第一篇：地方政府融資平臺貸款的潛在風(fēng)險及對策

地方政府融資平臺貸款的潛在風(fēng)險及對策

摘要：本文分析了地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀及其風(fēng)險并提出了相應(yīng)的管理對策。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺貸款

風(fēng)險

對策

在國際金融危機不斷沖擊的大環(huán)境之下，自2008年來，我國中央政府便進(jìn)行了大規(guī)模的刺激經(jīng)濟政策的出臺，政府在一定程度上放寬了地方政府的融資政策也使得各地方政府快速發(fā)展了其融資平臺。地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀

為和那時積極的財政政策進(jìn)行配合，我國地方政府融資平臺由上世紀(jì)90年代應(yīng)運而生，于是，地方政府便經(jīng)由各種各樣的平臺公司來為地方政府的城建、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施以及公共事業(yè)項目進(jìn)行融資。2010年之后，國家便對銀行流動性還有地方政府融資平臺的清理規(guī)范進(jìn)行了縮緊，地方政府融資平臺的數(shù)量以及融資規(guī)模都有所下降?？芍颖笔?nèi)的現(xiàn)今的大多商業(yè)銀行對于地方政府融資平臺貸款采用“降舊控新”的政策，嚴(yán)格控制新增投放，大多實行總行審批，主要是保證在建項目的資金需求。銀監(jiān)會在2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作會議強調(diào)要深化整改，緩釋風(fēng)險，進(jìn)一步推進(jìn)地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作。依照可靠數(shù)據(jù)，截至到2012年3月末，河北省內(nèi)的融資平臺共有361家，貸款余額是3684.55億元，這個數(shù)據(jù)與年初相比來看增加了2.35億元，占據(jù)到了所有貸款的16.5%。

目前，隨著河北省地方政府融資平臺地方經(jīng)濟的不斷回升，城市化進(jìn)程的逐漸加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模的不斷擴大，對基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金需求也隨之加大，導(dǎo)致政府融資平臺快速增長，貸款投放呈現(xiàn)出積極變化。

1.1 地方政府融資平臺數(shù)量眾多，形式多樣

現(xiàn)今的地方政府融資的特點是：平臺數(shù)量眾多，形式多樣，其運作模式的差異也較大。事業(yè)法人是現(xiàn)在的地方政府融資平臺的性質(zhì)的主要形式，且其中大多是公益性融資平臺，地方市級融資平臺是借款主體。還款來源是財政補貼資金的無覆蓋貸款還貸壓力較大（2012年地方政府融資平臺貸款到期應(yīng)還款項中），而這當(dāng)中的一些機構(gòu)表示為部分貸款還貸困難，并對銀行提出借新還舊和辦理展期一起重新約期等等。除此之外，在到期貸款當(dāng)中，土地抵押貸款以及土地收益權(quán)質(zhì)押貸款所占據(jù)的比重也是相對來說比較大的，下游地產(chǎn)市場會很大程度地影響到土地交易的價格，并且處于國家大力地調(diào)控房地產(chǎn)這樣的形勢下，單純是以土地抵押作為依靠的的平臺貸款的風(fēng)險也會越來越明顯。最后，對交通類平臺貸款，由于交通局財務(wù)實行統(tǒng)收統(tǒng)支，也存在還款資金不能及時到位的風(fēng)險，而且有的銀行前兩年發(fā)放的貸款至今尚沒有辦理公路收費權(quán)質(zhì)押手續(xù)，對到期貸款清收還需采取積極的措施。

1.2 貸款發(fā)放集中度高，政府償還壓力大

河北省內(nèi)的各級金融機構(gòu)自2011年以來便與自身的實際情況進(jìn)行結(jié)合將穩(wěn)健的貨幣政策進(jìn)行了積極的貫徹實施，并且逐步把工作重點放在了信貸支持地方經(jīng)濟發(fā)展上面，不僅僅如此金融機構(gòu)還逐步的對地方政府融資平臺貸款的投放力度進(jìn)行不斷地加大，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟的不斷向前發(fā)展提供了持續(xù)的信貸支持。國家開發(fā)銀行河北省分行和工商銀行河北省分行是平臺貸款存款占比最大的兩家金融機構(gòu)，兩家在2013年前到期的平臺貸款分別占存量平臺貸款的16.2%和27.8%。2010年至2015年，地方政府償債率基本保持在了25%的警戒線之內(nèi)，2011年至2013年是償債的高峰期，地方政府償債率最高已經(jīng)達(dá)到area（30.03%，36.03），具體數(shù)據(jù)詳見下表：

地方政府償債覆蓋率預(yù)測簡表

（單位：萬億元）

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1.3 貸款投向重點突出

國家規(guī)范并且清理地方政府融資平臺貸款是現(xiàn)在的一個發(fā)展趨勢，新增融資平臺的風(fēng)險基本被覆蓋。各金融機構(gòu)對現(xiàn)金流充足的交通，土地儲備類平臺予以支持，對無現(xiàn)金流入，單純依靠財政的予以壓縮。截至2012年一季度末，河北省融資平臺貸款不良總額和不良率較2010年末實現(xiàn)了持續(xù)雙降?，F(xiàn)金流充足的公路類平臺貸款存量占比60%左右，關(guān)注類貸款占比為10%，較去年同期上漲了1.1個百分點。河北省銀行業(yè)對全省融資平臺新發(fā)放貸款95.89億元，其中高速公路建設(shè)領(lǐng)域41.98億元，占比43.78%，土地儲備中心13.89億元，占比14.49%;市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域11.10億元，占比11.58%;園區(qū)10.01億元，占比10.44%，有力保障了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目信貸需求。

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2011年河北省銀行業(yè)對全省平臺貸款分布

1.4 貸款以中長期貸款為主，抵質(zhì)押貸款占比大

河北省地方政府平臺貸自2010年來主要都是長期貸款?？煽繑?shù)據(jù)表明，河北省政府融資平臺貸款（至2011年末），1年內(nèi)（含1年）的到期貸款已經(jīng)占據(jù)了全部地方政府融資平臺貸款的4.82%，余額是165.79億元;1至5年（含5年）所占據(jù)的比重為20.81%，到期貸款余額是715.81億元;5年以上所占據(jù)的比重是74.37%，到期貸款余額是2557.53億元。從擔(dān)保方式上看，抵質(zhì)押貸款占比較大，河北省政府融資平臺抵質(zhì)押貸款余額到了2011年末所占據(jù)的比重是42.04%，是1445.75億元，;信用貸款余額占據(jù)了29.07%的比重，是999.87億元;其他貸款余額占據(jù)了28.89%的比重，為993.51億元。據(jù)對唐山地區(qū)的調(diào)查，在2011年末的存量貸款中，地方政府及其部門、機構(gòu)以直接或間接形似提供擔(dān)保的不合規(guī)保證貸款占18.3%，擔(dān)保和抵質(zhì)押品需要整改的貸款占21.8%。地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險

2.1 政府融資平臺和地方財政償債能力不匹配

這首先就表現(xiàn)為過度負(fù)債符合爭奪資源份額最大化。資源的有限性使得對資源份額爭奪已經(jīng)逐漸進(jìn)入了白熱化的階段。對資源份額的爭取便日益成為地方政府間經(jīng)濟增長的競爭本質(zhì)，但是我們都知道，地方經(jīng)濟的持續(xù)高速的發(fā)展對資金有著有強大的需求，地方政府融資平臺便有了過度負(fù)債的沖動。

其次便是地方政府融資平臺本能追求擴大貸款規(guī)模以及銀行出于自身經(jīng)營還有發(fā)展的壓力向政府融資平臺貸款等等。

2.2 政府有效擔(dān)保的缺乏，債務(wù)違約風(fēng)險逐步加大

處于對貸款安全性的保障，銀行大多會要求融資平臺借款有政府的財政擔(dān)保，承諾將還本付息支出做出預(yù)算支出，但是地方政府所出具的擔(dān)保函以及還款承諾函是沒有法律效力的。依照可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以知道，實際上的平臺貸款的抵押擔(dān)保煩人相當(dāng)部分貸款缺乏實物亦或是實力機構(gòu)擔(dān)保，缺乏貸款第二還款來源。以土地、股權(quán)、房地產(chǎn)這樣的擔(dān)保品擔(dān)保的在河北省地方政府融資平臺貸款中所占據(jù)的比例是比較小的，而占比重相對比較重的是政府組建的擔(dān)保公司等政府信用類擔(dān)保，實際上貸款處于擔(dān)保不實還有無擔(dān)保狀態(tài)的比例是很高的。這便很大程度上對銀行貸款及利息的償還產(chǎn)生十分不利的影響。

2.3 融資責(zé)任主體較為模糊，風(fēng)險控制機制匱乏

大多的地方政府融資平臺的主體都是國有獨資公司。融資平臺的話語權(quán)是相對來說較弱的。平臺主要只是負(fù)責(zé)融資這個方面，關(guān)于管理具體的項目這個方面是由法人來進(jìn)行負(fù)責(zé)的，責(zé)任主體相對模糊在很大的程度上會致使其之間產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本，從而會導(dǎo)致較大的政策風(fēng)險性，融資平臺之間所取得的的銀行貸款也相對比較不易統(tǒng)計，這樣財政負(fù)債能力便會在很大程度上受到威脅。許多的融資平臺缺乏相應(yīng)靈活以及切合自身實際的風(fēng)險管理控制制度，所以一些項目上的管理規(guī)定等一系列的問題便層出不窮，時有發(fā)生。

2.4 地方政府融資平臺存在信用風(fēng)險

在一般情況下，政府是不會為銀行提供詳細(xì)的財政收支變化還有政府融資平臺總貸款額等這些情況的，這樣便會造成銀行沒有辦法實時和整體了解當(dāng)?shù)氐呢斦罩н@些極為重要的信息的。本級政府的財力直接決定了銀行對政府融資平臺的信用評價，所以銀行是必須要對政府財政收支還有財政償還能力進(jìn)行全面的了解和把握的，但是，遺憾的是，銀行在很多情況之下也僅僅是借助片面的和殘缺的資料來進(jìn)行評價。信息的極大不對稱造成了銀行做不到對政府融資平臺跨銀行的資金流向的監(jiān)控，也就不必說對融資平臺的資本金的源頭的全面把握了，甚至在一些情況對于了解本行貸款的實際用途都是一件“難于上青天”的事情。每個銀行也只能了解和它存在借貸關(guān)系的公司的融資情況還有那些在本行的資金流向。實際上按照理論來說，銀行可以控制自身對于地方政府融資的總量，即經(jīng)由設(shè)定一個總授信額度來對政府融資平臺的過度融資進(jìn)行把控，但是，實際上，這樣卻是很難實現(xiàn)的。

2.5 不健全的公司治理結(jié)構(gòu)

不管是企業(yè)法人抑或是機關(guān)法人，財政注入還有次能量公共資產(chǎn)拼湊注入是其資本的最主要來源;公司的董事會還有監(jiān)事會的組織運作方式缺乏規(guī)范性，并且沒有相對完善的投資決策機制等等;政府有關(guān)部門指派的人員抑或是政府有關(guān)人員相對來說是沒有系統(tǒng)的或者成熟的市場經(jīng)營理念的，他們的投融資能力很大情況下或造成一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行便會很難追索的窘?jīng)r。還有值得注意的一點是，政府財政收支較大波動的出現(xiàn)都和國家政策的改變息息相關(guān)，這也一定程度上影響金融機構(gòu)貸款的正常償還。地方政府融資平臺貸款風(fēng)險的管理對策

3.1 政府層面

3.1.1 合理控制融資規(guī)模，完善償債保障機制

各級政府應(yīng)當(dāng)要量力而行和規(guī)模適度的準(zhǔn)則來建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測機制，將融資規(guī)模以及數(shù)量等等都控制在其可承受的范圍之內(nèi)。同時，可以進(jìn)行作為平臺貸款的輔助還款來源的政府償債專項資金的設(shè)立。

3.1.2 規(guī)范平臺自身投資行為，建立債務(wù)總量控制機制

政策性的市場投融資主體是平臺的的主要定位點，平臺公司要對種子資金效應(yīng)進(jìn)行科學(xué)合理的利用并以此來對社會資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行積極引導(dǎo)，并且做到基于該定位以及職能來分類管理各個項目，從而進(jìn)行流暢的運行的經(jīng)營模式的建立。打個比方說，在對發(fā)行市政債券、中央資金、國有企業(yè)分紅以及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓這些途徑進(jìn)行爭取之外，一些非營利性的公共服務(wù)項目還有基礎(chǔ)設(shè)施還可以更大程度上對政府配套的土地資源的整體開發(fā)經(jīng)營一禍?zhǔn)滋卦S經(jīng)營權(quán)進(jìn)行利用;對一些相對來說較為重大的產(chǎn)業(yè)化項目而言，平臺企業(yè)應(yīng)在自己投入之后繼續(xù)來對項目的建設(shè)情況進(jìn)行實時的監(jiān)控，之后可以采取資產(chǎn)證券化和逐年分紅以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓這樣的一些方式來進(jìn)行資金的回收等等。

3.1.3 拓寬地方政府融資渠道，發(fā)展多元化融資方式

銀行貸款是現(xiàn)在的地方政府融資平臺的一條最為主要的融資渠道，在這樣的情況之下，地方政府要做到對債務(wù)的規(guī)模以及可支配的財政收入的合理的預(yù)測，將發(fā)展的眼光置于多元化政府融資市場的推進(jìn)。首先，其應(yīng)當(dāng)更大程度上加強和金融機構(gòu)合作，除此之外，還應(yīng)當(dāng)鼓勵地方政府融資平臺經(jīng)由資本市場來對其融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的改善。

3.1.4 提高融資平臺信息披露透明度

應(yīng)當(dāng)以地方政府部門作為領(lǐng)頭者，來建立健全相關(guān)的部門以及銀行一起都參與的融資平臺貸款監(jiān)測制度，并對加強監(jiān)測的辦法以及措施進(jìn)行細(xì)致的研究，并且做到在第一時間將地方財政的舉債能力以及來源還有用途等諸如此類的情況進(jìn)行公布，這樣做可以在很大程度上方便各方對地方政府融資風(fēng)險進(jìn)行防范以及判斷工作。一些相關(guān)的部門還要做到對在其管轄的范圍內(nèi)的融資平臺信息發(fā)布的及時督促，一定要確保這一點――相關(guān)信息的及時公開和全面披露，這樣做會對有利于地方政府融資平臺的隱形負(fù)債向著合規(guī)的顯性負(fù)債的積極轉(zhuǎn)變的推動。

3.2 銀行層面

3.2.1 加強財政金融監(jiān)管層之前的溝通協(xié)調(diào)

現(xiàn)在，政府融資平臺企業(yè)的融資渠道就是銀行貸款，基于這一點便要求了商業(yè)銀行要盡快實施相對之前而言愈加審慎的風(fēng)險管理框架，對貸前審查還有貸后跟蹤進(jìn)行加強，不同的地方政府的償債能力及其負(fù)債狀況也要做到及時的密切的跟蹤。還需注意的一點是，金融監(jiān)管部門以及財政部和地方財政部彼此還應(yīng)當(dāng)加強溝通，只有這樣才可以建立起更加完善的一套共享機制。還有很重要的一點，針對未來貨幣政策趨向緊縮這一大的形勢之下，地方政府的融資制度都應(yīng)當(dāng)向著市場化以及陽光化的路徑發(fā)展。

3.2.2 積極掌握平臺公司財務(wù)信息有效監(jiān)控信貸風(fēng)險

作為銀行，是一定不可以僅僅因為利潤而將貸款投向政府融資平臺并降低本應(yīng)從嚴(yán)的一系列審查的標(biāo)準(zhǔn)，且銀行也不可以僅僅是出于對風(fēng)險的恐懼而遲遲不肯向前邁步。銀行要做的是基于政府融資平臺項目貸款模式的貸款主體等等的一些列特性，將自身融入項目的評審中，并對貸款的方式進(jìn)行深入的分析以及理論研究，這樣才可以最終做到將貸款風(fēng)險進(jìn)行有效的避免。不僅僅如此，其還應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)地進(jìn)行較為完備的政府背景類貸款風(fēng)險評估體系的建立和健全，從而達(dá)到對地方經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)測以及分析能力的的加強，并且針對其發(fā)放的貸款項目未來現(xiàn)金流量的具體變化情況展開實時的評估還有追蹤，做到嚴(yán)密監(jiān)控以及全程緊密跟蹤和貸款的實際使用情況，還要做到對私自將貸款挪作它用的平臺公司進(jìn)行信貸制裁等等。

3.2.3 加強對地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測和研究

協(xié)調(diào)機制的建立以及健全是需要銀監(jiān)部門還有人民銀行的帶動的，需要做到把地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的實際情況及時摸清楚，除此之外，還應(yīng)當(dāng)把當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)鏈以及債務(wù)的規(guī)模的現(xiàn)實情況進(jìn)行全面的把握。不僅如此，還要關(guān)注銀行放貸沖動下的風(fēng)險隱患集聚，要第一時間指導(dǎo)金融機構(gòu)堅守風(fēng)險管理底線，要防止金融機構(gòu)過盲目參與抑或是過度競爭，要將可能因為信貸資產(chǎn)的異常集中所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行及時避免。以對金融系統(tǒng)安全的保障作為其出發(fā)點，并且利用金融媒體言論以及聯(lián)席會議這樣諸如此類的方式來達(dá)到及時加大宣傳力度的目的，從而形成對政府投融資平臺理性發(fā)展的良性制衡。

3.2.4 實行資產(chǎn)證券化，化解銀行信貸風(fēng)險

銀行系統(tǒng)可以在一切與之息息相關(guān)的環(huán)境成熟的時候把部分中長期貸款進(jìn)行資產(chǎn)證券化，銀行系統(tǒng)完全可以借助債券市場進(jìn)行巨大的存量的分解。從一定程度上講，這樣做可以使得商業(yè)銀行經(jīng)由資產(chǎn)證券化來把其表面的部分風(fēng)險資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到表外，從而達(dá)到了化解自身的貸款風(fēng)險的目的;不僅僅如此，要想提高核心資本充足率，其中的及其重要的一項措施便是使當(dāng)前資產(chǎn)證券化，因為當(dāng)前資產(chǎn)證券化不僅僅對全面提升銀行資本充足率的水平是極為有利的，而且又可以從全面地化解因為中長期貸款而導(dǎo)致的引流動性風(fēng)險。結(jié)論

本文是以河北省地方政府融資平臺貸款存在的潛在風(fēng)險為研究對象的。其在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、推動城市化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大的作用，特別是在地方公益性基礎(chǔ)建設(shè)項目中發(fā)揮了舉足輕重的作用。本文從河北省地方政府融資平臺貸款的現(xiàn)狀入手，點面結(jié)合的介紹了地方政府融資平臺的貸款情況，通過分析，指出平臺貸款中存在的潛在風(fēng)險，這些風(fēng)險引來了全社會對融資平臺的關(guān)注，如果不采取措施防范，會阻礙其未來的發(fā)展。針對融資平臺存在的風(fēng)險，從銀行和政府兩個方面提出了對策建議，對加強融資平臺貸款風(fēng)險管理有一定的現(xiàn)實意義和借鑒作用。由于個人能力有限，只是提出了一些淺顯的看法，敬請老師指正。

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第二篇：當(dāng)前地方政府融資平臺運行的潛在風(fēng)險及防范策略

當(dāng)前地方政府融資平臺運行的潛在風(fēng)險及防范策略

2010年07月12日00:00 金融會計 [陳鴻祥]

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2008年底以來,為應(yīng)對國際金融危機,我國決定實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺了4萬億元的大規(guī)模經(jīng)濟刺激計劃。受政策推動,各級地方政府扎堆上馬基礎(chǔ)設(shè)施項目,地方政府融資平臺大量涌現(xiàn),債務(wù)規(guī)模飆升,地方政府融資平臺在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)對國際金融危機中發(fā)揮了積極作用。但是,不管從微觀風(fēng)險管理角度,還是從宏觀經(jīng)濟運行角度,地方政府融資平臺隱含的潛在風(fēng)險正逐漸顯現(xiàn),2009年底迪拜危機的爆發(fā)對我國地方政府過度依靠融資平臺大舉借債敲響了警鐘。因此,如何規(guī)范地方政府融資平臺運行,實現(xiàn)健康運行與風(fēng)險防范有機結(jié)合已經(jīng)成為當(dāng)前亟待解決的難題。

一、地方政府融資平臺的產(chǎn)生背景

所謂地方政府融資平臺,是指由地方政府組建的不同類型公司,主要包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司(在各地的具體名稱不同)等。主要運作流程:地方政府通過財政撥款、土地劃撥、股權(quán)投資等方式出資,組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司,必要時輔之以財政補貼、“信用安慰函”等手段作為還款保證,主要向商業(yè)銀行申請貸款,重點投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。

從20世紀(jì)90年代后期開始,我國東部沿海地區(qū)一些地方政府為了突破資金瓶頸和法律障礙,開始建立了—系列的專業(yè)投融資公司適度承接信貸資金或信托資金,進(jìn)行城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。毫無疑問,地方政府融資平臺對于推動地區(qū)城市化和工業(yè)化發(fā)展的確發(fā)揮了不可磨滅的積極作用,然而這一時期地方政府融資平臺的發(fā)展規(guī)模并不大。

進(jìn)入2008年下半年,美國次貸危機爆發(fā),引發(fā)國際金融危機,并對我國宏觀經(jīng)濟造成了重大影響。為防止經(jīng)濟出現(xiàn)大幅下滑,中央及時而果斷地實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。2009年3月,人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,鼓勵地方政府設(shè)立合規(guī)的融資平臺,吸引和激勵金融機構(gòu)加大對中央投資項目的信貸支持力度,支持有條件的地方政府組建投融資平臺,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。各級地方政府緊緊抓住適度寬松貨幣政策機遇,加快融資步伐,組建的融資平臺如雨后春筍。據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù),全國3800多家地方融資機構(gòu),管理總資產(chǎn)8萬億元,地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元,負(fù)債規(guī)模急劇擴大,地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模在過去1年中激增。由于融資途徑主要靠銀行貸款,在2009年全國9.59萬億元的新增貸款中,投向地方融資平臺的貸款占比高達(dá)40%,總量近3.8萬億元。

二、地方政府融資平臺的積極作用

地方政府融資平臺通過大規(guī)模融資,發(fā)揮了財政資金的杠桿作用,有力地推動城市化建設(shè),促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展起到了積極作用,并為應(yīng)對國際金融危機、實現(xiàn)“擴內(nèi)需、保增長”方面發(fā)揮了積極作用。

(一)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推進(jìn)城市化進(jìn)程

在現(xiàn)行財政分稅制下,中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)分配出現(xiàn)了事實上的事權(quán)重心下移而財權(quán)重心上移,導(dǎo)致地方政府事權(quán)、財權(quán)不對等,在城市化加快發(fā)展階段,地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大,大部分地方政府可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求,尋求外部融資成為必然,地方政府通過設(shè)立大量融資平臺進(jìn)行融資,加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),有力推進(jìn)了城市化進(jìn)程。

(二)擴大國內(nèi)需求,保持經(jīng)濟平穩(wěn)運行

受國際金融危機影響,國外需求銳減,國內(nèi)一些出口加工企業(yè)出口訂單減少,面臨減產(chǎn)、停產(chǎn)的局面,地方政府利用融資平臺迅速啟動了內(nèi)需,形成了新的國內(nèi)有效需求,使企業(yè)的生產(chǎn)能力能夠正常發(fā)揮,使國內(nèi)就業(yè)少受或不受國際金融危機的影響,國內(nèi)商業(yè)銀行也迎來了一次難得的發(fā)展機遇,全社會樹立了信心,保持了社會經(jīng)濟生活的正常運行。銀監(jiān)局相關(guān)數(shù)據(jù)表明,2009年全國金融機構(gòu)發(fā)放的貸款中有近40%投向了各級地方政府的融資平臺公司,還有相當(dāng)數(shù)量的生產(chǎn)流通企業(yè)因政府融資平臺的投資需求擴大而增加了新的銀行貸款。

三、地方政府融資平臺運行的潛在風(fēng)險

地方政府融資平臺在促進(jìn)地方城市化建設(shè)和應(yīng)對國際金融危機方面發(fā)揮了積極作用,但在其迅速發(fā)展過程中,形成巨大融資規(guī)模,蘊藏的潛在財政風(fēng)險、金融風(fēng)險也正逐漸顯現(xiàn)。具體表現(xiàn)為:

(一)融資責(zé)任主體模糊,缺乏風(fēng)險控制機制

地方政府融資平臺基本上屬于國有獨資公司,無論是人事管理還是具體業(yè)務(wù)都受到地方政府實際控制。資產(chǎn)管理在國資委,人事任免在地方政府黨委,項目選擇在發(fā)改委,資金管理在財政,融資平臺話語權(quán)較弱,責(zé)任主體模糊,在實際融資過程中,協(xié)凋成本高,且存在較大的政策風(fēng)險,不同融資平臺獲取的銀行貸款難以匯總統(tǒng)計,對財政負(fù)債能力構(gòu)成威脅。多數(shù)融資平臺沒有建立和執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險管理控制制度,不按貸款用途使用貸款或隨意改變貸款投向、以其他項目貸款作為建設(shè)項目的資本金、因為項目規(guī)劃不當(dāng)造成信貸資金閑置等損失浪費和違反建設(shè)項目管理規(guī)定等問題時有發(fā)生。

(二)設(shè)立門檻低,運作不規(guī)范

有些地方政府財力不足,拿不出更多的資金作融資公司的注冊資金和項目資本金,用一筆資金來回轉(zhuǎn),當(dāng)做幾個公司的注冊資金、幾個項目的資本金;有些地方政府挪用貸款,將通過融資平臺的關(guān)聯(lián)公司獲取的銀行貸款挪用充作資本金;有些地方政府給融資平臺注入沒有經(jīng)濟收益的實物資產(chǎn)充當(dāng)資本金,甚至把政府部門辦公樓、城市公共設(shè)施等充當(dāng)資本金,甚至連資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)權(quán)過戶等手續(xù)也不辦理。由于缺乏有效約束,較低設(shè)立門檻使得地方政府融資平臺大量增加,在這種情況下,擔(dān)保單位的擔(dān)保能力、代償能力普遍下降,且融資平臺之間普遍存在互?，F(xiàn)象,出于競爭一些銀行放松貸款審查,加劇銀行貸款的潛在風(fēng)險。

(三)信息不對稱,評估和防范信用風(fēng)險困難

地方政府融資平臺資金納入預(yù)算外管理,游離于公共監(jiān)督體系使得財務(wù)信息缺乏透明度,成為地方政府的重要激勵因素。銀行是針對具體融資平臺法人或項目放貸,難以了解轄區(qū)融資平臺總體融資情況和償還安排,隨著政府融資平臺的規(guī)模增加,地方政府的隱性負(fù)債難以掌握、真實財力難以評估:項目信息往往是政府提出融資意向后獲得,重點項目融資尚沒有形成公開市場競標(biāo)機制;政府融資項目往往與多家銀行分別簽訂協(xié)議,銀行間沒有共同信息平臺,銀行只能憑借不完整資料進(jìn)行評價;在目前多家銀行競爭、一個政府又有多個融資平臺的情況下,形成“多頭融資、多頭授信”的格局,一家銀行難以把握地方政府總體負(fù)債和財政擔(dān)保承諾情況,對某個項目資本金來源、資本金到位情況進(jìn)行有效監(jiān)控非常困難,很多融資平臺將所承貸的資金劃轉(zhuǎn)至財政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè),銀行難以監(jiān)測資金流向。

(四)融資渠道單一,融資負(fù)債率高

目前,銀行貸款是政府融資平臺主要融資渠道,融資平臺對外融資多以銀行的中長期商業(yè)貸款方式進(jìn)行,利用資本市場直接融資比例過低,缺乏持續(xù)融資的順暢通道。據(jù)調(diào)查,在某城建投融資平臺融資總額中,銀行貸款和信托產(chǎn)品的占比高達(dá)90%。銀行貸款占比過高,資金來源渠道單

一、融資成本較高,因政府主導(dǎo)的項目一般建設(shè)周期比較長,政府融資90%以上均為中長期融資,一方面,融資規(guī)模受宏觀調(diào)控政策的影響極大,融資來源的穩(wěn)定性受到影響;另一方面,中長期貸款比例過大,加大了銀行貸款結(jié)構(gòu)不平衡,商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債期限錯配問題突出,加劇信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險。

(五)缺乏約束機制,償債能力不確定

由于融資平臺的融資數(shù)額沒有明確限制,一些地方政府竭力擴大融資量,似乎融資越多政績越好,甚至把還貸負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)給了后幾屆政府。融資平臺注冊資本絕大部分為土地、股權(quán),現(xiàn)金注資很少,普遍資產(chǎn)負(fù)債率高、資產(chǎn)利潤率低。融資平臺主要承擔(dān)政府公益性項目,大部分項目是社會效益重于經(jīng)濟效益,無現(xiàn)金流或現(xiàn)金流不足,不能滿足償債需要。政府融資平臺的貸款償還主要依靠未來地方政府財政稅收收入、土地出讓收入和特許權(quán)收費,而地方融資平臺的投資項目多為“鐵公基”建設(shè),項目建設(shè)周期相對較長,在貸款期限內(nèi),還款來源極易受地方財政稅收下降、行政收費取消、房地產(chǎn)價格下跌和土地市場流拍等經(jīng)濟、政策層面的不利影響。一旦還款來源得不到保障,融資平臺資金鏈可能斷裂,甚至引起地方財政危機。

(六)政府承諾擔(dān)保措施缺乏制度保障

為了保證貸款安全,銀行一般要求融資平臺借款有政府財政擔(dān)保,承諾將還本付息支出作為預(yù)算支出,但政府舉債仍是制度外融資,沒有相關(guān)法律和制度予以保障。根據(jù)我國《擔(dān)保法》規(guī)定,地方政府出具的還款承諾函、擔(dān)保函不具備擔(dān)保效力。一旦地方政府的財政承諾最終不能兌現(xiàn),銀行訴諸法律,保障債權(quán)的難度較大。同時,政府進(jìn)行投融資操作往往缺乏中長期規(guī)劃,財政監(jiān)督不到位,財政風(fēng)險預(yù)警和防范機制不健全,進(jìn)一步加大了貸款潛在的風(fēng)險性。

四、規(guī)范地方政府融資平臺運行的政策措施

地方政府融資平臺面臨著潛在的債務(wù)風(fēng)險,如果缺乏規(guī)范管理,極有可能導(dǎo)致不良貸款的隱性化、長期化。因此,需要從政府、銀行兩個層面建立起融資約束機制,加以系統(tǒng)防范和化解。

政府層面:

(一)完善相關(guān)法律法規(guī),平衡地方財權(quán)和事權(quán)

目前,由于地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配,地方經(jīng)濟發(fā)展與財政資源短缺的矛盾加劇,而現(xiàn)行《預(yù)算法》又禁止地方政府進(jìn)行赤字預(yù)算和舉借債務(wù),迫使地方政府干預(yù)信貸資源。應(yīng)通過以下方法,實現(xiàn)地方財權(quán)、事權(quán)的平衡:一是改革分稅制,調(diào)整中央、地方的稅收分成比例,加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度;二是“國退民進(jìn)”,盡快清理一些不合理的行業(yè)準(zhǔn)入制度,鼓勵民營資本進(jìn)入壟斷行業(yè);三是對地方政府債務(wù)問題從法律層面予以規(guī)范,并出臺相應(yīng)管理制度和管理細(xì)則。

(二)提高融資平臺信息披露透明度

一是建立由地方政府部門牽頭,財政部門、人民銀行、銀監(jiān)部門共同參與的融資平臺貸款監(jiān)測聯(lián)席會議制度,研究加強監(jiān)測的相關(guān)措施和辦法,負(fù)責(zé)統(tǒng)計、評估各地方政府融資平臺的負(fù)債情況,定期向金融機構(gòu)通報;二是相關(guān)主管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度,相關(guān)信息及時公開披露,推動地方政府融資平臺的隱性負(fù)債向合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變。

(三)規(guī)范地方政府出資行為,增強融資平臺造血功能

地方政府不得直接將法人單位的房產(chǎn)、土地產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)劃撥到政府融資公司,注入到融資公司的注冊資本金不得再次作為資本金,融資公司相互之間不得擔(dān)保;融資平臺必須采取規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu),鼓勵投資銀行和會計師、律師、評級等中介機構(gòu)參與,促進(jìn)項目投融資行為具有較高透明度和嚴(yán)格市場約束。同時,通過股權(quán)劃轉(zhuǎn)或增資擴股等方式將分散的城市優(yōu)質(zhì)資源整合到融資平臺,將經(jīng)營性資源、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)以及容易產(chǎn)生現(xiàn)金流的投資項目劃撥到融資平臺公司,不斷擴大資產(chǎn)規(guī)模、現(xiàn)金流量,確保融資平臺具備資金籌集和正常運營能力。

(四)拓寬融資渠道,發(fā)展多元化融資方式

目前,政府投融資平臺的融資渠道主要來自于銀行貸款,地方政府應(yīng)合理預(yù)測可支配財政收入和債務(wù)規(guī)模,大力發(fā)展多元化的政府融資市場。一方面,繼續(xù)加強與金融機構(gòu)的對接與合作,積極通過信用增級等方式滿足金融機構(gòu)的融資條件,進(jìn)一步提高間接融資能力;另一方面,鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結(jié)構(gòu),尋求直接發(fā)行企業(yè)債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段為補充,降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險的積聚。

(五)建立地方債務(wù)總量控制機制

要加強對地方政府債務(wù)總量的有關(guān)控制和管理,做到“量入為出”,避免債務(wù)膨脹趨勢惡化。一方面,提高地方政府舉債行為和債務(wù)信息的透明度,逐步消除各種變相債務(wù)融資措施,引導(dǎo)各類政府性隱性債務(wù)與或有債務(wù)的“顯性化”;另一方面,建立健全地方政府的財務(wù)報告制度,增強財政收支的透明度,掌握地方政府債務(wù)總量和結(jié)構(gòu)。

(六)嚴(yán)格債務(wù)資金的使用監(jiān)督

地方政府應(yīng)當(dāng)著力規(guī)范自身以及下屬城市投融資公司的投資行為,明確并細(xì)化債務(wù)資金使用方向,對用債務(wù)融資支持的項目要建立嚴(yán)格的監(jiān)控機制,確保資金按時準(zhǔn)確撥付,建立嚴(yán)格的項目管理責(zé)任制,嚴(yán)密監(jiān)控項目質(zhì)量和進(jìn)度,完善竣工驗收程序。此外,通過地方人大、社會公眾等多種渠道加強對地方債務(wù)資金使用過程的監(jiān)督,對截留、挪用、貪污資金的行為及時追究責(zé)任。

(七)建立地方債務(wù)償還保障機制

地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財力,撥款設(shè)立長期穩(wěn)定的償債基金,逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務(wù)償還機制:由于部分公益性投資項目的投資收益可能不足以償付本息,應(yīng)當(dāng)在每年年初預(yù)算時從地方經(jīng)常性收入中按一定比例安排債務(wù)還本付息的資金缺口:地方人大對以財政收入作為貸款擔(dān)保的行為進(jìn)行立法規(guī)范,使政府財政對地方融資平臺的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性、合規(guī)擔(dān)保,政府每年預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的收支情況,對外直接融資、間接融資以及還本付息和授權(quán)執(zhí)行情況要接受人大監(jiān)督。

(八)建立風(fēng)險控制機制,監(jiān)測和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險

一是建立內(nèi)部控制機制。建立籌資、投資等財務(wù)活動的科學(xué)決策程序,發(fā)揮專家智慧和科學(xué)程序的監(jiān)督作用;建立公司財務(wù)風(fēng)險跟蹤監(jiān)督和預(yù)警機制,對財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行全程跟蹤、識別、評價和預(yù)測;對存在風(fēng)險的財務(wù)活動實行問責(zé)制,明確承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險報酬:利用合同條款約定,對表外事項和或有事項責(zé)任進(jìn)行明確,對投資合同價款及支付方式等作出限制性規(guī)定。二是加強外部監(jiān)督管理。建立地方政府的債務(wù)管理機制,從外部加強地方投融資平臺舉債的監(jiān)管,將地方政府債務(wù)控制在合理的范圍,有效約束地方政府融資行為。

銀行層面:

(一)控制信貸融資規(guī)模,防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險

隨著地方政府融資平臺信貸融資規(guī)模擴大,使得投資項目未來投資過度依賴信貸資金的持續(xù)投入,增加了央行貨幣政策調(diào)整難度,一旦貨幣政策收緊,項目發(fā)生流動性危機的概率增加,地方政府容易發(fā)生支付危機;而持續(xù)增加信貸供應(yīng),則面臨通貨膨脹壓力,影響金融穩(wěn)定。因此,各家銀行都應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方政府的可承受還本付息能力,確定相應(yīng)的融資數(shù)額,融資總量應(yīng)以本屆政府任期內(nèi)可支配用于投資建設(shè)的財力為限。

(二)建立銀行間信息溝通機制,共同防范貸款風(fēng)險

盡可能采用銀團貸款方式,可以降低單家銀行的貸款額度,避免貸款集中度風(fēng)險,同時參加貸款銀行間加強溝通協(xié)作,從不同渠道提高信息透明度,形成利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的分?jǐn)倷C制。

(三)嚴(yán)格授權(quán)審批制度,強化審慎風(fēng)險管理

嚴(yán)格按照商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)流程,對政府融資平臺貸款業(yè)務(wù)加強管理:一是在貸款審批過程,不能隨著降低貸款發(fā)放門檻,盡可能采用多種抵押和擔(dān)保措施。比如要求“土地抵押+財政擔(dān)?！被蛘摺肮蓹?quán)質(zhì)押+財政擔(dān)保”,多種形式防范風(fēng)險。二是建立項目監(jiān)管制,監(jiān)控信貸資金流向。一方面強化貸款投資方向,對于不符合投資方向的貸款,予以提前收回,防范貸款投向不清或貸款投向轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的風(fēng)險;另一方面實行專戶管理、單獨核算、專款專用,防止截留、挪用、擠占貸款資金現(xiàn)象的發(fā)生。三是強化融資期限管理,原則上與政府任期一致,超過任期的融資要由本級人大授權(quán)。

(四)實行資產(chǎn)證券化,化解銀行信貸風(fēng)險

商業(yè)銀行可以對融資平臺的存量貸款進(jìn)行證券化,借助于債券市場來分解巨大的存量問題。一方面,商業(yè)銀行通過信貸資產(chǎn)證券化可以將表內(nèi)的部分風(fēng)險資產(chǎn)移到表外,化解自身的貸款風(fēng)險;另一方面,當(dāng)前情況下資產(chǎn)證券化是保持并提高核心資本充足率的一項重要措施,既有助于提升銀行資本充足率水平,又從總體上化解由于中長期貸款引發(fā)的流動性風(fēng)險。

參考文獻(xiàn)

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(作者單位:中國人民銀行鹽城市中心支行)

第三篇：地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險與防范

地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險與防范

廣州銀行董事長 姚建軍

近年來，地方政府借助于融資平臺，實施了大量基礎(chǔ)設(shè)施項目，對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展起到巨大的 推動作用；銀行通過支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，獲得了較高的綜合收益，實現(xiàn)了商業(yè)利益和社會責(zé)任的統(tǒng)一。同時，也應(yīng)該看到，由于地方政府融資平臺投融資規(guī)模大，借款期限長，風(fēng)險具有隱蔽性，且貸款往往來自多家銀行，單個銀行難以通過信貸審查控制風(fēng)險，一旦發(fā)生違約，波及面甚廣，存在著較高的系統(tǒng)性風(fēng)險。當(dāng)前，銀行必須加強認(rèn)識，重點防范地方政府融資平臺貸款風(fēng)險。

地方政府融資平臺快速發(fā)展帶來的潛在風(fēng)險

政府融資平臺通過大規(guī)模融資推動城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對國際金融危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要作用。地方政府融資平臺的快速發(fā)展是一把“雙刃劍”，一方面帶來了巨大的成效，另一方面也埋下了嚴(yán)重的隱患。

借款主體公司治理不完善，經(jīng)營機制不健全。一是法人治理結(jié)構(gòu)存在先天性缺陷，地方政府融資平臺在組織結(jié)構(gòu)上以資金管理部門為主體，基本沒有實體運作。二是資產(chǎn)虛擬化。資本來源通常是財政注入或存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目附屬土地的使用權(quán)出讓收入或地方財政補貼收入。三是受地方政府干預(yù)過多。融資平臺法定負(fù)責(zé)人和主要業(yè)務(wù)人員往往是政府有關(guān)部門人員兼職或由政府有關(guān)部門指派，產(chǎn)權(quán)不明晰，項目收入的支配權(quán)也不明晰，容易造成還款資金被挪用。由于政府融資平臺在職能定位、財務(wù) 收支和債權(quán)債務(wù)方面缺乏獨立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風(fēng)險。

第一還款來源不足，大量依靠財政收入，而政府償債能力有可能會出現(xiàn)問題。地方政府融資平臺投資項目按照還款來源分可分為三類：第一類項目完全沒有經(jīng)營性收入，完全依靠財政收入還款，如城市道路和橋梁，城市廣場，公共文化、娛樂、體育設(shè)施等；第二類項目有部分經(jīng)營性收入，但不能完全自負(fù)盈虧，部分依靠財政收入還款；第三類項目有經(jīng)營性收入可以自負(fù)盈虧，只有項目資本金靠財政來投入，如開發(fā)新區(qū)，建設(shè)高速公路以及城市供水、供電、供熱、供氣等?？傮w來說，貸款償還很大程度上取決于政府的財力和信譽。我國地方政府的可用還款來源主要是地方本級財政收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及地方政府性基金收入。由于政府融資平臺貸款很大一部分用于非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目，這些非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目缺乏良好的經(jīng)濟效益，有的項目經(jīng)營期限內(nèi)產(chǎn)生的現(xiàn)金流甚至不能覆蓋貸款本息，第一還款來源存在嚴(yán)重不足，還貸只能依賴各級政府財政統(tǒng)籌安排。2009年以來，積極的財政政策導(dǎo)致財政支出增速大幅度提高，財政緊張狀況日益凸顯。政府融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債率普遍高達(dá)80％以上，如果土地收入和稅收出現(xiàn)大幅下滑，則會直接威脅地方財政償付能力，一旦融資平臺無法履行其償債義務(wù)，這部分貸款將最終成為銀行的不良資產(chǎn)。

信息嚴(yán)重不對稱，風(fēng)險難以監(jiān)控，存在政府信用風(fēng)險。在對地方政府融資平臺貸款時，銀行處于弱勢地位，存在較為嚴(yán)重 的信息不對稱，無法準(zhǔn)確評估各級地方政府的真實財力，特別是無法準(zhǔn)確掌握各級地方政府融資平臺的貸款總量、對外擔(dān)保情況等重要信息，這就嚴(yán)重影響了銀行準(zhǔn)確預(yù)測貸款風(fēng)險。借貸時，銀行一般會要求政府出具政府還款承諾函，按照《擔(dān)保法》規(guī)定，政府還款承諾函并不具備法律效力，而政府融資平臺又多以不易變現(xiàn)的土地、未來稅收等作為抵押，因此，此類貸款更類似于信用貸款。同時，由于中長期項目貸款期限較長，歷經(jīng)幾屆政府，貸款償還將取決于各屆政府對貸款存續(xù)期內(nèi)建設(shè)性資金的使用安排，存在因政府換屆而導(dǎo)致金融機構(gòu)不能正常收回貸款的風(fēng)險。

貸后管理難度大，政策性風(fēng)險突出。由于平臺類借款人與貸款使用人分離，權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，致使平臺對貸款使用的監(jiān)管出現(xiàn)脫節(jié)。平臺只負(fù)責(zé)融資，項目法人負(fù)責(zé)具體項目的管理，借款人和項目法人之間缺乏有效監(jiān)督和制約，存在建設(shè)期監(jiān)管不力甚至還款期互相推諉的隱患。地方財政部門或項目建設(shè)主管單位同時運作的項目數(shù)量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進(jìn)出頻繁，這種資金運作模式為項目資金交叉混用提供了便利，卻大大增加了銀行貸后資金監(jiān)控難度。銀行無法監(jiān)控貸款資金，資金的運用隨地方政府的意志而轉(zhuǎn)移，一旦將信貸資金用于非指定用途項目，最終導(dǎo)致項目資金失衡，無法償還借款，將形成大量不良貸款。此外，由于政府融資平臺貸款項目具有很強的政府背景，因而其政策性風(fēng)險較大。而且這類貸款的期限往往較長，在貸款期限內(nèi)，國家的產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)發(fā)展等政策的調(diào)整、變動都可能對政府融資平臺的經(jīng)營產(chǎn)生較大影響，可能直接影響到政府融資平臺貸款的如期償還。

防范風(fēng)險應(yīng)對措施

深入分析融資平臺資質(zhì)，分類指導(dǎo)、區(qū)分對待。銀行應(yīng)推進(jìn)更為審慎的風(fēng)險管理舉措，通過對項目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，深入分析償債能力，跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。合理確定政府投融資平臺的信貸政策導(dǎo)向，按不同區(qū)域的可支配財力來掌握貸款總量，確定政府投融資平臺貸款占各項貸款的比例，并允許政府投融資貸款每年有一個適度的增長。同時，加強行業(yè)和項目細(xì)分，進(jìn)一步縮小客戶范圍，強調(diào)項目本身的自償能力，對于經(jīng)營性項目、地方政府重點項目和自有資產(chǎn)抵質(zhì)押的項目要優(yōu)先給予信貸支持。對經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、履約能力較強、信譽好、銀政合作關(guān)系優(yōu)的區(qū)域給予必要的傾斜。此外，控制縣級平臺的一般城建公用項目貸款，在發(fā)達(dá)地區(qū)的骨干鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)適度介入一些現(xiàn)金流預(yù)期較好、落實抵押或保證的市政項目。

強化貸款項目管理，縮短授信期限。一是優(yōu)先選擇有自償能力的貸款項目，融資平臺資產(chǎn)的性質(zhì)決定了其多數(shù)不具備盈利能力和自償能力，銀行應(yīng)優(yōu)先選擇土地經(jīng)營等具備自身償債能力的貸款項目開展授信，避免開展純政府信用的貸款項目。二是優(yōu)先選擇短期授信，避免三年以上的長期貸款。三是強化對信貸資金用途的管控。嚴(yán)格按照項目進(jìn)度發(fā)放貸款并監(jiān)督使用，切實加強對信貸資金用途的監(jiān)管，嚴(yán)防挪用信貸資金，大額資金支付使用必須提供真實交易背景資料。四是對于大型項目融資，采取銀團貸款方式，分散風(fēng)險，避免同業(yè)無序競爭，引導(dǎo)企業(yè)設(shè)立償債基金并規(guī)范運作，最大程度地實現(xiàn)市場化運作。完善風(fēng)險防范措施，確保質(zhì)押權(quán)的有效實現(xiàn)。一是應(yīng)要求地方融資平臺在銀行開立收費收入的專用賬戶，出質(zhì)人所有收費收入均應(yīng)匯入該賬戶, 質(zhì)押合同應(yīng)對該專用賬戶進(jìn)行明確約定，銀行對該賬戶進(jìn)行日常監(jiān)管，對單筆資金支用超過一定金額的，應(yīng)征得銀行同意方可支用，銀行應(yīng)有權(quán)從該專用賬戶直接扣收貸款本息，同時，在貸款期限內(nèi)，該賬戶應(yīng)保持足夠支付利息的余額。二是質(zhì)押合同應(yīng)明確違約責(zé)任，在地方政府融資平臺違約的情況下，銀行可向有關(guān)部門提出處置收費權(quán)的要求，如果債務(wù)人在約定期限內(nèi)無法履行主合同義務(wù)，或者未提出銀行可接受的還款方案，銀行可訴請法院通過拍賣方式或者變賣方式處置出質(zhì)的權(quán)利，以清償質(zhì)押權(quán)下的貸款本息。三是應(yīng)明確在政策或國家法律的變動導(dǎo)致對質(zhì)押權(quán)利的限制、撤銷或消滅的情形下，如何保障貸款銀行即質(zhì)押權(quán)人的利益。四是完善輔助擔(dān)保措施。雖然《擔(dān)保法》明確規(guī)定國家機關(guān)不得作為保證人，但由地方政府向融資平臺出具保函、承諾書的做法并不是要求政府機關(guān)在地方融資平臺無力還貸時直接承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，而是地方政府通過其具有的政府信用，幫助項目公司籌集資金還貸，這種輔助擔(dān)保措施在地方政府融資平臺不能清償貸款時，有助于銀行質(zhì)權(quán)的實現(xiàn)。

積極探索新模式，多策并舉，化解風(fēng)險。一是將銀行現(xiàn)有的大量政府融資平臺貸款證券化，讓銀行退出一部分政府融資平臺貸款，使得商業(yè)銀行的貸款集中風(fēng)險下降的同時，增加信貸資產(chǎn)的流動性。而且由市場發(fā)現(xiàn)價格，會促進(jìn)政府融資平臺運作更為規(guī)范。二是積極拓寬政府融資平臺融資渠道，推進(jìn)平臺市場化運作。地方政府融資平臺可根據(jù)項目特點，充分利用政策和金融市場，積極拓寬投資基金、股票等其他融資渠道，形成多元化的融資結(jié)構(gòu)，在減輕財政壓力和銀行風(fēng)險的同時，實現(xiàn)融資平臺的良性和可持續(xù)發(fā)展。

第四篇：地方政府融資平臺

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，所組建的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司，這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。地方政府組建投融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導(dǎo)作用則是2008年來在應(yīng)對金融危機時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。

從2008年底以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70％以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。

隨著地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，越來越多的專家質(zhì)疑，由于地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負(fù)債和擔(dān)保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平臺的負(fù)債情況都不清楚，一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最后不得不由中央財政和商業(yè)銀行買單。

第五篇：地方政府平臺貸款

融資平臺貸款再掀清理風(fēng)暴

根據(jù)國家審計署的統(tǒng)計，11-13年將有超過 35%的地方性債務(wù)到期，其中 2012、2013 年到期的額度分別約為 1.8 萬億 元和 1.2 萬億元，合計占 2010 年底債務(wù)余額 28%左右。銀監(jiān)會副主席周慕冰認(rèn)為，近兩年是平臺貸款集中到期的時段，加上地方政府換屆，平臺貸款“降舊控新”的任務(wù)十分艱巨?！艾F(xiàn)在看來，雖然今年地方政府融資平臺風(fēng)險總體可控，但一些市、縣級的部分地方政府融資平臺項目的確也面臨著較大還款壓力。

一、湖南省政府投融資平臺基本情況

（一）湖南省政府投融資平臺構(gòu)成。目前湖南省各級政府投融資平臺主要有五種類型：一是公益性投融資平臺，負(fù)責(zé)公益性項目融資、建設(shè)、運營及還本付息，還貸資金主要來源于財政收入。二是經(jīng)營性投融資平臺，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性項目融資、建設(shè)、營運及還本付息，還貸資金主要來源于土地升值和項目未來收益等。三是綜合性投融資平臺，兼具公益性和經(jīng)營性平臺特點，其公益性項目還貸資金主要來源于政府回購，而經(jīng)營性項目主要源于土地開發(fā)。四是財政性融資平臺，沒有具體項目，主要是通過向銀行借款彌補財政收入暫時缺口。五是“轉(zhuǎn)貸”融資平臺，負(fù)責(zé)將貸款轉(zhuǎn)貸給項目，不參與項目建設(shè)、運營和還貸，平臺僅承諾擔(dān)保還款責(zé)任。

（二）湖南省政府投融資平臺特點

1.平臺特點。據(jù)統(tǒng)計，湖南省共有政府投融資平臺385家，其中省級13家、市級101家、縣級271家。其平均資產(chǎn)負(fù)債率為58.2%，資產(chǎn)利潤率為1.03%，撬動信貸資金的杠桿比例達(dá)到4.9倍。主要特點包括：

從平臺形式看，城市建設(shè)投資公司占42.1%，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）占13.5%，工資稅務(wù)中心占11.7%，土地儲備中心占7%，交通運輸類公司占6.8%；

從出資方式看，劃撥土地和財政資金出資分別占43.2%和33.6%，路橋管網(wǎng)等公益性股權(quán)、經(jīng)營性股權(quán)出資分別占17.6%、2.3%；

從籌資渠道看，銀行貸款占89.7%，發(fā)行企業(yè)債券占5.2%； 從資金投向看，74.6%投向政府公益性項目，9%投向政府經(jīng)營性項目，其余16.4%為非政府項目。

2.貸款特點。2008年末以來，湖南省政府投融資平臺貸款呈現(xiàn)投放多、增長快的態(tài)勢。截至2009年末，湖南省政府投融資平臺貸款呈現(xiàn)以下特點：

從投放對象看，主要投向城市建設(shè)投資類平臺和交通運輸類平臺，分別占38.3%和19.8%； 從貸款品種看，72.9%為項目貸款，27.1%為流動資金貸款；

從貸款投向看，主要投向水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)、交通運輸業(yè)、公共管理和社會組織業(yè)，上述3大行業(yè)貸款占77.1%；

從貸款期限看，中長期貸款占93.4%，短期貸款僅占6.6%；

從貸款方式看，抵質(zhì)押類貸款占50.4%，保證類和信用類貸款分別占16.9%和29.9%。

二、湖南省政府投融資平臺風(fēng)險分析

案例——湖南高速10億資金負(fù)債1600億 政府如何還賬成憂

盡管監(jiān)管部門反復(fù)申明10萬億地方政府融資平臺貸款風(fēng)險可控，然而，平臺公司流動性饑渴卻是不爭事實。

7月12日，接近湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司（以下簡稱湖南高速）的人士透露，在短短1個月后，湖南高速又開始謀劃發(fā)行新一期的短期融資券發(fā)行事宜，額度超過此前的9億元。

一名銀監(jiān)系統(tǒng)中層人士稱，湖南高速在去年末被整改為一般性公司，退出平臺類公司管理，但仍屬于地方政府融資平臺公司。

這家以10億元資本金撬動1600億資產(chǎn)規(guī)模的公司，在中國高速公路發(fā)展史上正在譜寫“奇跡”。以其為主體的湖南高速系統(tǒng)，在建里程4064公里，全國排名第一；在建和通車總里程達(dá)6450公里，從2007年全國排名第17位一躍至全國前三。

然而，作為湖南高速大債主的國開行、建行、工行、中行、交行等10家債權(quán)銀行對該公司應(yīng)該繃緊神經(jīng)。多名債權(quán)銀行人士稱，今年對融資平臺貸款控制嚴(yán)格，不會再對湖南高速等此類融資平臺公司放款，平臺貸款如到期，銀行會及時收回不予續(xù)貸。

“發(fā)短期融資券是為了解決流動性問題，申請了多筆短期貸款也是這一目的?！焙细咚僖晃粌?nèi)部人士張明（應(yīng)對方要求，不透露對方姓名，文中用化名）透露。該公司提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年3月31日，公司短期借款、一年內(nèi)到期的長期借款分別為410.12億元、6.57億元。一名商業(yè)銀行投行人士直言，湖南高速在建項目太多，短期難以產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流，還款壓力極大，短貸長用的風(fēng)險隱患不容小覷。

此外，湖南高速還擁有對外擔(dān)保9.25億元，對內(nèi)擔(dān)保302.6億元的或有債務(wù)。借貸額加上擔(dān)保額，湖南高速的負(fù)債共1625億元，幾乎與總資產(chǎn)相當(dāng)。

160倍杠桿

僅以10億的資本金，撬動1600億元的天量資產(chǎn)規(guī)模，比較罕見。湖南高速1993年3月19日成立，初始注冊資本金1億元，后陸續(xù)增資至9.96億元。

財報顯示，從國家四萬億投資計劃公開伊始，湖南高速資產(chǎn)規(guī)模飛速膨脹，2008年-2010年分別為588.03億元、1061.80億元和1515.44億元，截至2011年3月末，公司總資產(chǎn)1633.75億元。負(fù)債方面，2008-2010年及2011年3月末，湖南高速負(fù)債分別為417.31億元、808.64億元、1211.19億元和1322.47億元。

3月末，該公司資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)81%。截至2010年末的負(fù)債中，銀行貸款占比高達(dá)89.32%至1181億元，融資結(jié)構(gòu)單一風(fēng)險較高，涉及到的銀行主要包括國開行、招行、建行、郵政儲蓄銀行、工行、中行、交行、華融湘江銀行、民生、中信等10家。其中，國開行以近300億元規(guī)模為最大，建行貸款量79億元居第二位。

某股份制銀行當(dāng)?shù)毓静咳耸空f，暫時未發(fā)現(xiàn)有湖南高速重大經(jīng)營變更或債務(wù)惡化，但出于對平臺公司的謹(jǐn)慎，其會密切關(guān)注其財務(wù)和還款狀況。

張明對記者稱，銀行中長期貸款審批及用款流程較為復(fù)雜，而公司在建工程較多，為解決資金周轉(zhuǎn)問題，同時降低融資成本，所以大量借入流動資金貸款。在他看來，經(jīng)過與銀行溝通，這些短期貸款一般都會滾動放貸，但記者詢問其是否得到確定承諾時，其不置可否。

該公司短貸長用早有征兆。財報顯示，2008年-2010年湖南高速短期貸款分別為114.28億元、191.74億元和365.97億元，2010年末公司短期借款比2009年末增加90.87%。

短融券救急

湖南高速缺錢當(dāng)?shù)劂y行界共知。

資料顯示，湖南高速近年來新建項目較多，每年資本支出較大，對公司資產(chǎn)負(fù)債率和還本付息產(chǎn)生較大壓力。2010年，公司及下屬子公司開工高速公路5條，目前以公司為建設(shè)開發(fā)主體的在建高速公路項目共34個，其中收費還貸性的政府項目22個，經(jīng)營性項目12個，總里程達(dá)到2594.99公里，總投資為2150.59億元。

從2007年開始，湖南高速新建項目較多，經(jīng)營性現(xiàn)金流入較少，在貸款本息支付上存在巨大壓力。2009年、2010年，該公司財務(wù)費用分別達(dá)到24.54億元、21.46億元，營業(yè)成本為39.05億元、51.94億元。

2009年-2010年，公司主營業(yè)務(wù)收入56.28億元、77.28億元，以通行費為主的，各收入39.64億元、47.92億元。

10億撬1600億湖南高速遭遇資金煩惱

“目前盈虧勉強平衡，但明后年多條高速公路竣工后，銀行貸款還本期到來，公司將面臨巨大的壓力。”一名接近湖南高速的人士指出。

張明自稱，2007、2008年開工建設(shè)的多個項目將在2012年、2013年集中建成通車，屆時除了歸還當(dāng)年利息外，還進(jìn)入每年還本期。根據(jù)內(nèi)部測算，湖南高速未來現(xiàn)金流能覆蓋貸款本息。

此所謂“現(xiàn)金流”包含了湖南省政府對湖南高速的補貼。財報顯示，2009-2010年，公司補貼收入占利潤總額的比例分別為200.41%和90.17%，補貼金額分別為13.73億元、45.16億元。

值得關(guān)注的是，按照2010年12月3日“銀監(jiān)發(fā)（2010）103號文”《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知》，各機構(gòu)要本著風(fēng)險早期暴露、審慎經(jīng)營、科學(xué)負(fù)擔(dān)三大原則，對包括平臺貸款在內(nèi)的中長期貸款進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，不得集中在貸款到期時償還；要合理確定還款方式，實行分期償還，做到半年一次還本付息。以此來看，湖南高速以往采取的先還息不還本的做法在今年不再可行，其償還本息的壓力陡增。

商業(yè)銀行人士透露，截至2011年6月末，湖南高速對外借款余額約891億元，與去年末接近1200億元的余額相比，縮減了300億元左右，意即湖南高速上半年凈還款300億元，充分彰顯了銀行的催逼之力。

一名評級公司人士提示風(fēng)險稱，湖南高速在建工程較多，多條新建成高速公路目前正處于車流量培育期，整體盈利規(guī)模較小，盈利能力偏弱。

如何還賬：政府之憂

銀監(jiān)會對政府融資平臺類新增貸款監(jiān)管日益嚴(yán)厲，給湖南高速帶來空前高壓。

一名地方銀監(jiān)局中層人士解析，要將一家平臺貸公司貸款整改為一般公司貸款，需要滿足3個原則，一是現(xiàn)金流能全覆蓋貸款本息，二是銀行、地方政府、平臺公司簽訂了三方還款協(xié)議，三是所有債券銀行定性一致，同意按非平臺公司貸款對待。

“現(xiàn)金流全覆蓋是指在每一個還款時點上，收入都能覆蓋貸款本息，不過此處所指的現(xiàn)金流可以包括政府補貼收入。”

張明說，湖南財力緊張，政府欠了湖南高速20多億元的資本金一直未給，公司在建項目多，政府緩發(fā)資本金影響項目建設(shè)，也增加了融資困難。

吳盛光表示，平臺還貸資金中，39.31%來源于企業(yè)自身盈利或項目收益，26.13%來源于政府回購，其他主要來源于財政收入、質(zhì)押物償還和擔(dān)保人償還等。“一旦財政收入狀況惡化，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)縣市，就可能出現(xiàn)信用風(fēng)險，而銀行也難以監(jiān)管該類貸款資金去向，存在資金挪用風(fēng)險。”

“與其他多數(shù)平臺公司一樣，湖南高速單靠自身償還貸款很有難度，并且，從2010年開始，湖南高速開始12個經(jīng)營性項目建設(shè)，規(guī)模很大，這些項目原則上政府是不兜底的，目前其融資困難，通車后車流量還處于培育期，還款風(fēng)險突出。”

記者通過湖南高速6月份發(fā)布的短期融資券募集說明書發(fā)現(xiàn)，該公司運營的部分高速公路，車流量呈下降趨勢，帶來未來現(xiàn)金流壓力。比如，常張高速2010年車流量為7965輛/日（標(biāo)準(zhǔn)小車），今年一季度降為2210輛/日。衡棗高速2010年車流量為21370輛/日，今年一季度降為5342輛/日。

業(yè)內(nèi)人士介紹，一般而言，一條高速公路日車流量超過1萬輛，才可盈利，但記者發(fā)現(xiàn)，至2011年一季度，湖南高速正運營的11條高速公路，僅耒宜高速、臨長高速的車流量超過1萬輛。

信貸融資成為湖南高速暫時緩解資金緊張的通道。然而，在銀行貸款收緊之后，基建信托如果隨之收緊，湖南高速又將面臨新的融資難題。

但，為了避免出現(xiàn)壞賬，某銀行公司部總經(jīng)理坦言，如果在某個時間段高速公路項目現(xiàn)金流顯露危機，商業(yè)銀行一般都會調(diào)整一次負(fù)債期限。

“長遠(yuǎn)來看，真正令人擔(dān)心的是，未來中國的高速公路收費政策問題，是否大部分甚至全部的高速公路都要成為公益性公路？轉(zhuǎn)為公益性后，公路的使用是否是最有效率的，政府能否經(jīng)營好？”上述人士認(rèn)為，一旦大部分高速公益化，政府很難承擔(dān)如此巨大的還款壓力。

解決資金困境的通途是否就是高速公路民營化？上述人士提出，融資平臺公司可把股權(quán)賣掉，引入國內(nèi)外投資者，歸還銀行貸款。然而，另有銀行業(yè)界人士反駁，數(shù)年前，劉根山等“公路大王”經(jīng)濟案件頻發(fā)，致使政府對民營資本進(jìn)入高速公路產(chǎn)生質(zhì)疑和反思，高速公路“國進(jìn)民退”，為防范風(fēng)險，目前各地方政府的主導(dǎo)思路還是以政府投資為主。宏觀緊縮持續(xù)，高速公路投融資終將陷入兩難，道阻且長。

一、湖南地方政府投融資平臺發(fā)展存在的突出問題

目前，湖南各級平臺非理性發(fā)展過程中，不僅表現(xiàn)為平臺多、融資渠道單

一、債務(wù)風(fēng)險巨大等，還折射其存在的內(nèi)在深層次問題，具體表現(xiàn)在：

1、平臺過多、過濫，折射出平臺組建過程中的隨意性

據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計顯示，截至2009年末，湖南各級平臺共計385家，其中省級13家、市級101家、縣級271家。全省14個地州市、86個縣（市），近70%的縣市擁有多家平臺，平均每個地州市就有多達(dá)7.21家，平均每個縣（市）亦有3.15家；有的縣市最多擁有9家平臺，而有的平臺下又設(shè)有多個子平臺。

各級平臺過多、過濫，折射出地方政府組建平臺的隨意性。一是先有項目后設(shè)平臺等問題嚴(yán)重。平臺組建時往往定位模糊，職能交叉重復(fù)。調(diào)研中曾發(fā)現(xiàn)，某市存在7家投融資平臺，其中5家都定位于服務(wù)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有的地方甚至存在上馬一個項目，即組建一家平臺現(xiàn)象。二是政企關(guān)系交織、職責(zé)權(quán)限模糊等問題嚴(yán)重。平臺“董事長”大多是各級政府指定或委派兼職人員，政府官員即是決策制定者，也是平臺經(jīng)營者，政企關(guān)系交織，職責(zé)權(quán)限模糊，“一套人馬，兩塊牌子”現(xiàn)象突出。

2、平臺普遍虧本經(jīng)營，折射出平臺投資過程中的低效性

目前，我省各級平臺普遍經(jīng)營狀況不佳，多達(dá)22.4%的平臺資產(chǎn)負(fù)債率在80%以上，平均資產(chǎn)負(fù)債率為58.2%；而長期處于虧損狀態(tài)的平臺比例高達(dá)21.1%，資產(chǎn)利潤率處于0-5%之間的投融資平臺占47.2%，資產(chǎn)利潤率在5%以上的平臺不到1/5，為占16.1%，全省平均資產(chǎn)利潤率僅為1.03%。

平臺普遍虧本經(jīng)營、資不抵債，一方面源于平臺出資不實、債務(wù)太重等因素；另一方面也折射出平臺經(jīng)營的低效性。一是平臺實際參與項目程度不高。目前，省內(nèi)大多數(shù)平臺仍然是單純作為政府借款機構(gòu)，項目建成后，要么直接移交相關(guān)政府部門，要么僅僅作為資產(chǎn)登記單位，實際參與項目程度極低，極易造成資金違規(guī)挪用等現(xiàn)象。二是項目管理體制不健全。平臺普遍未建立起動態(tài)的、精細(xì)化的管理體制，對項目前期的科學(xué)論證、建設(shè)中的質(zhì)量監(jiān)督、建成后的運行管理缺乏科學(xué)有效地管理體制，導(dǎo)致平臺的效率低下，投入產(chǎn)出效率過低。

3、平臺“鐘情”于銀行貸款，折射出平臺融資過程中的不規(guī)范性

銀行貸款一直是地方平臺中最主要的資金來源。據(jù)央行長沙中心支行統(tǒng)計顯示，湖南各級平臺在融資過程中，銀行貸款占全部資金來源的89.7%，發(fā)行企業(yè)債券籌集資金的僅占5.2%。而從銀行貸款期限來看，中長期貸款占貸款總額的93.4%，短期貸款僅占6.6%；從銀行貸款方式來看，抵押質(zhì)押類貸款占50.4%，政府信用、保證類貸款方式分別占29.9%和16.9%。

平臺資金來源中銀行貸款占比過高、融資結(jié)構(gòu)過于單一，一方面源于平臺直接融資渠道不暢、政府發(fā)債功能限制等體制機制問題；另一方面也折射出平臺融資過程中的不規(guī)范性。一是貸款違規(guī)、變相擔(dān)保等現(xiàn)象嚴(yán)重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省243家平臺中，21.3%的被擔(dān)保金額來自政府部門擔(dān)保或出具承諾函；且貸款中多數(shù)為中長期貸款，往往縱跨幾屆政府，一旦政府換屆，容易引發(fā)信貸風(fēng)險。二是銀行風(fēng)險意識薄弱。全省多達(dá)32.5%的政府平臺存在多家銀行授信問題，最多的達(dá)9家。有的銀行對平臺的貸款金額遠(yuǎn)超期資產(chǎn)總額，有的銀行甚至降低貸款門檻，放松對資本金的管理等，風(fēng)險意識薄弱。

4、平臺債務(wù)巨大且難以評估，折射出平臺管理過程中的無序性和償債過程失責(zé)性 目前，平臺的債務(wù)情況已成為社會各界討論的熱點。從公開資料看，平臺債務(wù)規(guī)模到底有多大，各有關(guān)部門尚缺乏準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息。據(jù)央行統(tǒng)計顯示，至2009年5月末，全國地方政府投融資平臺負(fù)債規(guī)模為5.26萬億元；銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，至2009年末，平臺貸款余額高達(dá)7.38萬億元；財政部相關(guān)人士介紹，至2010年初，平臺債務(wù)總規(guī)模估算將達(dá)8萬億甚至更高。

平臺債務(wù)情況的難以評估，一方面折射出平臺管理的無序性。財務(wù)信息不透明。公司財務(wù)制度普遍不健全，尤其是一些縣（市）平臺財務(wù)報表不完整、不真實的現(xiàn)象突出，政府債務(wù)信息難以把握和核實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全省243家平臺公司中，有82家沒有財務(wù)報表數(shù)據(jù)，占總數(shù)的33.74%。另一方面也折射出平臺償債過程中的失責(zé)性。目前，各部門對投融資平臺的定義模糊，債務(wù)責(zé)任主體的劃分、債務(wù)種類的區(qū)別及其相關(guān)管理，無法明確進(jìn)行界定，進(jìn)而造成部分政府領(lǐng)導(dǎo)為追逐政績工程或某些個人利益，對于債務(wù)償還隨著官職的調(diào)任而轉(zhuǎn)移至下屆領(lǐng)導(dǎo)，“新官不管舊賬”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這無疑增大了地方政府無限制的融資沖動。

二、湖南地方政府投融資平臺發(fā)展面臨的主要難點

目前，各級政府普遍認(rèn)識到暗藏在地方投融資平臺中的巨大風(fēng)險，且國務(wù)院也開始出“重拳”加以整治。但在對湖南地方投融資平臺的治理過程中又陷入兩難局面，不整頓不行，整頓又怕“投鼠忌器”。從湖南實際出發(fā)，當(dāng)前平臺發(fā)展過程中主要面臨三個難點：

1、難點一：資金缺口的矛盾

隨著平臺債務(wù)風(fēng)險的日益加大，根據(jù)近日國務(wù)院出臺《通知》，目前，我省地方政府投融資平臺，特別是市縣平臺普遍存在職能交叉重復(fù)、經(jīng)營狀況不佳、債務(wù)償還對地方財政過度依賴等現(xiàn)象，市縣級政府投融資平臺將成為此次清理規(guī)范的重點。但目前，湖南縣域發(fā)展，特別是農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，由于自身財力的嚴(yán)重不足，以及在公共產(chǎn)品配置上負(fù)擔(dān)過重，基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。而單純對各級財政的“等、靠、要”，無法從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)等問題，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步加大。隨著平臺清查力度的加大，未來如何解決地方政府在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)中所存在的巨大資金矛盾？這將是各級政府必須面臨的一個現(xiàn)實問題。

2、難點二：風(fēng)險防范的矛盾近年來，在湖南推進(jìn)工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，各級政府投融資平臺發(fā)揮了極其重要的作用。以政府投資主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，不僅推動經(jīng)濟的快速發(fā)展，也提高了人民的生活水平。湖南地方政府投融資平臺的產(chǎn)生、成長和發(fā)展，有其客觀必然性和內(nèi)在合理性。但是地方平臺的非理性發(fā)展卻造成了巨大的風(fēng)險隱患。雖然目前湖南地方投融資平臺的債務(wù)風(fēng)險尚屬可控范圍之內(nèi)，但部分平臺自身資本金不實、貸款違規(guī)操作等行為亦較為突出，且隨著國家對地方投融資平臺清查力度的逐步加大，各項政策收緊使得項目資金難以為繼，極有可能造成政府隱形債務(wù)的集中爆發(fā)，如何在防控平臺債務(wù)風(fēng)險和促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)平衡狀態(tài)，對加快地方平臺的可持續(xù)發(fā)展有著極為深刻意義。

3、難點三：實現(xiàn)社會效益和追求經(jīng)濟效益的矛盾

地方政府投融資平臺的職能主要是承擔(dān)地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目投融資功能，因此，地方投融資平臺具有明顯的政策性和公益性特征?！笆濉逼陂g，是湖南加快發(fā)展、實現(xiàn)科學(xué)跨越的戰(zhàn)略機遇期和矛盾凸顯期。隨著湖南工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的不斷提高，能源、交通、水利、環(huán)保、文化教育等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等社會建設(shè)將進(jìn)一步加大。

各級平臺在承擔(dān)政府公益性投資項目過程中，大部分項目往往是周期長、投資大、收益低，社會效益高于經(jīng)濟效益。但地方投融資平臺作為企業(yè)，在加大社會公共事業(yè)投入的同時，還要追求經(jīng)濟效益，如何讓平臺在追求社會效益中創(chuàng)造經(jīng)濟效益，實現(xiàn)平臺社會效益和經(jīng)濟效益的有機結(jié)合，是當(dāng)前轉(zhuǎn)變湖南平臺發(fā)展方式的一個重要內(nèi)容。