第一篇：中山市閑置土地處理規(guī)定

《中山市閑置土地處理規(guī)定》

發(fā)文單位：中山市人民政府

文

號：中府[2003]32號 發(fā)布日期：2003-2-28 執(zhí)行日期：2003-3-1 火炬區(qū)管委會，各鎮(zhèn)政府、區(qū)辦事處，市屬各單位：

現(xiàn)將《中山市閑置土地處理規(guī)定》印發(fā)給你們，請貫徹執(zhí)行。

二○○三年二月十九日

第一條 為加強土地管理，盤活閑置土地，充分利用土地資源，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、國土資源部《閑置土地處理辦法》以及省政府有關(guān)政策文件的規(guī)定，結(jié)合我市實際，制訂本規(guī)定。

第二條 本規(guī)定適用于中山市行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的認(rèn)定和處置。

第三條 市土地行政主管部門負責(zé)閑置土地的認(rèn)定和處理工作。

市計劃、規(guī)劃、建設(shè)等行政主管部門按照各自的職責(zé)，協(xié)同市土地行政主管部門做好閑置土地處理的相關(guān)工作。

第四條 本規(guī)定所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過法律、法規(guī)規(guī)定或者有償使用合同、劃撥用地批準(zhǔn)文件約定的動工期限未動工開發(fā)建設(shè)的出讓用地、國有劃撥用地和集體建設(shè)用地等非農(nóng)建設(shè)用地。

有下列情形之一的，也可以認(rèn)定為閑置土地：

（一）國有土地有償使用合同或劃撥用地批準(zhǔn)文件未規(guī)定動工開發(fā)日期，自國有土地出讓合同生效或劃撥用地批準(zhǔn)文件生效之日起滿1年未動工建設(shè)的；

（二）已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；

（三）城市房屋拆遷公告公布之后，其土地使用者在規(guī)定的拆遷期限滿1年仍未實施房屋拆遷的；或者地上建筑物已拆平（含部分拆平）具備開工條件，但超過出讓合同約定或批準(zhǔn)用地文件規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

動工開發(fā)建設(shè)是指已領(lǐng)取施工許可證，并進場施工。

第五條 國有土地有償使用合同約定或劃撥用地批準(zhǔn)文件規(guī)定分期開發(fā)的，按分期開發(fā)范圍核定閑置土地面積。

第六條 因不可抗力原因或由于政府或政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)建設(shè)遲延而閑置土地的，順延計算動工開發(fā)建設(shè)日期。

第七條 市土地行政主管部門每年應(yīng)定期對閑置土地的情況進行清查、登記。對閑置土地，任何單位和個人都可以向土地行政主管部門舉報。

第八條 市土地行政主管部門認(rèn)定閑置土地時，應(yīng)當(dāng)通知土地使用者在30天內(nèi)如實報告用地情況，土地使用者應(yīng)當(dāng)將閑置土地的范圍、面積、閑置的時間和原因及閑置土地審批、抵押等有關(guān)資料，如實向市土地行政主管部門提供，接受調(diào)查處理。經(jīng)審查確認(rèn)為閑置土地的，市土地行政主管部門應(yīng)通報市計劃、建設(shè)、規(guī)劃部門，并將認(rèn)定的事實、依據(jù)通知土地使用者，閑置土地依法設(shè)有抵押的，還應(yīng)通知抵押權(quán)人。

經(jīng)認(rèn)定為閑置土地的，市土地行政主管部門應(yīng)將閑置的情況進行公布。

第九條 經(jīng)認(rèn)定的閑置土地，由市土地行政主管部門擬定處置方案，閑置土地已依法設(shè)定抵押的，應(yīng)通知抵押權(quán)人參與處置方案的擬定工作。處置方案報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，由市土地行政主管部門負責(zé)組織實施。

處置方案可以選擇下列方式：

（一）政府收購進行土地儲備；

（二）以出讓方式取得土地使用權(quán)，土地使用者已全部支付土地有償使用費，且開發(fā)建設(shè)前期工作準(zhǔn)備就緒，資金落實，已基本具備開工建設(shè)條件并明確開發(fā)建設(shè)期限的，可一次性延長開發(fā)建設(shè)時間，并限期動工開發(fā)建設(shè)，延長期限最長不超過1年；

（三）以出讓方式取得土地使用權(quán)，土地使用者已部分支付土地有償使用費，按已支付的土地有償使用費占應(yīng)交地價款的比例折算土 地使用面積，確定相應(yīng)土地給土地使用者，對重新確定的土地，可一次性延長開發(fā)建設(shè)時間，并限期動工開發(fā)建設(shè)，延長期限最長不超過1年。其余部分由政府無償收回；

（四）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；

（五）安排臨時使用，待原項目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的，由市政府收取增值地價；

（六）置換其他等價閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)；

（七）采取招標(biāo)、拍賣、掛牌競價方式確定新的土地使用者，重新簽訂出讓合同，確定新的使用年限，對原建設(shè)項目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對原土地使用者給予補償；

（八）土地使用者與市政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議書，將土地使用權(quán)交還給市政府，原土地使用者需要使用土地時，由市政府按照土地使用權(quán)交還協(xié)議書的約定供應(yīng)與其交還土地等價的土地。

第十條 城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得的土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)期滿1年未動工開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納土地閑置費；滿2年未動工開發(fā)的，由市土地行政主管部門報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后，無償收回土地使用權(quán)。

用地者確因?qū)嶋H困難要求延長開發(fā)建設(shè)期限的，應(yīng)提出申請，經(jīng)鎮(zhèn)區(qū)政府加具意見，報市土地行政主管部門審查，并按本規(guī)定第九條的規(guī)定處理。

第十一條 土地使用者應(yīng)自收到市土地行政主管部門核發(fā)《征收土地閑置費決定書》之日起15日內(nèi)，按規(guī)定繳納土地閑置費。

土地閑置費按1年不超過該用地的出讓地價（劃撥用地按所在地當(dāng)年的基準(zhǔn)地價計算）的15%的標(biāo)準(zhǔn)計收。

第十二條 閑置的土地原為耕地，但已停止耕作或耕作條件已被破壞的，除按第十一條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)征收土地閑置費外，由市土地行政主管部門責(zé)令土地使用者限期復(fù)耕或恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途，逾期不復(fù)耕或恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途的，按第十一條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)加倍征收土地閑置費。

第十三條 土地閑置費實行收支兩條線管理，市土地行政主管部門委托銀行代收款，土地使用者應(yīng)按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和期限，到指定的銀行代收網(wǎng)點繳交，逾期繳納土地閑置費的，從逾期之日起，按日加收應(yīng)繳土地閑置費總額3‰的滯納金。拒繳土地閑置費的，市土地行政主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。

第十四條 土地閑置費原則上不得減免。因自然災(zāi)害等不可抗力原因而使土地閑置，需緩繳、減免繳土地閑置費的，由土地使用者提出書面申請及有關(guān)證明文件，經(jīng)市土地行政主管部門審核，報省國土、財政部門核準(zhǔn)。

第十五條 市土地行政主管部門依法征收的土地閑置費，按市留45%、鎮(zhèn)（區(qū)）留45%、上繳省10%的比例，分級安排使用。在市、鎮(zhèn)留成使用的土地閑置費中，由市財政部門提取2%作為市土地行政主管部門的管理費用。

第十六條 土地閑置費必須專款用于土地保護、開發(fā)和管理。因?qū)嵤┩恋乇Ｗo、開發(fā)和管理需要使用土地閑置費的，由市土地行政主管部門提出具體的用款計劃，報市財政部門審核同意后撥付。

第十七條 收回閑置土地，市土地行政主管部門按照下列程序進行：

（一）立案，調(diào)查取證，認(rèn)定事實；

（二）告知土地使用者作出收回閑置土地決定的事實、理由和依據(jù)，閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，還應(yīng)告知抵押權(quán)人；

（三）聽取土地使用者的陳述和申辯，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證；

（四）擬定收回閑置土地決定報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)；

（五）將收回閑置土地決定書送達當(dāng)事人，同時告知當(dāng)事人有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利；

（六）撤銷《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》或者終止國有土地有償使用合同，注銷土地登記和土地證書，同時通知市計劃、規(guī)劃、建設(shè)等部門撤銷相關(guān)批準(zhǔn)文件；

（七）向社會公告。

第十八條 被收回閑置土地的土地使用者，應(yīng)當(dāng)自收回閑置土地決定書送達之日起30日內(nèi)，到市土地行政主管部門辦理注銷土地登記手續(xù)，交回土地使用權(quán)證書。逾期不辦理注銷登記手續(xù)、不交回土 6 地使用證書的，由市土地行政主管部門向社會公告后直接注銷土地登記和土地使用證書。

第十九條 因處置閑置土地而致土地權(quán)屬、土地用途發(fā)生變化的，土地使用者應(yīng)在15日內(nèi)到市土地行政主管部門辦理變更登記手續(xù)，市土地行政主管部門應(yīng)通知市計劃、規(guī)劃、建設(shè)等部門撤銷或變更相關(guān)批準(zhǔn)文件。土地使用者逾期不辦理的，由市土地行政主管部門直接予以變更。

各鎮(zhèn)區(qū)在引進項目時，應(yīng)優(yōu)先安排使用收回的閑置土地。

第二十條 市土地行政主管部門對依法收回的閑置土地，應(yīng)當(dāng)重新明確用途、設(shè)定使用條件、確定供地方式，并向社會公告。

（一）屬國有閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途安排建設(shè)項目或者其他臨時用途；近期無法安排建設(shè)項目且耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不適宜耕種的，可采取綠地等方式作為政府土地儲備。

（二）屬集體閑置土地的，應(yīng)當(dāng)在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，優(yōu)先用于本集體經(jīng)濟組織的其他建設(shè)項目；本集體經(jīng)濟組織近期無法安排建設(shè)項目的，可擬訂置換方案，經(jīng)鎮(zhèn)政府（區(qū)辦事處）同意，報市土地行政主管部門批準(zhǔn)，依法安排其他建設(shè)項目，并對原集體經(jīng)濟組織給予補償。

（三）規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的，恢復(fù)耕種，不適宜耕種的，改為其他農(nóng)用地。

第二十一條 市土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)在地籍調(diào)查和土地變更登記的基礎(chǔ)上，核實閑置土地的位置和面積等情況，建立閑置土地宗地檔案，繪制閑置土地分布現(xiàn)狀圖，監(jiān)督跟蹤其利用情況。

第二十二條 市土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全市閑置土地的狀況，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃以及各項建設(shè)對用地的需求，優(yōu)先安排使用閑置土地。建設(shè)用地能夠使用閑置土地的，應(yīng)當(dāng)使用閑置土地，不得批準(zhǔn)其占用農(nóng)用地。

第二十三條 妨礙土地管理工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，由公安機關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二十四條 土地管理工作人員在閑置土地管理過程中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)的，由其所在單位或上級主管部門給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二十五條 本規(guī)定自2003年3月1日起施行，《中山市土地閑置費征收與使用管理實施辦法》（中府[1999]102號）同時廢止。

第二篇：閑置土地處理相關(guān)法律問題探析

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閑置土地處理相關(guān)法律問題探析

謝俊林 黃剛強

（廣東智洋律師事務(wù)所，廣東 廣州 510095）

[內(nèi)容提要]近年來，全國各地土地閑置情況日益嚴(yán)重。為切實保護耕地，加強土地資產(chǎn)管理，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，中央和地方各級政府均采取嚴(yán)厲措施，加大對閑置土地的處理力度。閑置土地處理是一個比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門在相關(guān)工作中或多或少會遇到一些困難。為此，本文對如何認(rèn)定閑置土地行為，如何在實體與程序上確保政府土地管理部門閑置土地行政處罰行為的合法性以及對非法定閑置土地的處理等問題進行了初步探討。

[關(guān)鍵詞] 閑置土地處理

閑置土地行為

閑置土地行政處罰

非法定閑置土地

人口多，人均耕地少，土地后備資源不足是我國的基本國情，但是建設(shè)用地粗放利用嚴(yán)重，甚至大量閑置，仍是我國土地利用的基本現(xiàn)狀。因此，加強土地資產(chǎn)管理，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活土地存量，加大對閑置土地的處理力度，為經(jīng)濟發(fā)展提供必需的用地條件，勢必成為各級政府地政工作的重心之一。然而，對閑置土地的處理涉及的我國土地管理制度中深層次的法律問題——如何做到既依法行政，又兼顧廣大投資者的合法權(quán)益，維護社會的穩(wěn)定，已成為政府土地管理部門面臨的一個重大考驗。

盡管我國現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)對閑置土地行為規(guī)定了行政處罰措施，但處理閑置土地是一個比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門在相關(guān)工作中或多或少會遇到一些困難。本文作者有幸接受政府的委托，作為專項法律顧問全面參與了廣州保稅區(qū)、廣州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)閑置土地的處理工作。本文擬就閑置土地處理的相關(guān)法律問題做初步探討，并將筆者在參與處理土地閑置工作過程中的一些心得體會與讀者分享。

一、閑置土地行為的認(rèn)定依據(jù)

正確認(rèn)定閑置土地行為，是政府土地管理部門作出閑置土地行政處罰合法性的基礎(chǔ)。早在1990年，國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條就規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)文檔

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情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰?！比欢?，“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的”的情形是否就是閑置土地？該行政法規(guī)并未明確指出。1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂后實施的《中華人民共和國土地管理法》第三十七條中規(guī)定：“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，１年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；１年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)２年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理?！?土地管理法也沒有對閑置土地的內(nèi)涵和外延作出規(guī)定，但卻對兩種閑置土地的情形，即已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的閑置情形和以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，作出了處理規(guī)定。１９９５年１月１日起施行的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金２０％以下的土地閑置費；滿２年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外?！狈康禺a(chǎn)管理法補充了處理“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地”的規(guī)定，但仍未對閑置土地的定義作出明確的回答。

土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法是為了加強土地管理，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地①，以及加強對城市房地產(chǎn)的管理，維護房地產(chǎn)市場秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而制定的土地、房地產(chǎn)管理方面②的基本法律。因而，這兩部法律僅對處理閑置土地的依據(jù)處理方式作了基本的、概括性的規(guī)定，然而現(xiàn)實中土地閑置的情形卻遠遠超出法律規(guī)定的范圍。針對各地區(qū)土地閑置行為日益嚴(yán)重的情況，為了依法處理和充分利用閑置土地，切實保護耕地，國土資源部于1999年4月26日以第5號令出臺了《閑置土地處理辦法》，辦法中將閑置土地定義為“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”，同時，辦法還以列舉的方式將具有一定情形的土地界定為閑置 ①② 參見《中華人民共和國土地管理法》第1條的規(guī)定

參見《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第1條的規(guī)定

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土地，具體包括：

（一）國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿１年未動工開發(fā)建設(shè)的；

（二）已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足２５％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿１年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。此外，各地政府也根據(jù)各地的土地閑置具體情況對閑置土地的界定和行政處罰等問題作出了相關(guān)的規(guī)定，如廣州市人民政府于1997年8月1日公布的《廣州市閑置土地處理辦法》。

盡管《閑置土地處理辦法》對“閑置土地”作出了定義，但在實際工作中認(rèn)定和處理閑置土地時，卻存在這樣一個問題：除必須遵循法律、行政法規(guī)規(guī)定外，能否依據(jù)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章認(rèn)定閑置土地并作出相應(yīng)的行政處罰？在這一問題上，學(xué)術(shù)界存在著較大分歧。依筆者看來，在對閑置土地的認(rèn)定和行政處罰的法律適用上應(yīng)正確理解“法”的外延。從理論上講，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章也是法律的重要淵源③，二者都是為了配合法律、法規(guī)的正確實施而制定的，但前提是二者不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；從實際情況看，由于我國目前的土地管理法律制度尚不完善，關(guān)于閑置土地管理的內(nèi)容多在部門規(guī)章、地方政府規(guī)章中出現(xiàn)，排除部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的適用，會使得許多土地閑置違法行為無“法”可依而不受制約，反而不利于對土地閑置違法行為的監(jiān)督管理。因此，在對土地閑置違法行為進行認(rèn)定和處罰時除遵循法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)參照相應(yīng)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

二、依法對閑置土地行為進行行政處罰

土地行政處罰，屬于土地管理行政機關(guān)行政執(zhí)法行為之一，是指政府土地管理部門依法懲戒違反土地法律、法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對人的一種行政強制措施。本文所討論的“閑置土地行政處罰”衍生于土地行政處罰，針對的是行政相對人的閑置土地行為。在正確認(rèn)定閑置土地的基礎(chǔ)上，政府土地管理部門作出的閑置土地行政處罰并不必然合法。從處理閑置土地的法律實踐上看，由于土地閑置違法行為的多樣性、復(fù)雜性，造成土地管理部門執(zhí)法過程中違法行政的情形很復(fù)雜。有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則的同時，實體上也違法；有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則，但實體上不違法，實體上并未侵害相對方合法權(quán)益。為了明確閑置土地行政處罰行為的規(guī)范運作，防止行政主體濫用權(quán)力、保護行政相對人的合法權(quán)益，極有必要建立一套法定的、科學(xué)的土地閑置 ③ 孫國華、朱景文主編，法理學(xué)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999，第261頁和第262頁。

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違法行為行政處罰程序規(guī)則。在一定意義上講，依法行政除要遵循相關(guān)的實體法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。

（一）閑置土地行政處罰行為合法性的實體要件

1、行政處罰主體是否適格

依《土地管理法》的規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查，因土地閑置違法行為行使收回國有土地使用權(quán)的行政處罰機關(guān)是縣級以上人民政府。④為提高土地管理行政機關(guān)制裁土地閑置違法行為的效率，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，具有行使行政處罰權(quán)的縣級以上人民政府土地管理部門可以依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的委托規(guī)定，以委托機關(guān)名義對土地閑置違法行為實施行政處罰。可見，除土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章有明文規(guī)定外，對土地閑置違法行為行使行政處罰的行政主體可以是縣級以上人民政府，也可以是縣級以上人民政府土地管理部門，但后者必須取得縣級以上人民政府的授權(quán)或者委托，否則，對土地閑置違法行為相對人作出的行政處罰行為將會因行政主體不適格而導(dǎo)致無效。

2、行政處罰是否符合行政處罰的法定理由

土地閑置違法行為的依法行政包括依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定認(rèn)定土地閑置違法事實，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。行政處罰的依據(jù)和理由必須符合法律規(guī)定，作出的行政處罰決定必須證據(jù)確鑿、處罰適當(dāng)。所謂，法無明文規(guī)定不處罰，⑤否則，處罰決定將因處罰內(nèi)容、依據(jù)不當(dāng)而導(dǎo)致行政處罰行為否定性的法律后果。例如，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰?！备鶕?jù)這一規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開發(fā)、利用土地的。只有當(dāng)上述事由出現(xiàn)時，土地管理部門才能對土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。行政機關(guān)如以土地使用者未繳清土地使用權(quán)出讓金而實施行政處罰則無法定理由，其結(jié)果必然導(dǎo)致在接受司法審查時被司法機關(guān)撤銷行政處罰行為的法律后果。

3、行政處罰的相對人是否適格

行政處罰的相對人是行政機關(guān)作出具體行政行為所對應(yīng)的、直接或者間接承受行政處罰內(nèi)容的民事主體。土地閑置違法行為中，多數(shù)情形是單一主體的原因造成，但有些情況下也會涉及兩方或 ④⑤ 參見《中華人民共和國土地管理法》第66條的規(guī)定。

張正釗主編，行政法與行政訴訟法[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999，第159頁。

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者三方相對人。例如，在一些情況下，土地使用權(quán)受讓人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給次受讓人后，次受讓人未繳清土地轉(zhuǎn)讓款之前就對土地進行了投入開發(fā)，并因某種原因停止開發(fā)建設(shè)，造成土地閑置。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條規(guī)定，土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)。這種情況下，土地使用權(quán)次受讓人應(yīng)當(dāng)視為尚未取得該土地使用權(quán)，行政處罰的相對人應(yīng)包括土地使用權(quán)受讓人和次受讓人。如該土地使用權(quán)已依法設(shè)定抵押，抵押權(quán)人也應(yīng)一并作為行政處罰的相對主體，土地管理部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知其享有要求聽證的權(quán)利。

（二）閑置土地行政處罰行為合法性的程序要件

現(xiàn)代行政法制要求行政主體在行使行政權(quán)力時必須遵循法定程序規(guī)則，違反行政處罰程序?qū)⒅苯訉?dǎo)致行政處罰無效的法律結(jié)果。我國《行政處罰法》第三條規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。同樣，在對閑置土地作出認(rèn)定和行政處罰決定時，也必須嚴(yán)格遵循法定程序規(guī)則。

根據(jù)閑置土地行政處罰程序的構(gòu)成要素，土地管理部門在認(rèn)定閑置土地并對之作出行政處罰決定時應(yīng)在四個方面把握其程序上的合法性：

1、步驟的合法性

步驟就是“完成某一程序的若干必經(jīng)階段”⑥。任何行政程序，無論多么簡單，都必須經(jīng)過若干不同的階段。如果對土地閑置違法行為進行行政處罰的行為違反法律規(guī)定的步驟，就構(gòu)成步驟違法。步驟違法主要有兩種表現(xiàn)形式，一是隨意增加法定步驟，二是減少或遺漏法定步驟。減少或遺漏法定步驟是步驟違法的主要表現(xiàn)形式，也是最明顯的步驟違法。例如，《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營業(yè)許可證或者執(zhí)照，處以較大金額罰款等行政處罰前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。處罰土地閑置違法行為一般涉及的金額標(biāo)的都比較大，如果行政機關(guān)在作出行政處罰決定前不告之當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，或者當(dāng)事人要求舉行聽證而行政機關(guān)不組織聽證便作出行政處罰的，就導(dǎo)致步驟違法。

2、順序的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的順序主要是指各個程序步驟之間的先后次序。比如，在實施土地閑置違法案件行政處罰過程中，土地管理部門應(yīng)先表明身份，后實施監(jiān)督；先聽證，后處理；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。行政處罰行為中的法定順序不能隨意顛倒，它是行政行為客觀需 ⑥ 辭海，上海辭書出版社，1989。

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要的、帶有規(guī)律性的合理排列，違反了法定程序，也構(gòu)成程序違法，而且可能是嚴(yán)重的程序違法，如行政處罰法規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。若土地管理部門違反了閑置土地處罰行政程序中的先聽證，后處理規(guī)則作出行政行為，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，則要承擔(dān)敗訴后果。

3、方式的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的方式是指行政行為采取的方法和形式。法律規(guī)定要求土地閑置違法行為行政處罰行為必須采取某種特定的方式作出，而行政機關(guān)沒有采取法定方式；或者行政機關(guān)采取法律禁止采取的方式作出行政行為，則違反方式的合法性。比如，《行政處罰法》第三十九條規(guī)定，行政機關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。又如《閑置土地處理辦法》第五條規(guī)定，依照本辦法第四條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后予以公告，下達《收回國有上地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書，注銷土地登記和土地證書。如果土地管理部門實施土地閑置行政處罰行為時沒有制作《收回國有土地使用權(quán)決定書》，即為違反法定的方式。

4、期限的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的期限是指法律所規(guī)定的土地管理部門作出或者完成行政處罰行為必須遵循的時間限制。期限也是行政處罰程序的基本要素，違反法定期限的行政處罰行為也屬于程序違法，這也是土地閑置行政處罰程序違法中最普遍的表現(xiàn)。例如，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)事人要求舉行聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點。超過上述通知期限的，即屬于期限違法。

三、如何處理已經(jīng)閑置但不符合法定閑置土地定義的土地

如上文所述，所謂“閑置土地”是指“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”。是否屬于閑置土地，必須滿足以三個要件：

一、必須是建設(shè)用地；

二、土地使用者必須依法取得土地使用權(quán)；

三、土地使用者沒有得到原批準(zhǔn)用地人民政府的同意，超過規(guī)定時間未動工開發(fā)建設(shè)。然而，在實踐中卻存在著這樣的一種情形，即土地使用者并未取得土地使用權(quán)，但卻獲得人民政府的準(zhǔn)許使用土地，最后由于該土地使用者的自身的原因致使土地被閑置了。為了方便討論，本文且將此種閑置土地的情形稱為“不符合文檔

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法定閑置土地定義的閑置土地”（以下簡稱非法定閑置土地）。那么，非法定閑置土地到底是如何產(chǎn)生的呢？構(gòu)成非法定閑置土地的前提是土地使用者沒有依法取得土地使用權(quán)。而土地使用權(quán)的取得方式一般有兩種：劃撥取得和出讓取得。以劃撥方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金一般非常低廉，土地使用者只須履行法定手續(xù)即可取得土地使用權(quán)，因而一般不會出現(xiàn)什么問題；而以出讓方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金是根據(jù)市場實際情況來擬定的，且一般價格不菲，因而問題也就常常發(fā)生。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，以出讓方式取得國有土地使用權(quán)必須同時具備以下幾個條件：

一、土地使用者于市、縣人民政府的土地管理部門簽訂了書面出讓合同；

二、土地使用者必須按照出讓合同約定的數(shù)額，在合同簽訂后六十日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金；

三、應(yīng)當(dāng)向縣以上土地人民政府土地管理部門辦理登記、取得同級人民政府頒發(fā)的土地使用權(quán)證書。在這三個要件當(dāng)中，第二個條件應(yīng)屬重中之重。然而，一些地方政府在經(jīng)濟工作中，片面追求高速度，急于求成，在土地使用者在法定期限內(nèi)尚未繳清全部土地使用權(quán)出讓金，不能申請登記取得土地使用權(quán)證書的情況下，就準(zhǔn)許土地使用者使用土地進行開發(fā)建設(shè)，如向土地使用者頒發(fā)建設(shè)用地許可證；同時，還準(zhǔn)許土地使用者在法定期限外的一定期限內(nèi)，如一年到兩年不等，補交所欠的土地使用權(quán)出讓金，之后再申請登記，取得土地使用權(quán)證書。如果土地使用者能夠政府寬限的期間內(nèi)補交齊土地使用權(quán)出讓金，并能繼續(xù)進行土地開發(fā)建設(shè)，則各方都相安無事。然而，一旦土地使用者的經(jīng)濟狀況出現(xiàn)問題，不能在政府寬限的期間內(nèi)補交齊土地使用權(quán)出讓金，當(dāng)然，如果連土地使用權(quán)出讓金都不能交齊就更別談繼續(xù)進行土地的開發(fā)建設(shè)了。其結(jié)果是，土地使用者不能依法取得土地使用權(quán)，土地開發(fā)也不能如期完成。非法定閑置土地就在這種情形下出現(xiàn)了。目前，我國法律對非法定閑置土地尚無明確的處理規(guī)定。有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定來處理。如上文所述，《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開發(fā)、利用土地的。只有當(dāng)上述事由出現(xiàn)時，政府土地管理部門才能對土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。然而不能忽略這樣一個前提條件，即土地使用者已依法取得土地使用權(quán)。如果土地使用者不享有合法的土地使用權(quán)，政府土地管理部門又憑什么作出“警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)”的行政處罰呢？而對于非法定閑置土地的情形，土地使用者根本就不享有合法的土地使用權(quán)，因而《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定顯然是不能適用的。

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還有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條的規(guī)定，由政府土地管理部門依職權(quán)解除合同，并要求違約賠償?！冻擎?zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定，“土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可要求違約賠償?！彼^解除合同，是指合同有效成立以后，當(dāng)解除的條件具備時，因當(dāng)事人一方或雙方的意思表示，使合同關(guān)系自始或僅向?qū)硐麥绲男袨?。根?jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t訂立。這些原則明顯具有民事合同的特征。因此，城鎮(zhèn)國有土地出讓合同本質(zhì)上屬民事合同。既然如此，城鎮(zhèn)國有土地出讓合同的解除必須按照我國民事訴訟法規(guī)定的方式進行，即經(jīng)協(xié)商解除，如果協(xié)商不成，交由仲裁機關(guān)或人民法院裁決解除。第十四條所規(guī)定的有權(quán)是指民事權(quán)利，而非行政權(quán)力。因而，政府土地管理部門作為民事合同的一方當(dāng)事人，與另一方當(dāng)事人地位平等，不能依仗其行政權(quán)力擅自解除合同。此外，在土地使用者獲得政府準(zhǔn)許延期交納土地使用權(quán)出讓金，甚至獲頒發(fā)建設(shè)用地許可證的情形下，政府的行為可視為對原合同內(nèi)容的變更，而這一變更也得到了對方當(dāng)事人的同意。因而這一情形屬合同雙方協(xié)商一致變更合同內(nèi)容的行為，仍屬民事合同范疇。有關(guān)糾紛應(yīng)提請仲裁機關(guān)或人民法院根據(jù)相關(guān)民事法律，如《民法通則》、《合同法》等來處理。筆者認(rèn)為，從目前我國關(guān)于閑置土地處理的立法現(xiàn)狀來看，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫

⑧

⑦行條例》第十四條的規(guī)定，依民事途徑來處理非法定閑置土地相對比較合適。然而，要根本解決非法定閑置土地的問題，更重要的是杜絕非法定閑置土地的產(chǎn)生，這關(guān)鍵在于人民政府本身。試想一下，如果政府及有關(guān)部門能夠嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進行國有土地使用權(quán)出讓，非法定閑置土地的情形還會發(fā)生嗎？此外，政府也可以著手進行相關(guān)的立法以便亡羊補牢。據(jù)筆者了解，廣州市政府已經(jīng)組織有關(guān)方面人士進行了多次研究討論，準(zhǔn)備擬訂新的閑置土地處理辦法，其中一個主要內(nèi)容就是擴大閑置土地的定義。筆者相信如果該部新的規(guī)章出臺，將會對廣州市的閑置土地處理工作起到極大的促進作用。以上僅僅是筆者對政府處理閑置土地工作的一些淺薄之見。而筆者感受最深的是，在我國的社會主義法治事業(yè)尚處于起步階段，法治理念尚未在全社會普及的現(xiàn)狀下，人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。無論是處理閑置土地還是非法定閑置土地，人民政府應(yīng)當(dāng)堅持以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，真正做到依法行政。

⑦⑧ 崔建遠主編，合同法[M]，北京：法律出版社，2000，第195頁。

參見《中華人民共和國合同法》第93條和第96條。

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[主要參考文獻] 1.孫國華、朱景文主編，法理學(xué)[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999。2.張正釗主編，行政法與行政訴訟法[M]，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999。3.劉光遠、王志彬主編，新編土地法教程[M]，北京：北京大學(xué)出版社，1999。4.符啟林著，城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究[M]，北京：法律出版社，2000。

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第三篇：長沙市閑置土地處理辦法

第一條為了加強土地管理，促進土地有效利用，依法處理閑置土地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條本市行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的處理適用本辦法。

第三條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地處理工作，組織實施本辦法。

發(fā)展改革、規(guī)劃、監(jiān)察、財政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國有資產(chǎn)等行政主管部門按照各自職責(zé)協(xié)助實施本辦法。

閑置土地所在地的區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助土地行政主管部門做好閑置土地的處理工作。

第四條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立閑置土地檢查制度，對土地利用狀況進行監(jiān)督檢查。

單位和個人可以對土地閑置行為進行舉報或者反映情況。

第五條本辦法所稱閑置土地是指土地使用權(quán)人依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動工開發(fā)建設(shè)或者雖已動工開發(fā)建設(shè)但投資額或者開發(fā)建設(shè)土地面積等不符合規(guī)定要求的建設(shè)用地。

第六條具有下列情形之一的，認(rèn)定為閑置土地：

（一）未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府同意，超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者國有土地劃撥批準(zhǔn)文件規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的；

（二）國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同未約定或者國有土地劃撥批準(zhǔn)文件未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期的，自合同生效或者批準(zhǔn)文件頒發(fā)之日起滿12個月未動工開發(fā)建設(shè)的；

（三）已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的土地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)土地面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25％，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿12個月的；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第七條因延遲交付土地、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整（因土地使用權(quán)人申請調(diào)整國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定的規(guī)劃條件的除外）、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府及政府有關(guān)部門的行為造成土地未按規(guī)定開發(fā)建設(shè)的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣（市）人民政府土地行政主管部門提交相關(guān)書面證明文件，經(jīng)市、縣（市）人民

政府土地行政主管部門核實并報同級人民政府認(rèn)定后，受影響時段不計入土地使用權(quán)人土地閑置時限。

第八條政府及政府有關(guān)部門的行為造成土地未按規(guī)定開發(fā)建設(shè)的，監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)就相關(guān)工作人員的履職情況進行調(diào)查；有未依法履職情形的，依法追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。

第九條閑置土地的處理以宗地為單位。

已動工開發(fā)建設(shè)土地面積達到應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)土地面積1/3或者已投資額占總投資額達到25％的建設(shè)項目，因土地使用權(quán)分戶、分割登記后未開發(fā)的土地重新登記土地使用權(quán)的，以重新登記的宗地面積認(rèn)定閑置土地面積，其土地閑置時間自重新登記之日起計算。

第十條國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定、國有土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件規(guī)定或者其他建設(shè)用地批準(zhǔn)文件規(guī)定分期建設(shè)的，按分期建設(shè)的范圍認(rèn)定閑置土地面積。

第十一條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照下列程序處理閑置土地：

（一）調(diào)查取證；

（二）告知當(dāng)事人已認(rèn)定閑置土地的事實、理由和依據(jù)；

（三）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證；

（四）擬定閑置土地處理方案。閑置土地處理方案應(yīng)當(dāng)報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。閑置土地上依法設(shè)立抵押權(quán)或者采取保全措施的，應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人或者采取保全措施的機關(guān)參與處理方案的擬訂工作；

（五）作出閑置土地處理決定；

（六）送達閑置土地處理決定書。

第十二條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門開展閑置土地調(diào)查，應(yīng)當(dāng)向土地使用權(quán)人發(fā)出閑置土地調(diào)查通知書。土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自閑置土地調(diào)查通知書送達之日起15日內(nèi)，將土地使用情況、閑置原因及土地后續(xù)利用意見報送市、縣（市）人民政府土地行政主管部門。

市、縣（市）人民政府土地行政主管部門依法開展閑置土地調(diào)查，可以采取下列措施：

（一）詢問當(dāng)事人；

（二）現(xiàn)場勘測、拍照、攝像；

（三）查閱、復(fù)制有關(guān)資料。

第十三條除本辦法第七條規(guī)定的情形以外，土地使用權(quán)人閑置土地時間在12個月以上的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門可以按照下列標(biāo)準(zhǔn)征收土地閑置費：

（一）閑置土地時間滿12個月不滿18個月的，按照土地使用權(quán)出讓金的7%-10％征收土地閑置費；

（二）閑置土地時間滿18個月不滿24個月的，按照土地使用權(quán)出讓金的12%-15％征收土地閑置費；

（三）閑置土地滿24個月的，按照土地使用權(quán)出讓金的17%-20％征收土地閑置費。

土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)繳納土地閑置費，拒不繳納的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門可以申請人民法院強制執(zhí)行。

第十四條除本辦法第七條規(guī)定的情形以外，經(jīng)認(rèn)定的閑置土地時間滿12個月不滿24個月的，除依照本辦法第十三條規(guī)定征收土地閑置費外，還可以按照以下方式處理：

（一）簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任（重新約定的延長動工開發(fā)期限最長不得超過12個月）；

（二）協(xié)議收回土地使用權(quán)；

（三）國家規(guī)定的其他方式。

土地使用權(quán)人接到閑置土地處理決定書后5日內(nèi)未選擇處理方式的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同的約定追究其違約責(zé)任。

第十五條除本辦法第七條規(guī)定情形以外，經(jīng)認(rèn)定的閑置土地時間滿24個月的，除依照本辦法第十三條規(guī)定征收土地閑置費外，還可以按照以下方式處理：

（一）未動工開發(fā)建設(shè)的，依法無償收回土地使用權(quán)；

（二）已動工開發(fā)建設(shè)的，按照本辦法第十四條第一款第一項規(guī)定的方式處理。土地使用權(quán)人拒絕簽訂補充協(xié)議的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同的約定追究其違約責(zé)任。

第十六條依照本辦法第十四條、第十五條規(guī)定，采用簽訂補充協(xié)議方式處理閑置土地的，不得改變原國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定的容積率、限高等規(guī)劃指標(biāo)。

第十七條依法無償收回土地使用權(quán)的，原土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自閑置土地處理決定書送達之日起30日內(nèi)按照閑置土地處理決定書的要求移交土地。拒不交還繼續(xù)占用土地的，按非法占地依法予以處理；逾期不辦理土地注銷登記手續(xù)、不交回土地使用證書的，由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門注銷土地登記。

第四篇：閑置土地方案

衡東縣閑置土地清理處置工作實施方案（草案）

為進一步增強節(jié)約集約用地意識、科學(xué)合理配置土地資源、加強對建設(shè)用地批后監(jiān)管、提高土地利用率，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）等有關(guān)規(guī)定，特制定本方案。

一、組織領(lǐng)導(dǎo)

（一）成立衡東縣閑置土地清理處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長任組長，主管國土副縣長任副組長，紀(jì)委（監(jiān)察局）、財政局、國土資源局、規(guī)劃局、法院等相關(guān)單位主要負責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（辦公室設(shè)在縣國土資源局），由縣國土資源局局長兼任辦公室主任。

領(lǐng)導(dǎo)小組主要負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)閑置土地清理整頓工作，解決閑置土地處置過程中遇到的各種問題，研究批準(zhǔn)閑置土地的處置方案。辦公室具體負責(zé)宗地檔案材料的收集、閑置土地的認(rèn)定、閑置土地處置方案的起草、執(zhí)行等日常工作。

（二）成立閑置土地清理處置工作小組。清理處置閑置土地以紀(jì)委（監(jiān)察局）為牽頭單位，國土資源局、財政局、、規(guī)劃局、法院抽調(diào)專門的工作人員參加。

二、清理范圍和對象

（一）2012年7月25日前出讓、劃撥的國有建設(shè)用地 1.國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。

2.國有建設(shè)用地使用權(quán)人雖已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五且中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地。

（二）被改制企業(yè)在重組、兼并、收購等改制成功以后的閑置土地。土地閑置時間自企業(yè)停產(chǎn)歇業(yè)之日起計算。

（三）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其它情形。

三、工作步驟

（一）調(diào)查摸底（2013年8月1日至8月15日）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織專門工作人員集中時間對2012年7月25日前供地情況進行摸底造冊，形成《國有建設(shè)用地出讓疑似閑置情況摸底表》、《國有建設(shè)用地劃撥情況表》。

（二）調(diào)查階段（2013年8月16日至9月15日）根據(jù)《國有建設(shè)用地出讓疑似閑置情況摸底表》、《國有建設(shè)用地劃撥情況表》，逐宗地核實動工開發(fā)情況。查清土地位置、面積、動工開發(fā)時間等情況，并填好《閑置土地調(diào)查情況表》上報清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對核實的情況進行初步審核，根據(jù)不同性質(zhì)，區(qū)別不同情況，依法認(rèn)定，擬出處置方案。

（三）依法處置階段（2013年9月15日至11月15日）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將處置方案報閑置土地清理領(lǐng)導(dǎo)小組審批，審批通過后，由縣國土資源局依法作出處理決定，清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)各相關(guān)單位依法負責(zé)執(zhí)行到位。

（四）總結(jié)表彰（2013年11月下旬）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)情況認(rèn)真總結(jié)我縣在土地管理中存在的問題和經(jīng)驗，并對今后土地供應(yīng)、監(jiān)管提出建設(shè)性建議，進一步完善長效管理機制。領(lǐng)導(dǎo)小組對在清理過程中工作突出的個人、單位給予表彰和獎勵。

四、處置方式

（一）對符合《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定的情形，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置的，選擇以下方式處置：

1.延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年。2.調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。

3.由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設(shè)條件，國有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年。

4.協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。

5.置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設(shè)使用權(quán)人置換其它價值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。

6.國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方案。

（二）不符合《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定情形，不屬于政府及政府部門的行為造成土地閑置的，按照以下方式處置：

1.未動工開發(fā)滿一年的，按照土地出讓或劃撥價款的20%征繳土地閑置費。

2.未動工開發(fā)滿兩年的，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。

（三）閑置土地未按照《閑置土地處置辦法》處理完畢的，國土資源部門不得受理該國有建設(shè)用地使用權(quán)人新的用地申請，不得辦理閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記。同時，將國有建設(shè)用地使用權(quán)人閑置土地的信息抄送金融監(jiān)管、住建、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門，上述部門要積極配合閑置土地的處置工作。

五、工作要求

（一）宣傳發(fā)動、營造氛圍。召開全縣清理閑置土地領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議，統(tǒng)一思想，明確工作任務(wù)；充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，進行廣泛的宣傳報道，在全縣形成閑置土地清理處置工作氛圍。

（二）明確責(zé)任、通力協(xié)作。各成員單位應(yīng)把此次閑置土地的清查處置當(dāng)作一件大事來抓，必須加強協(xié)調(diào)配合，形成合力。各有關(guān)部門、單位要認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮職能優(yōu)勢，密切溝通協(xié)作。

（三）加強督察、嚴(yán)格追責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強工作調(diào)度，開展督促檢查，掌握了解工作情況。各有關(guān)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要切實履行職責(zé)，強化督導(dǎo)檢查，對在清理工作中瞞報、漏報、弄虛作假的，將追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（四）加大投入、提供保障。閑置土地清理處置工作涉及面廣，面臨的情況復(fù)雜，需投入大量的人力、物力和財力，縣財政要撥付專項經(jīng)費，確保此項工作順利推進。

第五篇：閑置土地買賣合同

土地買賣合同

賣方：_______________________________（以下簡稱甲方）買方：_______________________________（以下簡稱乙方）

一、為土地買賣有關(guān)事宜，經(jīng)雙方協(xié)商，訂合同如下：甲方自愿下列土地賣給乙方所有：

1.土地 座 落

土地面積（）用途

2.該土地使用權(quán)取得方式“√”：出讓（）、劃撥（）。

二、甲乙雙方商定成交價格為人民幣________元，（大寫）_____佰_____拾_____萬_____仟_____佰_____拾元整。

乙方在__________年_____月_____日前分_____次付清，付款方式：

三、甲方在__________年_____月_____日將上述土地交付給乙方。該土地占用范圍內(nèi)土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓。

四、出賣的土地如存在產(chǎn)權(quán)糾紛，由甲方承擔(dān)全部責(zé)任。

五、雙方愿按國家規(guī)定交納稅、費及辦理有關(guān)手續(xù)。未盡事宜，雙方愿按國家有關(guān)規(guī)定辦理。如發(fā)生爭議，雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成的，雙方愿向（___________）仲裁委員會申請仲裁。

六、本合同一式四份，甲、乙雙方及稅務(wù)部門各一份，房管部門一份。

七、雙方約定的其它事項：_____________________________________ 甲方（簽名或蓋章)_______________ 乙方（簽名或蓋章）_______________ 監(jiān)證機關(guān)：_______________

證明人（簽名或蓋章）_____________________ 代理人（簽名或蓋章）______________________

簽訂日期：___________年____月____日