)普及。由此可見(jiàn)市場(chǎng)化管理對(duì)社會(huì)保障基金具有正面優(yōu)勢(shì)影響作用，我們應(yīng)科學(xué)采用私營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)養(yǎng)老基金管理模式，促進(jìn)其走多元投資、組合優(yōu)化道路，實(shí)現(xiàn)持續(xù)的發(fā)展與更新，才能確保整體資金系統(tǒng)的良性、高效、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。另外基于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)期負(fù)債資產(chǎn)屬性，因此我們應(yīng)將安全管理作為首要目標(biāo)，通過(guò)多樣化投資建設(shè)鞏固安全發(fā)展，進(jìn)而合理實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值與增值目標(biāo)。

4、結(jié)語(yǔ)。

總之，基于我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制存在的問(wèn)題我們只有本著全面更新、安全有序、創(chuàng)新實(shí)踐、多元化發(fā)展原則構(gòu)建互動(dòng)式多層次保險(xiǎn)體制、引入私營(yíng)模式實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理，才能擴(kuò)充發(fā)展渠道、健全體系，實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)，創(chuàng)建和諧社會(huì)。

09級(jí)工商管理(1)班

石開(kāi)發(fā) 200941410133

第二篇：完善體制機(jī)制

完善體制機(jī)制

———三論認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十六屆五中全會(huì)精

形成更具活力更加開(kāi)放的體制環(huán)境，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。學(xué)習(xí)貫徹黨的十六屆五中全會(huì)精神，需要把握的一個(gè)重要問(wèn)題，就是以更大決心加快推進(jìn)改革，使關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進(jìn)展，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，完善落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制保障。

我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)確立，全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對(duì)外開(kāi)放格局基本形成。同時(shí)，也存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、分配關(guān)系尚未理順、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、就業(yè)矛盾突出、資源環(huán)境壓力加大、經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問(wèn)題。產(chǎn)生這些矛盾和問(wèn)題的重要根源，就是經(jīng)濟(jì)體制不完善，生產(chǎn)力發(fā)展仍然面臨諸多體制性、機(jī)制性障礙。

改革是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。改革開(kāi)放20多年來(lái)的實(shí)踐證明，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的一切成就，都是同堅(jiān)決地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放分不開(kāi)的。沒(méi)有改革，就沒(méi)有今天發(fā)展的大好局面。不失時(shí)機(jī)地推進(jìn)改革，既是形成更具活力更加開(kāi)放的體制機(jī)制、從根本上解決制約我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展諸多矛盾和問(wèn)題的必由之路，也是適應(yīng)日趨激烈的國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的迫切需要。

應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)改革仍然處于攻堅(jiān)階段。建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必須解決不少難度很大的深層次問(wèn)題。深化改革，涉及面廣，觸及深層次利益調(diào)整，改革的復(fù)雜性和艱巨性明顯加大。面對(duì)這種情況，我們要堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，敢于攻堅(jiān)、銳意進(jìn)取，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，加大改革力度，著重推進(jìn)體制創(chuàng)新，爭(zhēng)取在一些關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)上取得突破，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力和體制保證。

“十一五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，要求我們完善落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體制保障。我們要堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。要深化行政管理體制改革，推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少和規(guī)范行政審批。要深化財(cái)稅體制改革，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)，加快公共財(cái)政體系建設(shè)，實(shí)行有利于促進(jìn)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、科技進(jìn)步、能源資源節(jié)約的財(cái)稅制度。要加快金融體制改革，建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。要深化投資體制改革，規(guī)范政府投資行為。要推進(jìn)現(xiàn)代市場(chǎng)體系建設(shè)，健全全國(guó)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系。改革向縱深推進(jìn)，改革的成效就愈益充分顯現(xiàn)，發(fā)展的活力愈能得到增強(qiáng)。把深化改革同貫徹科學(xué)發(fā)展觀緊密結(jié)合起來(lái)，注重用改革的辦法解決阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性機(jī)制性問(wèn)題，不斷取得重大體制改革的突破性進(jìn)展，我們就一定能夠?yàn)槿娼ㄔO(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障，奮力推進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)偉大事業(yè)。

第三篇：“我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的發(fā)展與改革”

對(duì)話(huà)委員、牽手院士之

“我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的發(fā)展與改革”

2013年10月24日上午1點(diǎn)30分在中央圖書(shū)館開(kāi)展了由中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)新聞中心（中國(guó)網(wǎng)）主辦，而廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)華商學(xué)院承辦的“對(duì)話(huà)委員、牽手院士”——高校英才培訓(xùn)計(jì)劃，走進(jìn)華商學(xué)院的第三場(chǎng)講座。這場(chǎng)講座是由對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院的孫潔教授主講以“我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的發(fā)展與改革”為主題的演講。

孫教授為我們講述了社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)歷，重點(diǎn)突出闡述了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的整個(gè)發(fā)展歷程，還有各個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)的比較。在比較中，突顯中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，他是結(jié)合了兩大優(yōu)點(diǎn)的產(chǎn)物——統(tǒng)賬結(jié)合。其中，她還點(diǎn)出養(yǎng)老保險(xiǎn)的三大支柱：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)；個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。讓我們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有更深一層的了解。

最后，孫教授還為我們解釋了社會(huì)“五保一金”，為將來(lái)踏入社會(huì)的我們注入新的知識(shí)點(diǎn)元素。社會(huì)“五保一金”包括：養(yǎng)老，醫(yī)療，工傷，失業(yè)，生育五大保險(xiǎn)，還有住房公積金。這個(gè)是強(qiáng)制性實(shí)行普及的，不能換取更多的工資，而且是我們的保障，我們必須謹(jǐn)慎。這對(duì)我們有切身的利益關(guān)系，讓我受益良多。

第四篇：社會(huì)管理創(chuàng)新完善行政問(wèn)責(zé)制途徑

社會(huì)管理創(chuàng)新完善行政問(wèn)責(zé)制途徑

【摘要】在現(xiàn)代民主社會(huì)中，問(wèn)責(zé)制已經(jīng)成為世界各國(guó)政府管理體制中的基本內(nèi)容，其本質(zhì)在于對(duì)公共權(quán)力予以有效監(jiān)督并對(duì)權(quán)力行使中的過(guò)失行為進(jìn)行責(zé)任追究，最終目標(biāo)是保證政府系統(tǒng)正常運(yùn)行、遏制公共權(quán)力滋生腐敗以及保障公共利益免受損失。責(zé)任觀念強(qiáng)烈、問(wèn)責(zé)對(duì)象明確、問(wèn)責(zé)程序嚴(yán)格，是謀求行政高效率和社會(huì)公信力的現(xiàn)代政府的外在品格與內(nèi)在約束。因此，將行政問(wèn)責(zé)制視為政府社會(huì)管理創(chuàng)新的切入點(diǎn)，厘清其所反映的內(nèi)部邏輯，明確其所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，探討制度建構(gòu)的有效路徑，對(duì)于規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行以及推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義

【內(nèi)容】

一、序論

1.中心論題：社會(huì)管理創(chuàng)新完善行政問(wèn)責(zé)制途徑

2.寫(xiě)作意圖：創(chuàng)新社會(huì)管理是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求與新變化的時(shí)代課題。我國(guó)用三十多年的時(shí)間走完了西方發(fā)達(dá)國(guó)家歷經(jīng)上百年所走過(guò)的發(fā)展之路，社會(huì)變革持續(xù)深入，不同階層日益分化，資源流動(dòng)不斷加速，利益格局呈現(xiàn)多元化，發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中所表現(xiàn)出的矛盾，于短時(shí)間內(nèi)在現(xiàn)階段的我國(guó)得到了集中展現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的急劇轉(zhuǎn)型迫切要求我國(guó)政府把握時(shí)代脈搏，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義政治體制相適應(yīng)的社會(huì)管理體系。而在創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程中，不斷完善行政問(wèn)責(zé)制是其中的一個(gè)重要方面。

二、本論

（一）、我國(guó)目前社會(huì)行政管理制度

社會(huì)管理創(chuàng)新完善行政問(wèn)責(zé)制途徑要實(shí)現(xiàn)，首先應(yīng)當(dāng)明白我國(guó)目前社會(huì)行政管理制度到底面臨著哪些問(wèn)題。

1.行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。從縱向結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問(wèn)題。目前，中國(guó)的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級(jí)的管理層級(jí)，這就導(dǎo)致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責(zé)任的情況。這種現(xiàn)象帶來(lái)的問(wèn)題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來(lái)了大量的超編制人員，給我國(guó)的納稅人帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。另一方面，縱向結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在管理幅度上。管理幅度即一級(jí)行政機(jī)關(guān)或一名行政領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的下級(jí)部門(mén)或工作人員的數(shù)目。學(xué)者一般認(rèn)為3-9或4-12個(gè)為好。不過(guò)，在中國(guó)省一級(jí)，改革前均管轄70-100個(gè)縣(市)，為此，自1983年實(shí)施地市合并改革以來(lái)，增加地級(jí)市一個(gè)管理層級(jí)，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級(jí)政府內(nèi)部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現(xiàn)象。同時(shí)，縱向結(jié)構(gòu)的不合理還不利于政令的暢通，此外層級(jí)過(guò)多也會(huì)帶來(lái)很多不必要的地方保護(hù)。這些都是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的障礙。

從橫向結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)的部門(mén)結(jié)構(gòu)即同級(jí)行政管理部門(mén)之間的平

行分工關(guān)系有著很多的不合理。這種現(xiàn)象帶來(lái)的影響也是嚴(yán)重的。在每個(gè)部門(mén)各自的工作的范圍內(nèi)，各個(gè)部門(mén)為了爭(zhēng)取好的業(yè)績(jī)紛紛各自為戰(zhàn)、缺少合作，這帶來(lái)了很多不必要的競(jìng)爭(zhēng)，也消耗了很多無(wú)謂的競(jìng)爭(zhēng)成本；在每個(gè)部門(mén)職能有交叉的范圍內(nèi)，各個(gè)部門(mén)又會(huì)互相拆臺(tái)，同時(shí)為了避免責(zé)任，往往會(huì)踢皮球而采用無(wú)作為的方式來(lái)對(duì)待這部分工作，這樣，顯然會(huì)帶來(lái)行政效率的低下，不利于政府服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大眾。

2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務(wù)的配置，必須根據(jù)職能的需要來(lái)設(shè)置即定職能，定機(jī)構(gòu)，定編制——“三定”。目前，我國(guó)的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設(shè)，編制因人而定，這會(huì)導(dǎo)致編制本身過(guò)大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會(huì)使得行政管理工作無(wú)法正常開(kāi)展，還會(huì)滋生腐敗。同時(shí)，由于對(duì)編制確定的不嚴(yán)肅，還會(huì)帶來(lái)很多編制外的人員進(jìn)入行政管理部門(mén)。這使得官僚機(jī)構(gòu)越來(lái)越膨脹，而根據(jù)帕金森定律可以知道，行政機(jī)構(gòu)中的工作數(shù)量和人員的數(shù)量是成反比的，越來(lái)越多的人消耗了納稅人越來(lái)越多的錢(qián)，卻做著越來(lái)越少的工作。

3.行政監(jiān)督明顯不足。我們知道，中國(guó)目前的行政監(jiān)督主要由系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和系統(tǒng)外部監(jiān)督兩大部分。系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督主要包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督。由于每一級(jí)行政機(jī)關(guān)都有自己繁重的工作，所以要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)能對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行長(zhǎng)期有效的監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然有法律賦予的監(jiān)察權(quán)，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統(tǒng)、思想觀念等方面的原因，監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響力和權(quán)威性并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。審計(jì)機(jī)關(guān)這些年影響力有了空前的提高，但由于審計(jì)監(jiān)督只是審計(jì)機(jī)關(guān)依法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員的財(cái)政(務(wù))收支、個(gè)人收入、財(cái)經(jīng)法紀(jì)等方面情況實(shí)行的一種專(zhuān)門(mén)性審核活動(dòng)，它的職能范圍僅限于財(cái)務(wù)方面的審核，所以也很難全方位的對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)的系統(tǒng)外部監(jiān)督包括執(zhí)政黨監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān))監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)輿論、參政黨、政協(xié)的監(jiān)督以及公民的監(jiān)督。在我國(guó)目前的社會(huì)情況下，執(zhí)政黨實(shí)際上承擔(dān)了很多行政職能和其他公共權(quán)力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監(jiān)督行政行為；同樣，目前的中國(guó)，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的地位還是無(wú)法和行政機(jī)關(guān)同日而語(yǔ)的，它們也很難切實(shí)地起到監(jiān)督的作用；至于社會(huì)輿論和普通公民的監(jiān)督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段?？梢?jiàn)，我國(guó)的行政行為是缺乏有力監(jiān)督的。

4.行政法制不健全或無(wú)法可依，或有法不依。我國(guó)的行政領(lǐng)域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續(xù)非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關(guān)的法律規(guī)范來(lái)加以規(guī)定。較之無(wú)法可依，其實(shí)有法不依的危害更為嚴(yán)重。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)管理人員普遍缺乏依法行政的意識(shí)，這不僅極大的破壞了法律的權(quán)威，而且也不利于提高公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同感。

（二）、行政問(wèn)責(zé)制的提出對(duì)我國(guó)行政制度的重要性

中國(guó)行政出現(xiàn)那么多問(wèn)題，于是行政問(wèn)責(zé)制度便應(yīng)時(shí)出現(xiàn)。行政

責(zé)任是近代國(guó)家責(zé)任政治發(fā)展的產(chǎn)物，是“主權(quán)在民”及“權(quán)力分野”原則的必然要求。在政府系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，“行政”與“責(zé)任”從來(lái)都是一對(duì)孿生兄弟:獲取權(quán)力，必然產(chǎn)生相應(yīng)的責(zé)任;行使權(quán)力，必然形成必要的制約。行政問(wèn)責(zé)制正是在“行政責(zé)任”上述內(nèi)涵的基礎(chǔ)上演化出的一個(gè)新概念。根據(jù)問(wèn)責(zé)主體和問(wèn)責(zé)客體涉及范圍的不同，關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的理解也會(huì)產(chǎn)生不同的釋義。概括起來(lái)，主要體現(xiàn)為以下兩種觀點(diǎn):狹義的行政問(wèn)責(zé)制是指針對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)中的主要負(fù)責(zé)人，在其任職期間于法定職權(quán)范圍內(nèi)，由于故意或過(guò)失沒(méi)有履行或錯(cuò)誤履行法定職責(zé)，損害行政管理相對(duì)人的合法利益，或給行政機(jī)關(guān)造成負(fù)面影響和不良后果，進(jìn)而從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部予以監(jiān)督和追究的制度。廣義的行政問(wèn)責(zé)制是指社會(huì)公眾針對(duì)政府部門(mén)所實(shí)施的行政行為進(jìn)行質(zhì)詢(xún)，質(zhì)詢(xún)的范圍包括明確權(quán)力和責(zé)任的歸屬，并形成的常態(tài)化、系統(tǒng)化的制度規(guī)范。行政責(zé)任追究的內(nèi)容不僅包括政府部門(mén)錯(cuò)誤或違法做出的行政行為，而且溯及政府系統(tǒng)運(yùn)行中所表現(xiàn)出的能力不足、推諉扯皮等方面。面對(duì)社會(huì)公眾提出的“合理質(zhì)疑”，政府公職人員有義務(wù)就與其自身職責(zé)相關(guān)的績(jī)效水平及社會(huì)效果接受質(zhì)詢(xún)并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。因此，行政問(wèn)責(zé)制是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)政府部門(mén)及其公職人員等問(wèn)責(zé)客體在行政管理過(guò)程中，由于沒(méi)有履行或錯(cuò)誤履行法定的職責(zé)，影響了政府部門(mén)的工作效率以及政府機(jī)關(guān)的口碑、信度或效度，甚至損害了行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，從而追究其相應(yīng)責(zé)任的一種制度安排。

（三）、行政問(wèn)責(zé)制在我國(guó)遇到的現(xiàn)實(shí)困難

行政問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建是行政管理體制改革和政府公共管理創(chuàng)新的一大特色和重要內(nèi)容，在新的時(shí)代背景和形勢(shì)下是一項(xiàng)不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。行政問(wèn)責(zé)制的推行能夠有效地督促行政機(jī)關(guān)工作人員努力工作，全面正確地履行各自的職責(zé)，保證政府管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社會(huì)公眾對(duì)政府管理工作的滿(mǎn)意度。目前，在行政問(wèn)責(zé)制建立的過(guò)程中，仍然存在一些難題和困境亟待解決。

1.同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)失衡，以同體問(wèn)責(zé)為主，異體問(wèn)責(zé)相對(duì)薄弱

問(wèn)責(zé)主體可以分為同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。同體問(wèn)責(zé)是指執(zhí)政黨內(nèi)部對(duì)其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，或政府行政系統(tǒng)對(duì)其內(nèi)部行政人員的問(wèn)責(zé)。而執(zhí)政黨對(duì)政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)在本質(zhì)上因包含在同體問(wèn)責(zé)之內(nèi)。所謂異體問(wèn)責(zé)的主要內(nèi)容是指涉憲主體之間的問(wèn)責(zé)制，其中包括人大、民主黨派、新聞傳媒、法院等對(duì)政府的問(wèn)責(zé)。就我國(guó)目前問(wèn)責(zé)的實(shí)踐情況看，我國(guó)問(wèn)責(zé)主體是以同體問(wèn)責(zé)為主，在一定程度上忽視了異體問(wèn)責(zé)的重要性。因此就難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題和弊端，比方說(shuō)可能導(dǎo)致官官相衛(wèi)、暗箱操作等嚴(yán)重問(wèn)題，使行政問(wèn)責(zé)淪落為流于形式，沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，從而就難以做到真正的問(wèn)責(zé)。鑒于此，我國(guó)當(dāng)前缺乏的就是異體問(wèn)責(zé)。因此必須要加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)的力度，能夠切實(shí)地起到維護(hù)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的目的。例如，建立對(duì)不信任官員的投票制，主要負(fù)責(zé)人的引咎辭職制，彈劾制等一系列的懲罰機(jī)制，要增加監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新手段，加強(qiáng)新聞媒體的輿論監(jiān)督力度，通過(guò)一攬子的舉措，讓行政問(wèn)責(zé)制在行政管理活動(dòng)中能夠真正奏效。

2.行政問(wèn)責(zé)制度的缺位

“運(yùn)動(dòng)性問(wèn)責(zé)”、“政策性問(wèn)責(zé)”、“人治式問(wèn)責(zé)”等是我國(guó)目前實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的主要方式，可以看出帶有大量的人治色彩，并不是我們通常所說(shuō)的嚴(yán)格意義上的責(zé)任追究制度體系，因而也就沒(méi)有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)。當(dāng)前，我國(guó)適用的行政問(wèn)責(zé)制的法規(guī)條例甚多，見(jiàn)諸各級(jí)黨組織、政府的相關(guān)政策文件里，但這些文件條款大多是零散的，沒(méi)有形成體系，也就不具有統(tǒng)一性。同時(shí)，法律條例中涉及行政問(wèn)責(zé)制的條條框框很多，但是具體到實(shí)際事例的問(wèn)責(zé)卻顯得模糊不清、籠統(tǒng)抽象，所以執(zhí)行難度大，缺乏可操作性和可應(yīng)用性。這樣就嚴(yán)重影響行政問(wèn)責(zé)的順利進(jìn)行。

3.行政信息缺乏透明性和完整性

行政信息的障礙主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政信息的非對(duì)稱(chēng)性。在我國(guó)，大部分的信息資源掌握在政府部門(mén)手里，政府信息不透明，信息不公開(kāi)，社會(huì)公眾缺失知情權(quán)，行政問(wèn)責(zé)就無(wú)從談起。政府信息不透明，信息公開(kāi)度不高，問(wèn)責(zé)主體缺乏知曉權(quán)，導(dǎo)致行政問(wèn)責(zé)難以實(shí)現(xiàn)。二是行政信息公開(kāi)的不完整性。要問(wèn)責(zé)行政官員的行政過(guò)失或行政不作為，必須首先要獲得相關(guān)信息的第一手資料，然而政府部門(mén)為了維護(hù)自身的利益，在公布信息的過(guò)程中只發(fā)布一些關(guān)于自身功績(jī)的信息，或者一些無(wú)關(guān)緊要的資料，對(duì)政府過(guò)失的信息避而不談或者較少發(fā)布，即使發(fā)布，透露的信息也反映不了實(shí)際情況，這種行為其實(shí)是愚弄社會(huì)公眾和欺騙上級(jí)的不正當(dāng)行為，由于此種行為使行政問(wèn)責(zé)難以有效順利開(kāi)展。

4.問(wèn)責(zé)的監(jiān)督體制不完善

目前，我國(guó)的實(shí)踐中存在的行政體制內(nèi)自查自糾的“同體問(wèn)責(zé)制”，出現(xiàn)問(wèn)題后由上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，這種做法會(huì)讓下級(jí)看到只要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)就可以了，形成“怕上不怕下”的現(xiàn)象。政府部門(mén)即使處罰某些行政失職者，給其降職、免職或者責(zé)令辭職等一些程序也不為社會(huì)公眾知曉，這就難免保證問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性，這是由行政問(wèn)責(zé)缺乏有效的監(jiān)督所致。在很多的情況下，即使規(guī)定了監(jiān)督部門(mén)，但在我國(guó)特殊的情況下，有的行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置了監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也只是形式。因?yàn)橐粋€(gè)系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)雖然是兩個(gè)部門(mén)，但是是一套人馬，不可能自己監(jiān)督自己。這是由于缺乏有效的制度和體制支撐。

（四）、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的途徑

有效地實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，就要從整體上完善政府的問(wèn)責(zé)體系，建立問(wèn)責(zé)主體的責(zé)任約束機(jī)制，采取各種有效積極的措施，全方位地保證問(wèn)責(zé)機(jī)制的順利運(yùn)行。我認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面切入。

1.實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體的多元化

在繼續(xù)充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部同體問(wèn)責(zé)主體作用的同時(shí)，要積極探索發(fā)揮對(duì)外部系統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)的各種社會(huì)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人作用的途徑，尤其要發(fā)揮新聞媒體的特殊問(wèn)責(zé)作用，也即是強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)異體問(wèn)責(zé)的作用，切實(shí)實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制、民主黨派對(duì)執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)制、民主黨派對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制、新聞媒體對(duì)執(zhí)

政黨和政府的問(wèn)責(zé)制、人民法院對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)制，從而有效地實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)，監(jiān)督行政權(quán)力的有效行使，防止行政機(jī)關(guān)工作人員濫用或誤用權(quán)力。同時(shí)，要加大對(duì)“問(wèn)題官員”的懲罰力度，嚴(yán)懲那些事故官員，應(yīng)該制定懲罰機(jī)制。

2.加強(qiáng)現(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)制度網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)

面對(duì)各地黨委和政府的一系列過(guò)時(shí)或沒(méi)用的行政問(wèn)責(zé)制度，要進(jìn)行一次系統(tǒng)地全面地清理工作，廢除過(guò)時(shí)的問(wèn)責(zé)規(guī)章制度，保留相對(duì)有實(shí)用價(jià)值的法律條款，確保從中央政府到地方政府制定的有關(guān)行政問(wèn)責(zé)制度的效力、適用范圍等明晰化，同時(shí)，適時(shí)制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一使用的“行政問(wèn)責(zé)法”。加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的制度制定、執(zhí)行、監(jiān)督及信息反饋等制度網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。針對(duì)各地的特殊情況，各地方政府部門(mén)在中央行政文責(zé)法精神的指引下因地制宜地制定本地的行政問(wèn)責(zé)制度。另外要加大明晰問(wèn)責(zé)條款的細(xì)化工作，如：?jiǎn)栘?zé)的對(duì)象、范圍、主體、客體、責(zé)任認(rèn)定、期限等，嚴(yán)格準(zhǔn)確地制定問(wèn)責(zé)程序，制定可操作性、有實(shí)用價(jià)值的問(wèn)責(zé)法規(guī)或規(guī)章，確保問(wèn)責(zé)制度的權(quán)威性。

3.建立健全政府行政信息的公開(kāi)機(jī)制

全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。國(guó)家頒布的《條例》為行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施提供了信息條件，也為問(wèn)責(zé)主體獲得政府行政信息提供了法律依據(jù)。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變觀念，政府的“自由裁量權(quán)”是不包括政府信息是否公開(kāi)、公開(kāi)的方式以及公開(kāi)的范圍，政府公開(kāi)信息是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。各級(jí)政府必須依據(jù)《條例》要求依法公開(kāi)行政信息，主動(dòng)提供各種信息的獲取渠道，保障公民的知情權(quán)主要包括舉行公開(kāi)聽(tīng)證、實(shí)行民意調(diào)查、完善輿論監(jiān)督、推行電子政務(wù)建設(shè)等，確保社會(huì)公眾全面準(zhǔn)確了解政府行政活動(dòng)的動(dòng)態(tài)，把握相關(guān)信息，徹底解決社會(huì)公眾獲得信息的非對(duì)稱(chēng)性和非完善性等難題。同時(shí)還應(yīng)該建立信訪制度、社會(huì)投訴制度、社會(huì)考核制度等，保證行政追究信息渠道的暢通。

4.健全完善行政問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的基礎(chǔ)和前提。如果沒(méi)有健全的監(jiān)督機(jī)制對(duì)政府責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督，責(zé)任政府只能成為理想中的“空中樓閣”。因此建立系統(tǒng)、全面而有效的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的基礎(chǔ)要件。行政監(jiān)督機(jī)制包括行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和行政系統(tǒng)外部監(jiān)督。僅僅依賴(lài)行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，且彈性較大，必須依靠系統(tǒng)的外部監(jiān)督作為支撐和輔助，二者的相互結(jié)合才能保證問(wèn)責(zé)機(jī)制的健康運(yùn)行。而行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督包含人大代表、民主黨派、新聞傳媒、社會(huì)公眾等組織群體或個(gè)人。

(1)人大代表的監(jiān)督。保證黨對(duì)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也要確保人大在國(guó)家監(jiān)督中的最高特殊地位。2007年頒布的《監(jiān)督法》中明確強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督的實(shí)效性問(wèn)題。行政監(jiān)督以法律的形式確定了其特殊地位，從而確保行政問(wèn)責(zé)監(jiān)督的有效實(shí)施。

(2)社會(huì)團(tuán)體、組織及公民的監(jiān)督。社會(huì)公眾對(duì)行政官員的行為最清楚，因?yàn)樾姓賳T與公眾直接打交道，因此行政官員的一言一行都在公眾的掌握之中，因而公眾對(duì)監(jiān)督最具有發(fā)言權(quán)。同時(shí)，也不可忽視社會(huì)團(tuán)體和組織的特殊監(jiān)督作用。

(3)新聞?shì)浾摫O(jiān)督。隨著新聞媒體的快速發(fā)展，其對(duì)行政監(jiān)督的作用愈來(lái)愈突出，具有特殊的威力，能有效地監(jiān)督政府官員在工作中的行為，避免權(quán)力的濫用。

三、結(jié)論

行政問(wèn)責(zé)制的旨義就在于“責(zé)”。一個(gè)負(fù)責(zé)人的政府是由所有參與政府管理具有高度負(fù)責(zé)精神的公務(wù)員組成。公務(wù)員行使的每一項(xiàng)權(quán)力背后，都伴隨著特殊的責(zé)任。建立行政問(wèn)責(zé)制要在源頭上對(duì)政府及其公務(wù)員的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行充分全方位的約束和規(guī)定。由于政府及其公務(wù)員必須對(duì)其所負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)的決策及施行負(fù)責(zé)任，因此他們應(yīng)該有一種很強(qiáng)的責(zé)任感來(lái)行使權(quán)力，以減少工作中的差錯(cuò)和責(zé)任事故的出現(xiàn)。與此同時(shí)，行政問(wèn)責(zé)制彌補(bǔ)了法律上的空白，因?yàn)榧词构珓?wù)員在工作中沒(méi)有違法，但在政績(jī)上無(wú)所作為，我們也可以通過(guò)問(wèn)責(zé)制的實(shí)施，讓一些公務(wù)員在法律上沒(méi)有規(guī)定要承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，也讓他們承擔(dān)政治責(zé)任和倫理責(zé)任，最終建立起廉潔、高效的責(zé)任型服務(wù)性政府。

參考文獻(xiàn)：

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（12）)

第五篇：社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展背景及現(xiàn)狀

（一）從國(guó)際層面看養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)最主要的組成部分。最早的養(yǎng)老保險(xiǎn)起源于法國(guó)。1669年,法國(guó)制訂了《年金法典》,規(guī)定對(duì)不能繼續(xù)從事海上工作的老年海員發(fā)給養(yǎng)老金。具有現(xiàn)代意義的養(yǎng)老保險(xiǎn)法最先出現(xiàn)于德國(guó)。1889年5月24日,德國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《老年保障社會(huì)保險(xiǎn)法》,該法于1891年1月1開(kāi)始生效。繼德國(guó)之后,西方各國(guó)相繼建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一部分發(fā)展中國(guó)家,如新加坡、馬來(lái)西亞、印度、緬甸、泰國(guó)等,也先后建立了不同層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)了若干涉及養(yǎng)老保障的公約和建議書(shū)。

（二）我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的簡(jiǎn)史 中國(guó)自建國(guó)初期創(chuàng)建養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！吨腥A人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(1951年2月23日政務(wù)院第73次政務(wù)會(huì)議通過(guò))奠定了我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)。此后進(jìn)行了一定的調(diào)整。十年**結(jié)束后,國(guó)務(wù)院制定了若干涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充、修改規(guī)定,如《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(1978年5月24日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn))等。自80年代中期開(kāi)始,我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入改革階段,國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)頒發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)了涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的文件,如勞動(dòng)部《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳和管理工作的通知》(1990年10月18日)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(1997年7月16日)，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》（1999年1月）等。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代中后期,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和人民養(yǎng)老觀念的變化,農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題日益突出。為此,民政部根據(jù)“七五計(jì)劃”的要求于1986年正式開(kāi)始研究農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題,并根據(jù)關(guān)于“抓緊研究建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，進(jìn)行試點(diǎn)，逐步實(shí)行”的發(fā)展目標(biāo)，在貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等地區(qū)和富裕地區(qū)分別實(shí)施了三種不同類(lèi)型的基層社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。1990年7月,國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)已明確農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部負(fù)責(zé)。1991年6月,民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(試行)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》),農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作步入正軌。到1992年,全國(guó)有700多個(gè)縣由政府制定并頒布了開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)部門(mén)保險(xiǎn)的實(shí)施管理辦法。1995年,黑龍江、湖北和浙江等省以政府令的形式頒布了養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由試點(diǎn)轉(zhuǎn)入制度化的建設(shè)時(shí)期。但是直到現(xiàn)在,我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)一部關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)一的法律。

二、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

通過(guò)以上對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的簡(jiǎn)單表述，可以看出它的不完善性，而社會(huì)主義的本質(zhì)是共同富裕，全國(guó)人民共同過(guò)上“老有所養(yǎng)”的有保障的生活，在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本能滿(mǎn)足的同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題亟待解決，下面我們從以下幾方面來(lái)闡述這個(gè)問(wèn)題。

（一）國(guó)家根本大法的要求

我國(guó)《憲法》第四十五條明確規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病、或者喪失勞動(dòng)力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物資幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是一根本大法的形式賦予廣大勞動(dòng)者以獲得社會(huì)保險(xiǎn)等方面的權(quán)利。事實(shí)上,社會(huì)保險(xiǎn)作為一種社會(huì)安全制度,只有盡可能地?cái)U(kuò)大保險(xiǎn)范圍,才能充分發(fā)揮作用。從我國(guó)目前各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面來(lái)看,其范圍是很有限的。如養(yǎng)老保險(xiǎn)主要在城鎮(zhèn)職工中實(shí)行,農(nóng)村實(shí)行的比例還很小;醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的范圍則更窄。因此,遵循社會(huì)保險(xiǎn)立法的普遍性原則,把所有勞動(dòng)者都納入社會(huì)保險(xiǎn)體系中,是發(fā)展我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的一個(gè)基本方向。屬于社會(huì)保險(xiǎn)一個(gè)重要分支的養(yǎng)老保險(xiǎn)理所當(dāng)然應(yīng)遵循普遍性原則，讓同享公民資格的廣大農(nóng)民也實(shí)際享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。國(guó)際上有著發(fā)達(dá)社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家的做法值得我們借鑒，基本的或被稱(chēng)為法定的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是面向每一個(gè)公民。在建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初期,例如在上個(gè)世紀(jì)的德國(guó),這個(gè)制度只是面向勞工或者工資收入不高的勞工?，F(xiàn)在它已經(jīng)逐步擴(kuò)大到其他的利益集團(tuán),例如自由職業(yè)者。這就使社會(huì)保障制度,特別是使國(guó)家的福利制度名實(shí)相符,面向國(guó)家的每一個(gè)公民。在一些將社會(huì)保險(xiǎn)作為基本制度的國(guó)家,對(duì)不同的社會(huì)集團(tuán)例如勞工、職員或高級(jí)職員(在法國(guó)被稱(chēng)為Cadre)、國(guó)家官員、自由職業(yè)者和農(nóng)民,常常有著不同的制度。這些不同的制度有時(shí)有其歷史的原因,有時(shí)僅僅是因?yàn)椴煌募瘓F(tuán)各自有著不同的特點(diǎn)。波蘭、德國(guó)、法國(guó)等許多國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)行特殊的制度,這不僅有助于農(nóng)民的老年保障,而且也有助于實(shí)施特殊的農(nóng)業(yè)政策。

下面我們從另外一個(gè)角度來(lái)說(shuō)明。我國(guó)根本大法——憲法還有規(guī)定，全國(guó)所有公民，不論民族、性別、職業(yè)、年齡、宗教信仰等，平等的享有國(guó)家賦予的權(quán)利。那么，我們從公平的立腳點(diǎn)來(lái)說(shuō)明。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不公平體現(xiàn)在機(jī)會(huì)上、結(jié)果上。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度原則上規(guī)定其適用范圍為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的正式工、城鎮(zhèn)各類(lèi)企業(yè)職工個(gè)體勞動(dòng)者。到目前為止，還沒(méi)有建立起針對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工等靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，制度上的缺失造成這兩類(lèi)人員在參保機(jī)會(huì)上的不均等。截至至2001年低，包括個(gè)體戶(hù)在內(nèi)的1.7億靈活就業(yè)人員，參保僅有535萬(wàn)人，覆蓋率僅為3%。其中農(nóng)民是領(lǐng)會(huì)就業(yè)人員的大多數(shù)。造成了大量農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)的不公平待遇。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中存在的機(jī)會(huì)上的不均等，已經(jīng)或者將造成結(jié)果上的不均等，大量的農(nóng)村老人沒(méi)有養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有充分發(fā)揮調(diào)節(jié)收入再分配的功能，貧富差距沒(méi)有在這個(gè)制度上得到改善。

憲法是國(guó)家的根本大法，全國(guó)人民以及各項(xiàng)規(guī)章法律制度都應(yīng)該遵守，而通過(guò)以上分析，我們可以看出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還有待于得到改善，才能很好的和我國(guó)依法治國(guó)的基本國(guó)策相適應(yīng)，和憲法的基本精神相適應(yīng)。

（二）農(nóng)民老齡化趨勢(shì)的要求

第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)總?cè)丝?2.37億，其中農(nóng)業(yè)人口9.14億。占總?cè)丝诘?3.92%，農(nóng)村65歲以上人口占農(nóng)村人口的7.35%。我國(guó)人口年齡構(gòu)成有老齡化的趨勢(shì)，這一特征在農(nóng)村人口中表現(xiàn)的尤其明顯。預(yù)計(jì)到2020年后，農(nóng)村老年人占農(nóng)村人口的比例將比城是14.0%-17.7%。在農(nóng)村，老年人與其子女一起居住的比例雖然高達(dá)88.7%，但收入來(lái)源和生活料理依靠老年人自己的比例高達(dá)50.7%和82.2%。通過(guò)這些數(shù)字可以看出，農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題會(huì)是一個(gè)涉及多半個(gè)中國(guó)的大事件，那么，現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施是什么樣的情況呢？再來(lái)看下面數(shù)據(jù)。1992年1月3日民政部頒布并開(kāi)始實(shí)施《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》。1992年民政部在湖北省武漢市主持召開(kāi)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，推廣武漢市和山東省的經(jīng)驗(yàn)。1993年12月，民政部江蘇省張家港市召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議，宣布將這項(xiàng)工作推向全國(guó)有條件的地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年，全國(guó)已有2123個(gè)縣（市）和65%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口有8025人，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入31.4億元，支出5.4億元，當(dāng)其結(jié)余26億元。然而，從1999年開(kāi)始，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參加人數(shù)一直在減少，1999年8000萬(wàn)人，2000年末6172萬(wàn)人，到2002年年底只有5462萬(wàn)人。這說(shuō)明農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)推行10余年，收效并不理想，雖然各級(jí)政府特別是民政部花了很大力氣，但就全國(guó)而言，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然是參保率低、覆蓋面宰，管理也出現(xiàn)一些問(wèn)題。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的重任是保證全國(guó)老年人生活有保障，而農(nóng)村老年人的比重還有現(xiàn)實(shí)告訴我們農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在很大空缺，要解決突發(fā)起來(lái)的“銀色浪潮”，迫切要求完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，只有這樣才可以減輕、化解養(yǎng)老壓力，從更深的意義來(lái)說(shuō)，只有得到完善，才可能有全國(guó)的安定與幸福。

（三）促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要

為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展,我國(guó)實(shí)施了以擴(kuò)大內(nèi)需為目的的積極財(cái)政政策。由于農(nóng)民占我國(guó)人口總數(shù)的62%以上,農(nóng)民消費(fèi)不足,已成為制約經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要因素之一。而農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況表明,由于被生病和養(yǎng)老問(wèn)題所困擾,農(nóng)民不愿也不敢將積蓄用于消費(fèi)。為了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家應(yīng)該為廣大農(nóng)民提供包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的最基本的社會(huì)保障。

建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)村生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,傳統(tǒng)的以家庭和土地為中心的養(yǎng)老方式受到了前所未有的沖擊,主要原因是:其一,計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女增多,家庭規(guī)模縮小,弱化了家庭的養(yǎng)老功能。其二,農(nóng)村人口跨地區(qū)或跨城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模在不斷提高,而遷移者大多為青壯年,這也使農(nóng)村老年人口的生活保障成為一個(gè)突出的問(wèn)題。家庭結(jié)構(gòu)的變化、家庭規(guī)模的縮小、家庭養(yǎng)老功能弱化,使得農(nóng)村老人老有所養(yǎng)的問(wèn)題日益突出。這一問(wèn)題得不到解決,勢(shì)必減緩農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。

建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。黨的“十六大”確立了在我國(guó)全面建設(shè)小社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。中央農(nóng)村工作會(huì)議指出,沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。因此,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程就是逐步建立農(nóng)村小康社會(huì)的過(guò)程。

（四）我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不完備 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是指?jìng)€(gè)人和家庭以外的國(guó)家、集體以及社會(huì)各方面對(duì)公民養(yǎng)老或其他方面的保障?，F(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)個(gè)人參與的自我保障意識(shí),但仍以國(guó)家、集體以及社會(huì)各方面的參與為主體。而我國(guó)的“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”則不然?！斗桨浮访魑囊?guī)定,在保險(xiǎn)資金的籌集上,堅(jiān)持“以個(gè)人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家給予政策扶持”的原則。不少地方在實(shí)施中還進(jìn)一步把“個(gè)人交納為主”改為“由個(gè)人全部交納”?！稗r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”資金籌集的這一模式表明,其主體是個(gè)人,而不是個(gè)人和家庭以外的國(guó)家、集體及社會(huì)各方面。養(yǎng)老保險(xiǎn)或其他保險(xiǎn)的性質(zhì)決定于資金來(lái)源的主體。既然“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”籌資“以個(gè)人交納為主”,自然就不具有“社會(huì)”的性質(zhì)。故而,“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”不具有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所共有的根本點(diǎn),是名不符實(shí)的。

《方案》規(guī)定:“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增殖主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行,不直接用于投資?！边@種單一的投資渠道使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以實(shí)現(xiàn)保值增值,從而阻礙了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的發(fā)展。養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)不健全。多頭管理、上下級(jí)不對(duì)口以及臨時(shí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行代辦等現(xiàn)狀都極大影響了農(nóng)保工作的開(kāi)展。

現(xiàn)實(shí)中需要完備而有效力的法律，而實(shí)際中的制度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了需要，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革勢(shì)在必行。

（五）土地不能承載農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的出現(xiàn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一大趨勢(shì)的需要

在中國(guó)社會(huì)保障研究中,許多學(xué)者都在探索土地(農(nóng)地)在農(nóng)村社會(huì)保障中的作用問(wèn)題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,在中國(guó)目前的情形下,土地可以承擔(dān)農(nóng)民的社會(huì)保障。蔡永飛則認(rèn)為,“土地承包30年不變的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制既是土地制度,同時(shí)也就是社會(huì)保障制度。之所以一再延長(zhǎng)承包制就是因?yàn)檫@個(gè)承包制具有暫時(shí)無(wú)法替代的社會(huì)保障功能。”

這種觀點(diǎn)客觀上默認(rèn)了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系的合法性,實(shí)際上隱含了這樣一種錯(cuò)誤的理論預(yù)設(shè):社會(huì)保障是城市(市民)的社會(huì)保障,農(nóng)村(農(nóng)民)的社會(huì)保障要靠農(nóng)村(農(nóng)民)自己來(lái)解決中國(guó)是一個(gè)非常典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村社會(huì)保障制度在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后幾乎處于癱瘓狀態(tài),除了間斷性的扶貧幫困外,醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村社會(huì)保障在整個(gè)國(guó)民社會(huì)保障制度中幾乎是缺位的。在農(nóng)村,以土地保障替代社會(huì)保障,或者將土地保障視為農(nóng)村社會(huì)保障的主要方式,不僅有違公平,也有違公正。

此種觀點(diǎn)試圖用土地的經(jīng)濟(jì)(生產(chǎn))功能代替農(nóng)民的社會(huì)保障功能,而經(jīng)濟(jì)行為常常是一種有風(fēng)險(xiǎn)的行為。另外這種觀點(diǎn)忽視了社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中農(nóng)村社會(huì)的急劇變化和農(nóng)民群體的分化對(duì)社會(huì)保障所提出的新需求。近些年來(lái)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程的加快。特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動(dòng),大批農(nóng)村富裕勞動(dòng)力開(kāi)始流入城市務(wù)工,形成“民工潮”現(xiàn)象,傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民不但脫離了土地,而且背井離鄉(xiāng),成為城市的“候鳥(niǎo)族”。對(duì)于“離土離鄉(xiāng)”的農(nóng)村居民,通常我們稱(chēng)之為“農(nóng)民工”。

這些農(nóng)村的“弱勢(shì)群體”,國(guó)家有責(zé)任為其提供基本的生活保障,而不是把他們推給土地保障?，F(xiàn)實(shí)中土地已不能滿(mǎn)足農(nóng)民養(yǎng)老需要，從養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一趨勢(shì)方面來(lái)說(shuō)，盡管由于現(xiàn)在我國(guó)城鄉(xiāng)差距很大，城鄉(xiāng)一體化還需很長(zhǎng)時(shí)間才能完成，在短時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一還不太可能，但是自我國(guó)加入WTO后，還有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一只是時(shí)間長(zhǎng)短罷了。

經(jīng)濟(jì)體制改革是要在全國(guó)建立統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，打破各種形式的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，實(shí)現(xiàn)資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)力要素的合理分配。而目前全國(guó)各地所推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既不統(tǒng)一，事實(shí)上是一種新出現(xiàn)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，它不僅造成各地企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)畸輕畸重，有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，而且特別阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，拖了全國(guó)形成統(tǒng)一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的后腿。從另外一個(gè)方面說(shuō)，由于制度不統(tǒng)一和管理體制的混亂，造成管理制度不健全，基金安全存在隱患。

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在全國(guó)發(fā)展是不平衡的，有的地區(qū)改革早，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的好，而有的地區(qū)搞個(gè)比較滯后，單靠他們的力量不能適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的需要。在這些不平衡中間，換句話(huà)話(huà)要使這些不平衡消失或者減少，改革農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人重而道遠(yuǎn)，只要讓農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)完善，那我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一將指日可待。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施

有了以上分析，我們可以看出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革是不可避免的，只有改革了，才能有中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，才會(huì)有中國(guó)的強(qiáng)大，下面簡(jiǎn)單介紹幾種完善方案。

（一）認(rèn)真做好立法工作

完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，法律理所當(dāng)然是最主要的武器。到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一部單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法。有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問(wèn)題散見(jiàn)于婚姻法、老年人權(quán)益保護(hù)法、繼承法、保險(xiǎn)法、民法通則等等之中。這種分散的規(guī)定方法會(huì)影響到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施?？紤]到農(nóng)村的特殊性和養(yǎng)老保險(xiǎn)的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為

本著“公平與效率兼顧、權(quán)利與義務(wù)和諧”的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法價(jià)值選擇，應(yīng)建立這樣的保險(xiǎn)法體系。

首先，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法是指由全國(guó)人大常委會(huì)制定的對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、基本原則和基本制度進(jìn)行統(tǒng)一而全面規(guī)定的法律文件。在現(xiàn)階段，筆者以為,根據(jù)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的長(zhǎng)期性、艱巨性、緊迫性和特殊性,我們應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》,而不應(yīng)把它和企業(yè)職工、國(guó)家工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)歸在《社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》中。

其次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)行政法規(guī)和行政規(guī)章。這一層次的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法規(guī)、規(guī)章是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法體系的主體,在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法體系中占有重要的地位。具體包括,《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金管理?xiàng)l例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老基金稅收減免辦法》、《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》、《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金彩票管理辦法》等。

再次，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)地方性法規(guī)。隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一的狀況將逐步得到改變。但是,由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差距將長(zhǎng)期存在,以及多層次農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的基本定位,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地方立法在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將占有重要的地位,從而成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法體系的重要組成部分。在加強(qiáng)立法的過(guò)程中，特別要注意的是立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家有組織地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,解決社會(huì)成員的養(yǎng)老需求。一方面其目標(biāo)首先是為解決社會(huì)成員的養(yǎng)老問(wèn)題服務(wù)的,與特定的社會(huì)時(shí)期、特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)等緊密地聯(lián)系在一起的;另一方面所采用的主要是經(jīng)濟(jì)手段,必須有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)落后的時(shí)代或社會(huì)里,即使社會(huì)成員有著養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求,國(guó)家和社會(huì)可能無(wú)法真正滿(mǎn)足,因?yàn)闆](méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)便不可能實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)。而在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件下,如果過(guò)分追求社會(huì)保障的規(guī)模和水平,也會(huì)帶來(lái)政府財(cái)政不堪重負(fù)的后果。只有有了雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)模和水平才有望拓展與提高。

（二）發(fā)揮國(guó)家的主導(dǎo)作用

現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府管理的一項(xiàng)社會(huì)事務(wù),政府本身也是養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系的重要主體,政府在建立養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。養(yǎng)老保險(xiǎn)法律所調(diào)整的是利益沖突關(guān)系,經(jīng)營(yíng)者為追求利潤(rùn),降低人工成本,不會(huì)主動(dòng)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增加投入,社會(huì)各弱勢(shì)群體為了分享社會(huì)發(fā)展成果,又要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。國(guó)家應(yīng)當(dāng)而且也能夠主動(dòng)地利用對(duì)社會(huì)的干預(yù)手段,通過(guò)立法,調(diào)整利益沖突,推動(dòng)建立符合社會(huì)公共利益的社會(huì)保障制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)從“家庭自我保障”和“慈善救濟(jì)”發(fā)展到現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障正是各國(guó)政府運(yùn)用法律手段強(qiáng)制推行的結(jié)果。

不管在基金風(fēng)險(xiǎn)防范還有籌集方面國(guó)家都應(yīng)該發(fā)揮重要作用。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，國(guó)家首先要制定規(guī)則，另外還有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，還有運(yùn)行監(jiān)督。只有這樣才可能保證專(zhuān)款專(zhuān)用，全部用于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，嚴(yán)禁任何形式的擠占挪用和揮霍浪費(fèi)；基金結(jié)余額除預(yù)留兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，全部用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券和存入專(zhuān)戶(hù)，嚴(yán)禁投入其他金融活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。這些活動(dòng)沒(méi)有國(guó)家的參與是不可能完成的。

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集方面有“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策扶持”的原則，但是就如上文所述，作為一種重要的社會(huì)保險(xiǎn)，沒(méi)有國(guó)家的財(cái)政支持是不合理的。農(nóng)村基本養(yǎng)老基金應(yīng)有三部分組成，一是農(nóng)民的個(gè)人繳費(fèi)，二是國(guó)家撥款，三是集體資助。在國(guó)家撥款的具體操作方面，國(guó)家可以通過(guò)稅收或者通過(guò)發(fā)行彩票等措施。、總之，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)充當(dāng)很重要的角色。

（三）對(duì)農(nóng)村居民的思想意識(shí)要改變 由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村依靠家庭養(yǎng)老，在短時(shí)間內(nèi)可能不能接受大面積的推廣養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即使在已經(jīng)倡導(dǎo)使用農(nóng)村養(yǎng)老制度的地方，由于基金監(jiān)督不夠或者挪用現(xiàn)象的存在，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還不夠信任。要組織力量深入農(nóng)民中講道理，擴(kuò)大宣傳渠道，禁止硬性攤派、行政命令等抑制農(nóng)民積極性的工作作風(fēng)，使各項(xiàng)制度深入民心。特別注意的是對(duì)基金的管理和監(jiān)督制度對(duì)農(nóng)民的宣傳并使他們建立對(duì)農(nóng)民保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)與信心。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，農(nóng)村養(yǎng)老制度亟待完善，而且隨著農(nóng)村老年人口比重的增加，我國(guó)社會(huì)主義的建設(shè)目標(biāo)的制定，農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老走上正軌已迫不及待。它的完善直接關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村秩序的穩(wěn)定與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，認(rèn)真研究我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，探索一條適合中國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并通過(guò)立法加以規(guī)范，政府給予財(cái)力和人力的支持，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。注釋?zhuān)?楊連專(zhuān)、羅軍：《論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的價(jià)值取向》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2003年第3期，第43頁(yè) 如1933年第17屆大會(huì)通過(guò)的《工商業(yè)或自由職業(yè)、受雇傭人及廠外工人與家庭用工的強(qiáng)制性老年保險(xiǎn)公約》(第35號(hào)),1952年第35屆大會(huì)通過(guò)的《社會(huì)保障(最低標(biāo)準(zhǔn))公約》(第102號(hào))第五部分“養(yǎng)老金”,1980年第66屆大會(huì)通過(guò)的《老年工人建議書(shū)》(第162號(hào))。3 還有《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(1978年5月24日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)),《國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》(1980年10月7日),《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于軍隊(duì)干部退休的暫行規(guī)定》(1981年10月13日),《國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于軍隊(duì)干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》(1982年1月4日)等。4 還有國(guó)家體改委、民政部、勞動(dòng)部《關(guān)于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)分工的通知》(1991年4月11日),《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(1991年6月26日),農(nóng)業(yè)部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》(1992年12月14日),勞動(dòng)部《企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定》(1993年7月2日),《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》(1995年3月1日)等。5樂(lè)章：《現(xiàn)行制度安排下農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與意向》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2004年第5期，第40頁(yè)。6 同1，第42頁(yè)。7 余衛(wèi)明：《社會(huì)保險(xiǎn)法若干理論問(wèn)題研究》，載《中南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2001年3月第7卷 第1期，第86頁(yè)。8[德]貝爾恩德?馮?邁德?tīng)?王曉曄譯：《改革中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度》，載《外國(guó)法譯評(píng)》，1997年第1期，第52-53頁(yè)。9 汪澤英、曾湘泉：《我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平問(wèn)題探析》，載《中州學(xué)刊》，2004年第6期，第177頁(yè)。

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11劉書(shū)鶴1997年、馬斌2001年調(diào)查統(tǒng)計(jì)。12 牟放：《建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第4期，第58-59頁(yè)。13 同12。

14楊連專(zhuān)、羅軍：《論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的價(jià)值取向》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2003年第3期，第42頁(yè)。

15蔡永飛:《能否把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)轲B(yǎng)老金卡———為建立農(nóng)民社會(huì)保障制度獻(xiàn)策》,載《調(diào)研世界》2002年第4期。16韓克慶：《土地能承載農(nóng)民的社會(huì)保障嗎?》，載《學(xué)?！罚?004.5,第58頁(yè)。17同16。18李連剛：《統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的深圳養(yǎng)老保險(xiǎn)立法》，載《改革開(kāi)放論壇》，1999年5月。19同1，第44頁(yè)。20高尚、袁方：《國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)立法的啟示》，載《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2004年8月，第193頁(yè)。

21孔涇源：《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)防范與前景展望》，載《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)》，1998年2月，第4頁(yè)。22 樊舸：《我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法模式初探》，載《河北法學(xué)》，2001年第1期，第156頁(yè)。