第一篇：與對策談?wù)勱P(guān)于非企業(yè)組織擔(dān)保的問題

談?wù)勱P(guān)于非企業(yè)組織擔(dān)保的問題與對策

談?wù)勱P(guān)于非企業(yè)組織擔(dān)保的問題與對策 作者 張在禎

[特別說明] 本文曾以《非企業(yè)組織擔(dān)保問題之我見》為題，發(fā)表于《上海金融》雜志 2004年第6期。

摘要：

本文介紹我國相關(guān)法律對非企業(yè)組織性質(zhì)的界定和擔(dān)保資格的規(guī)定，分析目前非企業(yè)組織向商業(yè)銀行提供貸款擔(dān)保所存在的問題，提出商業(yè)銀行接受非企業(yè)組織貸款擔(dān)保的風(fēng)險防范對策。

關(guān)鍵詞：非企業(yè)組織； 貸款擔(dān)保； 問題建議

一、問題的提出

一般而言，企業(yè)類型的組織，無論是公司制還是非公司制企業(yè)，作為借款主體和擔(dān)保主體都沒有多大法律障礙。不屬于企業(yè)組織范疇的其他組織，包括國家機(jī)關(guān)、武警軍隊、政黨組織、事業(yè)單位和社會團(tuán)體等非企業(yè)組織，由于組織種類較多，適用法規(guī)不甚協(xié)調(diào)，登記管理涉及政府多個部門，法律規(guī)定與實(shí)際情況明顯脫節(jié)，能否向銀行提供擔(dān)保的問題，在辦理擔(dān)保貸款時，存在一些難以決斷和處理的問題，極易給銀行信貸業(yè)務(wù)帶來法律風(fēng)險。特別是隨著我國事業(yè)單位體制改革的逐步深入，作為“非企業(yè)組織”的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體向商業(yè)銀行提供貸款擔(dān)保的問題將變得越來越復(fù)雜，以擔(dān)保貸款作為主要業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行應(yīng)予高度重視。

二、非企業(yè)組織的基本界定

組織是按照一定的宗旨和系統(tǒng)建立起來的集體?！胺瞧髽I(yè)組織”是指不包括企業(yè)組織類型的組織。鑒于武警和軍隊可歸屬于國家機(jī)關(guān)，而政黨組織基本也可歸屬于國家機(jī)關(guān)，因此，本文所稱“非企業(yè)組織”主要包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體。具備法人條件的組織構(gòu)成“法人”，不具備法人條件的組織稱為“其他組織”。因此，非企業(yè)組織又分為非企業(yè)法人和非企業(yè)其他組織。順便指出，與“公司”肯定屬于“企業(yè)”不同，法人并不都屬于企業(yè)法人。我國法律規(guī)定的法人包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人?！捌渌M織”分為 1

兩類，一類是“其他經(jīng)濟(jì)組織”或稱為“其他企業(yè)組織”，主要包括依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、聯(lián)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)和經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)；另一類是“其他非經(jīng)濟(jì)組織”或稱為“其他非企業(yè)組織”，主要是經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記的非法人社團(tuán)組織。

三、非企業(yè)組織擔(dān)保的法律規(guī)定

（一）關(guān)于非企業(yè)組織為保證人的規(guī)定?！稉?dān)保法》在規(guī)定具有代為清償債務(wù)能力的法人、其他組織或者公民可以為保證人的同時，又作出兩個限定：一是國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外；二是學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得為保證人。針對現(xiàn)實(shí)生活中存在從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的情況，擔(dān)保法司法解釋補(bǔ)充規(guī)定“從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位、社會團(tuán)體為保證人的，如無其他導(dǎo)致保證合同無效的情況，其所簽訂的保證合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效”。即不應(yīng)僅因其為事業(yè)單位或者社會團(tuán)體，就認(rèn)為其不能為保證人進(jìn)而認(rèn)定該保證合同無效。

（二）關(guān)于非企業(yè)組織財產(chǎn)抵質(zhì)押規(guī)定。擔(dān)保法及其司法解釋規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得抵押教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施，以其教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施以外的財產(chǎn)為自身債務(wù)設(shè)定抵押的，人民法院可以認(rèn)定抵押有效。《擔(dān)保法》沒有限定國家機(jī)關(guān)抵質(zhì)押財產(chǎn)，沒有限定事業(yè)單位和社會團(tuán)體質(zhì)押財產(chǎn)。擔(dān)保法司法解釋補(bǔ)充規(guī)定，國家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保（包括但不限于保證、抵押和質(zhì)押）的，擔(dān)保合同無效。問題是尚若法律無規(guī)定就談不上違反法律規(guī)定。對此，公認(rèn)的學(xué)術(shù)解釋是“從擔(dān)保法禁止國家機(jī)關(guān)和公益單位為保證人的立法本意中，當(dāng)然可以得出它們在自己擁有的財產(chǎn)上設(shè)定抵押權(quán)或質(zhì)權(quán)的行為無效這一結(jié)論?！盵1]

（三）關(guān)于非企業(yè)組織擔(dān)保規(guī)定的小結(jié)。關(guān)于非企業(yè)組織向商業(yè)銀行提供貸款擔(dān)保的法律規(guī)定，可以概括為：（1）國家機(jī)關(guān)除經(jīng)批準(zhǔn)為轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外不得為保證人，不得抵質(zhì)押其財產(chǎn)；（2）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體不得為保證人，不得抵質(zhì)押其社會公益財產(chǎn)；（3）從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位、社會團(tuán)體可以為保證人；（4）學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位和社會團(tuán)體，為自身債務(wù)可抵押其社會公益設(shè)施以外的財產(chǎn)。

四、非企業(yè)組織存在的擔(dān)保問題

（一）地方政府違法提供擔(dān)保情況嚴(yán)重。我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。因此，地方政府沒有必要借貸。依照現(xiàn)行擔(dān)保法律規(guī)定，國家機(jī)關(guān)除經(jīng)批準(zhǔn)為轉(zhuǎn)貸擔(dān)保外不得為擔(dān)保人。事實(shí)上，我國地方政府大都有不同程度的舉債活動，地方政府財政部門還常常出面為有政府背景的企業(yè)向銀行貸款提供擔(dān)保。尤其是在近幾年的城市基礎(chǔ)建設(shè)融資活動中，商業(yè)銀行的市政基礎(chǔ)設(shè)施和開發(fā)區(qū)貸款中，存在著大量以財政部門和國有資產(chǎn)管理部門出具的還款承諾為貸款擔(dān)保方式的項(xiàng)目貸款。政府擔(dān)保的結(jié)果構(gòu)成政府的或然債務(wù)。擔(dān)保合同法律關(guān)系依法應(yīng)當(dāng)屬于平等民事主體之間的法律關(guān)系。雖然地方政府比較注重政府信譽(yù)和權(quán)威，不在萬不得已的情況下，不輕易帶頭破壞金融市場的信用秩序；但是，地方政府在任何債務(wù)關(guān)系中都屬于強(qiáng)勢一方。由于種種原因，如果地方政府違約了，作為坐落在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的商業(yè)銀行又有何良策？更何況政府擔(dān)保行為本身就是無效的。特別需要說明的是，無論政府擔(dān)保的形式有多嚴(yán)肅，即便是通過地方人大會議以《決議》形式提供的擔(dān)保，也都是無效的。值得銀行提高警惕的是，地方政府所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超過一般人想象。如何解決地方政府債務(wù)風(fēng)險問題已成為當(dāng)務(wù)之急，到了非解決不可的地步了。[2]

（二）事業(yè)單位和社會團(tuán)體的“公益性”難以界定。所謂“公益”，是指不特定多數(shù)人的利益，一般是指非經(jīng)濟(jì)利益。“以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體”的前提，是存在“不以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體”。而1998年國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。1998 年《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會團(tuán)體是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。據(jù)此，事業(yè)單位都是為了“社會公益目的”，社會團(tuán)體也都是非營利性社會組織。1999年《公益事業(yè)捐贈法》又規(guī)定，公益事業(yè)包括公益性社會團(tuán)體和公益性非營利的事業(yè)單位。這是否意味著“公益性事業(yè)單位”又分為非營利的和營利的？擔(dān)保法司法解釋規(guī)定，從事經(jīng)營活動的事業(yè)單位、社會團(tuán)體可以作為保證人。那么，公益性營利的事業(yè)單位，能否作為貸款擔(dān)保人？是否“從事經(jīng)營的”或“營利性的”就屬于“不以公益為目的”？為此筆者多次咨詢過法官，所得答案和目前比較通行解釋是，公益組織也可以進(jìn)行營利性活動，但其從事營利性活動的最終目的，是為了更好地發(fā)展公益事業(yè)。目前，我國的國有事業(yè)單位可分為四種類型：一是全部依靠政府預(yù)算撥款的公益性事業(yè)單位；二是部分財政撥款即政府補(bǔ)貼的半公益性和半經(jīng)營性事業(yè)單位；三是自收自 3

支的事業(yè)單位；四是完全按照企業(yè)化經(jīng)營的事業(yè)單位。一般情況下“以公益為目的非營利組織”的構(gòu)成條件有三：一是組織的宗旨不以營利為目的，當(dāng)然這并不等于組織不盈利；二是任何單位或個人不因?yàn)槌鲑Y而擁有組織的所有權(quán)，收支結(jié)余不得向出資者分配；三是組織的資產(chǎn)不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)，清算后的剩余財產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會公益事業(yè)。那么，由個人、民營企業(yè)投資設(shè)立、擁有產(chǎn)權(quán)和回報權(quán)的民辦學(xué)?；蜥t(yī)院等組織，是否只依據(jù)教育、醫(yī)院等事業(yè)是公益事業(yè)，即可認(rèn)定其為公益性組織？

（三）民辦非企業(yè)單位法律身份不明。1998年國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。民政部門根據(jù)其依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式，分別發(fā)給《民辦非企業(yè)單位（法人）登記證書》、《民辦非企業(yè)單位（合伙）登記證書》、《民辦非企業(yè)單位（個體）登記證書》。而我國《民法通則》規(guī)定的法人，只有企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團(tuán)體法人四種。所以，民辦非企業(yè)單位的法律地位模糊，其法人類型有待進(jìn)一步明確。2003年《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦教育是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)。卻又規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。”其結(jié)果是，一方面民辦學(xué)校是非營利機(jī)構(gòu)，另一方面稅務(wù)部門又在向民辦學(xué)校收稅。作為權(quán)宜之策，雖有沖突，也情有可原，但從長遠(yuǎn)來看，要促進(jìn)民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展，必須給民辦教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確的定性。民辦醫(yī)院等民辦非企業(yè)組織也存在同樣的問題。從民辦醫(yī)院和學(xué)校的實(shí)際情況看，已經(jīng)存在兩種情況：一是核定為營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的，到工商行政和稅務(wù)部門依法進(jìn)行工商企業(yè)和稅務(wù)登記；二是核定為非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的，到民政部門進(jìn)行民辦非企業(yè)單位登記。從理論和世界各國經(jīng)驗(yàn)看，民辦教育應(yīng)存在營利性與非營利性兩種不同的形式。從國內(nèi)情況看，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，私人或營利組織創(chuàng)辦的學(xué)校、醫(yī)院等非企業(yè)單位的營利性和私有性無法避免，只有依照營利組織的法律才能有效規(guī)范。只有自然人、企業(yè)法人或營利組織將捐贈資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為公益性法人所有、不謀取任何經(jīng)濟(jì)回報、依法定程序登記為公益性法人的學(xué)校，才有資格成為不以營利為目的的公益性學(xué)校。

五、非企業(yè)組織擔(dān)保的風(fēng)險防范

（一）慎重穩(wěn)妥地處理政府擔(dān)保問題。商業(yè)銀行作為微觀經(jīng)濟(jì)主體在無力改變目前的政府運(yùn)行和法制狀態(tài)下，4

應(yīng)當(dāng)盡力利用電費(fèi)收益權(quán)和收費(fèi)公路、公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)辦理質(zhì)押貸款，以避免接受政府擔(dān)保；充分認(rèn)識國家機(jī)關(guān)提供擔(dān)保無效的法律風(fēng)險，盡力回避或拒絕接受信用不良的政府、異地政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府及街道辦事處提供貸款擔(dān)保；注意國家財政部對政府出資設(shè)立的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的擔(dān)保責(zé)任金額的限制；雖然國家機(jī)關(guān)的辦公住所、辦公設(shè)施等主要財產(chǎn)及其預(yù)算內(nèi)資金不受強(qiáng)制執(zhí)行，但其預(yù)算外資金和行政節(jié)約經(jīng)費(fèi)可用來承擔(dān)民事責(zé)任；根據(jù)銀行資本金和風(fēng)險資產(chǎn)的構(gòu)成情況，控制政府擔(dān)保的“度”，防范產(chǎn)生流動性風(fēng)險。

（二）依法確認(rèn)從事經(jīng)營活動的標(biāo)志。我國轉(zhuǎn)型時期的事業(yè)單位和社會團(tuán)體出資方式、運(yùn)作模式等呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，決定了其營利性與非營利性問題的復(fù)雜性。根據(jù)1988年國務(wù)院《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，事業(yè)單位、科技性的社會團(tuán)體根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，設(shè)立具備法人條件的企業(yè)，由該企業(yè)申請登記，經(jīng)登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，領(lǐng)取《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，方可從事經(jīng)營活動。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，國家不再核撥經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位和從事經(jīng)營活動的科技性的社會團(tuán)體，具備企業(yè)法人登記條件的，由該單位申請登記，經(jīng)登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，領(lǐng)取《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》，方可從事經(jīng)營活動?！睹褶k教育促進(jìn)法》、《中外合作辦學(xué)條例》也規(guī)定，在工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)營性的民辦、中外合作舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。據(jù)此，銀行確認(rèn)非企業(yè)組織是否“從事經(jīng)營活動”的重要標(biāo)志，就是看是否具有工商行政管理機(jī)關(guān)頒發(fā)的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》或《營業(yè)執(zhí)照》。

（三）以公益財產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保注意事項(xiàng)。目前，司法部門并沒有對“公益設(shè)施及其以外的財產(chǎn)”做出司法解釋，銀行在信貸業(yè)務(wù)實(shí)踐中難以認(rèn)定以哪些財產(chǎn)設(shè)定擔(dān)保抵押才有效。擔(dān)保法及其司法解釋規(guī)定，公益組織不得抵質(zhì)押公益財產(chǎn)，為自身債務(wù)可抵押公益設(shè)施以外的財產(chǎn)。那么，公益組織為自身債務(wù)可否抵質(zhì)押公益財產(chǎn)？雖然權(quán)威法官認(rèn)為，擔(dān)保法并未區(qū)分是為自身債務(wù)設(shè)定抵押，還是為他人債務(wù)設(shè)定抵押，只是規(guī)定為他人債務(wù)設(shè)定抵押的無效，而不包括為自身債務(wù)設(shè)定抵押的情況。[3]但是有待正式司法解釋。隨著改革出現(xiàn)具有高度公共管理職能的新型公益性事業(yè)單位如住房公積金管理中心、社會保險基金管理中心、福利彩票管理中心等公益性機(jī)構(gòu)也不宜為保證人，其社會公益財產(chǎn)也不宜設(shè)定抵質(zhì)押。至于商業(yè)銀行用高等學(xué)校的學(xué)生公寓收費(fèi)權(quán)辦理質(zhì)押貸款的，應(yīng)到省市級教育行政部門辦理統(tǒng)一登記。

注：

[1]參見曹士兵著《中國擔(dān)保諸問題的解決與展望——基于擔(dān)保法及其司法解釋》，中國法制出版社，2001年版，第42頁。

[2]參見《警惕地方政府債務(wù)風(fēng)險》，載《上海金融報》，2004年2月24日，第1版。

[3] 參見李國光等著《<擔(dān)保法>若干問題的解釋理解與適用》，吉林人民出版社，2000年版，第205頁?！咀髡吆喗椤?/p>

張在禎，1962年1月出生，男，漢族，山東省青州市人。華東政法大學(xué)1988屆法學(xué)學(xué)士、1993屆法學(xué)碩士。中共黨員。高級經(jīng)濟(jì)師，注冊企業(yè)法律顧問，注冊公司律師，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會金融專業(yè)委員會仲裁員。上海銀行總行合規(guī)部副總經(jīng)理。

第二篇：企業(yè)擔(dān)保公司發(fā)展中的問題與對策

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近年來，中小企業(yè)信用擔(dān)保公司發(fā)展迅速，一定程度上緩解了中小企業(yè)貸款擔(dān)保難的問題，但擔(dān)保公司總體尚處于起步階段，運(yùn)作中潛在問題較多，主要包括資本金規(guī)模較小、風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制不健全、從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平滯后、風(fēng)險管控能力差等多方面，不僅影響了為中小企業(yè)融資提供擔(dān)保的能力，還潛在在著較大的金融風(fēng)險。

一、存在問題

（一）資本金不足，擔(dān)保實(shí)力普遍較

弱，擔(dān)保公司規(guī)模普遍較小、自有資金少，不具備實(shí)際的擔(dān)保或償債能力。按照2006年銀監(jiān)會發(fā)出的“風(fēng)險提示”，“要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)只能與注冊資本金一億元人民幣以上的擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展合作，且必須是實(shí)繳資本”，許多擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)收資本難以到位；由于資本金數(shù)額不足，擔(dān)保業(yè)務(wù)只能集中在某幾方面或某幾個企業(yè)，大額擔(dān)?，F(xiàn)象在某些時段比較嚴(yán)重，一旦發(fā)生業(yè)務(wù)代償，將直接影響其自身的生存。

（二）風(fēng)險補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移機(jī)制不健全。一是缺乏完善的外部風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。擔(dān)保公司以擔(dān)?；鸪袚?dān)擔(dān)保責(zé)任后，只能依靠它的業(yè)務(wù)經(jīng)營收入來彌補(bǔ)虧損。政府僅僅依靠減免稅來刺激擔(dān)保公司為中小企業(yè)和個人融資提供擔(dān)保，而擔(dān)保產(chǎn)生的風(fēng)險卻沒有完善的配套補(bǔ)償、分?jǐn)偞胧?，?dān)保公司面臨可持續(xù)發(fā)展困境。二是內(nèi)部風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制難執(zhí)行。財政部關(guān)于《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理暫行辦法》第十三條、十四條規(guī)

定：“擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照當(dāng)年擔(dān)保費(fèi)的50%提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金;按不超過當(dāng)年年末擔(dān)保責(zé)任余額1%的比例以及稅后利潤的一定比例提取風(fēng)險準(zhǔn)備金，用于擔(dān)保賠付?！薄帮L(fēng)險準(zhǔn)備金達(dá)到擔(dān)保責(zé)任余額的10%后，實(shí)行差額提取?！薄皳?dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立后應(yīng)當(dāng)按照其注冊資本的10%提取保證金，存入財政部指定的銀行，除擔(dān)保機(jī)構(gòu)清算時用于清償債務(wù)外，任何機(jī)構(gòu)一律不得動用。擔(dān)保機(jī)構(gòu)提取的風(fēng)險準(zhǔn)備金必須存入銀行專戶。”但實(shí)際操作中，大部分擔(dān)保公司沒有遵循相關(guān)規(guī)定，風(fēng)險撥備嚴(yán)重不足。三是尚未建立擔(dān)保風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制。擔(dān)保公司不能通過再擔(dān)?；蛘弑ｋU的方式轉(zhuǎn)移或化解代償風(fēng)險。

（三）擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)人才，識別、控制風(fēng)險的能力欠缺。擔(dān)保行業(yè)目前尚沒有建立從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，從業(yè)人員和素質(zhì)普遍偏低，缺少具有擔(dān)保專業(yè)知識和信貸管理知識、復(fù)合型的、相對穩(wěn)定的人才隊伍。從內(nèi)部管

理來看，大部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)沒有一套科學(xué)完整的風(fēng)險甄別與分析評估系統(tǒng)，對企業(yè)風(fēng)險的評估主要依賴業(yè)務(wù)員的主觀判斷，防范風(fēng)險主要依靠苛刻的反擔(dān)保措施，企業(yè)最終融資成本較高，調(diào)查顯示通過擔(dān)保公司擔(dān)保取得貸款的企業(yè)客戶，實(shí)際承擔(dān)的利率水平很高，有的擔(dān)保公司收取客戶的綜合費(fèi)用率加上銀行貸款利息，再加上向擔(dān)保公司交納違約保證金、咨詢費(fèi)、公證費(fèi)等其他費(fèi)用，客戶實(shí)際承擔(dān)的費(fèi)率水平是直接向銀行貸款利率的兩倍多，超出了多數(shù)企業(yè)的承受能力。

（四）法律制度建設(shè)滯后、行業(yè)監(jiān)管缺位。一是2003年《中小企業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定：“中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”，但該管理辦法至今沒有出臺，對擔(dān)保機(jī)構(gòu)最低資本金要求、機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出、從業(yè)人員與資格認(rèn)定、業(yè)務(wù)范圍與操作程序、風(fēng)險控制與風(fēng)險處置、財務(wù)制度與信息披露、監(jiān)督管理等方面缺少法律規(guī)范。而作為一個

高風(fēng)險的機(jī)構(gòu)，缺乏對其監(jiān)督和指導(dǎo)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)極易陷入混亂的泥潭。二是行業(yè)監(jiān)管缺位。國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》要求，“省市設(shè)立由經(jīng)貿(mào)委會同財政、人民銀行、工商行政管理及商業(yè)銀行等部門組成的中小企業(yè)信用擔(dān)保監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理”，但因其是試點(diǎn)意見，加之未明確誰是牽頭部門及各部門的職責(zé)，目前尚沒有具體的部門和人員行使監(jiān)管職責(zé)，擔(dān)保公司各自為政，業(yè)務(wù)經(jīng)營處于無序競爭狀態(tài)。

二、對策建議

為促進(jìn)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)能持續(xù)、健康地發(fā)展，更好的服務(wù)中小企業(yè)融資，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在積極拓寬思路、不斷拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域的同時，應(yīng)著重做好以下幾方面的工作：

（一）多元化增資擴(kuò)股，壯大擔(dān)保實(shí)力。積極鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)。要建立合理的資本金補(bǔ)充和擴(kuò)充機(jī)制，增加財政引導(dǎo)資金的投入，通過優(yōu)惠政策吸引民間資本增加對擔(dān)保行業(yè)的投入，積極發(fā)展互助式擔(dān)保的模式，通過多元化運(yùn)作做大擔(dān)保的盤子。

（二）加強(qiáng)溝通聯(lián)系，進(jìn)一步搞好銀?；ダ献?。按照平等、自愿、公平原則，進(jìn)一步推進(jìn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)與金融部門的合作，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)根據(jù)雙方的風(fēng)險控制能力合理確定擔(dān)保放大倍數(shù)，建立完善風(fēng)險補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移機(jī)制，形成中小企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行之間相互合作，共同發(fā)展的良好局面。

（三）造就一支高素質(zhì)的職業(yè)隊伍，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)與決策程序。擔(dān)保風(fēng)險的高發(fā)性、離散性與不確定性，勢必要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理層和員工應(yīng)具有很高的業(yè)務(wù)素質(zhì)；管理層人員應(yīng)具有一定的風(fēng)險管理經(jīng)驗(yàn)，對擔(dān)保風(fēng)險和經(jīng)營環(huán)境應(yīng)有充分的認(rèn)知和判斷能力；還要建立一支具

第三篇：企業(yè)擔(dān)保公司發(fā)展中的問題與對策

近年來，中小企業(yè)信用擔(dān)保公司發(fā)展迅速，一定程度上緩解了中小企業(yè)貸款擔(dān)保難的問題，但擔(dān)保公司總體尚處于起步階段，運(yùn)作中潛在問題較多，主要包括資本金規(guī)模較小、風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制不健全、從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平滯后、風(fēng)險管控能力差等多方面，不僅影響了為中小企業(yè)融資提供擔(dān)保的能力，還潛在在著較大的金融風(fēng)險。

一、存在問題

（一）資

本金不足，擔(dān)保實(shí)力普遍較弱，擔(dān)保公司規(guī)模普遍較小、自有資金少，不具備實(shí)際的擔(dān)保或償債能力。按照2006年銀監(jiān)會發(fā)出的“風(fēng)險提示”，“要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)只能與注冊資本金一億元人民幣以上的擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展合作，且必須是實(shí)繳資本”，許多擔(dān)保機(jī)構(gòu)實(shí)收資本難以到位；由于資本金數(shù)額不足，擔(dān)保業(yè)務(wù)只能集中在某幾方面或某幾個企業(yè)，大額擔(dān)保現(xiàn)象在某些時段比較嚴(yán)重，一旦發(fā)生業(yè)務(wù)代償，將直接影響其自身的生存。

（二）風(fēng)險補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移機(jī)制不健全。一是缺乏完善的外部風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。擔(dān)保公司以擔(dān)?；鸪袚?dān)擔(dān)保責(zé)任后，只能依靠它的業(yè)務(wù)經(jīng)營收入來彌補(bǔ)虧損。政府僅僅依靠減免稅來刺激擔(dān)保公司為中小企業(yè)和個人融資提供擔(dān)保，而擔(dān)保產(chǎn)生的風(fēng)險卻沒有完善的配套補(bǔ)償、分?jǐn)偞胧?，?dān)保公司面臨可持續(xù)發(fā)展困境。二是內(nèi)部風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制難執(zhí)行。財政部關(guān)于《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理暫行辦法》第十三條、十四條規(guī)定：“擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照當(dāng)年擔(dān)保費(fèi)的50%提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金;按不超過當(dāng)年年末擔(dān)保責(zé)任余額1%的比例以及稅后利潤的一定比例提取風(fēng)險準(zhǔn)備金，用于擔(dān)保賠付。”“風(fēng)險準(zhǔn)備金達(dá)到擔(dān)保責(zé)任余額的10%后，實(shí)行差額提取?！薄皳?dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立后應(yīng)當(dāng)按照其注冊資本的10%提取保證金，存入財政部指定的銀行，除擔(dān)保機(jī)構(gòu)清算時用于清償債務(wù)外，任何機(jī)構(gòu)一律不得動用。擔(dān)保機(jī)構(gòu)提取的風(fēng)險準(zhǔn)備金必須存入銀行專戶?！钡珜?shí)際操作中，大部分擔(dān)保公司沒有遵循相關(guān)規(guī)定，風(fēng)險撥備嚴(yán)重不足。三是尚未建立擔(dān)保風(fēng)險轉(zhuǎn)移機(jī)制。擔(dān)保公司不能通過再擔(dān)?；蛘弑ｋU的方式轉(zhuǎn)移或化解代償風(fēng)險。

（三）擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)人才，識別、控制風(fēng)險的能力欠缺。擔(dān)保行業(yè)目前尚沒有建立從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，從業(yè)人員和素質(zhì)普遍偏低，缺少具有擔(dān)保專業(yè)知識和信貸管理知識、復(fù)合型的、相對穩(wěn)定的人才隊伍。從內(nèi)部管理來看，大部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)沒有一套科學(xué)完整的風(fēng)險甄別與分析評估系統(tǒng)，對企業(yè)風(fēng)險的評估主要依賴業(yè)務(wù)員的主觀判斷，防范風(fēng)險主要依靠苛刻的反擔(dān)保措施，企業(yè)最終融資成本較高，調(diào)查顯示通過擔(dān)保公司擔(dān)保取得貸款的企業(yè)客戶，實(shí)際承擔(dān)的利率水平很高，有的擔(dān)保公司收取客戶的綜合費(fèi)用率加上銀行貸款利息，再加上向擔(dān)保公司交納違約保證金、咨詢費(fèi)、公證費(fèi)等其他費(fèi)用，客戶實(shí)際承擔(dān)的費(fèi)率水平是直接向銀行貸款利率的兩倍多，超出了多數(shù)企業(yè)的承受能力。

（四）法律制度建設(shè)滯后、行業(yè)監(jiān)管缺位。一是2003年《中小企業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定：“中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定”，但該管理辦法至今沒有出臺，對擔(dān)保機(jī)構(gòu)最低資本金要求、機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出、從業(yè)人員與資格認(rèn)定、業(yè)務(wù)范圍與操作程序、風(fēng)險控制與風(fēng)險處置、財務(wù)制度與信息披露、監(jiān)督管理等方面缺少法律規(guī)范。而作為一個高風(fēng)險的機(jī)構(gòu)，缺乏對其監(jiān)督和指導(dǎo)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)極易陷入混亂的泥潭。二是行業(yè)監(jiān)管缺位。國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》要求，“省市設(shè)立由經(jīng)貿(mào)委會同財政、人民銀行、工商行政管理及商業(yè)銀行等部門組成的中小企業(yè)信用擔(dān)保監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理”，但因其是試點(diǎn)意見，加之未明確誰是牽頭部門及各部門的職責(zé)，目前尚沒有具體的部門和人員行使監(jiān)管職責(zé)，擔(dān)保公司各自為政，業(yè)務(wù)經(jīng)營處于無序競爭狀態(tài)。

二、對策建議

為促進(jìn)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)能持續(xù)、健康地發(fā)展，更好的服務(wù)中小企業(yè)融資，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在積極拓寬思路、不斷拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域的同時，應(yīng)著重做好以下幾方面的工作：

（一）多元化增資擴(kuò)股，壯大擔(dān)保實(shí)力。積極鼓勵擔(dān)保機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)。要建立合理的資本金補(bǔ)充和擴(kuò)充機(jī)制，增加財政引導(dǎo)資金的投入，通過優(yōu)惠政策吸引民間資本增加對擔(dān)保行業(yè)的投入，積極發(fā)展互助式擔(dān)保的模式，通過多元化運(yùn)作做大擔(dān)保的盤子。

（二）加強(qiáng)溝通聯(lián)系，進(jìn)一步搞好銀?；ダ献?。按照平等、自愿、公平原則，進(jìn)一步推進(jìn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)與金融部門的合作，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)根據(jù)雙方的風(fēng)險控制能力合理確定擔(dān)保放大倍數(shù)，建立完善風(fēng)險補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移機(jī)制，形成中小企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行之間相互合作，共同發(fā)展的良好局面。

（三）造就一支高素質(zhì)的職業(yè)隊伍，建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)與決策程序。擔(dān)保風(fēng)險的高發(fā)性、離散性與不確定性，勢必要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理層和員工應(yīng)具有很高的業(yè)務(wù)素質(zhì)；管理層人員應(yīng)具有一定的風(fēng)險管理經(jīng)驗(yàn)，對擔(dān)保風(fēng)險和經(jīng)營環(huán)境應(yīng)有充分的認(rèn)知和判斷能力；還要建立一支具

第四篇：公車改革的問題與組織對策

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公車改革的問題與組織對策

公車改革的問題與組織對策

【摘 要】公車改革是全社會達(dá)成的共識，公車需要改革，盡管政府采取了各種各樣的治理手段，可是收效甚微。本文從公車使用的現(xiàn)狀和原因進(jìn)行了分析，提出公車改革的建議和對策。

【關(guān)鍵詞】公車改革；公車私用

一、公車使用管理的問題及現(xiàn)狀分析

（1）公車規(guī)模和費(fèi)用居高。近年來，我國公車規(guī)模及費(fèi)用一直居高不下，公車消耗遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家財政對國防、科研、農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生、教育等方面的投入，成為財政的重要支出。在上世紀(jì)90年代后期，就有350萬輛公務(wù)用車，每年耗費(fèi)3000億人民幣；截止2012年6月，全國機(jī)動車保有量為2.33億輛，其中汽車保有量為1.14億輛，扣除公交車輛和私家車，各級政府和各單位的公車總數(shù)在4000萬臺以上。（2）公車私用問題嚴(yán)重。據(jù)群眾反映，在公車使用中，存在著“3個‘1/3’”說法，即辦公事占

1/3，領(lǐng)導(dǎo)干部及其親屬私用占1/3，司機(jī)私用占1/3。這是我國公車的要害，也說明公車成本壓縮空間有2/3之多。（3）公車使用效率低下，浪費(fèi)驚人。一直以來，我國公車使用效率低下，存在嚴(yán)重的浪費(fèi)。資料表明，社會其他運(yùn)營車輛每萬公里運(yùn)行成本為8215元，黨政機(jī)關(guān)則高達(dá)數(shù)萬元，每輛出租車的使用效率為公車的5倍，而運(yùn)營成本僅為公車的13%左右。（4）汽車檔次和數(shù)量有不斷攀比上升之勢。在我國的特殊國情下，公車已不僅僅是一種交通工具，更成為身份和地位的象征。

二、公車使用管理問題的原因

（1）預(yù)算約束不嚴(yán)。在公車財務(wù)支出的問題，缺少必要的預(yù)算、核算和審計制度是造成公車改革效果不明顯的重要原因。只有在財務(wù)管理方法上的源頭上“截流”，控制好公車采購和編制才是行之有效的方法，并加強(qiáng)必要的財政監(jiān)督，從而提高公車改革的科學(xué)性和規(guī)范性。（2）責(zé)任不明確，管理缺乏力度。公車管理之難，不在車子，而

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在用車的人。從中央到地方的各類文件都規(guī)定了公車管理責(zé)任人，但責(zé)權(quán)利不一致，管理手段不完善、不明確，以致各單位實(shí)際管理時缺乏責(zé)任心和力度。（3）社會監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。從我國目前的體制情形看，地方政府公車改革的動力來自于財政的壓力、公車使用效率低下、公車私用濫用現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，支付公車使用成本的納稅人沒有任何話語權(quán)。（4）缺乏健全的法律法規(guī)做保障。公車改革需要相應(yīng)的行政法規(guī)等法律政策作保障。

三、公車使用管理的改革建議

（1）明確公車改革的目標(biāo)原則。有利于提高履行公務(wù)活動的辦事效率，有利于降低財政交通支出成本等等。（2）公車管理與改革的措施建議。一是區(qū)別不同地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r，循序漸進(jìn)地推進(jìn)公車管理與改革。積極探索公車改革的有效形式，在制度設(shè)計上，充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)行公車管理基礎(chǔ)，根據(jù)不同情況制訂改革方案和推進(jìn)措施。二是科學(xué)確定車改范圍和車改對象。應(yīng)針對不同地區(qū)、不同部門、不同崗位、不同工作需要，合理確定車改范圍、車改對象和交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。有條件實(shí)施車改的地區(qū)和部門，除省部級正職以上領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)維持現(xiàn)行的專車制度，以及機(jī)要、執(zhí)法等特殊部門繼續(xù)保留公車外，一般均應(yīng)納入公車改革范圍。其一，現(xiàn)任省部級副職領(lǐng)導(dǎo)暫按現(xiàn)行相對固定用車方式實(shí)行；其二，市、縣黨委書記、市長、縣長，以及省直廳級單位一把手可實(shí)行保證工作用車制度；其三，中央黨政機(jī)關(guān)司局級及省、市地廳級以下在職干部應(yīng)逐步納入車改；其四，市、縣級人大、政協(xié)一把手根據(jù)工作需要派車或參加車改；其五，有條件的企事業(yè)單位應(yīng)納入車改范圍；其六，各級黨政機(jī)關(guān)的離退休老干部和離退休高級領(lǐng)導(dǎo)干部，可自愿參加改革或維持現(xiàn)行用車制度，在車改過渡時期內(nèi)，可采取老人老辦法、新人新辦法。三是合理核定交通費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。核定車改后的交通補(bǔ)貼應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，量力而行，交通補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要與以下幾個方面相適應(yīng)：與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財政承受能力和居民收入水平相適應(yīng)。四是嚴(yán)格強(qiáng)化對確需保留公車的監(jiān)管。嚴(yán)格公車編制和配置標(biāo)準(zhǔn)，明確對機(jī)要車、警車等特殊公務(wù)用車的管理主體、使用范圍、監(jiān)管責(zé)任和處罰規(guī)則。對執(zhí)法等公車實(shí)行統(tǒng)一車牌標(biāo)志，統(tǒng)一噴涂車體，統(tǒng)一標(biāo)明使用單位和舉報監(jiān)督電話，便于社

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會監(jiān)督，香港、澳門均采取這種方式。五是車改應(yīng)到位。同一地區(qū)的各級黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的車改方案應(yīng)同時設(shè)計、同步實(shí)施，并將黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位車改后的保留用車納入統(tǒng)一監(jiān)管體系。六是規(guī)范舊車報廢和公車購置審批制度。嚴(yán)格按照審批程序、政府采購，以及中央規(guī)定的配置范圍、配置數(shù)量和配置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行車輛配置，按照使用年限規(guī)定更換舊車。七是建立健全公車管理的法規(guī)制度。在公車改革中加強(qiáng)法制建設(shè)，使車改在法制的前提下進(jìn)行，做到有法可依，有法必依。各地的公車改革，應(yīng)根據(jù)國家的法律，結(jié)合本地實(shí)際制定方案。方案要以減少國家財政負(fù)擔(dān)、節(jié)約成本、提高政府的辦事效率為前提，只有這樣才能促進(jìn)公車改革的順利進(jìn)行。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]李秉坤，李曉雪.關(guān)于我國公車改革的思考[J].經(jīng)濟(jì)視角.2011（11）：94～95

[2]潘蘇春.淺析我國公車改革[J].東方企業(yè)文化.2011（10）：263

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第五篇：當(dāng)前村級組織存在的主要問題與對策

當(dāng)前村級組織存在的主要問題與對策

在全面建設(shè)小康社會的宏偉藍(lán)圖中，已經(jīng)把切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題擺在了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要位臵。而農(nóng)村村級基層組織建設(shè)，是搞好“三農(nóng)”問題的重要基礎(chǔ)，是保持和激發(fā)黨的先進(jìn)性的重要載體，其作用能否得到充分發(fā)揮，將直接影響基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐，直接關(guān)系到惠及全國十幾億人口的更高水平的小康社會。

一、現(xiàn)狀及存在的問題

XX鎮(zhèn)轄XX個村和X個居委會，村（居委會）“兩委”班子成員共計XX人。從年齡結(jié)構(gòu)看，基本上處于中壯年，其中50歲以上的X人，40歲至49歲之間的有X人，30歲至39歲之間的有X人，30歲以下的有X人；從文化結(jié)構(gòu)上看，大多為中學(xué)水平，其中大專學(xué)歷X人，高中學(xué)歷X人，初中學(xué)歷X人；從性別上看，男性X人，女性X人，基本保證了每個支部都有一名女干部；從任職年限看，連續(xù)擔(dān)任村主職干部10年以上的X名，連續(xù)擔(dān)任村副職干部15年以上的有X名，從2005年換屆開始任職的有X名，總體上看都是經(jīng)驗(yàn)豐富、群眾公認(rèn)的好干部；從工作業(yè)績看，多數(shù)村“兩委”班子是團(tuán)結(jié)的、有戰(zhàn)斗力的，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中能夠想群眾之所想，急群眾之所急，為群眾做好事、辦實(shí)事、解難事，保證了黨在農(nóng)村一系列惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)，維護(hù)了社會穩(wěn)定，繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入。但也有少數(shù)村“兩委”班子戰(zhàn)斗力不強(qiáng)，個別村支部書記只能算是“維持會長”。

今年，村“兩委”班子即將換屆。面臨即將到來的換屆選舉，村“兩委”班子成員思想狀況如何？工作又開展得怎么樣呢？我們帶著這些問題走訪了部分干部群眾，召開了村支部書記座談會，發(fā)放了100份調(diào)查問卷。經(jīng)過匯總分析，當(dāng)前村級組織和村干部隊伍中主要存在以下幾方面的問題：

一是文化素質(zhì)不高，領(lǐng)導(dǎo)能力欠缺。有些村支部書記只注重了抓經(jīng)濟(jì)工作和維護(hù)社會穩(wěn)定，而忽視了抓“兩委”成員的政治理論和文化科學(xué)知識學(xué)習(xí)，支部組織黨員開展活動少或者流于形式，導(dǎo)致決策抓腦袋、辦事憑經(jīng)驗(yàn)、管理無手段。

二是精神萎靡不振，進(jìn)取精神不強(qiáng)。他們一怨形勢變化過快。如土地二輪延包、免征農(nóng)業(yè)稅和集體林權(quán)制度改革等政策的出臺，極大地調(diào)動了農(nóng)民種田積極性和生產(chǎn)自主性，但也使基層組織職能發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，它要求廣大村干部必須從對農(nóng)民具體生產(chǎn)生活的直接指揮中解脫出來，變過去的直接指揮為出謀劃策，變過去的行政命令為服務(wù)引導(dǎo)，導(dǎo)致大多數(shù)村干部存在畏難情緒、無所適從。二怨農(nóng)民素質(zhì)參差不齊。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，群眾思想活動的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性加大，有的希望有政策、資金、技術(shù)支持來致富；有的希望改善農(nóng)村水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，提高自身發(fā)展能力；有的希望解決農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險等問題，消除后顧之憂，導(dǎo)致部分群眾一旦個人訴求沒有得到實(shí)現(xiàn)就上訪不斷，加之上級政府對無理取鬧者缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，總是責(zé)怪村級組織工作不力、監(jiān)管不當(dāng)，使村干部深感委屈。三怨村“兩委”任期太短。大多數(shù)村干部對三年換屆有看法，絕大多數(shù)都是抱著第一年看、第二年干、第三年換的思想，年輕干部抓工作怕得罪人，擔(dān)心換屆選舉得票少；年紀(jì)大的干脆不想干了，進(jìn)取心和事業(yè)心不強(qiáng)。

三是集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村級債務(wù)化解難。全鎮(zhèn)X個行政村，總負(fù)債X元，其中負(fù)債X萬元以上的村X個；負(fù)債X萬元以上的村X個；負(fù)債X萬元以上的村X個；負(fù)債X萬元以上的村X個，負(fù)債X萬元以上的村X個；負(fù)債X萬元以上的村X個；負(fù)債X萬元以下的村X個。如負(fù)債高達(dá)X元的XX村，只有X個村民小組，X戶，X人，X個勞動力，耕地面積X畝，其中水田X畝，旱地X畝。戶平負(fù)債X元，人平負(fù)債X元，該村一無積累，二無資產(chǎn)，三無資源，就連維持村級組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的辦公經(jīng)費(fèi)都沒有來源，要化解如此重的債務(wù)，談何容易。

四是規(guī)章制度不全，執(zhí)行制度不嚴(yán)。部分村規(guī)章制度、村規(guī)民約不健全，導(dǎo)致村級組織不是用制度管人、管事，由此造成對一些急需解決的問題或拖而不決、或盲目拍板，從而影響了村級組織和村干部在群眾中的威信。

二、對策與建議

（一）拓寬用人渠道，選好領(lǐng)頭雁。

村黨支部書記應(yīng)該是道德品質(zhì)上的正派人，思想工作上的有心人，發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的能干人，工作作風(fēng)上的務(wù)實(shí)人。只有這樣的人，才能堅定不移地貫徹黨的各項(xiàng)方針政策，才能真正成為帶領(lǐng)群眾建設(shè)社會主義新農(nóng)村的領(lǐng)頭雁。因此，必須要改變選人方式，拓寬用人渠道，選好領(lǐng)頭雁。一是內(nèi)選產(chǎn)生。要按照“兩推一選”的方法，圍繞“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬?！钡囊?，將那些有“經(jīng)濟(jì)頭腦”的人，有“雙帶”能力的人，通過群眾、黨員民主推薦、組織考核、黨內(nèi)民主選舉的程序選任為村黨支部書記。同時，按照精干、高效、可行的原則，實(shí)行村黨支部書記、村委會主任“一肩挑”。二是下派任職。要鼓勵35歲左右有一定發(fā)展?jié)摿Φ膰腋刹康酱迦沃Р繒?，從政治上、工作上、?jīng)濟(jì)待遇上千方百計穩(wěn)定人心，激發(fā)他們干事創(chuàng)業(yè)的熱情。如經(jīng)濟(jì)上除享受國家干部應(yīng)有待遇外，還應(yīng)給予相應(yīng)的崗位補(bǔ)貼和生活補(bǔ)助；工作上要求他們與原單位工作脫鉤，全身心的投入到村級工作中去，并積極幫助他們尋找致富門路，力所能及地給予資金、技術(shù)、信息扶持；認(rèn)真搞好每年一度的工作業(yè)績考核，對連續(xù)3年優(yōu)秀的下派干部優(yōu)先考慮進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，年齡偏大不符合條件的可以提高級別和職級工資。三是黨委任命。對于村級規(guī)模較小、人才貧乏的可以通過合村方式由黨委任命村支書；落選的村支書若是因宗教房頭影響而不能過半的建議由黨委任免。

（二）打破地域和身份限制，選好配強(qiáng)村“兩委班子”。村兩委成員是一個村政治和經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，“兩委”一班人的正、直、彎、曲，直接關(guān)系到全村百姓的衣、食、住、行和冷、暖、安、樂。但由于各村的黨員數(shù)量和質(zhì)量有限，并非所有的村都能選出一個稱心如意的好班子。有的村人才濟(jì)濟(jì)，張

三、李四都能很好的勝任村干部工作。但有的村卻踏破鐵鞋無覓處，只能矮子中間選長子，可即使經(jīng)過千挑萬選篩出來的人，不是文化水平低，就是政策水平差，根本不能勝任。與其這樣矮子中間選長子，不如不拘一格選人才。在當(dāng)前來講，一是要圍繞新農(nóng)村建設(shè)的要求，堅決打破論資排輩、求全責(zé)備、平衡照顧等陳舊觀念，把政治素質(zhì)強(qiáng)、文化素質(zhì)高，反對封建迷信，倡導(dǎo)文明新風(fēng)的人選上來，促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)；把那些懂管理、善經(jīng)營、作風(fēng)實(shí)的人選上來，加強(qiáng)“三農(nóng)”建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村和諧。二是要按照“一職一備”要求，讓“想干事、能干事、干成事”的人有機(jī)會、有舞臺、有位臵施展才華。要大膽打破常規(guī)，從致富能手、大中專畢業(yè)生、事業(yè)單位改革分流人員、回鄉(xiāng)青年、外出務(wù)工人員、復(fù)員退伍軍人、回村大學(xué)生中選拔村級后備干部到兩委班子任職。讓他們在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中充分施展自己的才華，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)自己的力量，確保黨的事業(yè)后繼有人。

（三）切實(shí)加強(qiáng)“兩基”建設(shè)，完善各項(xiàng)規(guī)章制度。農(nóng)村基層組織建設(shè)和基層民主政治建設(shè)是充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，實(shí)施依法治村、村民自治的核心。其關(guān)鍵是要依法建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，真正使村“兩委”有人管事，有錢辦事，有章理事，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定。一是要進(jìn)一步完善黨員教育管理制度，建立健全保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性的長效機(jī)制，充分發(fā)揮黨員在建設(shè)社會主義新農(nóng)村中的先鋒模范作用。二是要進(jìn)一步完善群眾教育管理制度，大力宣傳貫徹有關(guān)法律法規(guī)，與時俱進(jìn)的修訂村規(guī)民約，落實(shí)村民懇談制度，實(shí)行民主管理、民主決策，提高全體村民的綜合素質(zhì)。三是要進(jìn)一步完善財務(wù)管理制度、村務(wù)公開制度、民主決策制度、民主監(jiān)督制度，用制度說話，用制度辦事，用制度管人。

（四）落實(shí)“三真”要求，健全激勵保障機(jī)制。

認(rèn)真落實(shí)胡錦濤同志關(guān)于“真正重視，真情關(guān)懷，真心愛護(hù)廣大基層干部”的指示要求，制定一系列激勵機(jī)制和優(yōu)惠政策，調(diào)動廣大農(nóng)村干部的工作積極性。一是合理確定村干部報酬。特別是村黨支部書記的報酬總額應(yīng)按鄂辦發(fā)[2002]27號文件規(guī)定落實(shí)到位，原則上達(dá)到本村農(nóng)民上年人均純收入的1.5倍—2倍。二是實(shí)行村黨支部書記突出貢獻(xiàn)獎勵制度。對該村經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、特色產(chǎn)業(yè)明顯和在新農(nóng)村建設(shè)中作出了突出貢獻(xiàn)的村黨支部書記，每屆任期屆滿時給予一次性資金獎勵。三是認(rèn)真落實(shí)好從優(yōu)秀村黨支部書記中招考鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工作。凡通過招考成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的黨支部書記，原則上繼續(xù)留村任職一屆，享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部的經(jīng)濟(jì)和政治待遇。業(yè)績突出的優(yōu)先選拔進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。四是落實(shí)好村干部退職補(bǔ)貼和醫(yī)療養(yǎng)老保險。按照村干部職級和任職年限，退職后在生活上給予關(guān)懷，每年發(fā)放不低于600元的生活補(bǔ)貼。同時，按照有關(guān)政策，制定村干部醫(yī)療養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)，并切實(shí)落實(shí)到位。五是在發(fā)展上要大力支持，通過建立信息反饋、政策優(yōu)惠、改善環(huán)境等制度，為村干部營造一個帶領(lǐng)群眾創(chuàng)業(yè)發(fā)展、勤勞致富的良好環(huán)境。六是在生活上要盡力給予關(guān)懷。村干部因公造成個人經(jīng)濟(jì)損失的，視具體情況由鎮(zhèn)給予適當(dāng)補(bǔ)償；因公致殘致傷或有重大疾病的，由縣、鎮(zhèn)黨委和政府協(xié)助，幫助解決醫(yī)療費(fèi)用；對惡意誣告或報復(fù)傷害村干部的違法行為，依法懲處。七是在政治上對有突出貢獻(xiàn)的村干部大力宣傳表彰，讓他們的先進(jìn)事跡在廣播上有聲，電視上有影，報紙上有字，百姓中有影響，黨員中有號召力，優(yōu)先推薦他們?yōu)槿舜蟠砗驼f(xié)委員，讓他們在社會生活中有政治地位。通過這些激勵機(jī)制和優(yōu)惠政策，讓后備干部有盼頭，在職干部有奔頭，離職干部有想頭，充分調(diào)動村干部的工作熱情，確保農(nóng)村干部隊伍的穩(wěn)定。