第一篇：19號(hào)文加速地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

19號(hào)文加速地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

只要地方政府融資平臺(tái)有針對(duì)性地及時(shí)采取措施，還是可以“化危為機(jī)”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型并取得可持續(xù)發(fā)展。6月13日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)，下稱《通知》）正式公布，要求地方政府和相關(guān)部門(mén)在年內(nèi)清查地方融資平臺(tái)債務(wù)，并對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范。

《通知》的出臺(tái)，究竟會(huì)給地方政府融資平臺(tái)公司（下稱“地方融資平臺(tái)”）帶來(lái)怎樣的影響？地方融資平臺(tái)如何積極應(yīng)對(duì)，才能在規(guī)范整頓中生存下來(lái)，并獲得可持續(xù)發(fā)展？平臺(tái)由來(lái)

根據(jù)《通知》的定義，地方融資平臺(tái)是由地方政府發(fā)起設(shè)立并取得獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，主要承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能。據(jù)此，地方融資平臺(tái)的主要表現(xiàn)形式也就是地方城市建設(shè)投資集團(tuán)/公司，其它類似名稱還包括城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等等（以下統(tǒng)稱“城投公司”）。

地方融資平臺(tái)產(chǎn)生的“歷史背景”是1994年分稅制改革后中央財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速超過(guò)地方財(cái)力的增長(zhǎng)，而同期地方政府承擔(dān)的事務(wù)愈加繁重；《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！笨闪硪环矫妫瑖?guó)家投融資體制改革要求資源配置的主體應(yīng)從中央下移到地方，配置方式要更多地依靠市場(chǎng)方式。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，地方公共事務(wù)支出持續(xù)快速增長(zhǎng)，加之城市基建和市容改善對(duì)地方官員政績(jī)考核的顯化激勵(lì)作用，更強(qiáng)化了地方政府上項(xiàng)目、搞城建的沖動(dòng)。但搞建設(shè)投資需要資金，為突破這“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”的困境，地方政府不得不采取“表外負(fù)債”來(lái)為地方政府投資項(xiàng)目隱性融資，融資工具便是地方融資平臺(tái)這一“獨(dú)立法人主體”。

從實(shí)際成果來(lái)看，地方融資平臺(tái)確實(shí)“在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用”。地方融資平臺(tái)不僅撬動(dòng)了銀行貸款，同時(shí)還通過(guò)公私協(xié)作（PPP）等市場(chǎng)化方式吸引了大量社會(huì)資本，較有成效地解決了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的資金瓶頸問(wèn)題。特別是在2009年應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的進(jìn)程中，面對(duì)外需下滑、消費(fèi)需求短期乏力的局面，地方融資平臺(tái)帶動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資為擴(kuò)大內(nèi)需提供了強(qiáng)大動(dòng)力，為順利實(shí)現(xiàn)“保八”目標(biāo)立下汗馬之功。面臨大考

只要催生地方融資平臺(tái)的歷史根源還在延續(xù)，地方融資平臺(tái)就有存在的必然性。但是，在承認(rèn)其積極作用的同時(shí)，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，國(guó)務(wù)院19號(hào)文的發(fā)布，必將給地方融資平臺(tái)帶來(lái)一場(chǎng)大考。首先，各地方融資平臺(tái)面臨清理整頓?！锻ㄖ芬?，“只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)”，這類融資平臺(tái)多數(shù)是在“4萬(wàn)億”投資計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中倉(cāng)促成立的，往往只承擔(dān)融資這項(xiàng)單一功能，這就意味著在落實(shí)還款措施后，它們極有可能被取消或兼并。

繼續(xù)存續(xù)且切實(shí)承擔(dān)項(xiàng)目融資功能的地方融資平臺(tái)，則必須“承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)”，或者“承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)”。更進(jìn)一步說(shuō)，經(jīng)整頓或新成立的地方融資平臺(tái)要求必須有自己的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，從而能產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流以償還借債。

其次，地方融資平臺(tái)“名存實(shí)亡”的獨(dú)立市場(chǎng)主體地位亟待恢復(fù)。據(jù)我們觀察，很多地方融資平臺(tái)既非“實(shí)體”，也不“獨(dú)立”，不僅自身存在虛增資本金、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等問(wèn)題，而且相當(dāng)一部分融資是以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，或者以土地使用權(quán)、回購(gòu)協(xié)議作為擔(dān)保等方式取得（盡管《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)明令禁止）。由于缺乏“自主經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的內(nèi)在激勵(lì)約束機(jī)制，地方融資平臺(tái)的負(fù)債率普遍高于60%的安全水平。

此外，后續(xù)項(xiàng)目融資難度加大。鑒于地方融資平臺(tái)債務(wù)已頗具規(guī)模，且“不對(duì)稱擴(kuò)張”趨勢(shì)仍在延續(xù)（銀監(jiān)會(huì)主席劉明康日前透露，截至2009年末，地方融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%），同時(shí)考慮到當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，以及美國(guó)次貸危機(jī)和歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的負(fù)面影響，《通知》明確要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，“嚴(yán)格規(guī)范信貸管理”，“凡沒(méi)有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來(lái)源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺(tái)公司新發(fā)貸款要直接對(duì)應(yīng)項(xiàng)目”，“適當(dāng)提高融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重”等等；同時(shí)，地方各級(jí)政府及其所屬部門(mén)、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位不得以“任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)?！?。近期銀監(jiān)會(huì)還要求全面暫停銀信合作業(yè)務(wù)，以避免銀行借道信托公司規(guī)避信貸監(jiān)管。由此可見(jiàn)，地方融資平臺(tái)后續(xù)項(xiàng)目融資，特別是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的融資將很難獲得銀行貸款的支持。據(jù)濟(jì)邦公司了解，大多數(shù)銀行從4月開(kāi)始已經(jīng)暫停或嚴(yán)格控制針對(duì)各地地方融資平臺(tái)的信貸業(yè)務(wù)。轉(zhuǎn)型之道

根據(jù)《通知》提出的“分類管理，區(qū)別對(duì)待”原則，相信只要地方融資平臺(tái)有針對(duì)性地及時(shí)采取措施，還是可以“化危為機(jī)”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型并取得可持續(xù)發(fā)展。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)初步建議。1．審視并重新規(guī)劃公司發(fā)展戰(zhàn)略

從企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的角度來(lái)看，投融資戰(zhàn)略應(yīng)該是重中之重，它以實(shí)現(xiàn)公司現(xiàn)金收支的動(dòng)態(tài)平衡為目標(biāo)，具體應(yīng)結(jié)合地方的城市發(fā)展規(guī)劃、土地使用規(guī)劃及財(cái)政預(yù)算安排、行業(yè)分析以及公司內(nèi)部資產(chǎn)的可經(jīng)營(yíng)性分析等綜合制定。然而，首先應(yīng)明確地方融資平臺(tái)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。筆者認(rèn)為，地方融資平臺(tái)按其演進(jìn)的路徑依次可以分為四類： ◆ 名義上是公司制企業(yè)，實(shí)際相當(dāng)于地方政府一個(gè)職能部門(mén)，主要根據(jù)政府指令，被動(dòng)、簡(jiǎn)單地向銀行貸款，債務(wù)償付完全依賴財(cái)政資金。

◆ 主要承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)或/和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，其自身項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)獲得的現(xiàn)金流十分有限，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、定位不清晰，難以持續(xù)發(fā)展。

◆ 承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作，資產(chǎn)組合中非經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的比例適當(dāng)，收入和支出現(xiàn)金流能實(shí)現(xiàn)平衡，但未完全擺脫融資工具的職能定位，決策受地方政府干預(yù)較大。

◆ 不僅能多元化的籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，而且能獨(dú)立做出投資、經(jīng)營(yíng)決策，參與基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，已由單純的政府投融資工具轉(zhuǎn)型為具有較強(qiáng)實(shí)力的地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。

其中，第一類地方融資平臺(tái)在此次清理整頓中將難逃被清理的命運(yùn)。第二類是目前我國(guó)地方融資平臺(tái)的主體，也是此次整頓的重點(diǎn)對(duì)象。第三類基本能保證持續(xù)生存，但還未最大化地發(fā)揮作用。第四類則代表著地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向。

可以預(yù)見(jiàn)，地方融資平臺(tái)如果繼續(xù)將自己僅僅定位于政府的融資工具和載體是沒(méi)有出路的。在審視和重新規(guī)劃企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方面，融資平臺(tái)公司應(yīng)該要有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，必須有所作為，更加主動(dòng)地推動(dòng)符合國(guó)家規(guī)定、符合政府終極目標(biāo)、符合企業(yè)發(fā)展規(guī)律的可持續(xù)戰(zhàn)略定位的明晰化。2．與政府劃清權(quán)責(zé)界限，完善公司治理結(jié)構(gòu)

首先，地方政府可遵循“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的改革原則，逐步恢復(fù)地方融資平臺(tái)本來(lái)應(yīng)有的市場(chǎng)法人主體地位，并建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，以實(shí)現(xiàn)“融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化”。對(duì)于資本金不充實(shí)、負(fù)債率遠(yuǎn)超過(guò)安全水平的地方融資平臺(tái)，地方政府應(yīng)及時(shí)注入產(chǎn)業(yè)相關(guān)度高、具有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流量的資產(chǎn)，同時(shí)結(jié)合地方城建財(cái)務(wù)規(guī)劃，合理安排項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)序，嚴(yán)防地方融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)，將地方融資平臺(tái)負(fù)債率降低到合理的水平。

其次，地方政府應(yīng)明晰自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。市政道路、環(huán)境治理、學(xué)校等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)資金應(yīng)納入預(yù)算，主要由財(cái)政撥款償還；城市軌道交通、供排水、垃圾處理等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)則由地方政府提供一定補(bǔ)貼；而港口、高速公路、電廠、醫(yī)院等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)資金則完全由地方融資平臺(tái)自行籌措并償付。

融資平臺(tái)公司的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該意識(shí)到，國(guó)務(wù)院19號(hào)文對(duì)明晰融資平臺(tái)與政府間關(guān)系是一柄有利的“尚方寶劍”，充分利用好這次規(guī)范治理的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)與政府的溝通，特別是讓政府下決心把以前未到位的資源投入、不合理的功能定位重新調(diào)整過(guò)來(lái)。3．明確償債機(jī)制，落實(shí)償債資金來(lái)源

由于我國(guó)地方融資平臺(tái)債務(wù)目前大部分（其中主要又是由于投資非經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所產(chǎn)生的）依賴預(yù)算外的土地開(kāi)發(fā)增值收益償還，一旦房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)大的調(diào)整，地方財(cái)政的償還能力將捉襟見(jiàn)肘，隱性債務(wù)問(wèn)題可能迅速“顯性化”。

因此，建立地方政府類似償債基金等償債機(jī)制，有利于降低地方融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率，同時(shí)也在平臺(tái)債務(wù)償付與地方財(cái)政之間設(shè)立了一道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防火墻。當(dāng)然，關(guān)鍵是類似償債基金的資金歸集來(lái)源。筆者認(rèn)為，只要政府下決心，建設(shè)財(cái)政預(yù)算、土地出讓金、國(guó)有資產(chǎn)資本預(yù)算、存量基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓都可以劃出一部分，并非沒(méi)有辦法籌建這樣的償債專項(xiàng)資金。4．優(yōu)化資產(chǎn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方式

地方融資平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，須著眼于構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)的業(yè)務(wù)體系、實(shí)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理方式。新加坡國(guó)資平臺(tái)淡馬錫公司為何發(fā)展得很好，與它的資產(chǎn)業(yè)務(wù)均比較優(yōu)質(zhì)、經(jīng)營(yíng)管理完全商業(yè)化有密切關(guān)系。為此，我國(guó)的地方融資平臺(tái)可以采取以下措施。

一是借本次地方融資平臺(tái)規(guī)范整頓之機(jī)，重組地方各類城市經(jīng)營(yíng)資源，發(fā)展多元化的業(yè)務(wù)板塊。根據(jù)《通知》的要求，地方融資平臺(tái)應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目區(qū)分機(jī)制，針對(duì)經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目分別采取不同的運(yùn)作模式，優(yōu)化各類資源組合，逐步打造自己的品牌、優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)，至少擁有一頭“奶?！?。像前不久在全國(guó)城投公司年會(huì)上重慶城投公司華渝生書(shū)記介紹的，該公司正抓住重慶市政府大搞廉租房建設(shè)的機(jī)會(huì)，主動(dòng)設(shè)計(jì)方案，三年內(nèi)承擔(dān)全市1200萬(wàn)平方米廉租房的投融資及管理任務(wù)，為打造政府保障性住房業(yè)務(wù)及下一步房地產(chǎn)金融運(yùn)作進(jìn)行前瞻性布局和轉(zhuǎn)型。這就是城投公司根據(jù)政府需求，主動(dòng)調(diào)整轉(zhuǎn)型的典型例子。二是通過(guò)市場(chǎng)化途徑積極引進(jìn)民間投資，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）明確，“政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全、市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入。”《通知》也鼓勵(lì)“采取市場(chǎng)化方式引導(dǎo)社會(huì)資金解決建設(shè)資金問(wèn)題。” 從具體方式來(lái)看，可以是項(xiàng)目上的合作（市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域常見(jiàn)的有BT，TOT，BOT及其他PPP模式），也可以是股權(quán)上的聯(lián)姻（通過(guò)投行財(cái)務(wù)顧問(wèn)引進(jìn)戰(zhàn)略投資人）。社會(huì)資金全面介入城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，不僅有助于緩解地方政府及其融資平臺(tái)的融資壓力、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，還可以倒逼地方融資平臺(tái)加快改革步伐，實(shí)現(xiàn)“干中學(xué)”快速成長(zhǎng)。5．綜合運(yùn)用各類金融工具，開(kāi)拓籌資渠道

地方投融資平臺(tái)目前的籌資渠道單一，主要以銀行貸款為主，資金來(lái)源單

一、結(jié)構(gòu)不合理、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差等問(wèn)題凸顯，今后應(yīng)充分利用金融市場(chǎng)提供的各類工具，除了傳統(tǒng)間接融資渠道，還應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)用資本市場(chǎng)提供的IPO、公司債/企業(yè)債等直接融資方式，另外如中期票據(jù)、信托、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)鹊葎?chuàng)新性融資工具也值得嘗試。

如果不考慮地方政府違規(guī)擔(dān)保的因素，先前各地方融資平臺(tái)發(fā)行的城投債性質(zhì)上應(yīng)屬于企業(yè)債。2009年，全國(guó)共發(fā)行了105期城投債，發(fā)行規(guī)模超過(guò)1300億元，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于銀行貸款融資額。盡管有報(bào)道稱國(guó)家發(fā)改委近期暫停了所有城投類債券的批復(fù)，但從改善地方融資平臺(tái)融資結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，發(fā)行城投債仍將是一個(gè)重要方向。

而對(duì)于一些新建項(xiàng)目的融資，發(fā)行企業(yè)債將遭遇業(yè)績(jī)、凈資產(chǎn)等條件限制，但是，還可以嘗試國(guó)際上普遍采用的項(xiàng)目收益?zhèn)软?xiàng)目融資方式，由于它是以項(xiàng)目自身收益還本付息，只要項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流穩(wěn)定、持續(xù)增長(zhǎng)，償債就有保障。據(jù)了解，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)部門(mén)正在研究這款工具，我們期待它能早日進(jìn)入試點(diǎn)探索階段，為地方融資平臺(tái)所用。地方債務(wù)困局綜合治理之策

實(shí)際上，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債的根源在于地方政府財(cái)力不足、財(cái)權(quán)有限而事權(quán)繁重，不得已才將融資壓力硬生生地轉(zhuǎn)嫁給地方融資平臺(tái)。如果不“創(chuàng)新”地突破這個(gè)困局，地方融資平臺(tái)的畸形發(fā)展還將長(zhǎng)期伴隨我國(guó)的城市化進(jìn)程。如果將《通知》中提出的諸多措施理解成“堵”的話，要徹底解決地方融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債及地方政府隱性負(fù)債的問(wèn)題，就必須行“疏”之道。在條件適當(dāng)時(shí)，我國(guó)可借鑒西方發(fā)行“市政債”的成功做法，修改《預(yù)算法》，允許地方政府有條件舉債，也幫助實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)的透明化、陽(yáng)光化。另外必須通過(guò)對(duì)現(xiàn)行中央、地方財(cái)稅分配體制的改革，增設(shè)物業(yè)稅、改革資源稅等稅種，增強(qiáng)地方政府的財(cái)力。推行省直管縣、行政區(qū)域合并等減少行政管理層級(jí)、降低行政成本的措施。

只有這樣的綜合治理，才能徹底根除地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的頑疾，不僅有效防范了地方隱性債務(wù)危機(jī)，地方融資平臺(tái)方能放下包袱，步入健康發(fā)展軌道，充分發(fā)揮其應(yīng)有的市場(chǎng)價(jià)值。

第二篇：地方政府融資平臺(tái)

地方政府投融資平臺(tái)是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開(kāi)發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的公司，這些公司通過(guò)地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來(lái)已久，但是投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來(lái)在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期的事情。2009年初中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。

從2008年底以來(lái)，地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2009年8月，全國(guó)共有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)，其中70％以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初，全國(guó)各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬(wàn)多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬(wàn)億元以上，其中絕大部分來(lái)自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，越來(lái)越多的專家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時(shí)，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對(duì)地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對(duì)自己的融資平臺(tái)的負(fù)債情況都不清楚，一旦投融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財(cái)政和商業(yè)銀行買單。

第三篇：地方政府融資平臺(tái)梳理

一、銀監(jiān)會(huì)地方政府融資平臺(tái)

地方政府融資平臺(tái)是由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。監(jiān)管部門(mén)和各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按包含退出類和仍按平臺(tái)貸款處理兩大類的全口徑統(tǒng)計(jì)平臺(tái)貸款。退出平臺(tái)整改為一般公司類貸款的，銀行可按照商業(yè)化原則自主放貸、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；仍按平臺(tái)管理的，如符合條件可以新增貸款。

（一）、事件發(fā)展

2008年年底，中央出臺(tái)四萬(wàn)億應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務(wù)，地方融資平臺(tái)成為主要的融資工具。

2009年底地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到約6萬(wàn)億至7萬(wàn)億元，此后還將進(jìn)一步上升，直到2011年達(dá)到峰值，為9.8萬(wàn)億。

2010年6月銀監(jiān)會(huì)為地方融資平臺(tái)貸款劃定三紅線，即嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無(wú)特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議；對(duì)出資不實(shí)，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺(tái)，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)防范具體措施。要求銀行要借助當(dāng)前地方政府對(duì)自身債務(wù)進(jìn)行清理的契機(jī)，對(duì)原有政府融資平臺(tái)貸款逐筆打開(kāi)梳理，按項(xiàng)目開(kāi)展重新評(píng)審和嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)排查。

2010年6月10日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。

2010年7月30號(hào)，財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理?！锻ㄖ分幸?guī)定“向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款須落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體”，是指貸款資金應(yīng)用于項(xiàng)目本身，承貸主體應(yīng)為具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場(chǎng)主體?！锻ㄖ分小胺矝](méi)有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來(lái)源的，不得發(fā)放貸款”，是指對(duì)于自身沒(méi)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流或者沒(méi)有可靠?jī)攤Y金來(lái)源的融資平臺(tái)公司，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等不得發(fā)放貸款。

2010年9月29號(hào)，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)共同簽發(fā)《融資平臺(tái)債務(wù)清理核實(shí)情況表的通知》，要求填寫(xiě)包括地方融資平臺(tái)成立時(shí)間、主管部門(mén)、級(jí)別以及2009-2010年6月間的所有負(fù)債、資產(chǎn)負(fù)債率債務(wù)余額等詳細(xì)數(shù)據(jù)說(shuō)明。

8月19日財(cái)政部等四部委發(fā)布了地方政府融資平臺(tái)清理的實(shí)施細(xì)則，要求各地財(cái)政部門(mén)在10月31日前上報(bào)地方融資平臺(tái)公司債務(wù)清理核實(shí)情況。11月10日，銀監(jiān)會(huì)正式簽發(fā)《關(guān)于開(kāi)展地方政府融資平臺(tái)貸款臺(tái)賬調(diào)查統(tǒng)計(jì)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)并下發(fā)到各商業(yè)銀行。2011年開(kāi)始,除了原有存量平臺(tái)貸款陸續(xù)到期外,銀行新發(fā)放給平臺(tái)公司的貸款將與公司類貸款一視同仁,按照公司類貸款的審批條件和程序發(fā)放。銀監(jiān)會(huì)已要求商業(yè)銀行明確平臺(tái)貸款名單、貸款金額和還款來(lái)源，納入銀監(jiān)會(huì)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的平臺(tái)貸款調(diào)查名單由各地銀監(jiān)局確定，同一平臺(tái)公司旗下跨多種主營(yíng)類型的貸款都要統(tǒng)計(jì)。

2011年8月，平臺(tái)貸實(shí)施交叉監(jiān)控，一項(xiàng)違約所有銀行貸款連坐。

2012年2月21日，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各銀行原則上不得新增融資平臺(tái)貸款。

（二）、主要文件

中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)于2012年2月21日下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號(hào)），以下簡(jiǎn)稱12號(hào)文件，是當(dāng)前地方融資平臺(tái)監(jiān)管工作的指導(dǎo)性文件。

（三）、主要內(nèi)容

1、關(guān)于對(duì)存量貸款的“五分法”處置措施。

對(duì)于融資平臺(tái)的存量貸款，12號(hào)文件要求在“分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則下，根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋與項(xiàng)目本身的情況，按照以下五種情形分別處理。

一是對(duì)于自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且項(xiàng)目已建成達(dá)產(chǎn)、形成了經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的融資平臺(tái)，要以現(xiàn)金流來(lái)源為基礎(chǔ)，制定均衡的分期還貸計(jì)劃，并專戶集并、封閉現(xiàn)金流收入，按照原來(lái)約定及時(shí)清收貸款；

二是對(duì)于現(xiàn)金流100%覆蓋，項(xiàng)目已建成但尚未達(dá)產(chǎn)形成經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的融資平臺(tái)，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的情況下，經(jīng)各銀行總行審批，可在原有貸款額度內(nèi)進(jìn)行再融資，也即“收回再貸”；

三是對(duì)于現(xiàn)金流100%覆蓋，貸款到期而項(xiàng)目尚未建成的融資平臺(tái)，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的前提下，經(jīng)各銀行總行審批后，可按照工程建設(shè)實(shí)際周期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項(xiàng)目建成要求；

四是對(duì)于自身現(xiàn)金流不能100%覆蓋貸款本息，但項(xiàng)目能夠吸引社會(huì)資金投資的融資平臺(tái)，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，通過(guò)資產(chǎn)重組、合并、轉(zhuǎn)讓或引入新投資者、項(xiàng)目出售等市場(chǎng)化處置方案，引進(jìn)資金用于還貸。

五是對(duì)于自身現(xiàn)金流不能100%覆蓋貸款本息，且工程項(xiàng)目不宜吸引社會(huì)資金投資的融資平臺(tái)，銀行只收不貸，并要求地方政府將貸款納入財(cái)政預(yù)算，分期清收貸款，不得展期。

2、嚴(yán)控新增融資平臺(tái)貸款。

實(shí)行信貸分類制度。各銀行應(yīng)在平臺(tái)貸款原有的“名單制”管理基礎(chǔ)上,對(duì)融資平臺(tái)按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情況進(jìn)行信貸分類。將從“壓縮類”平臺(tái)中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺(tái),以在融資平臺(tái)總量不增加的情況下實(shí)現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。支持類：指符合融資平臺(tái)貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險(xiǎn)偏好，可以新增貸款的融資平臺(tái)；維持類：指不完全滿足融資平臺(tái)貸款的新增條件，但未超越銀行風(fēng)險(xiǎn)容忍度，可以為保項(xiàng)目完工進(jìn)行再融資但貸款余額不得超過(guò)年初水平的融資平臺(tái)；壓縮類:指既不符合融資平臺(tái)貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風(fēng)險(xiǎn)容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)貸款的融資平臺(tái)。

新增貸款投向及要求。融資平臺(tái)新增貸款應(yīng)優(yōu)先保證重點(diǎn)在建項(xiàng)目需求，既要避免重點(diǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)“半拉子”工程，又要防范融資平臺(tái)假借“保續(xù)建”之名套取貸款。仍按平臺(tái)管理類的新增貸款的投向主要為五個(gè)方面：一是符合《公路法》的收費(fèi)公路項(xiàng)目；二是經(jīng)國(guó)務(wù)院審批或核準(zhǔn)的且資本金已到位的重大項(xiàng)目；三是土地儲(chǔ)備和保障性住房建設(shè)項(xiàng)目；四是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策要求的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目；五是工程進(jìn)度達(dá)到60%以上且現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目。

12號(hào)文件規(guī)定新增平臺(tái)貸款要滿足5個(gè)前提條件：一是公司治理完善；二是現(xiàn)金流全覆蓋；三是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；四是借款人資產(chǎn)負(fù)債率低于80%；五是平臺(tái)存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理并已落實(shí)預(yù)算資金來(lái)源。

強(qiáng)化授信審批制度。各銀行應(yīng)按照“統(tǒng)一授信、總量控制、逐筆審批、監(jiān)督支付”的原則，加強(qiáng)總行對(duì)仍按平臺(tái)管理類貸款的集中審批和管理，對(duì)于新增貸款，由總行統(tǒng)一授信、逐筆審批，加強(qiáng)支付監(jiān)督，防止貸款挪用。

嚴(yán)控新發(fā)放融資平臺(tái)貸款。對(duì)于存在以下情形的融資平臺(tái)，各銀行一律不得新發(fā)放任何形式的貸款：一是信貸分類結(jié)果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺(tái)的；三是所在地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模達(dá)到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔(dān)保承諾的；五是以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；六是以無(wú)合法土地使用權(quán)證的土地預(yù)期出讓收入承諾作為質(zhì)押的；七是存量貸款擔(dān)保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產(chǎn)負(fù)債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。

3、嚴(yán)格平臺(tái)退出程序。12號(hào)文件要求，融資平臺(tái)退出必須嚴(yán)格遵循“牽頭行發(fā)起—貸款行(總行)審批—三方簽字—退出承諾—監(jiān)管(局)備案”五項(xiàng)程序；與此同時(shí)，必須符合公司治理健全、資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下、現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無(wú)違約記錄等5項(xiàng)條件。對(duì)于退出類平臺(tái)貸款實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)五項(xiàng)條件之一低于監(jiān)管要求和違背退出承諾的，要重新納入平臺(tái)管理。退出類新增貸款應(yīng)嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實(shí)行“誰(shuí)貸款，誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的責(zé)任追究機(jī)制。不得向退出類平臺(tái)發(fā)放保障性住房和其他公益性項(xiàng)目貸款。

二、發(fā)改委關(guān)于企業(yè)債的規(guī)定

12年4月，發(fā)改委有關(guān)部門(mén)以口頭通知的名義傳達(dá)，按照銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號(hào)）有關(guān)融資平臺(tái)監(jiān)測(cè)類和監(jiān)管類兩分法，原則上不再批準(zhǔn)監(jiān)管類平臺(tái)的發(fā)債申請(qǐng)，而被列為退出類平臺(tái)的，則可繼續(xù)發(fā)債。針對(duì)發(fā)行人已退出平臺(tái)，而下屬子公司尚未退出平臺(tái)的，交易商協(xié)會(huì)允許其申請(qǐng)注冊(cè)，但募集資金不能用于尚未退出平臺(tái)子公司的項(xiàng)目。

交易商協(xié)會(huì)也向各主承銷銀行發(fā)布了“地方政府融資平臺(tái)企業(yè)注冊(cè)要點(diǎn)”，明確申請(qǐng)企業(yè)須在2011年底前退出銀監(jiān)會(huì)地方政府融資平臺(tái)名單；且同時(shí)必須具備真公司、真資產(chǎn)、真項(xiàng)目、真支持、真償債、真現(xiàn)金流等“六真”原則。

在12年7月，為落實(shí)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的政策精神，進(jìn)一步發(fā)揮債務(wù)融資工具市場(chǎng)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用，協(xié)會(huì)對(duì)相關(guān)企業(yè)發(fā)債的要求做出調(diào)整。如按照協(xié)會(huì)此前的要求，企業(yè)發(fā)債前須先退出銀監(jiān)會(huì)地方政府融資平臺(tái)名單，現(xiàn)有望放寬該項(xiàng)要求。目前在銀監(jiān)會(huì)地方政府融資平臺(tái)名單內(nèi)的企業(yè)，有四類將可以直接公募發(fā)債，包括符合六真原則的產(chǎn)業(yè)類公司，如高速、鐵路等；因全民所有制企業(yè)而進(jìn)名單的；曾經(jīng)退出銀監(jiān)會(huì)的名單，但因?yàn)槌薪ǖ胤奖Ｕ戏宽?xiàng)目又進(jìn)入的；國(guó)發(fā)19號(hào)文可以繼續(xù)融資的，比如地鐵、快速軌道等。”

三、政策解讀

1、名錄：各銀行應(yīng)建立符合自身經(jīng)營(yíng)實(shí)際情況的融資平臺(tái)“名單制”管理系統(tǒng)。由銀行法人總行（部）統(tǒng)一規(guī)劃，合理確定融資平臺(tái)客戶名單，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，并向監(jiān)管部門(mén)備案。不得向該名單之外的融資平臺(tái)發(fā)放貸款。

2、進(jìn)入、退出平臺(tái)的區(qū)別：退出平臺(tái)的貸款按照一般公司貸款原則，但無(wú)法獲得保障性住房和其他公益性項(xiàng)目貸款。平臺(tái)類公司貸款的限制、要求更多，且必須在“名單”內(nèi)。

3、平臺(tái)已有貸款即存量貸款是否展期的處理方法——五分法，分類依據(jù)：現(xiàn)金流100%覆蓋的項(xiàng)目是否建成投產(chǎn)以及現(xiàn)金流無(wú)法100%覆蓋的能夠引入社會(huì)資金；新增貸款處理方法——名單制基礎(chǔ)上的信貸分類制度（支持類、維持類、壓縮類），分類依據(jù)是否符合融資平臺(tái)貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險(xiǎn)偏好。

4、貸款審核主體——主評(píng)審行（如在兩家及兩家以上銀行辦理業(yè)務(wù)，采取主評(píng)審行制度，參與行及時(shí)準(zhǔn)確向主評(píng)審行提供有關(guān)數(shù)據(jù)和信息）。

5、母公司未出融資平臺(tái)，子公司能否貸款——按照一般公司貸款進(jìn)行。

6、融資平臺(tái)內(nèi)的企業(yè)只有符合相關(guān)條件的才可以發(fā)債。

7、母公司退出融資平臺(tái)，子公司未退出平臺(tái)，母公司可作為發(fā)行人發(fā)行企業(yè)債，但所籌資金無(wú)法用于子公司項(xiàng)目。

第四篇：地方政府融資平臺(tái)最新政策法規(guī)

地方政府融資平臺(tái)最新政策法規(guī)匯編

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文）的定義，地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府或其部門(mén)、機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

作為中國(guó)特殊的財(cái)政和政府融資體制下的產(chǎn)物，地方政府融資平臺(tái)伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)特別是基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)歷了2000年前的蹣跚起步階段、2009年前的緩慢上升階段、2009年開(kāi)始的迅猛增長(zhǎng)階段、2013年進(jìn)入的調(diào)整發(fā)展階段，最終在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文）后不可避免的迎來(lái)了淡出轉(zhuǎn)型階段。

編者梳理了近年來(lái)相關(guān)的政策文件，供讀者參考。

說(shuō)明：

1、匯編文件截止于2014年12月10日；

2、限于水平，疏漏難免，望讀者不吝批評(píng)指正；

3、編者力求但無(wú)法保證匯編文件的準(zhǔn)確性和完整性，因此本匯編僅供參考，請(qǐng)讀者甄別使用；

4、本匯編歡迎轉(zhuǎn)發(fā)，請(qǐng)保留作者署名，謝謝！

一、國(guó)務(wù)院發(fā)布：

1、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）及答記者問(wèn)、解讀

2、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕107號(hào)）

3、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）

4、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）

二、部委聯(lián)合行文：

1、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)）

2、國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）

3、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）

4、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家外匯管理局《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)的通知》（銀發(fā)〔2014〕127號(hào)）

三、發(fā)改委發(fā)布：

1、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)債券管理工作的通知》（發(fā)改財(cái)金〔2004〕1134號(hào)）

2、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展簡(jiǎn)化發(fā)行審核程序有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改財(cái)金〔2008〕7號(hào)）

3、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2010〕2881號(hào)）

4、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2011〕1388號(hào)）

5、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2011〕1765號(hào)）

6、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)發(fā)債過(guò)程中信用建設(shè)的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2012〕2804號(hào)）

7、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2012〕3451號(hào)）

8、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于開(kāi)展保障房項(xiàng)目企業(yè)債券募集資金使用情況檢查的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕742號(hào)）

9、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕957號(hào)）

10、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于企業(yè)債券發(fā)行申請(qǐng)部分企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)核查工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕1177號(hào)）

11、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)企業(yè)債券發(fā)行工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕1890號(hào)）

12、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2013〕2050號(hào)）

13、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新企業(yè)債券融資方式扎實(shí)推進(jìn)棚戶區(qū)改造建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2014〕1047號(hào)）

14、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）

四、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布：

1、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于信托公司信政合作業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2009〕155號(hào)）

2、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員《關(guān)于加強(qiáng)當(dāng)前重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕98號(hào)）

3、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員《關(guān)于規(guī)范中長(zhǎng)期貸款還款方式的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕103號(hào)）

4、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號(hào)）

5、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺(tái)貸款清查工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕309號(hào)）

6、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范銀信理財(cái)合作業(yè)務(wù)的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕7號(hào)）

7、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)非銀部《關(guān)于做好信托公司凈資本監(jiān)管、銀信合作業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)表及信托產(chǎn)品營(yíng)銷等有關(guān)事項(xiàng)的通知》（非銀發(fā)〔2011〕14號(hào)）

8、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)非銀部《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)信托公司、金融租賃公司地方政府融資平臺(tái)清查工作的通知》（非銀發(fā)〔2011〕15號(hào)）

9、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號(hào)）

10、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕91號(hào)）

11、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)數(shù)據(jù)報(bào)送的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕190號(hào)）

12、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2011〕191號(hào)）

13、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕12號(hào)）

14、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于規(guī)范同業(yè)代付業(yè)務(wù)管理的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2012〕237號(hào)）

15、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)投資運(yùn)作有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕8號(hào)）

16、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號(hào)）

17、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)全口徑統(tǒng)計(jì)的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2013〕175號(hào)）

18、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于2014年銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕39號(hào)）

19、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于信托公司風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕99號(hào)）

20、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行同業(yè)業(yè)務(wù)治理的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕140號(hào)）

21、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳《關(guān)于開(kāi)展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)同業(yè)新規(guī)執(zhí)行情況專項(xiàng)檢查的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕250號(hào)）

五、財(cái)政部發(fā)布：

1、財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2009〕388 號(hào)）

2、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法>的通知》（財(cái)會(huì)〔2010〕22號(hào)）

3、財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）

4、財(cái)政部《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號(hào)）

5、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（實(shí)行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）

6、財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法>的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）

六、其他部門(mén)：

1、中國(guó)證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)債券回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)措施的通知》（中國(guó)結(jié)算發(fā)字〔2014〕149號(hào)）

七、待明確文號(hào)或出處的發(fā)文：

1、《關(guān)于2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明》

2、《2012年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)深化整改緩釋風(fēng)險(xiǎn) 推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)貸款清理規(guī)范工作》

3、國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)金司《關(guān)于規(guī)范平臺(tái)公司發(fā)行企業(yè)券有關(guān)審核標(biāo)準(zhǔn)的工作指引（初稿）》

4、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)財(cái)金司《關(guān)于實(shí)行全面加強(qiáng)企業(yè)債風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見(jiàn)的函》

5、《整改為一般公司類貸款的有關(guān)要求》

6、《地方政府融資平臺(tái)公司管理暫行辦法》

7、《關(guān)于99號(hào)文的執(zhí)行細(xì)則》

8、《企業(yè)債券審核工作手冊(cè)》

9、《地方政府融資平臺(tái)全口徑融資統(tǒng)計(jì)表（截至2014.9.30）》 來(lái)源：高杉LEGAL

第五篇：思辨地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

思辨地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

交通銀行河南省分行行長(zhǎng) 梁玉珍

發(fā)布時(shí)間:2011-06-27

2009年以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，融資規(guī)模也不斷增大，已成為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金重要途徑，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其本身所蘊(yùn)含的銀行信貸操作合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、地方政府財(cái)政過(guò)度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及銀行貸后管理缺位風(fēng)險(xiǎn)而備受社會(huì)各界廣泛關(guān)注。如何能夠有效控制融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，促使地方政府融資平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)規(guī)范化市場(chǎng)運(yùn)作，也值得深入思考。

清理規(guī)范融資平臺(tái)貸款

地方政府融資平臺(tái)公司(以下簡(jiǎn)稱融資平臺(tái))指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是自1994年實(shí)行分稅制后逐步出現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)城市的現(xiàn)代化發(fā)展剛起步，地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，而預(yù)算法對(duì)地方政府直接舉債有控制。為了緩解市政建設(shè)所需資金規(guī)模較大與政府財(cái)力相對(duì)不足的矛盾，部分地區(qū)的地方政府先后開(kāi)辦了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作為融資主體。1998年亞洲金融危機(jī)之后，為了拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府以這些融資主體為平臺(tái)，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

融資平臺(tái)貸款成為人們密切關(guān)注的焦點(diǎn)則是因?yàn)榻陙?lái)規(guī)模的迅速膨脹。為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，2009年初中央政府實(shí)施了適度寬松的貨幣政策、提出了4萬(wàn)億投資的刺激計(jì)劃。各地政府紛紛開(kāi)展大規(guī)?；ㄍ顿Y，大批投資項(xiàng)目加速上馬，由此而來(lái)的固定資產(chǎn)投資貸款和流動(dòng)資金貸款需求迅速增加。由于財(cái)政資金短缺，只有通過(guò)地方政府融資平臺(tái)大量增加負(fù)債來(lái)用于投資，于是以“城投公司”為主導(dǎo)的地方政府融資平臺(tái)遍地開(kāi)花，規(guī)模由小到大，融資平臺(tái)層次由省級(jí)擴(kuò)大到縣級(jí)。而在壟斷企業(yè)授信規(guī)模相對(duì)飽和、私營(yíng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大和單戶授信額度不高的情況下，商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對(duì)有限，因此信貸集中投向地方政府融資平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，便成為商業(yè)銀行的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

雖然融資平臺(tái)貸款規(guī)模的迅速增大，對(duì)緩解國(guó)際金融危機(jī)，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了積極作用。但同時(shí)，融資平臺(tái)數(shù)量急劇擴(kuò)張和地方政府過(guò)度舉債，如不及時(shí)采取措施加以遏制和規(guī)范，極有可能導(dǎo)致地方政府的融資平臺(tái)無(wú)法償還債務(wù)，使銀行不良資產(chǎn)出現(xiàn)大額新增，甚至危及地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，產(chǎn)生地方政府信用危機(jī)。加之2009年末，歐洲部分國(guó)家出現(xiàn)較為嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，使中央對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂不斷升級(jí)。

為了能夠真正摸清地方政府債務(wù)的家底，把政府性債務(wù)理順，實(shí)現(xiàn)融資主體有序管理，防止地方政府因過(guò)度負(fù)債而誘發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2010年來(lái)中央各部門(mén)制定多項(xiàng)措施督促融資平臺(tái)貸款規(guī)范化運(yùn)行：銀監(jiān)會(huì)在2009年末即對(duì)融資平臺(tái)貸款超常規(guī)增長(zhǎng)給予風(fēng)險(xiǎn)提示，2010年3月份要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)3月底前投放地方政府融資平臺(tái)的貸款要逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全。在同年4月份召開(kāi)的“2010年二季度經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)分析通報(bào)會(huì)議”上，銀監(jiān)會(huì)將地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)列于當(dāng)年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首。2010年6月10日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各地政府抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。隨著清查工作的持續(xù)推進(jìn)，銀監(jiān)會(huì)又先后下發(fā)了《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款清查工作的通知》和《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于做好下一階段地方政府融資平臺(tái)貸款清查工作的通知》，要求各金融機(jī)構(gòu)提高融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，持續(xù)完善融資平臺(tái)貸款臺(tái)賬管理和分類監(jiān)管，做好統(tǒng)一約談工作，按照分期還貸原則改進(jìn)貸款還款方式，規(guī)范融資平臺(tái)貸款管理。

辯證看待融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

隨著貸款規(guī)模的擴(kuò)大，融資平臺(tái)自身所存在的法人治理缺陷、自償能力較差、擔(dān)保效力不足等一些顯性風(fēng)險(xiǎn)也逐步累積，不利于銀行維護(hù)信貸資產(chǎn)安全，同時(shí)也折射出現(xiàn)有體制造成政府投融資沖動(dòng)過(guò)大、銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款管理缺位等隱性風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)行造成更大危害。

顯性風(fēng)險(xiǎn)

融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善。地方政府融資平臺(tái)在組織結(jié)構(gòu)上以資金管理部門(mén)為主體，基本沒(méi)有實(shí)體運(yùn)作，公司高官人員和主要業(yè)務(wù)人員也大多是政府有關(guān)部門(mén)人員兼職或由政府部門(mén)指派，資本來(lái)源通常是財(cái)政資金注入或一些存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項(xiàng)目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財(cái)政補(bǔ)貼收入。由于政府融資平臺(tái)在職能定位、財(cái)務(wù)收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨(dú)立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，近年來(lái)融資平臺(tái)的層級(jí)由最初的省級(jí)政府設(shè)立逐步發(fā)展到市級(jí)、縣級(jí)政府設(shè)立，其運(yùn)行也缺乏有效的約束機(jī)制，這使得地方政府可較為方便通過(guò)建立多個(gè)融資平臺(tái)，利用銀行間競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱來(lái)獲取超額的銀行貸款，極大地增加了融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

融資平臺(tái)管理信息不對(duì)稱。目前銀行在管理融資平臺(tái)貸款中最為突出的問(wèn)題是信息的不透明和不對(duì)稱。融資平臺(tái)為獲取最大的銀行貸款支持，可能會(huì)對(duì)一些關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行隱瞞，導(dǎo)致銀行在貸前和貸后的評(píng)估工作存在較大困難，難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)融資平臺(tái)的還款能力。特別是對(duì)于沒(méi)有自營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目本身需要政府回購(gòu)，但在無(wú)法全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、政府實(shí)際財(cái)政收入等情況的背景下，銀行自然難以準(zhǔn)確評(píng)估地方政府的真實(shí)財(cái)力。

融資平臺(tái)本身自償性差，項(xiàng)目資本金不能完全到位。融資平臺(tái)投資投向單一，大多用于公益性項(xiàng)目，主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，特別是部分資金投向了地方政府形象工程，項(xiàng)目普遍沒(méi)有自償性或自償性不足，還是完全依賴地方財(cái)政還款。同時(shí)，融資平臺(tái)涉及項(xiàng)目投資需要大量資本金，但是由于缺少突出的主營(yíng)業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，無(wú)法正常獲取充足資本金，因此多利用各家銀行的重復(fù)授信來(lái)解決，造成了地方融資平臺(tái)的高負(fù)債率。

擔(dān)保措施合規(guī)性存疑，政府承諾效力不足。目前融資平臺(tái)貸款的擔(dān)保措施主要采用地方財(cái)政或人大承諾、第三方擔(dān)?；蛸Y產(chǎn)抵押等方式，但由于融資平臺(tái)自身能夠提供的保證能力較強(qiáng)，土地資產(chǎn)有限，更多的是融資平臺(tái)名下的無(wú)效低效資產(chǎn)。而第三方擔(dān)保也頻繁出現(xiàn)融資平臺(tái)互保的情況，實(shí)質(zhì)擔(dān)保能力往往都無(wú)法有效保證。因此，政府財(cái)政兜底還款承諾成為目前融資平臺(tái)貸款中占比最大的保證措施。

隱性風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)有體制原因?qū)е抡度谫Y沖動(dòng)過(guò)大，對(duì)政府還貸風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足。近年來(lái)，地方政府官員在政績(jī)“GDP”導(dǎo)向的影響下，即使財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，投資沖動(dòng)仍有增無(wú)減。同時(shí)，在地方政府慣性思維中，認(rèn)為銀行的資金就是國(guó)家的資金，地方政府拿來(lái)投資是拿國(guó)家的錢(qián)辦國(guó)家的事，只要能還息就行，銀行的資金可以一直使用，本屆政府貸款由下屆政府償還，地方政府還不起貸款會(huì)由中央財(cái)政來(lái)解決等。由于融資平臺(tái)的設(shè)立十分便利并且缺乏制度約束，因此地方政府往往建立多個(gè)融資平臺(tái)，利用銀行間的競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱來(lái)獲取更多的銀行貸款，以解決部分可行性論證不充分和經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但政績(jī)效益顯著的項(xiàng)目資金問(wèn)題。這些融資平臺(tái)往往不具備自償貸款的能力，多數(shù)僅提供政府承諾等缺乏法律效力的擔(dān)保措施，實(shí)際履行還款責(zé)任全部是地方財(cái)政收入，一屆政府還不了就轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府。

銀行嚴(yán)重依賴政府信用，融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的管理意識(shí)薄弱。雖然融資平臺(tái)貸款的產(chǎn)生由來(lái)已久，但由于以前融資平臺(tái)貸款規(guī)模不大、壞賬率不高，加之對(duì)政府信用的高度信任，這種經(jīng)驗(yàn)主義使銀行對(duì)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)普遍認(rèn)識(shí)不足。另一方面，由于商業(yè)銀行本身存在規(guī)模效應(yīng)，因此對(duì)擴(kuò)大規(guī)模極為重視，績(jī)效考核與規(guī)模掛鉤，其擴(kuò)規(guī)模導(dǎo)向作用明顯。融資平臺(tái)貸款對(duì)銀行擴(kuò)規(guī)模效果顯著，也有利于銀行維護(hù)與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，便于銀行其他業(yè)務(wù)(如吸納財(cái)政存款等)在當(dāng)?shù)仨樌_(kāi)展。

可以說(shuō)，不計(jì)收益、不考慮財(cái)政還款壓力的政績(jī)工程投資，既造成了社會(huì)資金的浪費(fèi)，又使得地方債務(wù)負(fù)擔(dān)急劇增大，財(cái)政過(guò)度透支，使得真正關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目建設(shè)滯后。如果不能很好的對(duì)政府融資規(guī)模加以控制，銀行在貸款管理中再有所放松，資金的運(yùn)用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，極有可能造成部分信貸資金用于非指定用途項(xiàng)目，最終導(dǎo)致項(xiàng)目資金失衡，無(wú)法償還借款，從而形成大量不良貸款。這種融資平臺(tái)貸款的壞賬風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中和不斷累積，不僅對(duì)銀行本身造成巨大傷害，降低銀行資產(chǎn)流動(dòng)性和資金可支配規(guī)模，還可能將融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步向生產(chǎn)型企業(yè)傳導(dǎo)，甚至有可能產(chǎn)生地區(qū)群發(fā)性信用危機(jī)，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，商業(yè)銀行要以辯證的眼光看待融資平臺(tái)的發(fā)展問(wèn)題，堅(jiān)持防患于未然的態(tài)度，通過(guò)深入剖析融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)，在監(jiān)管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下及時(shí)敦促地方政府完善融資平臺(tái)運(yùn)行模式，規(guī)范融資平臺(tái)貸款管理行為，真正使融資平臺(tái)貸款進(jìn)入健康、規(guī)范化運(yùn)作軌跡，為地方經(jīng)濟(jì)地發(fā)展提供有力支撐。

在日常信貸工作中，交通銀行河南省分行就對(duì)融資平臺(tái)貸款始終堅(jiān)持高門(mén)檻準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)選擇運(yùn)作相對(duì)規(guī)范、承建項(xiàng)目效益較好、地方財(cái)政收入高的市級(jí)以上融資平臺(tái)予以支持，平臺(tái)貸款規(guī)模控制較好。通過(guò)認(rèn)真清查，目前我行融資平臺(tái)貸款整體風(fēng)險(xiǎn)可控。下一步交通銀行河南省分行要充分認(rèn)識(shí)到目前融資平臺(tái)貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)，積極配合其他債權(quán)銀行，做好存量融資平臺(tái)貸款的清查整改、嚴(yán)控平臺(tái)貸款新增規(guī)模，擇優(yōu)選擇市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制良好的融資平臺(tái)予以支持，使平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)能夠真正得到有效控制。

加強(qiáng)資平臺(tái)貸款有序管理

隨著本次融資平臺(tái)貸款清查工作的深入開(kāi)展，各家金融機(jī)構(gòu)通過(guò)解包還原、四方對(duì)賬、分析定性和前一階段的集中約談工作，基本對(duì)存量融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)狀況達(dá)成共識(shí)，后續(xù)清理工作也取得了一定成效，部分整改為公司類貸款已完成三方簽字確認(rèn)，擬收回貸款也已提前部分收回。

但同時(shí)我們也應(yīng)看到，如要實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)規(guī)范化運(yùn)作目標(biāo)，仍有較長(zhǎng)的路要走。規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不能僅依靠政府、商業(yè)銀行或監(jiān)管部門(mén)一家的努力，而是相關(guān)部門(mén)形成合力，共同改進(jìn)政府融資平臺(tái)貸款管理模式，促進(jìn)政府融資平臺(tái)貸款的健康運(yùn)行。

監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管和指導(dǎo)，督促政府和商業(yè)銀行各盡其職。一是建議監(jiān)管部門(mén)牽頭與政府協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)銀行業(yè)集體維權(quán)。監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)所有貸款人共同努力，督促地方政府在本屆任期內(nèi)履行還款責(zé)任，不能容忍脫逃償還責(zé)任。對(duì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭的，銀監(jiān)當(dāng)局或銀行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)及早組織貸款人俱樂(lè)部，推動(dòng)集體維權(quán)。

二是建議監(jiān)管部門(mén)設(shè)立大項(xiàng)目組團(tuán)監(jiān)督機(jī)制。制訂政府融資平臺(tái)的銀團(tuán)貸款限額標(biāo)準(zhǔn)，超過(guò)限額融資必須通過(guò)銀團(tuán)貸款模式，避免融資平臺(tái)公司“多頭融資、多頭授信”的問(wèn)題。融資平臺(tái)公司管理部門(mén)和銀監(jiān)部門(mén)齊抓共管，從平臺(tái)公司和商業(yè)銀行兩方面共同實(shí)施監(jiān)管，防止因平臺(tái)公司和銀行惡性競(jìng)爭(zhēng)所引起的授信規(guī)模失控。

三是建議監(jiān)管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)外部監(jiān)督管理和指導(dǎo)。建立地方政府的債務(wù)管理機(jī)制，從外部加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)舉債的監(jiān)管，將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍，有效約束地方政府融資行為。相關(guān)主管部門(mén)要督促轄內(nèi)各融資平臺(tái)加大信息發(fā)布力度，相關(guān)信息及時(shí)公開(kāi)披露，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的隱性負(fù)債向合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變。

政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)自律，完善融資平臺(tái)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。一是要完善政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)總量的控制和管理。進(jìn)一步完善存量融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)，將大量低層次融資平臺(tái)部門(mén)逐步進(jìn)行整合，集中注入可市場(chǎng)化運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)性資源和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高融資平臺(tái)自償性。政府投資行為應(yīng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格項(xiàng)目論證，做到“量入為出”，避免債務(wù)膨脹趨勢(shì)惡化，逐步形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。

二是要提高融資平臺(tái)信息披露透明度，建立地方債務(wù)償還保障機(jī)制。定期統(tǒng)計(jì)、評(píng)估各融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模、財(cái)政收支等情況，并向金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門(mén)及時(shí)提供符合要求的信息。地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財(cái)力，撥款設(shè)立長(zhǎng)期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項(xiàng)目為載體、城建項(xiàng)目?jī)攤馂楸Ｕ系膫鶆?wù)償還機(jī)制。

三是拓寬融資渠道，發(fā)展多元化融資方式。地方政府應(yīng)合理預(yù)測(cè)可支配財(cái)政收入和債務(wù)規(guī)模，大力發(fā)展多元化的政府融資市場(chǎng)。一方面，繼續(xù)加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)與合作，積極滿足金融機(jī)構(gòu)的融資條件，進(jìn)一步提高間接融資能力；另一方面，鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)通過(guò)資本市場(chǎng)改善融資結(jié)構(gòu)，尋求直接發(fā)行債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計(jì)劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段為補(bǔ)充，降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的積聚。

銀行應(yīng)強(qiáng)化融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，確保政府融資平臺(tái)貸款的有序管理。一是摒棄短期經(jīng)營(yíng)思想，嚴(yán)格執(zhí)行融資平臺(tái)貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)政府融資平臺(tái)的特點(diǎn)，明確風(fēng)險(xiǎn)底線和授信標(biāo)準(zhǔn)，原則上應(yīng)僅支持承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司。建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理制度，認(rèn)真調(diào)查和評(píng)估政府財(cái)力狀況，對(duì)融資項(xiàng)目應(yīng)按商業(yè)化原則嚴(yán)格審批、審慎評(píng)估，對(duì)于自身無(wú)經(jīng)營(yíng)收入，完全依賴財(cái)政資金還款的政府融資平臺(tái)嚴(yán)禁辦理新增授信。

二是加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的貸后管理，嚴(yán)控信貸資金的流向。對(duì)新增貸款，應(yīng)結(jié)合銀監(jiān)會(huì)“三個(gè)辦法一個(gè)指引”貸款新規(guī)，嚴(yán)格要求融資平臺(tái)貸款按照實(shí)貸實(shí)付制度執(zhí)行，做好項(xiàng)目資金使用的持續(xù)性跟蹤，防止貸款挪用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)存量貸款，按照既定處臵原則，及時(shí)通過(guò)約談追加合法足值擔(dān)?；蛱崆笆栈刭J款。在貸后管理工作中，均要做到定期綜合評(píng)估政府財(cái)力并跟蹤關(guān)注變化情況，及時(shí)對(duì)貸款期限、方式及風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施做出相應(yīng)安排。

三是商業(yè)銀行間加強(qiáng)合作。對(duì)于多家銀行共同發(fā)放的貸款，牽頭行可發(fā)起建立“貸款俱樂(lè)部”，盡可能通過(guò)銀團(tuán)貸款的形式組織發(fā)放，內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“有利同享、有險(xiǎn)共擔(dān)”，必要時(shí)可共同與地方政府協(xié)商，維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。針對(duì)地方政府融資平臺(tái)“多頭融資，多頭授信”的問(wèn)題，商業(yè)銀行之間應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)合作，互通有無(wú)，共同摸清政府融資平臺(tái)的償債能力和負(fù)債情況，建立與政府部門(mén)的信息通報(bào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)商解決存在的問(wèn)題，規(guī)避融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

《中國(guó)金融家》2011年第4期