第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制現(xiàn)狀分析及對(duì)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)建議

xx市鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)行政管理體制改革和創(chuàng)新的重要內(nèi)容。多年來(lái)，xx市結(jié)合本地實(shí)際，積極穩(wěn)步地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，達(dá)到了整合機(jī)構(gòu)、壓縮編制、精減人員、提高效能的目的，初步建立起了與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，改革后的一些困難和問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，如何定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，切實(shí)理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，合理設(shè)臵機(jī)構(gòu)和配備人員編制是大家共同思考和關(guān)注的課題。對(duì)此，xx市編辦開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地調(diào)研，在全面分析的基礎(chǔ)上，梳理出當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制運(yùn)行中存在的一些共性問(wèn)題，并提出解決問(wèn)題的對(duì)策建議，確保新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得預(yù)期效果。

一、基本情況

2010年6月，xx市編辦對(duì)全市8縣1區(qū)72個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道辦事處發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷84 份（每個(gè)縣區(qū)1份，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道各1份），對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)目前機(jī)構(gòu)設(shè)臵現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位現(xiàn)行管理體制現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)現(xiàn)有編制使用情況等5個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，實(shí)際收回有效問(wèn)卷84 份。

目前，xx市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)普遍設(shè)臵綜合性機(jī)構(gòu)1—2個(gè)，主要為黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)管理辦公室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)臵事業(yè)單 位1024個(gè)，其中：上劃管理事業(yè)機(jī)構(gòu)275個(gè)，雙重管理事業(yè)機(jī)構(gòu)119個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理事業(yè)機(jī)構(gòu)630個(gè)。主要設(shè)立的機(jī)構(gòu)為財(cái)政所、國(guó)土所、勞保所、新農(nóng)合辦、統(tǒng)計(jì)站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)管理中心、文化教育服務(wù)中心、水利水土保持管理工作站、農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)工作站、林業(yè)工作站、畜牧獸醫(yī)站、計(jì)生服務(wù)所、環(huán)境建設(shè)綜合服務(wù)中心、環(huán)境衛(wèi)生管理站、會(huì)計(jì)站、路政管理工作站、交通管理所、規(guī)劃建設(shè)管理中心、黨職技校等。

從總體上看，我市在穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取得明顯成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行平穩(wěn)。一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)行了重新界定，突出強(qiáng)化了公共服務(wù)、社會(huì)管理、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展的職能，相對(duì)弱化了直接參與微觀經(jīng)濟(jì)管理的職能。二是探索了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制，初步改變了機(jī)構(gòu)設(shè)臵過(guò)多、職能不清、效率不高的現(xiàn)象。三是優(yōu)化組合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)，將原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”進(jìn)行歸并。四是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立了便民服務(wù)中心，落實(shí)各項(xiàng)便民政策和措施，給群眾提供一門(mén)式服務(wù)和一條龍服務(wù)。五是機(jī)構(gòu)編制得到有效控制，編制控制和人員管理的長(zhǎng)效機(jī)制初步建立。

二、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題 通過(guò)對(duì)問(wèn)卷調(diào)查匯總分析，并深入三個(gè)縣區(qū)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，我們看到隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的不斷轉(zhuǎn)化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制運(yùn)行中也出現(xiàn)了一些新情況、新 問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能有待明確

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度存在著職能“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”的問(wèn)題。一是職能上的“越位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能上與縣級(jí)政府劃分存在不明晰，有限的權(quán)力卻肩負(fù)著無(wú)限的責(zé)任。主要表現(xiàn)在：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充當(dāng)了執(zhí)法主體，如計(jì)劃生育、土地管理、稅收等法律沒(méi)有賦予的執(zhí)法權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)了主要責(zé)任；另一方面充當(dāng)了上級(jí)政府的“派出機(jī)構(gòu)”，在“條塊”管理的制度下，本應(yīng)具備一級(jí)完備權(quán)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻被“肢解”，“條條”做不了、管不好的事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻包攬過(guò)來(lái)，“千根針，一條線”的局面仍然存在。二是職能上的“缺位”。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政吃緊，尤其在稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅以外的稅收后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了從村“提留統(tǒng)籌”獲得財(cái)政收入的資格，其可控財(cái)政數(shù)量減少；其次，長(zhǎng)期充當(dāng)上級(jí)政府的“得力助手”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有事權(quán)卻沒(méi)有財(cái)權(quán)，事權(quán)和財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)等，忙于完成上級(jí)指令和任務(wù)，對(duì)于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公共產(chǎn)品等的供給上顯得有些“力不從心”。三是職能上的“錯(cuò)位”。就目前而言，由于行政命令多于市場(chǎng)規(guī)制，有的直接或間接地參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包辦社會(huì)事業(yè)。

（二）縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系有待理順

從管理體制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位大體可分為三類：縣級(jí)主管部門(mén)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位，由縣級(jí)主管部門(mén)直接管理，實(shí)行“條條”管理體制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)主管部門(mén)共同管理的事業(yè)單位，實(shí)行 “條塊共管”的體制；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理的事業(yè)單位，實(shí)行“塊塊”管理體制。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革及2008年改革和完善基層農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制后，我市調(diào)整規(guī)范畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)業(yè)技術(shù)農(nóng)機(jī)工作站、林業(yè)工作站、水利水土保持管理工作站等機(jī)構(gòu)設(shè)臵，實(shí)行“縣鄉(xiāng)雙管”的管理體制，初步理順了縣區(qū)主管部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條塊”關(guān)系。但實(shí)行“條條管理”的一些派出（駐）機(jī)構(gòu)，其權(quán)和利在垂直的業(yè)務(wù)部門(mén)主管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于權(quán)責(zé)不對(duì)等的尷尬狀態(tài)。如安全生產(chǎn)、交通整治、國(guó)土執(zhí)法、計(jì)劃生育、城建規(guī)劃等工作，實(shí)際上是權(quán)力在“條”，責(zé)任在“塊”，遇到問(wèn)題時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏與其職能相適應(yīng)的權(quán)力，很難管理和調(diào)遣，甚至無(wú)權(quán)處理。又如統(tǒng)計(jì)站、勞保所等派駐機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無(wú)人權(quán)、財(cái)權(quán)，又無(wú)執(zhí)法權(quán)，責(zé)任難以落實(shí)。再如村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)方面存在亂搭亂建現(xiàn)象，僅靠縣區(qū)有關(guān)部門(mén)所派駐（或延伸）機(jī)構(gòu)的那么幾個(gè)人，根本管不過(guò)來(lái)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻只能是看在眼里，急在心里。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有待健全

2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)普遍只設(shè)1—2個(gè)綜合性辦公室，不再設(shè)其他機(jī)構(gòu)，造成對(duì)口部門(mén)較多，工作任務(wù)較重，人員職責(zé)交叉，一人多崗的局面。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)上級(jí)的考核要求和自身實(shí)際情況，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和站所人員實(shí)行分組分線管理，開(kāi)展工作主要還是采取領(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村等傳統(tǒng)方式。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革有待推進(jìn)

一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位兼有行政管理、規(guī)費(fèi)征收、公益服務(wù)職能，造成這類事業(yè)單位重管理、輕服務(wù)，履行行政性職能多、公益性服務(wù)少，存在嚴(yán)重的行政化傾向。二是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位事企不分，重創(chuàng)收、輕服務(wù)，從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)多、公益性服務(wù)少。三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，一無(wú)資金，二無(wú)場(chǎng)所，三少技術(shù)，缺乏為農(nóng)服務(wù)基本條件。滿足于催種催收、防蟲(chóng)施肥等初級(jí)服務(wù)，無(wú)法滿足“三農(nóng)”服務(wù)的需要。四是部門(mén)“條條干預(yù)”，強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)，或派出（駐）機(jī)構(gòu)，如路政管理工作站、交通管理所，導(dǎo)致一些農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力緊張局面進(jìn)一步加劇，個(gè)別依靠規(guī)費(fèi)養(yǎng)活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，難以生存。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制使用效率有待提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制使用效率不高，新生力量得不到有效的補(bǔ)充。一是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，原核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制與承擔(dān)的工作任務(wù)不相符，加之副科以上領(lǐng)導(dǎo)占大量編制，個(gè)別地方還有超職數(shù)配備的問(wèn)題，工作人員緊缺，混編混崗現(xiàn)象突出，一部分事業(yè)人員長(zhǎng)期在行政崗位履行職責(zé)，既影響事業(yè)站所為民服務(wù)工作，又導(dǎo)致政事不分。二是2002年機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)未核定工勤編制，由于歷史遺留原因，工勤人員占用行政編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)補(bǔ)充不了新人，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至形成超編。三是縣級(jí)部門(mén)頻繁從鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)人，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)站所新招錄人員得不到很好地使用。四是受“十一五”只減不增和編制限額的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人才匱乏，青黃不接。五是統(tǒng)計(jì)站、勞保所等縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管 理的新農(nóng)合辦，機(jī)構(gòu)屬性定位不清，既不能參公，又無(wú)法納入職改，有編制無(wú)人員，或無(wú)法進(jìn)人。六是2008年改革和完善基層農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬事業(yè)單位已按照站所進(jìn)行管理和運(yùn)作，人員編制也相應(yīng)核定到站（所），但受評(píng)聘職稱專業(yè)結(jié)構(gòu)比例的限制，給人員編制管理帶來(lái)難度。

（六）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持力度有待加強(qiáng)

就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力而言，絕大多數(shù)都處于“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的境地，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)連維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)都困難重重，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力不強(qiáng)，稅源單一，收入總量小，財(cái)政自給率較低，收支矛盾仍然突出。一方面是財(cái)力不足，剛性增支因素多，各類政策性增支壓力大，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需地方財(cái)政配套，各類突發(fā)性災(zāi)害和處理社會(huì)矛盾需財(cái)政投入，財(cái)政收支矛盾突出。另一方面由于經(jīng)費(fèi)緊張，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有關(guān)福利政策難以落實(shí)，如不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出差、下鄉(xiāng)沒(méi)有補(bǔ)助、差旅費(fèi)，也沒(méi)有培訓(xùn)費(fèi)等，這些問(wèn)題影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。

三、對(duì)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的核心和關(guān)鍵。xx市新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)在進(jìn)一步深化和完善現(xiàn)行行政管理體制的基礎(chǔ)上，以建設(shè)責(zé)任型、法制型、服務(wù)型、服務(wù)型、廉潔型政府為目標(biāo)，以加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、鞏固基層政權(quán)為主線，以轉(zhuǎn)變政府職能、整合行政管理和公共服務(wù)資源、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果為主要內(nèi)容，進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，提高執(zhí)行力，促進(jìn)“三農(nóng)”工作，加快構(gòu)建符合x(chóng)x市情的權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

改革中，一是堅(jiān)持精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則；二是堅(jiān)持責(zé)權(quán)一致的原則；三是堅(jiān)持改革、發(fā)展、穩(wěn)定并重的原則；四是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則；五是堅(jiān)持依法行政的原則。

建議之一：明確職能定位，進(jìn)一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變 轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心，在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，按照發(fā)展社會(huì)主義民主政治、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，緊緊圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧等方面開(kāi)展工作，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，調(diào)整管理方式，創(chuàng)新管理體制和運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)履行四項(xiàng)職能：一是執(zhí)行法律法規(guī)。宣傳、落實(shí)好黨的路線、方針、政策和國(guó)家的法律、法規(guī)，穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持依法行政，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，提高行政效率，加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的指導(dǎo)，提高、培育村民委員會(huì)自治能力。二是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改善軟硬環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展、外來(lái)投資和經(jīng)貿(mào)往來(lái)創(chuàng)造便利條件和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。扶持和發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)民增加收入。組織引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)，提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平。三是加強(qiáng)社會(huì)管理。按規(guī)定權(quán)限管理或協(xié)助上級(jí)政府部門(mén)管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育、公安、民政、勞動(dòng)保障、文化、衛(wèi)生、人口計(jì)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、鎮(zhèn)村規(guī)劃與建設(shè)等行政工作。協(xié)調(diào)社會(huì)利 益關(guān)系，突出解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警和管理，建立健全各種應(yīng)急機(jī)制，及時(shí)排查調(diào)處各種矛盾和糾紛，維護(hù)社會(huì)秩序，保持和諧穩(wěn)定；指導(dǎo)村（居）民自治活動(dòng)，開(kāi)展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。四是完善公共服務(wù)。按規(guī)定權(quán)限負(fù)責(zé)或協(xié)助上級(jí)部門(mén)抓好農(nóng)田水利、鎮(zhèn)村道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善群眾生產(chǎn)生活條件和鎮(zhèn)村整體面貌。大力發(fā)展就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、人口計(jì)生、體育、涉農(nóng)服務(wù)等鎮(zhèn)村公共事業(yè)，建立健全社會(huì)化服務(wù)體系，提供政策、科技、市場(chǎng)信息和社會(huì)救濟(jì)、救助服務(wù)，及時(shí)向上級(jí)黨委、政府反映社情民意，進(jìn)一步密切黨和政府與人民群眾的關(guān)系，提高公共服務(wù)水平。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城市化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以加速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，注重做好城市管理和為市場(chǎng)主體服務(wù)工作，努力提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)化為“三農(nóng)”服務(wù)功能，建立健全“三農(nóng)”服務(wù)體系。真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位在“執(zhí)行政策、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、搞好服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定、促農(nóng)增收”上，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠集中精力為農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供更有效的專業(yè)化服務(wù)，從而真正成為“有所為有所不為”的最基層政府，而不是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)或者辦事處。

建議之二：理順上下事權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范派出（駐）機(jī)構(gòu)

一是凡是法律、法規(guī)和上級(jí)規(guī)定由縣區(qū)政府及其部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任，不得轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合做好有關(guān)工作，或確有必要委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)承辦有關(guān)事務(wù)，要賦予相應(yīng)的辦事權(quán)限，并提供必要的經(jīng)費(fèi)保障。二是積極探索建立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能相適應(yīng)的考核指標(biāo)體系，變系統(tǒng)或行業(yè)考核為綜合考核，綜合評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)“簽訂責(zé)任書(shū)”和“一票否決”等事項(xiàng)，清理并取消形式主義或不合理的考核、檢查和達(dá)標(biāo)、評(píng)比活動(dòng)，克服“上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)”等不良傾向。三是從我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映的問(wèn)題看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位應(yīng)該實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級(jí)主管部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的運(yùn)行機(jī)制更為合適。對(duì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城市化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如：研和鎮(zhèn)、江城鎮(zhèn)、戛灑鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮最大限度下放管理權(quán)限，按照成熟一項(xiàng)實(shí)施一項(xiàng)的原則，逐步將民政殯葬管理、土地管理、規(guī)劃建設(shè)管理等部門(mén)的部分行政執(zhí)法管理權(quán)限委托授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，其他的如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、部分礦產(chǎn)資源開(kāi)采權(quán)等行政執(zhí)法管理權(quán)限，在條件成熟時(shí)，分批逐步延伸或移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能真正不越位，不缺位；對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，著重理順派出（駐）機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的職責(zé)關(guān)系，按照權(quán)、責(zé)統(tǒng)一的原則，劃分縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)、物權(quán)，理順上下級(jí)間的工作關(guān)系。四是除國(guó)家和省另有規(guī)定外，上級(jí)主管部門(mén)不得自行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出（駐）機(jī)構(gòu)，對(duì)原上級(jí)部門(mén)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)站、路政管理工作站、交通管理站等機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理、規(guī)范設(shè)臵；對(duì)按有關(guān)規(guī)定 已派出（駐）的，逐步調(diào)整為區(qū)域覆蓋設(shè)臵。減少上劃?rùn)C(jī)構(gòu)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職能力，農(nóng)、林、水、畜牧、財(cái)政、勞保、統(tǒng)計(jì)等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切的機(jī)構(gòu)，凡能夠下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所都要下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，上級(jí)部門(mén)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)監(jiān)督；五是上級(jí)部門(mén)派出（駐）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，服從服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作大局，其業(yè)務(wù)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，經(jīng)費(fèi)由上級(jí)主管部門(mén)統(tǒng)一管理，黨群工作實(shí)行屬地管理，主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任免等重大事項(xiàng)要按規(guī)定程序征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府意見(jiàn)。六是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對(duì)村（居）民委員會(huì)的指令性行政干預(yù)，變管理為指導(dǎo)、支持和幫助，建立鄉(xiāng)村互助共贏的新型合作關(guān)系。

建議之三：結(jié)合行政區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置 一是按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，因地制宜設(shè)臵鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性辦事機(jī)構(gòu)，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)按不超過(guò)3個(gè)設(shè)臵，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)按3-5個(gè)設(shè)臵。具體由縣區(qū)黨委、政府確定。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮設(shè)臵黨政辦公室（加掛社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室牌子）、經(jīng)濟(jì)服務(wù)辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室。大鄉(xiāng)鎮(zhèn)可考慮設(shè)黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、社會(huì)治安綜合治理辦公室、規(guī)劃建設(shè)辦公室。除上述機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還應(yīng)考慮一個(gè)便民服務(wù)中心，承擔(dān)有關(guān)日常審批、登記、發(fā)證和公共信息、值班、信訪等相關(guān)職責(zé)，通過(guò)“一條龍”的窗口式辦公室，構(gòu)建政府與群眾日常溝通橋梁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等按照憲法和有關(guān)規(guī)定設(shè)臵。具體工作可考慮由有關(guān)綜合性辦公室或配備 專（兼）職人員承擔(dān)。二是結(jié)合縣區(qū)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處及有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整，根據(jù)省里的精神，重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）行政編制。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制在20～30名之間核定；鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)編制在30～50名之間核定。不再核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員編制，可按機(jī)關(guān)行政編制10%的比例確定后勤服務(wù)崗位，并實(shí)行人員聘用、合同管理、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的用人制度。對(duì)改革前在編在崗的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員實(shí)行“老人老辦法”逐步過(guò)渡。

建議之四：推進(jìn)事業(yè)單位改革，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平

一是分類實(shí)施改革。進(jìn)一步調(diào)整職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使，如將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位原受委托承擔(dān)的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、計(jì)生、勞動(dòng)保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理等行政職能從事業(yè)單位分離出來(lái)，行政執(zhí)法職能依法交由有關(guān)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，對(duì)機(jī)構(gòu)屬性不明晰統(tǒng)計(jì)站、勞保所、新農(nóng)合等機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范理順。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的基本特征，將現(xiàn)有事業(yè)單位分為公益類和經(jīng)營(yíng)服務(wù)類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)立自收自支事業(yè)單位。對(duì)不同類別的事業(yè)單位，實(shí)施不同的管理方式。公益性事業(yè)單位提供由政府保障的公益服務(wù)。嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制；經(jīng)營(yíng)服務(wù)類事業(yè)單位自主開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)自籌。三是根據(jù)公益性服務(wù)的特點(diǎn)，積極探索農(nóng)村公益性服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行模式。清理規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外用工，因地制宜創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的服務(wù)方式，建立“以錢(qián)養(yǎng)事”的公益性服務(wù)新機(jī)制，可采取政府采購(gòu)、項(xiàng)目招標(biāo)、委托 代理等多種形式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公益性服務(wù)，形成多元化公共服務(wù)投入體系。公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。提供公益性服務(wù)依法取得的服務(wù)性收入，可實(shí)行“收支兩條線”管理，其服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行并接受政府監(jiān)督。依法取得的經(jīng)營(yíng)性收入納入單位預(yù)算管理。運(yùn)用績(jī)效評(píng)估辦法，對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)狀況、服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)出效益和人員結(jié)構(gòu)定期進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果相應(yīng)調(diào)整政府公益性服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入。四是結(jié)合分類改革和縣區(qū)撤銷部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立街道辦事處及有關(guān)行政區(qū)劃調(diào)整，重新明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員編制，專業(yè)技術(shù)人員編制比例不低于編制總數(shù)的80%。后勤服務(wù)人員不核定事業(yè)編制，可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)人員管理辦法執(zhí)行。

建議之五：嚴(yán)格鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)，進(jìn)一步加大監(jiān)督檢查力度

一是建立嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制管理制度。建立機(jī)構(gòu)編制、組織、人事、財(cái)政等部門(mén)協(xié)調(diào)配合工作制度和監(jiān)管機(jī)制。對(duì)擅自增設(shè)的機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門(mén)一律不予核撥經(jīng)費(fèi)，銀行不予開(kāi)設(shè)賬戶；對(duì)超編進(jìn)人，人事、財(cái)政部門(mén)一律不予納入統(tǒng)發(fā)工資的范圍，組織、人事和公安部門(mén)也不予辦理調(diào)配、戶口遷移等手續(xù)。二是健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理制度。采取“編制實(shí)名制”的管理方式，根據(jù)調(diào)整變化情況及時(shí)向社會(huì)張榜公布編制總額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、崗位設(shè)臵、人員配備情況，接受社會(huì)各界監(jiān)督。三是整合資源，改善人員結(jié)構(gòu)。實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員雙向進(jìn)入、交叉任職，減少鄉(xiāng) 鎮(zhèn)黨政班子職數(shù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位采取按需設(shè)崗、定編定崗、以崗定人、競(jìng)爭(zhēng)上崗的方法進(jìn)行管理；，擴(kuò)大面向社會(huì)、優(yōu)秀村干部和大學(xué)生“村官”考試錄用鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的數(shù)量，通過(guò)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，盤(pán)活存量，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制配臵使用效率。四是加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查。建立健全舉報(bào)制度，形成相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對(duì)違法違規(guī)行為的查處力度，對(duì)部門(mén)干預(yù)、違規(guī)設(shè)臵機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部、超編進(jìn)人等問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅查處，并追究主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)當(dāng)事人責(zé)任。

建議之六：加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力運(yùn)轉(zhuǎn)水平

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革相結(jié)合，建立和完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制，增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持；二是建立同鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)相適應(yīng)、同鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所職能相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮職能提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，從預(yù)算安排和撥付上給予保障；三是加大鄉(xiāng)村債務(wù)化解力度，減輕鄉(xiāng)村運(yùn)行負(fù)擔(dān)。

第二篇：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)探索

深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)探索

李學(xué)義

改革、發(fā)展、穩(wěn)定是當(dāng)前社會(huì)的三大主題，發(fā)展是目的，穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，而改革則是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的途徑和手段。隨著農(nóng)村改革的不斷深入和農(nóng)村政策的相應(yīng)調(diào)整，在給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的利益的同時(shí)，也使農(nóng)村工作形勢(shì)發(fā)生了質(zhì)的變化。2009年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這標(biāo)志著，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)過(guò)5年多的試點(diǎn)探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善，目前正向全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。2008年7月19日，原詹橋鎮(zhèn)、賀畈鄉(xiāng)、壁山鄉(xiāng)順利完成綜合配套改革，合并成為新的詹橋鎮(zhèn)，就撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以來(lái)我鎮(zhèn)所總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)如何通過(guò)深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革來(lái)提升政府行政效率淺談幾點(diǎn)看法。

一、實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性和緊迫性

1、降低行政成本、提高工作效率必須實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

我市絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口都在2萬(wàn)人以下?！奥槿鸽m小，五臟俱全”，普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫，人員過(guò)多等問(wèn)題，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)站所達(dá)到20多個(gè)，行政事業(yè)編制的工作人員一般為60人左右，部門(mén)職能交叉，人浮于事，導(dǎo)致行政運(yùn)行成本高，工作效率低，嚴(yán)重影響到農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨群干群關(guān)系。因此，只有進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，分流人員，才能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和工作效率的提高。

2、打造產(chǎn)業(yè)特色、形成規(guī)模效益要求實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

由于我市普遍鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，人為的行政區(qū)劃將自然地理區(qū)域隔裂，使農(nóng)村的勞動(dòng)力、農(nóng)產(chǎn)品等資源優(yōu)勢(shì)難以有效聚集，導(dǎo)致產(chǎn)生農(nóng)業(yè)服務(wù)體系不健全、產(chǎn)業(yè)特色不明顯、規(guī)模效益不高的問(wèn)題。“千家萬(wàn)戶小生產(chǎn)”成為我市當(dāng)前農(nóng)村的主要生產(chǎn)方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷完善，這種單一的生產(chǎn)方式已無(wú)法適應(yīng)“千變?nèi)f化大市場(chǎng)”的要求。通過(guò)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，合理規(guī)劃行政區(qū)域，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化、農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)化提供有效的服務(wù)平臺(tái)，使原來(lái)分散的各種資源在新的更大范圍內(nèi)流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，以此促進(jìn)資源優(yōu)化配臵，放大經(jīng)濟(jì)互動(dòng)效應(yīng)，這樣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色和規(guī)模效益才能顯現(xiàn)出來(lái)。同時(shí)，也能有效地解決農(nóng)民生產(chǎn)盲目性大、參與市場(chǎng)談判地位低、抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)能力弱的問(wèn)題。

3、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐、增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展后勁呼喚實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

當(dāng)前我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和支撐主要集中在市區(qū)及工業(yè)項(xiàng)目上，農(nóng)村發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)化水平低。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，設(shè)臵“區(qū)塊中心鎮(zhèn)”，有利于集中財(cái)力辦大事，加快“區(qū)塊中心鎮(zhèn)”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，完善“區(qū)塊中心鎮(zhèn)”的功能，提升“區(qū)塊中心鎮(zhèn)”的品位，可以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展后勁。另外，通過(guò)建立區(qū)域性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，能夠增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的聚集功能，發(fā)展集鎮(zhèn)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，走出一條以工促農(nóng)、以工帶農(nóng)和以城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)村來(lái)推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。

4、發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、加快發(fā)展步伐需要實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

我市地處湘北邊陲，是湖南省的北大門(mén)，境內(nèi)有武廣高鐵、京廣鐵路、107國(guó)道及京珠高速公路貫通。北臨長(zhǎng)江，西傍洞庭，東南蜿蜒著羅宵山的余脈，居長(zhǎng)沙、武漢經(jīng)濟(jì)文化輻射的中心地帶，有著得天獨(dú)厚的交通條件和區(qū)域優(yōu)勢(shì)。隨著長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化格局的逐步形成，我市面臨的發(fā)展機(jī)遇和區(qū)位優(yōu)勢(shì)更加明顯，但目前我市區(qū)位優(yōu)勢(shì)作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)加快市區(qū)開(kāi)發(fā)和區(qū)塊中心鎮(zhèn)建設(shè)，使我市主動(dòng)融入長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)圈和武漢經(jīng)濟(jì)圈，有利于把臨湘市打造成為湘、鄂兩省及沿海的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移承接基地和休閑旅游基地。

二、實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革必須抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)

牽牛要牽牛鼻子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也是如此，要搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革就必須抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能達(dá)到預(yù)期的目的。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心和最終目標(biāo)就是轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，提高服務(wù)三農(nóng)水平。在實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程中，我們要始終遵循著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變這條主線推進(jìn)，在轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)干部作風(fēng)、打造服務(wù)型政府方面做大量工作。改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能卻沒(méi)有到位，為“農(nóng)”服務(wù)的能力較弱，明顯存在著職能 “缺位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象。為此，我們把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)要定位在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、搞好公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)五項(xiàng)基本職能上。具體一點(diǎn)就是，從直接辦企業(yè)、抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、收費(fèi)罰款等繁瑣事務(wù)中解脫出來(lái)，把工作重點(diǎn)放在典型示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)、營(yíng)造發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上，如加強(qiáng)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)模經(jīng)營(yíng)等；放在進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)民增收，努力建設(shè)服務(wù)型政府上，如抓好落實(shí)減負(fù)惠農(nóng)政策、規(guī)范政務(wù)村務(wù)公開(kāi)、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)等；放在宣傳落實(shí)好黨和國(guó)家的法律、政策，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理、及時(shí)化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，確保社會(huì)穩(wěn)定上，如深入開(kāi)展“訪民情”活動(dòng)，加大對(duì)“兩搶一盜”等犯罪行為的專項(xiàng)治理等；放在抓好農(nóng)田水利基本建設(shè)和改善農(nóng)民公共生活設(shè)施，為農(nóng)民提供科學(xué)技術(shù)知識(shí)等各方面的服務(wù)上，如開(kāi)展送科技下鄉(xiāng)，抓好高產(chǎn)農(nóng)業(yè)示范基地建設(shè)等；放在加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)民生活水平上，如切實(shí)辦好惠民實(shí)事工程；放在加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育、扶貪幫困和農(nóng)村合作醫(yī)療等工作上，如努力擴(kuò)大社會(huì)基本保障體系，加強(qiáng)鎮(zhèn)村醫(yī)療水平等。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要以規(guī)范機(jī)構(gòu)編制為抓手

機(jī)構(gòu)編制屬于上層建筑的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制一旦確定，就必須不折不扣地執(zhí)行。但是，目前由于受到各種因素的干擾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)臵不夠規(guī)范。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大院內(nèi)掛了十幾個(gè)，甚至二十多個(gè)牌子。有的是按規(guī)定設(shè)臵的，有的是為了應(yīng)付上級(jí)檢查評(píng)比擅自設(shè)臵的。機(jī)構(gòu)隨意性大，就失去了機(jī)構(gòu)編制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，通過(guò)2008年機(jī)構(gòu)改革，詹橋鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來(lái)三個(gè)鄉(xiāng)的12個(gè)，減為3個(gè)，即黨政綜合辦公室（加掛“綜治辦”牌子）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（加掛“安監(jiān)辦”牌子）、社會(huì)事務(wù)辦公室（加掛“計(jì)生辦”牌子）。行政編制由原來(lái)的56名精減為35名，比原來(lái)減少37.5%，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由原來(lái)的28名減少為14名，減少50%，機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，使行政運(yùn)行成本大為降低，同時(shí)，在改革中詹橋鎮(zhèn)共辭退無(wú)編無(wú)崗勤雜人員15人，機(jī)關(guān)食堂由原來(lái)的3個(gè)減為1個(gè)，加上能源、招待、車(chē)輛、電話等費(fèi)用的縮減，每年至少節(jié)約公用經(jīng)費(fèi)50余萬(wàn)元。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要以維護(hù)群眾利益為根本點(diǎn) 在實(shí)施改革的過(guò)程中，我們始終把群眾利益擺在首位，正確處理好改革中的各種關(guān)系。首先是堅(jiān)決執(zhí)行“五個(gè)不變”政策，即：①農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)責(zé)任制和稅費(fèi)改革政策等各項(xiàng)現(xiàn)行政策不變；②所有依法形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系不變；③現(xiàn)有國(guó)家、集體、個(gè)人財(cái)產(chǎn)性質(zhì)不變，按屬地原則凡集體、個(gè)人投資興辦的工商企業(yè)、股分制合作企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體企業(yè)、公益設(shè)施原有受益關(guān)系長(zhǎng)期受法律保護(hù)；④現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干職工（除分流人員外）性質(zhì)、職級(jí)、工資待遇不變；⑤村組區(qū)劃不變。其次是加大社會(huì)治安管理力度，深入村民群眾中及時(shí)了解掌握重大社情、民情動(dòng)態(tài)，切實(shí)做好矛盾化解工作，對(duì)煽動(dòng)鬧事、擾亂社會(huì)秩序、阻礙改革工作的，依法實(shí)施了嚴(yán)歷懲處。

三、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在的一些困難

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制普遍偏少，造成干部人員偏少 造成干部人員偏少的原因在于公務(wù)員管理制度出臺(tái)后，入口卡嚴(yán)，進(jìn)入公務(wù)員序列必須通過(guò)統(tǒng)一招考，由于借用和留用人員對(duì)工作的熟悉程度較新錄用人員好，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力困難的緣故，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿意增加招錄人數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的工資福利待遇較市直機(jī)關(guān)偏低，工作節(jié)奏和壓力偏大等原因?qū)е聢?bào)考人數(shù)較少，市直機(jī)關(guān)工作人員又普遍不愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職；另外，組織人事部門(mén)每年都針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子在年齡、文化和性格等方面合理搭配上進(jìn)行調(diào)整，因此其各項(xiàng)比例都較為科學(xué)合理。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層及以下人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)增加人員，組織部和人事局又無(wú)權(quán)在全市范圍內(nèi)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層及以下人員。

2、財(cái)政支出范圍逐年加大，財(cái)政負(fù)債日益嚴(yán)重 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革基本上只限于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并和人員的精簡(jiǎn)，但對(duì)工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公益事業(yè)等方面的投入?yún)s在逐年加大。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕、加強(qiáng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重視和向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，原有的支出范圍已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，財(cái)政收支的缺口逐年加大。特別是近幾年來(lái)隨著國(guó)家農(nóng)村工作的重視力度不斷加大，農(nóng)村農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)村水利建設(shè)和農(nóng)村道路建設(shè)等方面的重視，其所需經(jīng)費(fèi)除上級(jí)財(cái)政有部分出資外鄉(xiāng)鎮(zhèn)都必須配套資金，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民收取費(fèi)用日益規(guī)范，這從客觀上加大了鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力大幅度減少，而支出卻為剛性上升。如2009年我鎮(zhèn)的十一項(xiàng)惠民實(shí)事工程建設(shè)，總計(jì)劃投資近1200萬(wàn)元，自籌配套資金就高達(dá)500萬(wàn)元。隨之而來(lái)的是出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入逐年上升但可用財(cái)力卻逐年下降的局面，在可用財(cái)力不夠的情況下多方負(fù)債，從而進(jìn)一步加大財(cái)政的負(fù)債，并由此產(chǎn)生很多社會(huì)問(wèn)題（包括村級(jí)負(fù)債，因?yàn)榇寮?jí)負(fù)債大多為鎮(zhèn)級(jí)負(fù)債的轉(zhuǎn)嫁）。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變面臨諸多制約

歷史上機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行過(guò)多次，但往往走不出“膨脹－精減－再膨脹－再精減”的怪圈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果能否鞏固，在很大程度上要看上級(jí)政府是否頂?shù)米毫?。同時(shí)，改革的氛圍也十分重要。如果單靠一個(gè)地方“單兵突進(jìn)”，也難免會(huì)使基層干部產(chǎn)生抵觸情緒，改革很難推進(jìn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革目的是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，但僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的改革這一目的也難以實(shí)現(xiàn)。我們鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)改革后鎮(zhèn)干部服務(wù)意識(shí)確實(shí)有所加強(qiáng)，但與“服務(wù)型”政府的要求相比差距仍然很大。原因一是財(cái)力有限；二是村民自治水平難以跟上。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政成本雖然大幅降低，但還僅僅停留在“溫飽型”，巨額的鄉(xiāng)村債務(wù)化解也并非一朝一夕的事情，作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者，在目前的財(cái)政狀況下，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部意識(shí)轉(zhuǎn)變了，履行公共服務(wù)職責(zé)時(shí)還是捉襟見(jiàn)肘。另外，村民自治制度不完善也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的一大制約。正是由于村民自治步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上農(nóng)村形勢(shì)的發(fā)展，許多本來(lái)應(yīng)在村一級(jí)解決的問(wèn)題都變成了鎮(zhèn)干部的事。在這種情況下，即使完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是“無(wú)限政府”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是“萬(wàn)金油干部”，難以從根本上實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。這是在下一步的改革中，我們必須要面對(duì)和解決的問(wèn)題。

四、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策和建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的核心和關(guān)鍵，為進(jìn)一步完善和深化改革，結(jié)合我鎮(zhèn)合并之后的工作實(shí)際情況和所遇到的困難，提出如下建議：

1、進(jìn)一步理順完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心。鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變將是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要在改革運(yùn)行中不斷探索完善。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能要進(jìn)一步做好理順調(diào)整工作，使其更加完善合理，尤其是要進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與垂管事業(yè)站所的關(guān)系，建議盡快出臺(tái)上劃垂管部門(mén)實(shí)施意見(jiàn)，實(shí)行政事分開(kāi)。逐步建立起適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，小城鎮(zhèn)建設(shè)和服務(wù)農(nóng)民致富的新型事業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行體系。只有理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與事業(yè)站所關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能得到完善，才有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，實(shí)現(xiàn)各種資源的有效整合和優(yōu)化配臵，有力提高政府行政效率。進(jìn)一步完善縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核辦法，著力解決縣鄉(xiāng)事權(quán)和責(zé)任劃分后如何規(guī)范運(yùn)作的問(wèn)題，縣級(jí)部門(mén)要轉(zhuǎn)變指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的方式方法，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能規(guī)定，研究制定指導(dǎo)對(duì)口機(jī)構(gòu)的工作規(guī)則與業(yè)務(wù)程序，達(dá)到上下工作協(xié)調(diào)順暢。通過(guò)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各工作機(jī)構(gòu)按職能規(guī)定和業(yè)務(wù)范圍，縣區(qū)要規(guī)范定崗、定員、定責(zé)、定考核，特別對(duì)職能多、業(yè)務(wù)量大、人員少的機(jī)構(gòu)，如何做好一人多崗、交叉兼職，要規(guī)范統(tǒng)一。積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，盡量減少各種達(dá)標(biāo)評(píng)比、指標(biāo)考核，減少“一票否決”事項(xiàng)，正確引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)把更多的精力放到管理社會(huì)、服務(wù)“三農(nóng)”、保障民生上來(lái)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須首先堅(jiān)持縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，不能分割開(kāi)來(lái)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，情況復(fù)雜，涉及方方面面。需要上級(jí)的大力支持，需要付出成本，需要一定的資金作支撐。做到保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府則必須首先明確縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府各自的工作職能和工作范圍，做到事權(quán)和責(zé)權(quán)相統(tǒng)一?？h鄉(xiāng)村改革要相互配套，尤其要加快縣鄉(xiāng)之間的銜接，如果縣鄉(xiāng)上下兩級(jí)不能同改，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革就只能坐而論道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須上下聯(lián)動(dòng)，必須切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的財(cái)政投入問(wèn)題，由各級(jí)政府共同承擔(dān)和分?jǐn)偢母锏某杀?。為激?lì)地方穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)改革應(yīng)有的目標(biāo)和效果，應(yīng)該切實(shí)解決改革成本問(wèn)題，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的財(cái)力支持力度，幫助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的困難。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革結(jié)合起來(lái)，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理結(jié)合起來(lái)，完善“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”管理方式，進(jìn)一步增加對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力支持。

3、適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層及工作人員隊(duì)伍

俗話說(shuō)：上面千根線，下面一根針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作是全縣乃至全國(guó)各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員是落實(shí)國(guó)家和上級(jí)黨委政府各項(xiàng)方針政策的執(zhí)行者，因此如果沒(méi)有一支結(jié)構(gòu)合理、人數(shù)充足的工作人員隊(duì)伍，那么政令的暢通和落實(shí)就會(huì)成為一句空話，因此，需要加大縣直單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員的交流的力度。上級(jí)人事部門(mén)應(yīng)該及時(shí)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年招收工作人員的數(shù)量，同時(shí)，在招考鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員的條件上，應(yīng)該優(yōu)先招錄戶口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)所在地的報(bào)考人員，從而保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員的穩(wěn)定性和本地化。因?yàn)?，只有工作人員的穩(wěn)定，才會(huì)在各方面容易打開(kāi)工作局面、才能保證制定的各項(xiàng)政策和措施符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，才會(huì)讓各項(xiàng)政策和措施的執(zhí)行保持連續(xù)性，才能避免工作人員中存在短期工作的想法。

4、加強(qiáng)對(duì)上崗和分流人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，努力培養(yǎng)適應(yīng)農(nóng)村工作需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，一批年輕干部通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗走上新的工作崗位，而農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)豐富、年限較長(zhǎng)的同志大部分退出工作崗位。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以年輕同志為主，工作熱情很高，但農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)普遍不足，掌握的理論與實(shí)際工作不能實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)群眾、指導(dǎo)生產(chǎn)、處理矛盾、調(diào)解糾紛、維護(hù)穩(wěn)定等方面的工作能力相對(duì)欠缺；新競(jìng)爭(zhēng)上崗的部分人員存在跨行業(yè)、跨崗位上崗，工作了解不夠，業(yè)務(wù)技能生疏，對(duì)一些工作連續(xù)性開(kāi)展造成了一定影響；還有部分分流人員又從事了其他工作，如有的到村任職、有的自主創(chuàng)業(yè)、有的從事主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等，這部分人員也應(yīng)加強(qiáng)培訓(xùn)。因此，改革后加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員培訓(xùn)顯得非常重要，建議要加大資金投入，安排專門(mén)資金，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行全面培訓(xùn)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員適應(yīng)新形勢(shì)的要求。

第三篇：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題思考

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，使其把工作重心轉(zhuǎn)到加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，可以從根本上消除制約農(nóng)村發(fā)展的體制性障礙。這不僅是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果、從源頭和制度上防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一項(xiàng)根本措施，也是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保證，直接關(guān)系到農(nóng)村稅費(fèi)改革的最終成敗，是農(nóng)村綜合改革的關(guān)鍵所在。

省委、省政府《關(guān)

于全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的意見(jiàn)》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)：堅(jiān)持轉(zhuǎn)變職能、權(quán)責(zé)一致、強(qiáng)化服務(wù)、改進(jìn)管理、提高效能的原則，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開(kāi)透明、廉潔高效的農(nóng)村基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革涉及面廣，內(nèi)容復(fù)雜。要實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，需要解決的問(wèn)題很多。有關(guān)專家認(rèn)為，各地在進(jìn)行改革時(shí)，必須注重轉(zhuǎn)變政府職能，妥善安置分流人員，加快農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，實(shí)行編制管理實(shí)名制。

《意見(jiàn)》要求，首先要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)改革，綜合設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)，一般應(yīng)控制在3-4個(gè)以內(nèi)。嚴(yán)格控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般控制在5-9名，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一人兼。全面推行崗位目標(biāo)責(zé)任制。同時(shí)，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。推行政事分開(kāi)，實(shí)行公益性職能和經(jīng)營(yíng)性職能分開(kāi)，大力整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所。綜合設(shè)置精干高效的公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政保障。經(jīng)營(yíng)性服務(wù)單位實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。按照國(guó)家規(guī)定加快建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員社會(huì)保障制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再保留和設(shè)立自收自支事業(yè)單位。此外，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制實(shí)名制管理，在5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增；深化干部人事制度改革，堅(jiān)持“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位普遍實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)(競(jìng)聘)上崗和“凡進(jìn)必考”制度，并妥善安置分流人員。

推進(jìn)鄉(xiāng)村區(qū)劃調(diào)整，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的延伸，是鞏固和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革成果的必然要求。根據(jù)《意見(jiàn)》，全省鄉(xiāng)村規(guī)模原則上定為：平原地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5萬(wàn)人以上，行政村0.4萬(wàn)人以上；丘陵地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3萬(wàn)人以上，行政村0.3萬(wàn)人以上；山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1.5萬(wàn)人以上，行政村0.15萬(wàn)人以上。平原、丘陵、山區(qū)縣城人口分別為10萬(wàn)、8萬(wàn)和5萬(wàn)人以上，中心鎮(zhèn)人口分別達(dá)到7萬(wàn)、5萬(wàn)和2萬(wàn)人以上。

第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對(duì)策措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的職能,在整個(gè)行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時(shí)代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,但是陷入了“精簡(jiǎn)—膨脹—

再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時(shí)期,中央提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),同時(shí)隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國(guó)家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革的實(shí)施、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的全面鋪開(kāi)以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性：

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求 政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府機(jī)構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實(shí)解決現(xiàn)行管理體制中存在的問(wèn)題，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強(qiáng)地縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機(jī)關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會(huì)變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、富余人員出路等問(wèn)題；需要調(diào)整國(guó)民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問(wèn)題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。因此，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必不可少的重要內(nèi)容。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題

（一）政企不分

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)幾十年的改革后，社會(huì)各個(gè)方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識(shí)的交由市場(chǎng)引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場(chǎng)主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。

（二）政社不分

在我國(guó)的社會(huì)服務(wù)與社會(huì)管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問(wèn)題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道義成本居高不下。

（三）政事不分

政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問(wèn)題尤其是政事不分問(wèn)題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能失調(diào)

由于轉(zhuǎn)軌與接盤(pán)的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作效能并沒(méi)有達(dá)到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費(fèi)支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯(cuò)位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能沒(méi)有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)：人員精簡(jiǎn)與分流

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)最頭疼的問(wèn)題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問(wèn)題，根本無(wú)力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點(diǎn)很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進(jìn)多出少,人員精簡(jiǎn)仍未走出歷史怪圈。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的成因分析

行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對(duì)行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個(gè)方面：

（一）政府利益悖論

政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動(dòng)者，又是行政體制改革的直接對(duì)象。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益,在很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級(jí)政府的政令,降低國(guó)家支持農(nóng)民的政策效益。

（二）傳統(tǒng)觀念影響

傳統(tǒng)觀念的影響對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會(huì)的全部領(lǐng)域和各個(gè)層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國(guó)家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡(jiǎn)人員就變得異常艱難。

（三）改革措施不配套，經(jīng)費(fèi)不足

機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),雖然能夠在一時(shí)取得較大成績(jī),但如果沒(méi)有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的相對(duì)不足，經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，使精簡(jiǎn)人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來(lái)源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡(jiǎn)與分流的嚴(yán)重障礙。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流對(duì)策的探討

由于行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個(gè)層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對(duì)于我國(guó)行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來(lái)自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來(lái),更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制：從市場(chǎng)方面看，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場(chǎng)交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。

（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過(guò)改革，努力營(yíng)造一個(gè)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵(lì)、嚴(yán)格監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個(gè)代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識(shí)化、年輕化；（2）、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡(jiǎn)富余人員。

（三）加強(qiáng)立法與監(jiān)督

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國(guó)的大環(huán)境下，要逐步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門(mén)，維護(hù)社會(huì)治安的職能歸并到政法公安部門(mén)，完成財(cái)政收入的職能歸并到財(cái)稅部門(mén)等等。

（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制

（1）要在全國(guó)范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)決定，并形成全國(guó)性的或地方性的法律，以減少行政官員對(duì)資金使用的自由裁量權(quán)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會(huì)保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進(jìn)和完善行政運(yùn)行機(jī)制。合理調(diào)整部門(mén)之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)。切實(shí)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項(xiàng)，能取消的，要堅(jiān)決取消；能精簡(jiǎn)的，一定精簡(jiǎn)；能下放的，要堅(jiān)決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場(chǎng)機(jī)制替代的，一定要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)處理。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng)，也要改進(jìn)審批方式，規(guī)范程序，簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，設(shè)定時(shí)限，提高效率。

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：原則與路徑

曲延春 劉啟營(yíng)

摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題受到了學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時(shí)，應(yīng)改革財(cái)政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

一 當(dāng)前的研究

（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長(zhǎng)期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。[1]吳理財(cái)、朱紅萱認(rèn)為，從我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)際來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來(lái)，使之真正成為一級(jí)為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政開(kāi)支由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開(kāi)支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。村繼續(xù)實(shí)行基層群眾自治。[3]趙樹(shù)凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。[4] 第三，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點(diǎn)。黨國(guó)英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握Ｓ诮◣V雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國(guó)英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個(gè)則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。

在這些觀點(diǎn)中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對(duì)取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。

（二）對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析

“皇權(quán)不下縣”。在我國(guó)歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實(shí)行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國(guó)家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。[7]但同時(shí)，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)與古代社會(huì)已不可同日而語(yǔ)，鄉(xiāng)村社會(huì)具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會(huì)中所不存在的或相對(duì)簡(jiǎn)單的，這無(wú)須多言。并且，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅僅是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒(méi)有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會(huì)影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

“政府層級(jí)多”。我國(guó)現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府，在世界上屬于政府層級(jí)最多的國(guó)家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級(jí)過(guò)多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級(jí)多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來(lái)的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府，另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級(jí)政府的人員勢(shì)必膨脹。同時(shí)，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對(duì)的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會(huì)轉(zhuǎn)移給縣級(jí)政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國(guó)家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。如德國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等。并且，這些國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。以美國(guó)為例，在美國(guó)，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬(wàn)多個(gè)地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國(guó)只有3億左右人口，不到中國(guó)的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國(guó)馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬(wàn)居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時(shí)性工作。其日常政府工作部門(mén)有6個(gè)，但在這6個(gè)部門(mén)以下下設(shè)了近30個(gè)辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場(chǎng)所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國(guó)地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國(guó)政府層級(jí)多是一個(gè)事實(shí)，確實(shí)也造成了過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級(jí)的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級(jí)政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來(lái)源，難以成為一級(jí)政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，全國(guó)財(cái)政收入1.34萬(wàn)億元，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，市（地）占17%，而2千多個(gè)縣、4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少，為了完成各種工作任務(wù)和考核指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至以個(gè)人名義借債。其次，是我國(guó)二元的公共產(chǎn)品供給體制。例如，義務(wù)教育是典型的外溢性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品，其供給成本本應(yīng)由中央或省級(jí)政府負(fù)擔(dān)為主，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村中小學(xué)教師的工資主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民承擔(dān)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著的自利性不斷增長(zhǎng)、干部腐敗等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長(zhǎng)實(shí)際上也是在財(cái)政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。而腐敗問(wèn)題也并非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所獨(dú)有的。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。從根本上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來(lái)的種種問(wèn)題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問(wèn)題，而是政府體制問(wèn)題，根本上應(yīng)該歸因于制度，歸因于體制折騰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)糊弄體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心

筆者認(rèn)為，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。本文提出的原則是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該以事權(quán)為中心，即分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有事可做。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的，但我們?cè)谠O(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。如果以財(cái)權(quán)為中心，則成了本末倒置。具體來(lái)說(shuō)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足，則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理，應(yīng)該改革財(cái)政體制。而如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有事權(quán)，無(wú)事可做，那么即使其擁有充足的財(cái)權(quán)，那么也不應(yīng)該保留，而應(yīng)撤消。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，確認(rèn)鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層政權(quán)組織。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。隨著農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)發(fā)展，小區(qū)小鄉(xiāng)已不適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，各地陸續(xù)進(jìn)行了鄉(xiāng)的調(diào)整工作。重新建立大鄉(xiāng)。到1957年底，全國(guó)合并設(shè)立的鄉(xiāng)為9.7萬(wàn)個(gè)。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織，而且是政治組織。公社不僅管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且管理政治、社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)在人民公社時(shí)期發(fā)展到極限。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。如我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)政府的職能是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算；管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作?！痹?983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。我國(guó)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)定最為詳細(xì)的，經(jīng)過(guò)四次修正后的該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實(shí)層面的考察。

在現(xiàn)實(shí)生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實(shí)存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會(huì)的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬(wàn)緒，而且直接和村打交道，工作起來(lái)難度很大，對(duì)于上級(jí)的批示精神要領(lǐng)會(huì)，和村里交流起來(lái)還要有策略，上傳下達(dá)，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡(jiǎn)單，做起來(lái)是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙，用他們自己的話說(shuō)就是“小空不少大空沒(méi)有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計(jì)劃生育等工作就需要抽大部分機(jī)關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，等等好多的工作．

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)。一般來(lái)講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個(gè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室，負(fù)責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒(méi)有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來(lái)都沒(méi)有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機(jī)站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個(gè)體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn)，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時(shí)候，他們的期待時(shí)常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢(qián)，鄉(xiāng)干部也不見(jiàn)了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒(méi)見(jiàn)過(guò)幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實(shí)際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國(guó)農(nóng)村的很多地方都存在。這就說(shuō)明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無(wú)事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒(méi)有干好。從以上分析可以看出，無(wú)論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。

三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治

依據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性，設(shè)計(jì)合理的改革路徑。從當(dāng)前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

（一）當(dāng)前目標(biāo)：職能轉(zhuǎn)變。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實(shí)轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時(shí)期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開(kāi)始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國(guó)家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國(guó)家財(cái)政資金支持農(nóng)村的工具，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。

其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財(cái)政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟(jì)主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的宏觀調(diào)控者，為市場(chǎng)主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場(chǎng)充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

再次，應(yīng)建立“雙向問(wèn)責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問(wèn)責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問(wèn)責(zé)過(guò)程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。實(shí)際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問(wèn)責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級(jí)政府的行為，并對(duì)其形成激勵(lì)機(jī)制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問(wèn)責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時(shí)，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二）長(zhǎng)遠(yuǎn)出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革所要實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國(guó)民主政治建設(shè)的趨勢(shì)和方向。我國(guó)民主政治建設(shè)的方向就是要擴(kuò)大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。

首先，當(dāng)前最重要的任務(wù)就是在實(shí)踐中進(jìn)一步完善村民自治制度。自1984年我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來(lái)，村民自治取得了很大成績(jī)，但也存在著很多問(wèn)題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂(lè)觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪?！盵16]在村民自治都存在問(wèn)題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國(guó)政治體制的變動(dòng)、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會(huì)利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門(mén)關(guān)系等等各個(gè)方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長(zhǎng)時(shí)期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目標(biāo)。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。在美國(guó)，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對(duì)我們會(huì)有一定的啟示。

四 財(cái)政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財(cái)權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在面臨財(cái)政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問(wèn)題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴(yán)重扭曲?！盵17]可以說(shuō)，財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財(cái)政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

在美國(guó)，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財(cái)政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對(duì)于我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)稅收取得的財(cái)政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。但我國(guó)自1994年以來(lái)實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過(guò)渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實(shí)施以來(lái)，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進(jìn)行分配，而是按照來(lái)源地進(jìn)行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來(lái)源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標(biāo)。[19] 同時(shí)，總量過(guò)低的轉(zhuǎn)移支付也無(wú)法滿足實(shí)際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2002稅費(fèi)改革到2005年的3年間，山東省安排各級(jí)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付110億元，僅2004年就安排轉(zhuǎn)移支付資金58.53億元，縣（市、區(qū)）均4181萬(wàn)元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬(wàn)元。2004年全省用于村級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到7.72億元，占轉(zhuǎn)移支付資金總量的23.55%，村均補(bǔ)助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)，辦公運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘?！盵20] 針對(duì)這種狀況，中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)并非針對(duì)收入差距，而是針對(duì)各地區(qū)間財(cái)政能力和公共服務(wù)差距。中國(guó)各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財(cái)政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，增加對(duì)農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財(cái)政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政差異的作用。對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對(duì)于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機(jī)制，提高資金使用效率，改變長(zhǎng)期形成的只重投入，忽視績(jī)效的做法。

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