第一篇：【方向選擇】地方政府投融資平臺如何轉(zhuǎn)型
【方向選擇】地方政府投融資平臺如何轉(zhuǎn)型
編者語作者認為地方投融資平臺只是一種臨時性的存在，無法持續(xù)，而且蘊藏巨大風險。隨著“43號文”的出臺，中國進入到了地方政府投融資平臺后時代，如何進行平臺的轉(zhuǎn)型是目前的重大問題。
文/蔣學偉（中國投資咨詢有限責任公司研究中心總經(jīng)理）地方投融資平臺的“借、用、還”是相互脫節(jié)的。地方投融資平臺直接進行融資，卻不是為其所用，同時因為由地方財政安排資金的原因，還款也與其沒有關(guān)系，所以依靠投融資平臺無法掌握自己的命運，也不能自主運營。地方投融資平臺只有投入沒有產(chǎn)出，它們的注冊資金大多是沒有什么收益的資產(chǎn)。這些資產(chǎn)作為注冊資本，進行銀行融資可能會有好處，但無法產(chǎn)生公司現(xiàn)金流，而投融資平臺大多是以新還舊，甚至借用貸款、用本金還利息，它們沒有商業(yè)模式，遑論可持續(xù)發(fā)展。轉(zhuǎn)型的政策導(dǎo)向 地方投融資平臺只是一種臨時性的存在，無法持續(xù)，而且蘊藏巨大風險，所以國家政策已經(jīng)開始引導(dǎo)它們的轉(zhuǎn)型。在國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》中對不同類型的地方投融資平臺的融資進行了規(guī)范，指出：“對只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責任、落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務(wù)，同時還承擔公益性項目建設(shè)、運營任務(wù)的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)”。同時提出，“今后地方政府確需設(shè)立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司”。2013年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號）。這是改革開放以來，首次以國務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文。它提出“推進投融資體制和運營機制改革。建立政府與市場合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制”。2013年11月，黨的十八屆三中會會提出“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制”，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)”。2014年3月的《政府工作報告》提出“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防范和化解債務(wù)風險”。5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見的通知》（國發(fā)[2014]18號）提出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。這次會議明確要求，重點推進3個方面的改革，分別是改進預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會決定修訂《預(yù)算法》，修改原來地方政府不得發(fā)行地方政府債券的條款。修改為：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準”。國務(wù)院43號文明確，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”?！兜胤秸源媪總鶆?wù)清理處置辦法（征求意見稿）》提出，“抓緊剝離融資平臺公司的政府融資職能，厘清政府與市場邊界”，“在妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司”?！兜胤秸媪總鶆?wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》規(guī)定，融資平臺公司的認定以2013年地方政府審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合之后融資平臺公司增減變化情況，鎖定融資平臺公司名單。融資平臺公司將被逐步剝離融資功能，并面臨關(guān)閉、合并或轉(zhuǎn)型。按照《征求意見稿》，只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)，地方投融資平臺作為政府融資的機構(gòu)將在2016年之后不再存在。轉(zhuǎn)型的方向選擇 地方投融資平臺的生存基礎(chǔ)是地方政府的信用，其基本任務(wù)是為政府融資。在43號文之后，它的基本任務(wù)被剝離后，政府原先所注入的資產(chǎn)因為其是償債基礎(chǔ)而可能不會被同步剝離，但是可能會減少新注入資產(chǎn)，這將降低其未來的資信和融資能力。地方投融資平臺的原有債務(wù)將有四種轉(zhuǎn)化方式，第一，對于商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等項目，轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債；第二，對于符合條件的在建項目后續(xù)融資，可在過渡期內(nèi)繼續(xù)增加政府債務(wù)；第三，對于沒有收益的公益性事業(yè)，轉(zhuǎn)由地方政府發(fā)行一般債券融資；第四，對于有一定收益的公益性事業(yè)，主要由地方政府發(fā)行專項債券或采取PPP 模式融資。地方投融資平臺在剝離其原有的政府融資功能后，將面臨關(guān)閉（清算退出）、合并、轉(zhuǎn)型三種選擇。當然，這不是簡單地做加減法，這三種轉(zhuǎn)型路徑選擇都將涉及對現(xiàn)有利益格局、資源和管理體系的調(diào)整和重新安排，同時可能引發(fā)相關(guān)的利益沖突，而且，每一種方式都面臨其挑戰(zhàn)。對于“關(guān)閉”來說，其主要挑戰(zhàn)在于其所承擔在建項目的后續(xù)融資、轉(zhuǎn)交和現(xiàn)有債務(wù)的處置等；對于“合并”來說，其主要挑戰(zhàn)在于與誰合并，如何合并，如何估值等；對于“轉(zhuǎn)型”來說，其主要挑戰(zhàn)在于向什么方向轉(zhuǎn)，如何轉(zhuǎn)。在這三種方式中，“轉(zhuǎn)型”可能是地方政府投融資平臺最重要選擇，因為，一方面，現(xiàn)有投融資平臺的人員和資產(chǎn)難以處置；另一方面，地方的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)仍需要大規(guī)模的建設(shè)，難以完全依靠地方政府債務(wù)。對于擁有部分剩余經(jīng)營性的資產(chǎn)及負債的投融資平臺來說，它們的轉(zhuǎn)型主要應(yīng)關(guān)注：一是如何從融資導(dǎo)向的企業(yè)轉(zhuǎn)型為經(jīng)營導(dǎo)向的企業(yè)；二是如何從資產(chǎn)注入型的企業(yè)轉(zhuǎn)型為價值導(dǎo)向型的企業(yè)；三是如何從資產(chǎn)經(jīng)營型升級為資本控股型的企業(yè)，從行政化企業(yè)轉(zhuǎn)型為市場化企業(yè)。其基本方向是作為國有資產(chǎn)經(jīng)營的實體，一是仍然作為承接基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的主體，二是剝離融資業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)換為市場化企業(yè)，商業(yè)化運作。從今年年初開始，一些地方投融資平臺就已經(jīng)開始嘗試向“市場化”方向轉(zhuǎn)型，多做一些能夠獲得盈利的項目，實現(xiàn)自我造血，以求持續(xù)生存和發(fā)展。而且也有這樣的成功案例，例如，在1990年成立，主要負責陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)內(nèi)土地開發(fā)、綜合經(jīng)營和協(xié)調(diào)管理工作的上海市陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)開發(fā)公司已轉(zhuǎn)型為擁有一家上市公司的上海陸家嘴（集團）有限公司。除主業(yè)房地產(chǎn)及與之配套產(chǎn)業(yè)外，初步形成一業(yè)為主、多元化經(jīng)營格局。43號文的出臺使地方投融資平臺無法再維持現(xiàn)狀，沒有退路，必須變軌，只得轉(zhuǎn)型。它們的轉(zhuǎn)型原則是剝離傳統(tǒng)的公益性項目投融資職能，轉(zhuǎn)向以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主，其償債資金來源主要依靠自身經(jīng)營，而非政府信用。1新型投融資平臺
盡管地方投融資平臺的現(xiàn)有政府融資職能將被剝離，但是如果只依賴于地方政府債務(wù)還是難以滿足地方政府對投資的巨大需求，而且，地方債務(wù)的發(fā)行權(quán)集中于省級政府，省級以下政府的融資能力可能更多地取決于其與省政府的談判能力及當?shù)氐慕?jīng)濟實力，其融資的自由度將受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融資平臺進行投融資，以發(fā)展當?shù)厣鐣?jīng)濟，營造政績。原有投融資平臺的最大問題在于其本身的資產(chǎn)與收益能力。地方政府將可能注入更多優(yōu)質(zhì)的能夠變現(xiàn)或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)或項目，為它提供增信措施或隱性擔保，提高其資信等級，便于其社會融資。同時，改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)，以提升其市場化經(jīng)營能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。地方投融資平臺可以選擇其擁有穩(wěn)定收益的獨立項目，發(fā)行項目收益?zhèn)推睋?jù)。它們是以項目公司為發(fā)行主體，與特定項目相聯(lián)系的債券。債務(wù)利息的支付或是本金的償還都來自投資項目自身的收益。相比之前的以公司為主體發(fā)債，對于發(fā)行方來說，有效隔離了償付風險，操作簡單；對于投資者來說，收益回報更透明，更容易預(yù)測。2PPP模式的運作平臺
《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》提出，“對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設(shè)的目的”。PPP模式的最大特點在于將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。地方投融資平臺可作為社會資本方，針對很多準公益的項目，可以采取PPP的模式，與其它社會資本，包括信托、保險資金、建設(shè)運營企業(yè)（代建單位）及其它社會企業(yè)，合作成立PPP項目公司（特別目的的項目公司）。項目公司與政府或相關(guān)部門簽署特許權(quán)協(xié)議，政府按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責任，不承擔投資者或項目公司的償債責任。項目公司承接有一定收益率的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，例如水電設(shè)施、體育場館等；同時，建立全資子公司對這些基礎(chǔ)設(shè)施進行運營管理和維護，獲得收入和盈利，待運營期滿后移交政府。由此，地方投融資平臺轉(zhuǎn)型為PPP模式的運作平臺，繼續(xù)支持地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供。3城市運營管理企業(yè)
地方投融資平臺原本的任務(wù)就是為城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)融資，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施較為熟悉，所以可轉(zhuǎn)型為功能性城市運營管理企業(yè)。它的主要任務(wù)是提供相關(guān)的公共服務(wù)，以滿足民眾需求和社會福祉；它提供有償服務(wù)或由政府購買服務(wù)，但是不以盈利為目的；它主要進入社會資本不愿意進入或無力進入的可競爭性較差的領(lǐng)域。地方投融資平臺可對包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、資源性資產(chǎn)（主要是土地和房產(chǎn)）等在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展多種形式的經(jīng)營管理活動?？蔂幦～@得地方政府注入更多市場化的經(jīng)營性資產(chǎn)和項目，如停車場、收費的文化體育旅游資產(chǎn)、房屋等商業(yè)設(shè)施，采取特許經(jīng)營權(quán)、政府購買、撥付改租賃等市場化方式獲得穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流和收入。地方投融資平臺還可以利用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的包括工程管理和資金管理在內(nèi)的各種專用知識、技術(shù)，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項目管理等服務(wù)，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的咨詢服務(wù)類企業(yè)。4市場化企業(yè)
第二篇：河北省地方政府投融資平臺管理辦法
河北省地方政府投融資平臺管理辦法（試行）
第一章總則
第一條為健全和完善全省政府投融資體系，形成有效的投融資運作管理機制，加強縣級以上地方政府投融資
平臺的管理，實行統(tǒng)借統(tǒng)還，提高資金使用效益，切實防范債務(wù)風險，制定本管理辦法。
第二條本辦法所稱政府投融資平臺是指由縣級以上政府批準，通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。
第三條本辦法所稱政府投融資項目，主要包括：依靠政府投資建設(shè)的公路交通、市政工程、環(huán)境整治、社會事業(yè)等非經(jīng)營性公益類項目；重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等政府經(jīng)營性投資項目；政府確定的其他準經(jīng)營性項目。
第四條本辦法所稱投融資是指在完善投融資體系，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新投融資手段，規(guī)范投融資方式，加強信用建設(shè)，防范財政風險的基礎(chǔ)上，通過政府投融資平臺實施的投融資行為。對一般競爭性領(lǐng)域項目，原則上不列入政府投融資范圍。
第五條本辦法所稱融資方式包括銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品、上市募集、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)投資基金、BT、BOT等多種融資方式。政府投融資平臺應(yīng)按綜合成本最低的原則選取融資方式。
第六條各級政府建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制，及時分析評估自身償債能力，按量力而行、規(guī)模適度的原則，把融資的數(shù)量、總體規(guī)?？刂圃谂c本地經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，使政府投融資平臺既能實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標，又能保持融資功能的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。
第七條推進政府投融資平臺的清理整合，提升融資能力。
（一）已設(shè)立多家政府投融資平臺的設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府，將現(xiàn)有投融資平臺的債務(wù)分類清理規(guī)范后，進行有效整合。將投融資平臺改造成為有現(xiàn)金流和凈收益的經(jīng)營性公司，將實力弱、資質(zhì)差的公司整合為實力強、資質(zhì)好的公司，將實力強、資質(zhì)好的公司整合為上市公司。
（二）指導(dǎo)政府投融資平臺加快建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善投融資決策機制、運營機制和內(nèi)控機制，構(gòu)建“借、用、管、還”相匹配、“決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督”相分離的投融資管理機制，切實做到借得來、用得好、管得住、還得上。
第二章職責分工
第八條建立政府投融資平臺監(jiān)管制度。省政府投融資平臺建設(shè)管理聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）是省政府投融資平臺建設(shè)管理工作的協(xié)調(diào)機構(gòu)，由分管副省長擔任召集人，省財政廳和省金融辦主要負責人擔任副召集人，省發(fā)展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省國資委、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省審計廳、省金融辦、人民銀行石家莊中心支行、河北銀監(jiān)局等部門負責人參加。設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府都要成立相應(yīng)機構(gòu)，實行省、市、縣分級管理，各負其責。政府投融資平臺由各級投融資平臺建設(shè)管理聯(lián)席會議成員單位按分工
聯(lián)合監(jiān)管。各級聯(lián)席會議辦公室（以下簡稱聯(lián)席辦）設(shè)在本級金融辦，負責日常協(xié)調(diào)工作。
第九條按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、明確職責、分工合作的原則，各級聯(lián)席會議成員單位職責分工如下：
發(fā)展改革部門負責項目整合和投資監(jiān)管工作；負責建立和完善政府投融資平臺投融資項目儲備機制，匯總編制本級政府投融資平臺投融資計劃。
財政部門負責資源整合和資金監(jiān)管工作；負責制定相應(yīng)財政扶持投融資的政策措施；研究統(tǒng)籌政府投融資項目的政府性資源配置、信用支撐、風險管理和統(tǒng)計分析；科學評估本級財政償債能力，在財政預(yù)算中對地方債務(wù)規(guī)模提出明確的控制上限，建立投融資平臺政府專項償債資金。
國土資源部門負責土地資源整合和國土資源監(jiān)管工作；負責政府投融資項目土地指標報批和供地保障；落實投融資計劃中所需的土地資源收儲、出讓等工作；將收儲土地轉(zhuǎn)換為資本。
建設(shè)（規(guī)劃）部門負責職責范圍內(nèi)的工程招投標管理及工程質(zhì)量管理等工作；負責政府投融資項目的規(guī)劃條件提供與審批等工作；指導(dǎo)和配合土地部門做好投融資工作中土地收儲、開發(fā)、配置等與規(guī)劃相關(guān)的工作。
國有資產(chǎn)監(jiān)管部門負責國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作；負責協(xié)調(diào)落實對投融資平臺的各項扶持政策，督促各投融資平臺完成投融資任務(wù)；完成投融資平臺國有資金、資產(chǎn)、資源向資本的轉(zhuǎn)換，對投融資平臺進行整合；完善對各平臺的考核激勵制度和監(jiān)督管理制度。
審計部門負責政府投融資平臺和項目的審計監(jiān)督以及問題整改工作。
人民銀行和銀監(jiān)部門負責對政府投融資平臺信貸行為的監(jiān)測和指導(dǎo)；加強信用建設(shè)，對項目的儲備、項目招投標中的信用評定進行監(jiān)管。
第十條建立政府投融資平臺認定制度。地方投融資平臺由省主管部門和設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）政府主管部門申報，各級投融資平臺聯(lián)席會議成員單位審核，分別報省、市、縣（市、區(qū)）政府批準認定。
第十一條政府投融資平臺的主要職責為：
（一）編制和上報投融資計劃；
（二）盤活政府配置的資產(chǎn)、資源、資金，落實投融資計劃中所需的土地資源開發(fā)、整理等工作，運用多種融資方式，實施投融資計劃；
（三）負責項目資金監(jiān)督管理，提高各類資金使用效益，做好融資資金的流動性管理，控制項目資金成本；
（四）負責融資債務(wù)管理，資產(chǎn)負債率控制在70%以下，資本金放大倍數(shù)控制在合理范圍內(nèi)，按時償還債務(wù)。
第十二條項目單位是政府投融資平臺通過簽訂授權(quán)委托合同的形式予以明確的項目建設(shè)實施主體，主要負責項目工程的組織實施，項目工程的質(zhì)量、工期、投資控制和項目資金的使用。
第三章計劃管理
第十三條政府投融資平臺投融資計劃，是指按對政府投融資平臺項目及投融資額度預(yù)先作出的統(tǒng)一安排。
第十四條申請列入政府投融資平臺投融資計劃的項目應(yīng)符合本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展需要。
第十五條政府投融資平臺投融資計劃項目實行儲備管理。凡需通過投融資平臺進行融資和投資建設(shè)的項目，均由投融資平臺向本級發(fā)展改革部門提交項目儲備申請，并附項目建議書批復(fù)或核準、備案文件，經(jīng)審定同意后納入政府投融資平臺項目儲備庫。
第十六條每年第四季度，各投融資平臺根據(jù)本地政府批準的城建計劃、土地收儲計劃及項目建設(shè)需要，分別編報下一投融資計劃。
第十七條各級發(fā)展改革部門匯總平衡各投融資平臺編報的投融資計劃后，提出下一政府投融資平臺投融資計劃。由本級發(fā)展改革部門下達給各有關(guān)投融資平臺，同時抄報上一級聯(lián)席辦和發(fā)展改革部門，抄送同級聯(lián)席會議各成員單位。
第十八條政府投融資平臺必須嚴格按申報程序報批，凡未納入本地政府投融資平臺投融資計劃的建設(shè)項目，一般不安排建設(shè)資金。需地方政府配套或協(xié)助的國家項目，視情況可隨時增列計劃。
第十九條跨實施的政府投融資平臺項目及其投融資計劃，按原批準方案跨執(zhí)行，執(zhí)行期間不再逐年上報、審核、批復(fù)。
第四章融資管理
第二十條設(shè)區(qū)市和縣級政府融資參考標準：
（一）前3年本地人均GDP達到13萬元及以上；
（二）前3年本地GDP平均增長率達到12%及以上；
（三）前3年全部財政收入平均增長率達到15%及以上；
（四）前3年年均可支配財力達到2億元及以上；
（五）債務(wù)負擔率，即當年政府債務(wù)余額/當年GDP，不超過10%；
（六）償債率，即政府債務(wù)還本付息額/當年財政收入，不超過15%；
（七）債務(wù)率，即當年政府債務(wù)余額/當年可支配財力，不超過100%。
具備以下兩種情況，可以適當調(diào)整標準：一是具有地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群、集散地以及經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大；二是地方政府信用程度高、貸款額度小且貸款期限在本屆政府任期內(nèi)。
第二十一條政府投融資平臺根據(jù)政府確定的投融資項目，制定融資方案，包括可行性論證、融資方式、規(guī)模、期限、融資成本、還款來源、融資次數(shù)和具體額度等。
第二十二條優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，對增量資金，鼓勵利用債券、信托、租賃、股權(quán)融資、項目融資等多種方式進行融資，降低政府投融資平臺銀行貸款比例；對存量資金，鼓勵運用市場化方式經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，推進資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化貸款存量。
第二十三條各商業(yè)銀行在發(fā)放政府投融資平臺貸款時，直接對應(yīng)項目，要按照物權(quán)法、擔保法和國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例規(guī)定，對投融資平臺貸款項目進行審核，嚴禁發(fā)放資本金貸款。
第二十四條建立政府投融資平臺貸后監(jiān)測分析機制。人民銀行按照授信額度對平臺貸款銀行按月統(tǒng)計和發(fā)布融資平臺有關(guān)信息。銀監(jiān)部門要密切關(guān)注信貸風險敞口，加強對平臺貸款的跟蹤監(jiān)測分析，及時發(fā)布風險提示，防范信貸風險。
第二十五條充分利用政府增信手段強化政府投融資平臺的融資能力，采取公益性項目建設(shè)資金注入、國有土地、礦山作價注資、國有資產(chǎn)劃撥以及城市資源授權(quán)開發(fā)和利用等多項措施，做大政府投融資平臺的資本金規(guī)模，增加現(xiàn)金流入，提高資信等級。
第二十六條嚴格擔保管理。政府投融資平臺融資需要提供擔保的，應(yīng)在融資方案中予以說明，其擔保方式、內(nèi)容經(jīng)債權(quán)金融機構(gòu)確認后，在投融資體系內(nèi)協(xié)調(diào)解決。
政府投融資平臺原則上不得為政府確定的投融資平臺之外的其他單位或個人提供擔保。
第五章項目管理
第二十七條政府投融資平臺采取簽訂授權(quán)委托合同的形式，明確項目單位，組織各項工程的建設(shè)管理。
第二十八條按照“先財政評審、后確定預(yù)算”的原則，對政府投融資項目工程建設(shè)實行預(yù)算評審管理。各級財政部門委托本地投資評審機構(gòu)對建設(shè)項目預(yù)算進行評審，出具預(yù)算評審報告。財政部門根據(jù)評審結(jié)論下達建設(shè)項目預(yù)算，項目單位要嚴格按照批復(fù)的建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行，一般不得突破預(yù)算數(shù)額。
第二十九條嚴格工程變更管理。工程變更要嚴格按照“先申報、后評審、再變更”的程序執(zhí)行，凡未經(jīng)報批擅自實施工程變更的，一律不予安排資金。工程變更必須由項目法人提出書面申請，各級財政部門委托本地投資評審機構(gòu)對工程變更進行評審，各級財政部門根據(jù)評審結(jié)論審批，同意后實施變更。
第三十條政府投融資項目按設(shè)計文件的規(guī)定內(nèi)容和要求全部建成后，本地項目主管部門、投融資平臺全程參與工程竣工驗收。
第三十一條政府投融資平臺項目竣工驗收后，項目單位應(yīng)于3個月內(nèi)完成竣工決算編制，并向投融資平臺申請，由同級財政部門委托投資評審機構(gòu)對建設(shè)項目竣工決算進行評審，并出具竣工決算評審報告，作為項目費用結(jié)算和資產(chǎn)移交的依據(jù)。
第三十二條審計部門要加強項目資金的監(jiān)督管理，積極開展項目跟蹤審計和檢查，確保項目資金安全、規(guī)范、高效使用。
第六章資金管理
第三十三條政府財政專項投入資金實行“專戶管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩保度谫Y平臺在財政部門指定的金融機構(gòu)開立一般存款賬戶，作為資金專戶，專項用于撥付財政投入項目的專項資金，并接受財政、金融管理部門和有關(guān)銀行的監(jiān)管。
第三十四條在資金使用計劃內(nèi)建立月度用款申請制度。每月前5個工作日內(nèi)，項目單位按照工程建設(shè)程序和工作進度，申請本月度用款計劃。
第三十五條資金撥付程序。項目單位提出書面用款申請，由投融資平臺進行審核，并按照審定意見辦理撥款手續(xù)。政府投融資平臺和項目單位月末的資金余額納入下一月資金使用計劃。
第三十六條政府投融資平臺項目建設(shè)資金的撥付實行比例控制：工程建設(shè)期間，項目資金到位比例和工程進度款支付比例應(yīng)控制在工程價款80%以內(nèi)；工程竣工后，項目單位應(yīng)保留不低于工程結(jié)算價款5%的質(zhì)量保證金，待工程質(zhì)保期滿后清算。
第七章償債管理
第三十七條按照“誰舉債，誰償還”的原則，完善償債保障機制。地方政府在出資范圍內(nèi)對投融資平臺承擔有限責任，投融資平臺對政府投融資項目的融資資金承擔償還責任，償還來源為土地增值收益、項目投資收益、國有資產(chǎn)置換和回購收益以及經(jīng)營城市資源的各項收益等。
第三十八條各級政府成立債務(wù)監(jiān)管辦公室，設(shè)在本級財政部門，堅持融資和償債一口進、一口出，主要負責政府債務(wù)舉借審批、債務(wù)預(yù)警、償債渠道、責任追究等。
第三十九條每一還本付息日，政府投融資平臺將還款資金及時劃入在金融機構(gòu)開立的貸款資金專戶，用于還本付息。
第四十條各級政府財政部門設(shè)立本級政府償債專項資金，作為政府投融資項目的補助還款來源和支持投融資平臺發(fā)展的資本金投入。償債資金的來源包括國有土地使用權(quán)出讓金部分收入、城建稅部分收入、城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、其他可用于政府債務(wù)還本付息的收入等。政府償債專項資金中財政預(yù)算安排部分由本級財政部門列入當年財政預(yù)算。
第四十一條政府償債專項資金實行專戶管理，歸屬于專項資金來源的各項收入，按進度于每季度終了10個工作日內(nèi)劃入設(shè)立的資金專戶。
第四十二條各級政府償債專項資金，按照專款專用的原則，由本地聯(lián)席會議根據(jù)投融資平臺承擔的公益性項目及融資條件統(tǒng)籌安排使用，不得截留、挪用。
第八章平臺管理
第四十三條按照“誰組建、誰負責”的原則，健全投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)，嚴格按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運作。
第四十四條政府投融資平臺和項目單位要建立建設(shè)資金撥付臺賬，建立健全賬目管理制度，定期對賬，依法接受審計部門的監(jiān)督檢查。
第四十五條項目單位負責逐月統(tǒng)計項目資金明細支付情況，報送本地政府投融資平臺。
第四十六條各級財政部門負責項目概、預(yù)、決算的審核和工程招投標標底的審定，負責項目資金的審核撥付。
第四十七條各級財政部門向本地政府投融資平臺委派主辦會計，具體負責政府投融資項目資金核算管理和基本建設(shè)財務(wù)管理工作。
第四十八條各級審計部門依法對政府投融資項目概（預(yù)）算執(zhí)行情況及決算審批的情況進行監(jiān)督，并接受本地聯(lián)席會議交辦的相關(guān)審計任務(wù)。
第四十九條各級政府投融資平臺和財政部門要加強對建設(shè)資金撥付工作的監(jiān)督管理，對項目單位的建設(shè)資金支付工作進行定期和不定期檢查，同時會同項目單位對項目實施單位資金使用情況進行不定期的跟蹤檢查。
第五十條未完成政府投融資計劃的單位，要查明原因，由法定代表人向本地聯(lián)席會議作專題匯報。
第五十一條因項目單位原因?qū)е马椖客顿Y超概算的，扣減一定比例的項目管理費；因項目前期工作不到位導(dǎo)致項目投資超概算的，追究相關(guān)部門及有關(guān)人員的責任。
第五十二條有關(guān)部門和單位工作人員應(yīng)當秉公執(zhí)法，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等瀆職行為，由有關(guān)部門或單位依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)依法追究刑事責任。
第九章附則
第五十三條本辦法自印發(fā)之日起實施
第三篇：政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向研究
政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向研究
一、政府投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的必要性
1、政策要求平臺轉(zhuǎn)變運作模式。隨著新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《關(guān)于試行的函》、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)[2014]351號）、《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》等法規(guī)政策的頒布，政府性投融資平臺以政府信用為擔保的融資行為將受到限制。規(guī)范地方政府舉債融資后，項目也將分類融資建設(shè)，其中對無收益的公益性項目主要通過地方政府一般債券籌資，納入一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性項目通過地方政府專項債券籌資，以政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€；有收益的項目將推向市場，通過企業(yè)債券、PPP、資產(chǎn)證券化、銀行貸款等融資建設(shè)，不得新增政府債務(wù)。
2、債務(wù)風險依然存在。雖然國務(wù)院及相關(guān)部委不斷出臺政策文件，旨在規(guī)范平臺公司融資行為，化解政府債務(wù)風險，但從目前政策執(zhí)行情況看，大多數(shù)平臺公司仍在繼續(xù)承擔政府融資職能，仍在為公益性項目融資，且自身沒有真正的經(jīng)營收益，不具備債務(wù)償還能力，仍然延續(xù)借新還舊的模式，債務(wù)風險仍然存在，且各金融機構(gòu)對政府性投融資平臺的授信額度仍然很高。因此，在政策不斷出臺的情況下，平臺公司仍將繼續(xù)存在，且運作模式的轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，需要一個過程。
3、轉(zhuǎn)型是平臺發(fā)展的唯一選擇。從目前政策趨勢看，未來平臺公司將面臨關(guān)閉、合并和轉(zhuǎn)型三種趨勢。第一，平臺公司關(guān)閉將涉及資產(chǎn)處置、債務(wù)處理、人員安置、城建資金來源等問題，目前無有效解決辦法，若關(guān)閉平臺，城市建設(shè)發(fā)展將面臨停滯局面，這是不現(xiàn)實的；第二，若合并平臺公司，其職能將轉(zhuǎn)向新的主體，其本質(zhì)仍在承擔政府融資職能，治標不治本，無實際意義；第三，平臺若轉(zhuǎn)型成功，一方面由其繼續(xù)承擔公益性項目投資開發(fā)職能，緩解政府財政壓力，另一方面轉(zhuǎn)變現(xiàn)有運作模式，增強平臺自身造血能力和抗風險能力，保持健康有序發(fā)展。綜合來看，轉(zhuǎn)型是平臺公司的唯一選擇。
二、政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型面臨的難點
1、政府政策約束。作為國有企業(yè)，政府性投融資平臺的投資行為、業(yè)務(wù)拓展方向等受國家及各地方政府的限制，如部分地方政府要求國有企業(yè)原則上不可以參與商品房開發(fā)，對于依靠政府背景，特別是具有大量優(yōu)質(zhì)土地資源的平臺公司，無疑極大地限制了平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展；另外，有些地方政府要求平臺公司以引導(dǎo)資金的形式參與項目投資，但項目一旦培育成熟或上市，平臺公司必須退出。這些政策都制約了平臺公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型。
2、部門阻力較大。由于平臺公司的轉(zhuǎn)型涉及利益主體較多，甚至需要對現(xiàn)有資產(chǎn)資源進行重新配置，可能會損害部門或個人利益，因此需要地方政府的大力支持。根據(jù)中國現(xiàn)代集團大量項目經(jīng)驗，很多平臺公司在轉(zhuǎn)型工作推進中，一旦需要進行資產(chǎn)整合重組，往往阻力較大，甚至導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。
3、物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱。目前，我國政府性投融資平臺長期承擔公益性項目投融資任務(wù)，形成了大量道路橋梁、公園等公益性資產(chǎn)，這些資產(chǎn)無法通過市場化運作產(chǎn)生經(jīng)營收益，無法為平臺公司業(yè)務(wù)拓展、債務(wù)償還等提供物質(zhì)保障。而經(jīng)營性資產(chǎn)主要是通過劃轉(zhuǎn)的形式獲取，通過自身經(jīng)營積累的資產(chǎn)很少。因此，平臺公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型缺乏有效資產(chǎn)支撐。
4、運營能力較弱。由于我國政府性投融資平臺長期以來以承擔政府性融資任務(wù)為主，業(yè)務(wù)開展主要圍繞公益性項目的投資開發(fā)、管養(yǎng)維護等，主要為政府提供服務(wù)，真正市場化業(yè)務(wù)開展較少，因此，平臺公司在市場化人才儲備、運作經(jīng)驗等方面嚴重不足，制約其轉(zhuǎn)型發(fā)展。
三、政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型關(guān)注點
1、從政府控制型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲞\作型。在市場化運作方面，平臺公司必須改變現(xiàn)有的運作模式，不能不計成本、不計效益地盲目地承擔政府性項目，對每個政府性項目都要進行財務(wù)測算，建立投入產(chǎn)出平衡模型，與政府建立市場化的合作機制，保證每個項目具有穩(wěn)定的還款來源。同時，政府必須減少對平臺公司投資行為的干預(yù)，賦予其自主投資決策權(quán)。
2、從資產(chǎn)注入型轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值導(dǎo)向型。在資產(chǎn)積累方面，平臺公司需改變以往盲目追求做大資產(chǎn)規(guī)模的誤區(qū)，以做實公司資產(chǎn)、實現(xiàn)公司價值最大化為導(dǎo)向，通過資產(chǎn)注入、自身積累、引入投資等多元化方式，獲取更多更好的資產(chǎn)資源，為公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型提供物質(zhì)基礎(chǔ)。
3、從資產(chǎn)經(jīng)營型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本控股型。在運營管理方面，平臺公司不僅要在市場化機制下，做好國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，同時，應(yīng)重點加強資本運作，以股權(quán)為紐帶，通過直接投資、兼并重組等形式，加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點項目的投資力度，通過擴大投資領(lǐng)域，增強公司抗風險能力。
4、從融資導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營導(dǎo)向型。在職能定位方面，平臺公司必須擺脫以替政府融資為導(dǎo)向的運作思路，而是要通過經(jīng)營性業(yè)務(wù)的拓展、運營管理能力的提升等，提高平臺公司經(jīng)營效益，進而增強自身融資能力和債務(wù)償還能力，為公益性項目提供持續(xù)的資金支持。
四、政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向建議投融資平臺作為地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)最重要的主體，其首要任務(wù)是推動城市建設(shè)發(fā)展，因此，政府性投融資平臺的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型應(yīng)圍繞城市發(fā)展展開。根據(jù)目前全國各地方政府和平臺公司業(yè)務(wù)定位看，未來平臺公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型主要有四個方面；城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)、城市資源運營管理、國有股權(quán)管理、重點產(chǎn)業(yè)項目投資。
1、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。厘清政府與平臺公司之間的關(guān)系，改變平臺公司“只融資，無回報”的現(xiàn)狀，按照“誰投資，誰收益”原則，與政府建立契約關(guān)系，對由平臺公司投資開發(fā)的公益性或準經(jīng)營性項目，由政府通過購買服務(wù)、資源匹配、財政補貼等形式進行補償，保證平臺公司投入必有回報，建立平臺公司“借、用、還”一體化投融資體系。
2、城市資源運營管理。對城市國有資源，特別是經(jīng)營性資源進行統(tǒng)一整合，由平臺公司對其進行統(tǒng)一包裝策劃、統(tǒng)一運營管理，實現(xiàn)國有資源的經(jīng)濟價值最大化，一方面通過市場化運作，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，另一方面使沉淀的國有資產(chǎn)發(fā)揮財務(wù)杠桿作用，增強平臺公司的投融資能力，最終將平臺公司打造成為城市運營主體。
3、國有股權(quán)管理。賦予平臺公司國有股權(quán)管理職能，對政府國有股權(quán)進行集中管理。一是將全部或部分國有股權(quán)注入平臺公司，做大做實公司資產(chǎn)；二是將政府對外投資資金注入平臺，由其代表政府進行對外合作；三是在PPP合作模式中，履行政府出資人職責，與社會資本合作。
4、重點產(chǎn)業(yè)項目投資。由政府賦予平臺公司自主投資權(quán)利，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過股權(quán)投資、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、投資產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)等形式，參與政府重大產(chǎn)業(yè)項目投資，培育新的利潤增長點，放大存量資產(chǎn)價值，逐步做實平臺公司，發(fā)揮好國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用?？傊?，平臺公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，不可能有適合所有平臺公司的業(yè)務(wù)類型，各個公司需要根據(jù)自身發(fā)展條件、政府支持力度、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟環(huán)境等，通過拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，提高企業(yè)造血能力，保證在完成政府指令性任務(wù)的前提下，保持自身健康持續(xù)發(fā)展，適應(yīng)政策趨勢。
五、成功轉(zhuǎn)型保障
1、獲取政府支持。作為國有企業(yè)，政府性投融資平臺的成功轉(zhuǎn)型首先要獲得政府的大力支持。第一，厘清政府與平臺之間的關(guān)系，賦予平臺更大的自主投資權(quán)；第二，注入更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，增強平臺整體實力；第三，在平臺發(fā)展中，給予稅收減免、財政補貼等優(yōu)惠政策。
2、化解債務(wù)風險。為保證平臺公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型成功，必須減輕公司債務(wù)負擔，化解債務(wù)風險。其化解途徑主要包括：資產(chǎn)置換和債務(wù)置換。首先，資產(chǎn)置換主要是通過為平臺公司注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強平臺償債能力；其次，根據(jù)國家政府性債務(wù)管理規(guī)定，對債務(wù)進行分類處理，政府承擔償債責任的由政府償還，直接降低公司債務(wù)規(guī)模。
3、優(yōu)化組織管理。完善的組織管理體系是公司高效運營的保障。為保證平臺公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型順利實施，平臺公司需根據(jù)新的業(yè)務(wù)發(fā)展定位和發(fā)展模式，對原有的組織架構(gòu)、職責劃分、制度流程、管控模式等進行優(yōu)化調(diào)整，以適應(yīng)新的業(yè)務(wù)體系。
4、儲備人力資源。人才是業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的實施主體。大多數(shù)平臺公司原有的人力資源結(jié)構(gòu)是以完成政府指令性任務(wù)為主，缺乏市場意識，無法適應(yīng)新的業(yè)務(wù)運作機制，因此，一方面需要加強對原有人力資源的培訓(xùn)，另一方面要加大人才引進力度，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)。（李闖
中國現(xiàn)代集團管理咨詢部供稿）
第四篇：關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺的幾點建議（范文）
關(guān)于規(guī)范地方政府投融資平臺的幾點建議
2009年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。為此，一些地方政府借鑒外地成功的經(jīng)驗，對原有地方政府融資平臺進行改革，開始建設(shè)新模式的投融資平臺，在運作過程中拓展了巨大融資空間。
一、新型地方政府投融資平臺的運作
（一）新平臺建設(shè)的出發(fā)點。地方政府搭建新型融資平臺，其目的就是要搶抓此次千載難逢的發(fā)展機遇，發(fā)揮國有資本對市場資源配置的引導(dǎo)作用，激活政府資源的資本屬性，盤活存量國有資產(chǎn)，實現(xiàn)投資主體多元化、籌資渠道多樣化、投資決策科學化、投資管理規(guī)范化、經(jīng)營運作市場化，建立制度完善、運作規(guī)范的投融資體系和融資、投資、建設(shè)、管理、償債一體化的良性循環(huán)機制，實現(xiàn)投融資由部門各自負責向政府集中主導(dǎo)轉(zhuǎn)變、由行政決策向市場選擇轉(zhuǎn)變、由政府舉債向資本運作轉(zhuǎn)變、由間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變、由無償投入向有償回報轉(zhuǎn)變。
（二）新平臺的主要職能。一是統(tǒng)一化的政府融資平臺。新型投融資平臺通過整合政府優(yōu)質(zhì)資源，利用市場化手段，通過多種渠道為政府募集資金，以落實重大項目的配套資金、補充基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)資金，實現(xiàn)政府的投資引導(dǎo)意圖。二是市場化的國資管理平臺。新型投融資平臺作為國有公司及國有資產(chǎn)的管理平臺，利用市場化手段對下屬公司以及劃入的經(jīng)營性資產(chǎn)進行整合調(diào)整，推動國有企業(yè)改革重組，實現(xiàn)國有資本有序進退，推進優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)向優(yōu)勢企業(yè)集中、向價值鏈的高端集中、向產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)延伸，實現(xiàn)國有資產(chǎn)布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標。三是政策性的產(chǎn)業(yè)投資平臺。新型投融資平臺作為政府的產(chǎn)業(yè)投資平臺，代表政府出資，根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策進行產(chǎn)業(yè)投資，一方面可以開拓投資資金來源，順利實現(xiàn)政策意圖；另一方面采用市場化方式進行運作管理，有利于提高投資效率。四是先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺。新型投融資平臺作為政府先導(dǎo)性的創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)平臺，將發(fā)揮政府資金的種子資本作用，以國有資本先期投入引導(dǎo)戰(zhàn)略投資者參與重大項目建設(shè)，更好地利用股權(quán)、基金等市場化手段與其他機構(gòu)進行資金合作，通過資本經(jīng)營服務(wù)、培育和輔導(dǎo)創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長，發(fā)展一批與區(qū)域核心產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、市場前景廣闊、經(jīng)濟效益好、技術(shù)含量高的新項目、新企業(yè)。
二、新型地方政府投融資平臺的效應(yīng)評估
新型投融資平臺作為地方政府強化宏觀調(diào)控能力，合理配置資源，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺，對充分發(fā)揮地方政府投融資所具有的政策性效應(yīng)和誘導(dǎo)效應(yīng)，促進經(jīng)濟增長及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮了積極作用。但與此同時，由于這些平臺公司自成立時 2 就處于一種軟約束機制下，且財務(wù)信息不透明，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴大及還債高峰期的臨近，其債務(wù)風險堪憂。
（一）政府性融資面臨著現(xiàn)實的法律風險。目前新平臺項目貸款的擔保模式主要有兩種：一是政府承諾、財政兜底的財政承諾模式，“打捆貸款”最具代表性。從法律規(guī)定上分析，“打捆貸款”的財政承諾方式實質(zhì)就是一種特殊的“保證擔保”，而我國《擔保法》規(guī)定，“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”，很顯然，“打捆貸款”不屬于國家機關(guān)可以成為保證人的范圍，其以財政承諾的方式還款有違反法律的強制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。二是權(quán)利抵押擔保模式，“土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)質(zhì)押”是其中的主要方式。平臺公司擬質(zhì)押的土地轉(zhuǎn)讓收益權(quán)，雖然可以認為是一種債權(quán)，具有財產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性，但并不具有確定性，也就是說該質(zhì)押標的沒有特定化，僅是一種未來的可能的債權(quán)，而且這種未來的可能的債權(quán)的形成也將是分批次的，不符合《擔保法》關(guān)于擔保標的確定性的規(guī)定。一旦質(zhì)押標的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔?！罢婵铡?，而且還不能申請法院強制執(zhí)行來保障貸款的收回。
（二）原有平臺公司的遺留債務(wù)可能成為“懸案”。由于新融資平臺不僅是在通過對原有平臺進行重組的基礎(chǔ)上建立起來的，同時還把所有行政事業(yè)單位的存量國有資產(chǎn)清理打捆，并入平臺公司作為重新向銀行融資的抵押擔保物，這種資產(chǎn)組合上的 重新洗牌，使得曾經(jīng)以這些平臺公司和行政事業(yè)單位作為借款人、并以其所屬資產(chǎn)作為抵押物、至今尚未歸還的銀行貸款舊帳更加變得撲朔迷離。而且對于這樣一種操作，銀行方面卻并不知情。所以，從某種意義上說，政府急于建立新型融資平臺，不排除在一定程度上想甩掉歷史債務(wù)的嫌疑。
（三）對負債規(guī)模缺乏總體控制下的銀行信貸風險積聚。地方政府組建新型融資平臺的出發(fā)點就是擴大平臺公司的融資能力，為基礎(chǔ)設(shè)施和重點項目建設(shè)籌措盡可能多的投資資金，在目前融資渠道主要依靠銀行貸款、銀行也同時青睞政府性項目的情況下，往往是只要銀行方面肯放，平臺公司就敢于借，地方政府甚至出臺一些獎勵政策，積極鼓勵銀行加大對平臺公司的信貸投入，而作為投資出資人，對于平臺公司的總體負債規(guī)模控制在一個什么樣的水平，地方政府并沒有進行系統(tǒng)全面的安排。另一方面，目前地方投融資平臺的融資狀況很不透明，對于地方政府及其融資平臺的資本金、信貸資金的運用、總體負債狀況和償還能力并不完全清楚，銀行處于相對弱勢地位，這使得銀行對流入平臺公司的信貸資金難以實施有效的風險監(jiān)控。
（四）政府的長效償債機制與平臺公司的市場退出機制缺失。目前一屆政府的任期是5年，而以政府為背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限均在3年以上，這部分貸款的還本付息壓力往往不由本屆政府承擔，在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力，在沒有法定的政 府負債額度的約束下，財政承諾式的償還責任對地方政府來說是標準的“軟約束”。另外，對于這些平臺公司完成投融資的歷史使命后或者經(jīng)營出現(xiàn)困難時，如何處置貸款抵押擔保物，如何兌現(xiàn)對銀行債權(quán)的承諾，地方政府也很少從長遠考慮去建立相應(yīng)的市場退出機制。
三、對進一步規(guī)范新型地方政府投融資平臺的建議
（一）深化地方政府投融資體系改革。從地方政府投融資的現(xiàn)狀看，首要的任務(wù)是進一步改革投融資體制，培植政府投資主體，完善公司治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設(shè)市場化的新型投融資體制。其次是完善投融資政策，嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領(lǐng)域和對地方經(jīng)濟社會發(fā)展全局有重大影響的項目；完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現(xiàn)政府投資管理的科學化、民主化和法制化。第三，加強投資監(jiān)督管理，建立責任追究制度和權(quán)力制衡機制，加強項目跟蹤協(xié)調(diào)管理，完善稽查制度。
（二）建立科學合理高效的債務(wù)管理模式。要建立“負債有度、總債有數(shù)、用債有方、償債有錢、管債有規(guī)、舉債有責”的科學、規(guī)范、合理及切實可行的債務(wù)管理模式。一是適度發(fā)行地方政府債券，由上級政府和中介機構(gòu)對地方政府舉債能力進行科學評估，并提供相應(yīng)信用保證，將政府性債務(wù)控制在地方財力可 承受的范圍之內(nèi)。二是嚴格控制銀行貸款行為，可將銀行融資行為限于有效儲備建設(shè)土地為目的的土地抵押中短期貸款，減少不可處置的國有資產(chǎn)抵押貸款。三是立法建立償債長效機制。既要將政府性負債建設(shè)項目、投資規(guī)模和償還本息等計劃納入預(yù)算控制，建立政府償債基金和債務(wù)風險預(yù)警機制，又要本著“誰借誰還誰受益”及“誰審批、誰擔保、誰負責”的原則，建立起借用還相統(tǒng)一、責權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)償還機制，嚴格確定償債單位，確保落實償債資金來源。
（三）妥善處理政府性項目貸款遺留問題。要從樹立新型地方政府融資平臺新信用形象的角度出發(fā)，切實處理原有平臺公司拖欠銀行貸款的問題，把“借新賬”建立在“還舊賬”的基礎(chǔ)之上。一是要全面清理政府性債務(wù)。積極開展對政府性債務(wù)的清理工作，全面核實債權(quán)債務(wù)關(guān)系、時間、數(shù)額及用途、期限、利率、償還情況等，從新確認債權(quán)債務(wù)關(guān)系，落實債權(quán)債務(wù)主體。二是明確舊債處置的相關(guān)政策。本著“誰舉債、誰負責”和“誰受益，誰償還”的原則，進行舊債處置。三是安排財政專項還貸資金，制定遺留問題貸款本息還款計劃，逐步償還不良貸款本息。四是完善相關(guān)貸款手續(xù)，做到抵押、擔保合法有效，切實保障銀行債權(quán)，增強金融機構(gòu)信貸投入信心。
（四）積極探索嘗試多種直接融資方式。要穩(wěn)步推進政府性投資項目融資方式實現(xiàn)多樣化，有效緩解銀行信貸投放的壓力。包括發(fā)行債券融資，如市政債券、企業(yè)債券等；嘗試資產(chǎn)證券化 融資，引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過上市實現(xiàn)直接融資，扶持融資平臺公司控股、參股公司上市，提升融資平臺公司的直接融資能力；推進市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和養(yǎng)護管理進行有效剝離，吸引各種社會資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營；推行項目融資，對一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，如橋梁、水廠、污水處理廠等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設(shè)資金。
（五）銀行要積極掌握平臺公司財務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風險。銀行既不能因為把貸款投向政府融資平臺能提高銀行的經(jīng)營利潤，而降低現(xiàn)有的嚴格的貸款審查標準，也不能因懼怕風險望而卻步。要針對政府融資平臺項目貸款模式的貸款主體、擔保方式的多樣性和特殊性，充分參與到項目評審當中去，在現(xiàn)有法律框架下對各種貸款方式予以深層次的理論剖析，有效規(guī)避貸款風險。同時，要求平臺公司將資金回籠賬戶或者收益賬戶為貸款設(shè)立質(zhì)押擔保，以確保對該賬戶項下的資金有優(yōu)先受償權(quán)；其次，要建立銀行監(jiān)管賬戶，確保貸款資金能做到“?？顚Ｓ谩?，防止被挪作他用；第三，要嘗試逐步建立一套完備的政府背景類貸款風險評估體系，加強對地方經(jīng)濟發(fā)展的分析和預(yù)測，對已發(fā)放貸款項目未來現(xiàn)金流量的變化情況進行跟蹤評估，對貸款使用實行全程跟蹤和嚴密監(jiān)控，對挪用貸款的平臺公司采取必要的信貸制裁措施。
第五篇：我國地方投融資平臺轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研究
我國地方投融資平臺轉(zhuǎn)型與地方政府隱性債務(wù)治理研
究
2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。43號明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”財政部也多次明確，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務(wù)。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺自身的債務(wù)，但是事實上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。
2017年以來，監(jiān)管層進一步對地方債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。財政部聯(lián)合其他部委先后推出“50號文”、“62號文”、“87號文”、“89號文”，對地方政府舉債融資的監(jiān)管力度不斷升級?？刂频胤饺谫Y平臺舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。
然而在當前經(jīng)濟形勢下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉(zhuǎn)型。
本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進行分析，對防范地方政府隱性負債和推動我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展提出政策建議。
正文
一、引言
2008年以來，地方政府通過融資平臺大規(guī)模進行舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長，地方政府債務(wù)風險和財政風險也迅速積累。為此，2010年以來，國務(wù)院先后出臺一系列政策來對融資平臺進行規(guī)范。尤其是2014年10月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）（以下簡稱43號文）明確規(guī)定，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)?！本o接著財政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號），對截止2014年12月31日地方政府債務(wù)進行分類，并納入預(yù)算管理，并對政府債務(wù)進行鎖定，地方政府債務(wù)規(guī)模只增不減。
盡管財政部多次表態(tài)，2014年之后地方融資平臺舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而，2015年以來，地方融資平臺舉債仍然保持了快速增長態(tài)勢。從表面來看，這些債務(wù)是作為融資平臺自身的債務(wù)，但是事實上，這些債務(wù)更多仍然是地方政府的債務(wù)，只是以隱性債務(wù)形式存在的，一旦未來地方融資平臺無法償還債務(wù)，這些債務(wù)將會轉(zhuǎn)嫁到地方政府，成為地方政府將的債務(wù)。所謂隱性債務(wù)是指在法律上明確不由政府承擔債務(wù)，但是政府出于公共利益或者道義等，將來可能變成的債務(wù)。雖然地方融資平臺的債務(wù)從法律上不屬于政府債務(wù)，但是非常容易轉(zhuǎn)變成地方政府債務(wù)。相比顯性債務(wù)，這些隱性債務(wù)更加不容易統(tǒng)計，而且具有系統(tǒng)性，潛在風險更加巨大。
這種情況下，控制地方融資平臺舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，成為治理地方政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。2016年11月14日，國務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號），再次強調(diào)對地方政府債務(wù)中央實行不救助原則，同時再次明確地方政府存量債務(wù)和相關(guān)方的責權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。2017年以來，監(jiān)管層進一步加大了對地方債務(wù)的監(jiān)管。財政部于2017年5月5日和5月28日分別出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號），以負面清單的方式從地方融資平臺、PPP和產(chǎn)業(yè)基金、政府購買服務(wù)、融資擔保等方面對當前地方政府舉債融資出現(xiàn)的種種亂象進行了全方位的覆蓋，對這些違法違規(guī)融資亂象進行封堵，以化解地方政府或有負債風險。
然而在當前經(jīng)濟形勢下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型依然面臨的諸多問題，諸如，經(jīng)濟下行壓力的加大，分稅制改革未完全到位，以及省級以下政府舉債權(quán)等問題，以及地方融資平臺也存在數(shù)量多、內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足等困難，這些都限制了地方融資平臺的轉(zhuǎn)型。因此，未來地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型之路仍然艱巨和漫長，需要更加深入的研究和探討。本文通過對我國地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)管理的關(guān)系，以及地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的障礙和困境進行分析，對防范地方政府隱性債務(wù)和推動我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型提出政策建議。
二、地方融資平臺與地方政府隱性債務(wù)
（一）地方政府隱性債務(wù)
按照世界銀行對地方債務(wù)的分類，地方政府性債務(wù)可以分為顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)。按照劉尚希等（2012）的分類，地方隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口、農(nóng)村社會保障缺口、公共投資項目未來的資本性和經(jīng)常性支出等隱性直接負債，也包括對金融機構(gòu)支付危機的救助、國有企業(yè)未彌補虧損、拖欠企業(yè)在職職工、下崗職工和農(nóng)民工的工資、自然災(zāi)害等突發(fā)性公共事件等隱性或有債務(wù)。
審計署在對地方政府債務(wù)進行統(tǒng)計時，對地方政府性債務(wù)進行了分類，包括地方政府負有償還責任的債務(wù)、負有擔保責任的債務(wù)、可能承擔一定救助責任的債務(wù)，其中前兩類債務(wù)是顯性債務(wù)，而可能承擔一定救助責任的債務(wù)是隱性債務(wù)，包括指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府(含政府部門和機構(gòu))未提供擔保的債務(wù)(不含拖欠其他單位和個人的債務(wù))。審計署的地方政府隱性債務(wù)相比劉尚希等（2012）的隱性債務(wù)口徑明顯偏窄，是一種相對俠義的隱性債務(wù)。
（二）地方政府對地方融資平臺的隱性債務(wù)規(guī)模
2015年之后，地方融資平臺舉債規(guī)模仍然持續(xù)增長，并未得到有效控制。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2015年和2016年，地方融資平臺通過債券市場進行規(guī)模達到4.21萬億，而這些只是通過債券市場舉債的規(guī)模，還沒有包括通過銀行貸款、信托、理財?shù)绕渌绞降娜谫Y。銀行貸款作為地方融資平臺主要融資手段，根據(jù)對這些融資平臺樣本統(tǒng)計，銀行貸款占融資平臺融資規(guī)模的1/2，而債券融資只占到融資規(guī)模1/4，這樣推算出，這些融資平臺新增債務(wù)規(guī)模將達到16.8萬億。這些僅僅是發(fā)行過債券的融資平臺舉債規(guī)模，還不包括那些沒有發(fā)行過債券的融資平臺的債務(wù)。如果考慮這些，2015年之后融資平臺舉債規(guī)模更多，而這些債務(wù)都將成為未來地方政府的隱性債務(wù)。
（三）地方融資平臺債務(wù)繼續(xù)增長的原因
在新《預(yù)算法》放開省級地方政府（含計劃單列市）舉債權(quán)的同時，財政部多次表態(tài)融資平臺應(yīng)與地方政府剝離，2015年之后融資平臺的舉債不屬于地方政府債務(wù)。然而地方融資平臺債務(wù)仍然得到了繼續(xù)增長，原因大概有以下幾點：
（1）在當前分稅制情況，地方財權(quán)和事權(quán)沒有得到完全匹配，地方政府財政缺口依然巨大，而新《預(yù)算法》對地方政府舉債權(quán)的放開只限于省級政府（含計劃單列市），市級及以下地方政府仍然沒有放開。這些政府如果需要舉債還需要向省級政府進行申請，對于這些政府來說，舉債靈活性受到極大限制，而通過融資平臺進行融資，能夠更多掌握自主性，這也使得即便中央一再重申要剝離融資平臺，地方融資平臺舉債不屬于政府債務(wù)，地方融資平臺債務(wù)仍然得到快速增長的根本原因。
（2）經(jīng)過過去多年的發(fā)展，當前地方融資平臺債務(wù)規(guī)模已經(jīng)非常巨大，這些債務(wù)中絕大部分都沒有納入政府預(yù)算中。根據(jù)審計署的審計結(jié)果，截至2013年6月，納入到政府債務(wù)的地方融資平臺債券融資額只有1.1萬億，其中負有償還責任的債務(wù)只有5289億元。而事實上，根據(jù)wind統(tǒng)計，截至2013年6月，地方融資平臺債券融資余額為2.43萬億，這說明，一半以上的融資平臺債券融資是沒有納入到政府債務(wù)統(tǒng)計中。這些債務(wù)絕大部份都是在2015-2017年到期，由于沒有納入到政府預(yù)算，因此無法通過政府置換債來進行置換成政府債務(wù)，但是融資平臺本身又沒有足夠資金來償還，在守住不發(fā)生系統(tǒng)風險的背景下，地方政府不愿意、也不敢讓地方融資平臺發(fā)生債務(wù)違約，這種情況下，只能通過繼續(xù)舉債借新還舊方式來延緩。這也是地方融資平臺融資繼續(xù)快速增長的直接原因。
（3）當前我國在地方融資平臺管理上仍然不統(tǒng)一，存在多頭監(jiān)管，這也導(dǎo)致了在對地方融資平臺舉債控制時，各自為政，很難發(fā)揮協(xié)同作用。當前融資平臺管理和舉債方面涉及的管理機構(gòu)包括財政部、、國資委、人民銀行、發(fā)改委、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等機構(gòu)，這些機構(gòu)由于部門職責不同，或者出于自身部門利益需求，在對待融資平臺舉債方面存在很大不同，制定政策方面也經(jīng)常不一致，甚至出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象，這也進一步造成了融資平臺債務(wù)繼續(xù)增長。而且由于缺乏融資平臺明確認定標準，這就使得融資平臺通過宣稱與地方政府脫鉤，可以輕易轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性國有公司，從而避免監(jiān)管機構(gòu)對其舉債限制，但事實上仍然屬于地方融資平臺。
三、我國地方融資平臺的轉(zhuǎn)型面臨的困難
盡管43號文為地方融資平臺轉(zhuǎn)型提供了方向，新的《預(yù)算法》的頒布也放開了省級政府舉債權(quán)，在一定程度上緩解了地方財政收支缺口。但由于地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配以及地方投融資平臺在長期的發(fā)展過程中積累了較多問題，在財稅體制改革以及相應(yīng)配套措施未完全到位的前提下，地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程還面臨著諸多障礙和難題。
（一）當前我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨的外部障礙
1、當前分稅制改革不完善，地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配的問題沒有根本性解決，地方政府轉(zhuǎn)型動力較弱
財稅體制不完善、缺少公開融資途徑是地方政府隱性債務(wù)以及地方融平臺產(chǎn)生的根本性原因，要推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型就需要從根本上深化財稅體制改革，完善分稅制制度，緩解地方地方政府財權(quán)和事權(quán)不匹配，構(gòu)建健全的地方融資體系。盡管目前中央和省級政府的財權(quán)和事權(quán)在逐步規(guī)范，但省以下政府尤其是市縣政府在事權(quán)和財權(quán)不匹配的問題仍然比較突出。同時新《預(yù)算法》僅允許省級政府可以發(fā)行債券融資，但是省以下地方政府仍然無法直接進行發(fā)行融資，只能由省級政府代為舉債。正如以往財政部代發(fā)地方債解決不了省級資金需求一樣，這種計劃經(jīng)濟式的資金供給無論在規(guī)模上還是在適用性上滿足不了市、縣級政府的真實需求，在此情況下，市縣級政府仍然傾向于依賴地方投融資平臺來進行項目投融資，從而阻礙地方投融資平臺轉(zhuǎn)型。
2、當前宏觀經(jīng)濟發(fā)展狀況也是制約融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素
在當前經(jīng)濟下行壓力較大、民營投資下滑較為嚴重，穩(wěn)增長仍然很大程度上需要依靠地方基建投資，但在地方政府財力捉襟見肘，PPP短期又難以承擔起重任的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需要地方融資平臺來推進。在地方融資平臺承擔了大量基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的情況下，地方融資平臺也很難完全市場化轉(zhuǎn)型。
3、守住系統(tǒng)性債務(wù)風險底線也是制約融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素
當前防范系統(tǒng)性債務(wù)風險是中央的底線，地方投融資平臺作為政府債務(wù)的舉債主體，債務(wù)負擔較大，如果完全轉(zhuǎn)型市場化運作，就會失去之前的政府隱性支持，從而使得地方融資平臺信用風險大規(guī)模的暴露，很有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風險，這個是中央不愿意看到的。這也是中央雖然一再重申厘清地方政府和融資平臺的債務(wù)關(guān)系，但是對地方融資平臺轉(zhuǎn)型并沒有急于求成，甚至放任態(tài)度。可以說，既要促使地方投融資平臺實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型，又能避免融資平臺債務(wù)風險大面積爆發(fā)，成為政府需要不斷摸索的難題，也是阻礙地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的重要因素。
4、地方融資平臺轉(zhuǎn)型也仍然面臨國有企業(yè)改革的難題
作為重要的國有企業(yè)，地方融資平臺轉(zhuǎn)型也面臨著一些當前國有企業(yè)改革中所遇到的難題，比如，政府與企業(yè)關(guān)系界定，公司治理不完善，管控機制不健全等，而目前國有企業(yè)改革還沒有完全改革到位，仍存在諸多公司治理，以及被地方政府進行干預(yù)日常運作等問題。在推動地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中如果不解決這些國企改革中出現(xiàn)的問題，即便地方融資平臺實現(xiàn)了暫時的轉(zhuǎn)型，也很難擺脫融資平臺地位。比如，大多數(shù)地方政府投融資平臺帶有較濃厚的行政色彩，地方政府可以直接或間接管理融資平臺公司人、財、物，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進行決策和計劃籌集、管理、使用，平臺公司只是擔當出納角色，在此情況下，如果不能從職能、人員管理等方面對平臺公司進行徹底改革，平臺公司很有可能只是改頭換面后還是承擔了原來融資平臺的職能。
（二）地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中自身存在的困難
1、地方投融資平臺數(shù)量較多，牽涉的利益較廣
當前我國地方融資平臺數(shù)量較多，無法準確進行界定。就銀監(jiān)會融資平臺名單而言，截至2017年9月30日，銀監(jiān)會名單內(nèi)共有11734家平臺，其中2498家已退出平臺，但仍有9236家仍按平臺管理，即便是退出類名單的融資平臺，也只是名義上的退出，仍然在一定程度上承擔融資平臺功能。融資平臺數(shù)量多，種類繁雜，很難完全界定，也就無法制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型路徑。更重要的是地方投融資平臺涉及到的利益群體較廣，從股東方來看，有地方政府的政績需要，從債權(quán)人來看，有銀行、信托、債券投資者等的債務(wù)償還，從營運方來看，有建筑工程公司的項目施工，從內(nèi)部來看，有大量職工的就業(yè)，如果在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程當中沒有處理好這些利益群體，不僅影響到地方投融資平臺的順利轉(zhuǎn)型，甚至還會影響到地方的穩(wěn)定以及金融安全。
2、融資平臺公司本身內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足
地方融資平臺轉(zhuǎn)型，將會面臨經(jīng)營上和政治風險。相比之前作為地方融資平臺，某種程度就是一個準事業(yè)單位，地方融資平臺對自身運作、資產(chǎn)保值和利潤考核要求不大，只需要按照地方政府要求開展運作即可。然而，轉(zhuǎn)型后需要成為市場化運作主體，就要考慮日常運作，來自國有資產(chǎn)保值、利潤考核等壓力較大，這也導(dǎo)致地方融資平臺自身轉(zhuǎn)型存在意愿不足。如果轉(zhuǎn)型失敗還面臨“國有資產(chǎn)流失”的罪名，因而面臨政治上的風險，在經(jīng)營和政治風險雙重壓力之下，地方投融資平臺公司內(nèi)部轉(zhuǎn)型動力不足。
3、地方投融資平臺多數(shù)存在資產(chǎn)不實、虛假資產(chǎn)，增加了未來轉(zhuǎn)型的難度
地方投融資平臺其資產(chǎn)主要由地方政府注入，其中絕大部分為用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資產(chǎn)，有些甚至是服務(wù)民生的項目，不僅現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較差，而且資產(chǎn)的權(quán)利屬性也存在瑕疵。以政府注入平臺公司的土地資產(chǎn)為例，融資平臺公司在成立之初，出于融資便利的考慮，要求資產(chǎn)評估機構(gòu)高估土地使用權(quán)的價值，一些資產(chǎn)評估機構(gòu)出于利益的誘惑與政府權(quán)力的壓力，將資產(chǎn)價值任意高估，完全不考慮土地使用權(quán)實際存在狀況，有的甚至連只能作為公益性用地的土地使用權(quán)，也視同一般的工業(yè)建設(shè)性用地進行評估，導(dǎo)致平臺公司賬面資產(chǎn)價值準確性嚴重失實。這種情況下無論進行轉(zhuǎn)型還是進行退出，都會涉及這些資產(chǎn)的處置和重新評定，面臨極大的困難。從轉(zhuǎn)型來看，由于資產(chǎn)質(zhì)量欠佳，盈利能力較弱，流動性較差，地方投融資平臺面臨轉(zhuǎn)型是否順利的問題。因為地方投融資平臺要在市場競爭中生存，必須依靠具有較強盈利能力的資產(chǎn)來產(chǎn)生收益，否則，市場化轉(zhuǎn)型便面臨較大的困難。從退出來看，由于資產(chǎn)價值虛高，地方投融資平臺負債實際上是較重的，權(quán)益價值也是較低的，這無疑會影響到地方投融資平臺的清算價值，甚至還會出現(xiàn)資不抵債的現(xiàn)象。
4、地方投融資平臺向市場化主體轉(zhuǎn)型，經(jīng)營風險會加大，甚至面臨轉(zhuǎn)型失敗的風險
由于不同行業(yè)競爭狀況、進入壁壘、行業(yè)政策、發(fā)展生命周期等的不同，地方投融資平臺進入后面臨的風險也迥異，地方投融資平臺進入行業(yè)前如果對所進入行業(yè)各方面風險認識不夠，準備不夠，匆促進入行業(yè)后會因積累不足，行業(yè)競爭激烈，極有可能遭遇經(jīng)營失敗的風險。與此同時，在參與市場競爭方面，地方投融資平臺有所缺失。地方投融資平臺主營業(yè)務(wù)對政府依賴程度較高、自身經(jīng)營性業(yè)務(wù)較少、對下屬經(jīng)營性子公司控制能力不強、利潤虛高但現(xiàn)金流情況不佳等特點，使其經(jīng)營管理能力薄弱，因而，轉(zhuǎn)型后，政府將經(jīng)營管理自主權(quán)交還給平臺公司后，平臺公司面臨建立適應(yīng)市場競爭的經(jīng)營管理決策機制，但這非一朝一夕之事。
四、推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型的政策建議
2015年之后，地方融資平臺債務(wù)依然得到快速增長，主要仍然是當前財稅體制導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配、地方政府官員績效考核制度不健全以及當前宏觀經(jīng)濟政策下行壓力巨大等多個方面原因。為了根本性防范地方政府隱性債務(wù)，就必須大力推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，控制地方融資平臺舉債。
（一）制定專門地方投融資平臺法律法規(guī)
地方融資平臺債務(wù)增長的一個主要原因就是地方投融資平臺仍然是多頭監(jiān)管，各部委對投融資平臺的管理各自為政，已出臺的文件也相對分散，而且層次較低，難以對投融資平臺起到完整、統(tǒng)一的規(guī)范作用。即使最基礎(chǔ)的對投融資平臺的認定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的投融資平臺名單存在一定的差異，如果名單都無法確認統(tǒng)一，更別提對投融資平臺進行規(guī)范和轉(zhuǎn)型。各部委對投融資平臺的管理形成共識是平臺形成統(tǒng)一的運行規(guī)范的前提，因此亟需出臺專門法規(guī)對地方投融資平臺做出統(tǒng)一的規(guī)范。
首先，明確地方政府投融資平臺的性質(zhì)、與地方政府之間的關(guān)系進行界定。明確投融資平臺經(jīng)營范圍、公益性項目范圍、責任范圍、運營模式、資金監(jiān)管、項目決策、償還機制等各方面的內(nèi)容。其次，對投融資平臺的認定統(tǒng)一判斷標準，并對目前地方融資平臺進行全面統(tǒng)計，掌握地方融資平臺數(shù)量、類型、運營狀況、債務(wù)規(guī)模以及政府債務(wù)的比例，債務(wù)償還安排等，并進行分類管理，合理確定政府融資平臺負債規(guī)模上限、償債準備金、資金用途和債務(wù)分類標準等予以明確等。再次，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，發(fā)改委、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、審計署等部委共同組建地方政府融資平臺監(jiān)管聯(lián)席會議制度，明確對融資平臺的監(jiān)督、審計、及稽查等責任，避免各部委各自為政。
（二）加大融資平臺整合重組力度，不斷減少融資平臺數(shù)量
當前數(shù)量眾多的投融資平臺和快速增長的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來了隱性債務(wù)隱患，因此，未來應(yīng)對投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模進行一定的控制。根據(jù)政府級別的情況，合理控制其下屬融資平臺數(shù)量，根據(jù)政府級別以及經(jīng)濟財政實力的不同，明確其下屬融資平臺的數(shù)量，并對其進行分類管理，不斷推進融資平臺轉(zhuǎn)型。
第一，合并重組現(xiàn)有融資平臺。具體措施包括，根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合現(xiàn)有的不同類別融資平臺，實現(xiàn)多元化經(jīng)營，提高資源綜合利用效率。一方面，對縣域的融資平臺可以合并為一家，對地級市以上級別的融資平臺可以采取合并重組的方式，對負債較高和無投融資業(yè)務(wù)的平臺進行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進行跨區(qū)域的平臺整合，促進城市群的協(xié)同發(fā)展。另一方面，整合具有相同或相似資源要素的融資平臺，利用專業(yè)優(yōu)勢與集中優(yōu)勢，提高資源利用效率。在整合的過程中，建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機制。
第二，嚴格限制新設(shè)融資平臺，包括提高地方融資平臺的公司設(shè)立的品批準條件，如要求符合經(jīng)濟發(fā)展目標、提高注冊資本（實收資本）要求，需要有關(guān)部門的審批、按照地區(qū)的行政等級設(shè)置融資平臺的數(shù)量上限等。
（三）逐步放開市級以下地方政府舉債權(quán)
目前《預(yù)算法》只允許省級政府（含計劃單列市）通過發(fā)行債券方式進行融資，但是省級以下地方政府沒有舉債權(quán)，依然無法直接融資，只能由省級政府代為發(fā)行債券。在未來城鎮(zhèn)化不斷推進的過程中，省級以下地方融資需求勢必仍然強烈，如果不能賦予其相應(yīng)的自主融資權(quán)，而仍然采取省級政府代發(fā)形式，很難滿足地方政府靈活的融資需求。這種情況下，省級以下地方政府仍然會傾向于通過其他方式來繞過省級政府來融資，很有可能會導(dǎo)致地方融資平臺繼續(xù)存在。因此，要推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型，就需要逐步擴大省級以下地方政府債券發(fā)行的城市范圍，賦予其相應(yīng)融資權(quán)。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應(yīng)在中央或省級政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計劃，增強政府發(fā)債的自主性、靈活性。
（四）嚴控地方融資平臺舉債，建立風險監(jiān)控和預(yù)警制度
一旦當?shù)胤秸@得直接舉債權(quán)，地方融資平臺對于地方政府融資功能也基本上消失了。這種情況下，來自地方政府對地方融資平臺轉(zhuǎn)型的障礙也就會消失，政府推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型意愿也會得到提升。這種情況，還需要嚴防地方融資平臺新增債務(wù)，對地方融資平臺債務(wù)也實行總量控制，每年規(guī)定地方融資平臺新增債務(wù)，并且需要明確這些債務(wù)償債來源，對于無法說明償債來源的融資平臺，禁止其新增債務(wù)。并加大對融資平臺的債務(wù)管理，建立完善的風險監(jiān)控和預(yù)警制度。一是，可以通過預(yù)算控制、成本控制、財務(wù)預(yù)警等手段，增強有效管控財務(wù)和運營風險的能力；二是，根據(jù)平臺的風險偏好、風險承受度，選擇適當?shù)娘L險管理工具和策略，對風險進行主動管理；三是，建立風險發(fā)生后的應(yīng)急機制，尤其是建立針對重大風險發(fā)生后的危機處理計劃。
（五）按照經(jīng)營業(yè)務(wù)類型進行分類管理，并制定轉(zhuǎn)型方案
地方融資平臺主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務(wù)中融資需要，因此，在對待地方融資平臺轉(zhuǎn)型方面，也需要從融資平臺從事的業(yè)務(wù)入手。如果是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生的債務(wù)，這些就應(yīng)該納入到政府財政預(yù)算。如果不是幫助地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)生的債務(wù)，都應(yīng)該是由融資平臺自身來進行償還，而不能由財政資金來償還。因此，對融資平臺的業(yè)務(wù)和經(jīng)營進行界定和分類成為推動融資平臺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。界定清楚之后，對于同一政府所屬融資平臺，應(yīng)將所有事經(jīng)營性質(zhì)的融資平臺進行整合重組，與政府進行剝離，按照市場化要求開展業(yè)務(wù)。對于完全公益性質(zhì)融資平臺，在初期允許其保留，但是需要制定專門的法規(guī)，并明確其債務(wù)就是地方政府的債務(wù)，將其債務(wù)納入到地方財政預(yù)算。待時機成熟后，逐步與地方政府剝離、退出。對于從事準公益性質(zhì)具有一定收益的融資平臺，可以引進社會資本，進行混合所有制改革，推動融資平臺逐步轉(zhuǎn)型。
（六）地方融資平臺轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國有企業(yè)改革
融資平臺作為一種特殊性質(zhì)的國有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國有改革范疇，因此，推動融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要配套國有企業(yè)改革。沒有國企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺仍然依賴地方政府，對地方政府構(gòu)成隱性債務(wù)。當前，國有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有明晰，國有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨立法人較弱，無法完全市場化的自主運營，政府對國有企業(yè)干預(yù)比較明顯。這也導(dǎo)致國有企業(yè)很多債務(wù)，也是地方政府隱性債務(wù)的范疇。因此，推進融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實融資平臺的獨立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)市場化的自主運營，自負盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔有限責任，實現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺的發(fā)展。只有這樣，才能根本上控制和降低政府隱性債務(wù)。
（七）推動融資平臺轉(zhuǎn)型需要創(chuàng)新發(fā)展模式，為轉(zhuǎn)型提供業(yè)務(wù)支撐
作為地方融資平臺，城投公司普遍都存在業(yè)務(wù)模式單一，業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導(dǎo)致需要政府不斷補血才能生存下去。因此，要推動融資平臺轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來融資平臺的業(yè)務(wù)發(fā)展問題，為融資平臺找到一個穩(wěn)定可靠的業(yè)務(wù)來源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式，培育新的利潤增長點。能否推進創(chuàng)新、培育具有市場競爭力的業(yè)務(wù)和盈利增長點是地方投融資平臺轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵。地方投融資平臺只有具有一定的盈利能力，方能適應(yīng)市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營能力的準市場化主體。
從目前國內(nèi)已經(jīng)成功轉(zhuǎn)型的平臺公司業(yè)務(wù)拓展路徑來看，大多是業(yè)務(wù)都是沿著土地一級開發(fā)價值鏈進行縱向的前后延伸以及相關(guān)多元化發(fā)展而來。對于擁有土地和房產(chǎn)類資產(chǎn)的地方投融資平臺，可以直接進行開發(fā)，轉(zhuǎn)型為房地產(chǎn)企業(yè)，圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進行土地一級和二級聯(lián)動開發(fā)，進行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設(shè)；或建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)和地方稅收返回獲得收益。對于擁有地方國有企業(yè)股權(quán)，地方融資平臺可以轉(zhuǎn)型為國有資本管理公司或控股型的集團公司，作為國有獨資企業(yè)，代行地方國資委的出資人職能。同時利用其資本收益參與設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金或并購基金，發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，或參股實體企業(yè)或金融機構(gòu)，進行多元業(yè)務(wù)發(fā)展，成長為產(chǎn)業(yè)或金融類的控股公司。
（八）推動融資平臺轉(zhuǎn)型需要配套措施，并提供必要支持
地方投融資平臺轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管平臺公司轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營能力的市場化主體，但要實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中出臺配套措施以做好職工的安置工作，對平臺公司之間的重組整合提供政策上的支持，向平臺公司注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高平臺公司資產(chǎn)的質(zhì)量，對于轉(zhuǎn)型參與PPP項目的融資平臺轉(zhuǎn)型，給予稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式給予支持，但其債務(wù)由企業(yè)自身來承擔，不能納入政府預(yù)算，等等。地方投融資平臺如果缺少來自地方政府的支持，自身既沒有轉(zhuǎn)型動力，也增加了轉(zhuǎn)型風險。
（九）推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型還應(yīng)遵循循序漸進、區(qū)別對待原則
地方投融資平臺轉(zhuǎn)型是政府一項重大的改革，地方政府對地方投融資平臺轉(zhuǎn)型應(yīng)當分清重點和難點，近期目標和遠期目標，進行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進的方式，通過先易后難，同時，要考慮區(qū)域差異，避免一刀切。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)有的投融資平臺已由單純的融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘蟹?wù)運營商，有的轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌顿Y公司，并具有了一定的市場競爭力，正在逐步向全國拓展業(yè)務(wù)，有的則肩負城市投資建設(shè)、城市運營服務(wù)、投資功能于一體等。而中西部地區(qū)很多投融資平臺仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺，經(jīng)營性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性收入均很少，參與市場競爭的能力很薄弱。因而，在推動地方投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，要區(qū)別對待，因地制宜，防止一刀切。對于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的投融資平臺加快轉(zhuǎn)型，應(yīng)給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢推動積極轉(zhuǎn)型。對于中西部地區(qū)，應(yīng)當根據(jù)地方投融資平臺的實際情況實施差別化政策，對于發(fā)展較好的投融資平臺可以推動轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的投融資平臺通過循序漸進的方式推進轉(zhuǎn)型。
1、城投竟然是市場支柱、行業(yè)擔當？
2、什么是城投？
3、城投企業(yè)看什么？——九大看點幫你理清風險點。
4、如何選擇“高、大、純、良“的好城投
在我國經(jīng)濟中，有一個極其特殊并且規(guī)模巨大的行業(yè)——城投。
說它極其特殊，是因為城投的經(jīng)營完全非市場化，但是融資卻市場化，橫跨體制內(nèi)外。城投一身兼具兩套標準，評審時，市場化的風險評估套路不好用了。
說它規(guī)模巨大，是因為城投的數(shù)量已經(jīng)是市場不可忽視的一部分，甚至說是債券市場支柱、行業(yè)擔當也不為過。
這有點反常識，一個沒有生產(chǎn)經(jīng)營的行業(yè)，怎么就成了市場支柱、行業(yè)擔當？好，上數(shù)據(jù)：
金融業(yè)廣泛使用的Wind數(shù)據(jù)庫中，對于債券有一個很有用的字段：“是否城投債”（不用懷疑，原字段如此，就是這么粗暴直白?。?。用這個字段篩選一下，就能發(fā)現(xiàn)：目前債券市場發(fā)行人大概5000家，其中城投竟達到了1800家。也就是說，每三家企業(yè)發(fā)債，就有一家是城投。
城投行業(yè)，妥妥地是債券市場的行業(yè)擔當啊。
筆者的風控工作中，評審最多的行業(yè)就是城投。相信這也是從事風控工作的小伙伴們的共同感受。所以，如何評估一家城投企業(yè)的風險，絕對是風控人員要掌握的必備技能。
好，技術(shù)干貨來了：
什么是城投？
城投的“學名”，一般被稱為“地方政府投融資平臺”，簡稱平臺。
城投做的事，基本上就是替地方政府融資，并用融來的錢做公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。
城投的股東一般是地方政府、地方政府國資委、地方政府財政局，因此，又被稱為地方政府的馬甲。
由以上可見，城投的核心特征是——公益性！城投做的是政府的事，而不是市場的事。
公益性，或者說非市場化，是界定城投最重要的標準。
那怎么看一家企業(yè)是否市場化呢？
很簡單，F(xiàn)ollow themoney！看它的收入、經(jīng)營性現(xiàn)金流入是來自于政府，還是來自于市場。
或者說，這個企業(yè)的客戶，是政府還是市場？
從這個意義上，有些企業(yè)雖然也被稱為平臺，但并不是城投。例如高速公路企業(yè)、軌道交通企業(yè)。雖然這些企業(yè)的初期（建設(shè)期），資金來源主要靠政府和融資，但是這些資金是投資性現(xiàn)金流，不是經(jīng)營性現(xiàn)金流。最終他的收入是來自于市場的，客戶是市場上的主體，不是政府。
說到這，有些小伙伴就會吐槽了，那一個建筑公司，專門給政府做施工的，客戶也是政府，那它也是平臺了？
呃——不得不說，這個以偏概全的吐槽很亮！
好吧，也許我們應(yīng)該給城投的界定標準打個補丁，改為：
公益性，且非市場化，是界定城投最重要的標準。
做的是公益的事，收入只來自于政府、不來自于市場。
這樣，建筑業(yè)就不符合了。建筑本身是非公益的，而且“正?！钡慕ㄖ髽I(yè)，客戶不應(yīng)該只有政府。
還有一個比較難界定的行業(yè)是——園區(qū)。最常見的是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的城投，其股東一般為XX開發(fā)區(qū)管委會。
對于園區(qū)，筆者有個簡單粗暴的處理方法——按照上述城投的標準來界定。
對于早期的、建設(shè)期園區(qū)，其收入基本來自于政府回購和土地出讓，客戶是政府。所以是非市場化的，劃為城投，按城投的套路來看。
對于后期的、成熟期的園區(qū)，其收入主要來自于市場化的房產(chǎn)租售，客戶是園區(qū)內(nèi)企業(yè)。所以是市場化的，劃為房地產(chǎn)，按房地產(chǎn)的套路來分析。但也不能全按房地產(chǎn)的思路，還要著重考慮區(qū)域壟斷因素、政府的支持。
可惜，筆者評審的園區(qū)企業(yè)中，幾乎所有的都可以清晰地劃為城投。成熟的園區(qū)企業(yè)極難出現(xiàn)。筆者猜想，這可能是因為成熟園區(qū)企業(yè)無需建設(shè)，融資需求較低的原因。
看到這里，相信小伙伴們對城投的界定已經(jīng)清楚了：做公益的事、收入只來源于政府。
怎么評審城投的風險呢？九大看點幫你理清城投風險點
看點1：股權(quán)結(jié)構(gòu)
看股權(quán)結(jié)構(gòu)，就是看融資人的控股股東是誰。
呃??看起來好像廢話，實際上這個問題絕不簡單。
第一，要看控股股東是不是政府。
有的融資人，其控股股東不是政府，而是城投公司。
如果說政府是父親，那城投公司就是兒子，城投公司的子公司就是孫子。
首先要確定，融資人是兒子，還是孫子？
這很重要。
試想：在父親那里，是兒子有話語權(quán)，還是孫子？
第二，要看控股股東的行政級別，這是城投行政級別的根本標志。
控股股東可能是省政府、市政府、區(qū)縣政府、園區(qū)管委會，這就標志著不同的行政級別。
級別越高的政府，能控制的財力自然越多，違約可行性越小。套用一句俗話，城投公司的信用是“拼爹”來的。
第三，要看控——股——股東，不是參股股東。
城投的級別要根據(jù)控股股東確定，不是參股股東。
看親爹，不能看干爹。
第四，要看是誰——是政府的哪個職能部門？
常見的有三種：政府本身、財政局、國資委。
政府本身作為股東的，比較讓投資人放心。
后兩者相比，筆者更偏愛財政局作為股東的城投。這純粹是筆者的主觀偏見。因為在筆者的盡調(diào)生涯中，基本上只有財政局旗下的城投才能輕松安排對財政局的盡調(diào)。對于其他城投，看到其對安排財政局訪談的為難情緒，筆者忍不住腦補其找財政局協(xié)調(diào)資金會是什么情形。
第五：擴展調(diào)查——這個爹有幾個兒子？
兒子越多，單個兒子獲得的資源越少，這是樸素的道理。
但是這一信息往往沒人整理，市場上沒有現(xiàn)成報告，通常需要訪談才能得到。
不過也有一個不完全但是簡單易行的調(diào)查方法：在中國貨幣網(wǎng)中信息披露搜索欄中輸入當?shù)氐孛ㄒ娤聢D），就能搜出當?shù)厮械陌l(fā)債企業(yè)。然后挑選名字像城投的，一家一家梳理。
（圖片為中國貨幣網(wǎng)首頁截圖）
看點2：政府實力
第一，要看控股股東政府的實力。
控股股東是區(qū)，那就看區(qū)的實力，不是市的實力。
控股股東是園區(qū)，那就看園區(qū)的實力，不是市的實力。
奇怪的是，如此簡單的方法論，筆者在實踐中卻總被質(zhì)疑。不知小伙伴們是否也有同感。
第二、看經(jīng)濟規(guī)模。
GDP領(lǐng)銜、增速輔助、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加深理解、社會消費品零售總額和固定資產(chǎn)投資給予直觀印象（題外：還記得宏觀經(jīng)濟學中的公式GDP=C+I+G+NX么？把實踐數(shù)據(jù)套一下理論公式往往能發(fā)現(xiàn)有意思的東西）。
知道規(guī)模后，進行對比。市級的跟同省其他市對比，區(qū)縣跟同市其他區(qū)縣對比。至于園區(qū)，筆者建議跟同市的區(qū)縣對比。
第三、看財政規(guī)模。
財政數(shù)據(jù)中，筆者認為最有代表性的數(shù)據(jù)是——公共財政預(yù)算收入（舊稱：一般預(yù)算收入）。因為其主要的構(gòu)成科目是稅收收入，是當?shù)亟?jīng)濟實力的直接體現(xiàn)。
第二個重要的數(shù)據(jù)當屬政府性基金收入，其主要的構(gòu)成科目是國有土地使用權(quán)出讓金收入，重要性不言而喻。對于有土地業(yè)務(wù)的城投，還需要把這個指標與該城投的土地業(yè)務(wù)收入規(guī)模對比。
看點3：經(jīng)營模式
城投企業(yè)的經(jīng)營很簡單，就兩件事:工程建設(shè)和土地開發(fā)。
但表現(xiàn)形式卻很復(fù)雜。
比如工程建設(shè)，有代建的、BT的、說不清楚的??
比如土地開發(fā)，有具備土地證的、沒有土地證的、土地證是儲備土地的??其中涉及的合規(guī)性以及政策文件更是一團亂麻。
其實，從風險評估的角度，應(yīng)該透過復(fù)雜的現(xiàn)象看到簡單的本質(zhì)。
城投企業(yè)的信用本質(zhì)是什么？
其實前文已經(jīng)說過，“拼爹”啊。
城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。
所以，看城投的經(jīng)營模式只是手段，目的是判斷其經(jīng)營是否依賴政府、能否掛鉤政府信用。
從這個角度來說，經(jīng)營模式的各種表現(xiàn)形式都不重要。
工作中，筆者講到這，很多小伙伴就會質(zhì)疑：說得輕巧，這些不重要，那你說什么重要？不看這些，那看什么？
筆者有一個簡單粗暴的方法：Follow the money。
無論哪種業(yè)務(wù)模式和表現(xiàn)形式，看錢就夠了?？闯峭镀髽I(yè)怎么籌錢、怎么花錢、怎么收錢——尤其是向誰收錢，完成一個錢的循環(huán)。
錢才是本質(zhì)，各種業(yè)務(wù)模式的產(chǎn)品只是錢在不同階段的表現(xiàn)形式。
比如工程建設(shè)：
第一，怎么籌錢？
工程建設(shè)資金無非資本金和融資。
資本金由政府出還是城投出？如果城投出，城投從哪籌集？政府如何補償？
融資資金由政府借款還是城投借款？如果城投融資，政府如何補償融資成本？
第二、怎么花錢、怎么收錢？
這部分要緊緊地結(jié)合財務(wù)報表看。
燒腦的干貨來了：
如果城投為工程花的錢計入存貨，后續(xù)隨著政府回款轉(zhuǎn)記成本，政府回款計入收入，這種模式一般叫做BT。相當于把工程當作一個產(chǎn)品，城投生產(chǎn)出來，賣給政府。這種模式下，城投確認的收入金額是一個大金額，包括工程所有建設(shè)成本、以及常見的利潤加成。
如果城投為工程花的錢計入其他應(yīng)收款，后續(xù)根據(jù)政府回款情況沖銷，這種模式一般叫做代建。
工程的建設(shè)成本不計入利潤表，只在資產(chǎn)負債表中來回調(diào)減。這種模式下，城投確認的收入金額是一個小的金額，不包括工程建設(shè)成本，一般只有按比例計提的代建管理費。
如果城投為工程花的錢計入在建工程??
呃，確實有城投是這么記賬的，且不去評判記賬方法是否正確，主要看后續(xù)這在建工程怎么處理。如果跟收入一起轉(zhuǎn)記成本的，BT模式。如果根據(jù)政府回款沖銷，代建模式。如果建成后轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)了，那就是傳說中的公益性資產(chǎn)，這種模式就不是盈利模式，而是風險點。
比如土地開發(fā)：
第一，怎么籌錢？
這個比較簡單，通常由城投借款。
第二，怎么花錢？
花錢干什么去了？是拆遷、土地平整（七通一平），還是買現(xiàn)成的熟地？
花的錢怎么記賬？計入存貨、其他應(yīng)收款還是無形資產(chǎn)？這三種模式可以類比前文工程代建的三種模式，不再贅述。
第三，怎么收錢？——尤其是向誰收錢？
這里需要注意的是，雖然土地變現(xiàn)的錢都是政府劃過來的，但實際上收錢的對手有市場和政府兩種情形。
如果土地通過招拍掛變現(xiàn)，資金先進入財政專戶后再返還給城投，這種模式收錢的對手實際是市場。風險點在于當?shù)氐耐恋刈儸F(xiàn)速度。
這時，就要跟前文提到的“國有土地使用權(quán)出讓金收入”對比，因為它是上限。但也有反常的，筆者曾見過城投企業(yè)的土地出讓收入遠高于當?shù)刎斦恋爻鲎尳鹗杖氲?，原因成迷，無論如何都調(diào)查不到，筆者只能“合理懷疑”了。
另一種情況，如果土地不通過招拍掛變現(xiàn)，而是政府購買，這樣土地的模式就等同于前文說的工程建設(shè)。這時，筆者認為應(yīng)該將城投企業(yè)的土地出讓收入跟“政府性基金支出”對比。
上述花錢、收錢的各階段和模式是一個維度，再加兩個維度：當階段是否有土地證、土地證的形式（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商住、儲備），三個維度排列組合就是常見的表現(xiàn)形式?？梢姇卸嗝磸?fù)雜。如果糾結(jié)于表現(xiàn)形式，自然很難識別風險。
因此，筆者認為，應(yīng)該透過表現(xiàn)形式，直擊風險本質(zhì)，用簡單粗暴的方法（看錢）來迅速評估城投企業(yè)。
看點4:政府欠款
先說一個反常識的觀點：
對城投企業(yè)而言，政府欠款越多，企業(yè)信用資質(zhì)越好。
What?
看到這里，相信很多小伙伴們已經(jīng)瞪大了眼睛，準備好了西紅柿，就要砸場了。
別急，且聽原因。
這個論斷成立的前提是：對城投企業(yè)而言。還記得中篇里提出的城投企業(yè)審批核心思想么？
城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。
政府欠款越多，越能體現(xiàn)城投企業(yè)替政府融資的本質(zhì)屬性，越能掛鉤到政府信用。
反過來，如果一個“城投企業(yè)”，沒有一分錢的政府欠款，你能相信它是城投么？它自己都不好意思叫城投吧。
另外，從城投的資產(chǎn)角度來看。
城投的資產(chǎn)有什么？主要的大概有三類：代建工程、土地、政府欠款。
而前兩類資產(chǎn)，都還沒有變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）！只有政府欠款，是已經(jīng)變現(xiàn)（變成金融資產(chǎn)）的債權(quán)。
所以，政府欠款是城投企業(yè)最優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)。
政府欠款常見的有三種表現(xiàn)形式：表內(nèi)的應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款，表外的未實現(xiàn)補貼。前兩種看報表科目明細，后一種看政府補貼文件。
看點5：政府支持
政府對城投企業(yè)的支持，反應(yīng)了該城投在當?shù)氐牡匚?，繼而關(guān)聯(lián)政府的償債意愿。
常見的政府支持有：補貼收入、注入資金、注入土地、注入股權(quán)。
補貼收入，看利潤表營業(yè)外收入和政府補貼文件，核心是規(guī)模和可持續(xù)性。
注入資金，看所有者權(quán)益中實收資本、資本公積科目的變化。對于注入歷史，一般審計報告附注歷史沿革部分會整理。再深挖的話，就要看歷次驗資報告了。
注入土地，除了按以上方法評估之外，還要著重分析：
? ? 土地使用性質(zhì)（劃撥、出讓、儲備）
土地用途性質(zhì)（商住、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林地、灘涂??這樣劃分在定義上并不準確，如此表述是為了引起注意）
? 是否已繳納土地出讓金？未繳納的是否需要城投來繳納？更進一步，需要城投繳納的，城投是否把該金額計入負債？！
? 土地的評估價值
注入股權(quán)，首先看是控股還是參股子公司。參股子公司作為一項資產(chǎn)來看即可。對于控股企業(yè)，主要看兩點：
一、規(guī)模，二、是否為城投。
注意，如果注入的子公司不是城投，而是產(chǎn)業(yè)類公司，則為風險點。
原因同上：城投企業(yè)的信用本質(zhì)是政府信用。產(chǎn)業(yè)化、市場化、非公益化越嚴重的城投，距離政府信用越遠。
看點6：財務(wù)報表
城投企業(yè)的三張報表，最重要的是資產(chǎn)負債表。也就是這個企業(yè)有什么東西、欠什么債。
其次是現(xiàn)金流量表，主要看政府回款和企業(yè)籌資情況。
最不重要的是利潤表，城投企業(yè)一般都會盈利以利融資。
資產(chǎn)端（有什么東西），重點看五個科目：應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、存貨、在建工程、無形資產(chǎn)。
通常，城投的三類資產(chǎn)（代建工程、土地、政府欠款）就在這五個科目體現(xiàn)。
那怎么看科目呢？重點在于：
1)看明細
不是比率、增長率，而是明細！
明細才是硬道理，才是藏不住、抹不平、調(diào)不了的硬指標。
君不見，募集說明書已經(jīng)洪水泛濫：連篇累牘的廢話都在說毫無營養(yǎng)的比率、增長率，用數(shù)據(jù)代替分析。下面的列式數(shù)據(jù)體表述，債券界的小伙伴們一定不會陌生：
“2014至2017年1季度，發(fā)行人無形資產(chǎn)分別為10億元、12億元、14億元和15億元，呈增長趨勢；占總資產(chǎn)的比例分別為10%、12%、14%、15%，占比較為穩(wěn)定?！?/p>
然后呢？這個科目裝了什么東西？為毛變動啊（寶貴的變動原因分析何在）？
何以解憂？唯有明細。明細在手，原因我有！
當然，挖明細也要適度，考慮客戶的承受能力。通常挖前五大明細，風險高的企業(yè)挖前十大明細，基本上也能看出問題了。
在看明細的時候，常見一種尷尬的事情：合并報表，應(yīng)收類科目明細中的交易對手，竟然是合并范圍內(nèi)的子公司！
對于這種賬，筆者只能默默地祝?！?/p>
是的，除了祝福，做不了什么。
風控人員不能完美主義，要看大局，做判斷。對于做承銷的小伙伴，碰到這個問題，筆者通常給予簡單粗暴的建議：你敢這么提供明細，我就敢這么披露，交由市場判斷。
2)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)對比
還記得前文中業(yè)務(wù)模式如何看么？Followthe money。
在業(yè)務(wù)模式部分，一般會積累很多經(jīng)營數(shù)據(jù)的表格。在看科目時，就是要看經(jīng)營數(shù)據(jù)在報表中如何體現(xiàn)。
比如某代建項目，經(jīng)營數(shù)據(jù)中說總投資50億，已投20億。再看報表：項目確實計入存貨，但是存貨科目總共才5億。
呃??
這種尷尬，小伙伴們有木有共鳴？
所以不得不提問，不得不要求客戶部門補充盡調(diào)。此時，往往是客戶部門與風險部門沖突的高發(fā)期。
其實，大家缺乏的是溝通。如果大家都能仔細閱讀，避免邏輯錯誤，再輔導(dǎo)企業(yè)把賬做好，也算是為客戶提供增值服務(wù)，實現(xiàn)風險與收益平衡、企業(yè)與金融機構(gòu)共贏的和諧局面。
好了，停止YY，回到干貨：
對于工程：BT模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營數(shù)據(jù)中項目已投資數(shù)據(jù)對比存貨明細。代建模式通常在其他應(yīng)收款體現(xiàn)，對比其他應(yīng)收款明細。至于計入在建工程的，詢問原因吧。
對于土地：土地整理模式通常在存貨體現(xiàn)，將經(jīng)營數(shù)據(jù)中土地已投資數(shù)據(jù)對比存貨明細。注入土地則可能在存貨、無形資產(chǎn)或投資性房地產(chǎn)體現(xiàn)，將經(jīng)營數(shù)據(jù)中評估價值對比科目的賬面價值，看是否減值或增值。
對于政府欠款，通常在應(yīng)收賬款或其他應(yīng)收款科目體現(xiàn)。將經(jīng)營數(shù)據(jù)中回款情況：
與應(yīng)收賬款、營業(yè)收入、銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金
或與其他應(yīng)收款、收到其他與經(jīng)營活動有關(guān)的現(xiàn)金對比。
對于走收入的資金，粗略的勾稽關(guān)系如下：
營業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差+期末期初應(yīng)收票據(jù)之差-期末期初預(yù)收賬款之差
對于城投企業(yè)，應(yīng)收票據(jù)和預(yù)收賬款通常很少，所以可以簡化為：
營業(yè)收入-銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金≈期末期初應(yīng)收賬款之差
由于是粗略的勾稽關(guān)系，對于小規(guī)模的偏差不必理會。對于跨數(shù)量級的偏差，通常要思考、尋找甚至調(diào)查原因。
負債端，主要看規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)，結(jié)合現(xiàn)金流量表中的籌資活動現(xiàn)金流入和流出科目，對比企業(yè)的授信，從而評估企業(yè)的融資壓力。
現(xiàn)金流量表，主要看政府回款（銷售商品提供勞務(wù)收到的現(xiàn)金、收到其他與經(jīng)營活動有關(guān)的現(xiàn)金）和企業(yè)籌資（取得借款收到的現(xiàn)金、發(fā)行債券收到的現(xiàn)金、償還債務(wù)支付的現(xiàn)金）。
利潤表，通?？蠢麧檨碓唇Y(jié)構(gòu)（毛利率、三費占收入比、投資收益+公允價值變動損益+營業(yè)外收入等非經(jīng)營收入占收入比），分析利潤的主要來源。對于城投，利潤往往來自于營業(yè)外收入尤其是政府補貼。另外，收入規(guī)模需要與經(jīng)營數(shù)據(jù)和現(xiàn)金流做對比。
看點7：同業(yè)授信
輕飄飄的一張同業(yè)授信表，其實是風險審批時的重要參考。
里面的信息量很足：
有多少金融機構(gòu)認可該企業(yè)？其中多少銀行、多少信托券商資產(chǎn)管理公司？銀行金融機構(gòu)越少，說明低成本融資越少，企業(yè)風險越高。
單家金融機構(gòu)特別是銀行的對企業(yè)的授信規(guī)模多少？已提用多少？通常，審批人員會不自覺地采取跟隨策略，而非做領(lǐng)頭羊。
該企業(yè)授信總規(guī)模多少？余額多少？與企業(yè)現(xiàn)有負債對比如何？
那么，為什么同業(yè)授信表如此重要？
因為城投企業(yè)的償債主要依賴融資，換言之，借新還舊。
看點8：債券發(fā)行歷史
前篇說過，發(fā)債的城投企業(yè)已經(jīng)有1800家。對于任一家金融機構(gòu)，單一行業(yè)有1800家客戶，已經(jīng)足夠了。
此外，如今債券市場發(fā)展日趨成熟，債券已經(jīng)是優(yōu)質(zhì)企業(yè)重要的、甚至可以說是不可或缺的融資手段。
所以，同等條件下，有債券發(fā)行歷史的城投，信用資質(zhì)自然高于無歷史的。
看點9：融會貫通、綜合判斷：是不是城投。
經(jīng)過以上分析，我們已經(jīng)知道了這家企業(yè)：
股東和實際控制人是不是政府？
主營業(yè)務(wù)是不是：公益性工程代建、土地整理？
客戶是不是只有政府？
主要資產(chǎn)是不是：政府欠款、公益性工程、土地？
政府對其有沒有顯著支持？
再回顧開篇提出的城投界定：
公益性，且非市場化，是界定城投最重要的標準。
于是我們就可以判斷企業(yè)是不是城投，能否掛鉤政府信用。
可是，經(jīng)常有城投企業(yè)含有市場化、產(chǎn)業(yè)類的業(yè)務(wù)，怎么看？
筆者建議：一看規(guī)模，二看性質(zhì)。
首先是規(guī)模，是城投業(yè)務(wù)為主，還是產(chǎn)業(yè)類為主？從三個維度評估：收入占比、資產(chǎn)占比、利潤占比。
然后是性質(zhì)。通常城投下屬的產(chǎn)業(yè)類行業(yè)有三類：公用事業(yè)（水電氣熱公交）、房地產(chǎn)（工業(yè)商業(yè)住宅）、其他市場化行業(yè)。
對于公用事業(yè)，屬于半公益性質(zhì)，基本不妨礙判斷城投性質(zhì)。
對于房地產(chǎn)，重點區(qū)分土地的取得方式，是以城投土地整理的便利在一級開發(fā)階段取得轄區(qū)內(nèi)土地？還是像普通房地產(chǎn)開發(fā)商一樣通過招拍掛競標四處拿地？前者仍與城投性質(zhì)掛鉤，后者則淡化城投性質(zhì)。
對于其他市場化行業(yè)，無疑是淡化了城投性質(zhì)。占比過大的話，反而應(yīng)該當作產(chǎn)業(yè)類企業(yè)來評估，與政府信用脫鉤。
總之，城投企業(yè)，這么看就夠了：看企業(yè)的信用能否掛鉤政府信用？
前文述及，城投（政府投融資平臺）已經(jīng)妥妥的是債券市場的行業(yè)擔當，1800戶城投熙熙攘攘，三分天下有其一。
但是，與之相反，城投行業(yè)的評級等級卻少得可憐，無法拉開差距。凡城投，兩A起。這也就罷了。難受的是大部分城投都擠在AA這一級別，傻傻分不清楚。
AA級城投的跨度有多大？據(jù)不完全統(tǒng)計：行政級別，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)到地市；一般預(yù)算收入，可以從10億到近300億；總資產(chǎn)，可以從100億到1000多億。
所以，僅憑評級符號已經(jīng)難以區(qū)分城投的信用高低。那么，該如何區(qū)分？或者，什么樣的城投才是信用好的城投，是投資人眼中的菜？
筆者從審批經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)：好的城投，應(yīng)該是——高、大、純、良。
1、高
指行政級別高和公司級別高。越高，信用越好。
行政級別，即城投所依托政府的行政級別。常見的政府級別從高到低的大致順序為：省、地級市、區(qū)縣、普通園區(qū)（指經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等普通開發(fā)區(qū)，不含國家級綜合改革試驗區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
注意，此處筆者用的詞為：“所依托”，而不是“所屬”?！八鶎佟?，往往指股權(quán)所屬，即城投公司股東政府的行政級別。實踐中，很多小伙伴也以股東政府的行政級別來作為城投的級別。
但，這是片面的。
真正的行政級別，應(yīng)該是通過三個方面綜（?。?、合（低）、判(來）、斷（看）：
第一、股東政府級別。
第二、基建回購、土地業(yè)務(wù)的交易對手政府級別。
——回購協(xié)議跟哪級政府簽的？土地業(yè)務(wù)的交易對手是誰？土地業(yè)務(wù)范圍是全市、全區(qū)還是園區(qū)內(nèi)？這部分信息，可以從兩處獲得：
1、經(jīng)營情況中的業(yè)務(wù)模式，2、應(yīng)收賬款前五大明細。
第三、資金拆借的交易對手政府級別。
——城投融資為了誰？其他應(yīng)收前五位。
收集完三方面信息后，就能做出判斷了。而三者中，更重要的是后兩個。因為它們才是城投真正的資金來源。
所以說，僅憑股東政府的級別來判斷平臺級別，是片面的。
公司級別高，指的是公司與股東政府的股權(quán)距離。說白了，是政府的子公司？是孫公司？還是孫子公司？
最能繼承政府信用的，莫過于嫡長子。
2、大
指四大：區(qū)域經(jīng)濟實力強大、所依托政府財政實力強大、城投業(yè)務(wù)規(guī)模大、城投資產(chǎn)規(guī)模大。
區(qū)域經(jīng)濟，看GDP、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會消費、工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資。
財政實力，看一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入。
城投業(yè)務(wù)，看在建擬建回購項目規(guī)模、在建擬建土地整理業(yè)務(wù)規(guī)模。注意，是在建擬建，不是已完工。是現(xiàn)在和未來，不是歷史。
城投資產(chǎn)，主要有三類：應(yīng)收款類（應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款）、在建項目類（存貨、在建工程）、土地類（存貨、無形資產(chǎn)、投資性房地產(chǎn)）。
大，就是好。
這是廢話。
問題是：多大才算好？多大能算好？
這里筆者要揭秘一個風控和分析人員都在用，但都不說的不傳之技：排排坐、砍一刀。
方法很簡單粗暴：
首先把一個行業(yè)的企業(yè)按某些指標排座次。
其次選一個差不多的位置（比如中間、三分之一、四分之一，視投資機構(gòu)逼格而定），參考位置處的指標數(shù)據(jù)取整（比如某指標的中值是93，那就取整100）。
然后在整數(shù)處（比如100）砍一刀。
結(jié)束。
于是，某某指標100就是準入門檻，就是風險偏好。100以上企業(yè)的就是目標客戶。
自然，很多人會質(zhì)疑：這不科學！
是的，不科學，但實用。
科學的方法，是仔細分析每一個企業(yè)自身的特點，尋找其區(qū)別于行業(yè)共性的競爭力，滲入挖掘其信用依托，計算其信用額度，定制風險緩釋措施。
科學的方法固然能得到最優(yōu)解，但其成本是巨大的，也是大部分機構(gòu)無法承受的。比如，招一個能做到這種地步的盡調(diào)人員，年薪多少？就算能招來人，一個人一年才能調(diào)查幾家企業(yè)？市場發(fā)行人5000家，以此耗時，什么時候才能做出投資決策？
最扎心的是：對于規(guī)模小的企業(yè)，放款的利潤能否覆蓋盡調(diào)成本？
所以，實踐中，我們只能接受不完美。放棄最優(yōu)解，退而求其次，尋找滿意解。
排排坐、砍一刀，很粗暴，但實用。
這里的技術(shù)，是對某個行業(yè)，知道該用哪個或哪幾個核心指標。
對于城投，筆者偏愛城投所依托政府的一般預(yù)算收入。砍的這一刀，在一般預(yù)算收入50億。
（呃，好像暴露了什么??）
當然，刀斷處只是準入底線，真正青睞的還是一般預(yù)算收入100億的。
3、純
第一，指城投業(yè)務(wù)純粹（收入來自財政），沒有雜質(zhì)（收入來自市場）。
常見的城投各類業(yè)務(wù)，從純粹到雜質(zhì)大致排序如下：
（1）公益性的：基建政府回購、土地整理政府回購——土地招拍掛出讓——保障房回購
（2）半公益的：公交——水務(wù)——供熱——燃氣——電力
（3）市場化的：房地產(chǎn)（包括保障房出售、工業(yè)地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)、住宅地產(chǎn)）、建筑、貿(mào)易、擔保等。
第二，指城投的交易對手純粹，最好是只有政府，沒有其他企業(yè)。
通常體現(xiàn)在應(yīng)收賬款和其他應(yīng)收款科目明細中。從純粹到雜質(zhì)的排序是：
高級別政府——低級別政府——國企——民企——個人。
說到這，不得不吐個槽：各位主承銷商大大，在信息披露的時候，對于城投拆出的大額非政府借款，一定要解釋業(yè)務(wù)背景、說清還款計劃、展示對手信用水平。因為對于債券，投資人是無法盡調(diào)的。有雷看不清，只能用腳投票、不去趟。
歸根結(jié)底，城投是依賴政府才有的信用。
純粹的，才讓人放心。
4、良
指信用記錄良好、銀行授信良好、資產(chǎn)質(zhì)量良好、盈利記錄良好。
信用記錄，小伙伴們已經(jīng)很熟悉征信系統(tǒng)了，要求沒有關(guān)注、逾期等異常情況。小伙伴們可能不熟悉的是最高法的失信被執(zhí)行人名單，在最高法的官方網(wǎng)站可以免費查詢。
銀行授信良好，兩個關(guān)鍵詞：
第一，銀行。是銀行，不是信托、不是資管、不是融資租賃。如果一個公司銀行融資少，負債主要來自于信托資管融資租賃，那也就呵呵了。
第二，良好，指的是信用貸款占比，或者說是非抵押質(zhì)押貸款的占比。能拿到信用貸款，是一個公司信用的最好證明。
資產(chǎn)質(zhì)量良好，主要指城投資產(chǎn)的質(zhì)量。
例如：應(yīng)收賬款背后有沒有簽署協(xié)議為證？應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款有沒有回款計劃？土地資產(chǎn)的具體情況是什么：是儲備地、劃撥地、還是出讓地？是工業(yè)用地還是商住用地？有沒有土地證？是否繳納出讓金？
盈利記錄良好，指的是不虧損，尤其是季報不虧損。
是的，城投公司有苦衷，利潤的兩大來源——政府回購款和政府補助——往往年終才結(jié)算。但是，如果季報做不到盈利，怎么能讓投資人有信心？怎么能讓人相信公司有持續(xù)融資能力？
以上，高、大、純、良。這樣的平臺，才是投資人眼中那顆青翠欲滴的菜。
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