第一篇：向土地閑置宣戰(zhàn)——淺析閑置土地的成因及處理對(duì)策

向土地閑置宣戰(zhàn)——淺析閑置土地的成因及處理對(duì)策 來源：湖南省土地學(xué)會(huì)作者：胡能燦發(fā)布時(shí)間：2011-4-1 16:44:02閱讀：307 次

作者：胡能燦（1975-），男，湖南益陽人

作者單位：湖南省益陽市國(guó)土資源局

摘要：閑置土地造成了我國(guó)土地資源的極大浪費(fèi)，在我國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不成熟，土地利用及城市規(guī)劃的滯后，制度的不完善，這一問題呈嚴(yán)重化趨勢(shì)。本文分析了目前土地閑置的主要原因，探討如何預(yù)防解決土地閑置問題。

關(guān)鍵詞：閑置土地；成因；利用

土地是民生之本、發(fā)展之基、財(cái)富之母，民間有“寸土寸金”之說。我國(guó)土地，尤其耕地資源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，我們面臨的人多地少的矛盾是極為尖銳和突出的。然而，當(dāng)前全國(guó)各地普遍存在一些土地閑置躺著“睡大覺”現(xiàn)象，這不僅造成了資源和資產(chǎn)的浪費(fèi)，也嚴(yán)重影響了城市形象。

今年7月初，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史曾表示，今年下半年仍將積極參與房地產(chǎn)調(diào)控，開展房地產(chǎn)企業(yè)土地專項(xiàng)治理，系統(tǒng)清理房地產(chǎn)閑置土地；完善土地出讓合同，加強(qiáng)批后監(jiān)管。而清理盤活閑置土地也被確定為國(guó)土資源部2010年重點(diǎn)任務(wù)之一。

如何預(yù)防土地閑置，盤活已閑置土地，達(dá)到土地利用效率最大化，是擺在各級(jí)政府及國(guó)土資源部門亟待解決的問題。針對(duì)這一課題，筆者作為基層國(guó)土資源部門工作者，從土地閑置的成因、土地閑置的危害、預(yù)防和處理土地閑置問題等方面進(jìn)行了調(diào)研和探討。

清理閑置土地動(dòng)了誰的“奶酪”？

據(jù)國(guó)土資源部資料表明，截至2009年年底，全國(guó)仍然約有 1萬公頃閑置土地，其中是企業(yè)自身原因造成的占46％左右，是政府原因造成的占54%。土地閑置造成大量土地資源的浪費(fèi)，使有限的土地資源得不到合理、有效利用，危害顯而易見。

一是土地閑置擠壓了開發(fā)空間，導(dǎo)致房?jī)r(jià)不斷上升，增加了群眾的負(fù)擔(dān)。相當(dāng)數(shù)量的土地被故意囤積或倒賣，開發(fā)企業(yè)通過炒作房?jī)r(jià)、地價(jià)賺取暴利，導(dǎo)致開發(fā)的房地產(chǎn)價(jià)格上升；另外，土地閑置使得大量的房地產(chǎn)無法及時(shí)開發(fā)，造成已開發(fā)的房地產(chǎn)房源供應(yīng)趨緊，已開發(fā)的企業(yè)趁勢(shì)抬高價(jià)格。無論是哪種類型，最終為這些行為買單的是廣大消費(fèi)者，無疑加重了群眾的負(fù)擔(dān)。

二是土地閑置造成資源浪費(fèi)，無法產(chǎn)生任何經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)占用了大量的建設(shè)用地指標(biāo)，導(dǎo)致真正有開發(fā)實(shí)力的企業(yè)因沒有土地而無法進(jìn)駐,形成了無實(shí)力開發(fā)的企業(yè)占用土地，有實(shí)力開發(fā)的企業(yè)苦苦尋找土地這樣一個(gè)惡性循環(huán)的局面。既造成了土地資源的浪費(fèi)，又造成了開發(fā)企業(yè)財(cái)力、精力的浪費(fèi)。于是，一些城市出現(xiàn)了這些奇怪的現(xiàn)象：一邊是“老地王”撂荒多年，不見動(dòng)工；另一邊卻是地價(jià)飆漲，“新地王”接連誕生；一邊是政府不斷加大土地供應(yīng)，另一邊卻是新開工量不增反減。

三是土地閑置影響了城市化進(jìn)程和城市形象的提升。有顯著區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地閑置未開發(fā)，容易給外來投資客商及當(dāng)?shù)厝罕娫斐沙鞘幸?guī)劃混亂、城市建設(shè)無序的印象；閑置的土地往往是凈地或待拆遷地，與周邊已開發(fā)建設(shè)的地段極不協(xié)調(diào)，長(zhǎng)期閑置會(huì)影響城市形象；土地閑置在政府推進(jìn)城市化的過程中形成阻力，一定程度上影響了一個(gè)地區(qū)的城市化進(jìn)程。

如何處置閑置土地，國(guó)家早就有了規(guī)定。從法律層面而言，有《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，從行政規(guī)章而言，有《閑置土地處置辦法》、《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》等，零零總總，不下數(shù)十份，都規(guī)定了對(duì)于取得土地轉(zhuǎn)讓權(quán)后滿2年未動(dòng)工開發(fā)的土地，政府可以無償收回土地使用權(quán)，并沒收土地出讓金作為違約金。但現(xiàn)實(shí)是囤地閑置愈演愈烈！盡管屢次劍指囤地閑置，但在地方政府與開發(fā)商的利益合謀之下，政策在執(zhí)行過程中遭遇重重阻力，1999年就已出臺(tái)的《閑置土地管理辦法》幾成一紙空文。

限制囤地政策之所以如此尷尬，筆者認(rèn)為主要是在在執(zhí)行的環(huán)節(jié)上。往往是“上面”緊了，“下面”就象征性地緊一緊；“上面”松了，“下面”就干脆不管了。人們已經(jīng)習(xí)慣于用“敲山震虎”來形容治理閑置土地和打擊囤地的做法。但長(zhǎng)期以來，各地大都停留在只打“蒼蠅”不打“老虎”的階段。近幾年雖然收回多批土地，但大多是國(guó)有企業(yè)早已放棄開發(fā)的項(xiàng)目。筆者認(rèn)為，這樣的舉措如果僅僅是“高舉輕打”，是起不到任何作用的，除非是動(dòng)真格的。如果“針不到肉”、“棒不到身”，就連“敲山震虎”的作用也起不到。而土地的主管部門難以作為的根本原因在于，國(guó)土資源部門對(duì)土地清查只起監(jiān)督、督促作用，具體工作的落實(shí)要依靠市縣一級(jí)政府主管部門。而長(zhǎng)期以來，地方政府與開發(fā)商已形成一種特有的“共生”關(guān)系，不到萬不得已，地方政府當(dāng)然不愿動(dòng)開發(fā)商的“奶酪”。因?yàn)?，無論住宅用地閑置多少、閑置多長(zhǎng)時(shí)間，從地方經(jīng)濟(jì)收入和促進(jìn)GDP增長(zhǎng)角度，只會(huì)對(duì)地方政府有利無害。土地閑置的過程，必然導(dǎo)致土地資源供應(yīng)進(jìn)一步緊張，在土地資源出讓有限的情況下，被囤積的土地價(jià)格日日見長(zhǎng)，同時(shí)對(duì)隨后出讓的土地價(jià)格也會(huì)形成“拉動(dòng)”，地方政府的“賣地”收入將水漲船高，房?jī)r(jià)也會(huì)被地價(jià)拉升，地方政府則會(huì)從“增值”的商品房交易市場(chǎng)獲得更大的稅費(fèi)收入。此外，部分地方政府擔(dān)心嚴(yán)懲囤地開發(fā)商，或?qū)⒂绊懏?dāng)?shù)氐恼猩桃Y。在這樣的情況下，絕大多數(shù)地方政府一般不會(huì)冒著得罪“財(cái)神爺”的風(fēng)險(xiǎn)，去查處他們的閑置土地。

顯然，必須建立一套嚴(yán)密的問責(zé)制度和機(jī)制，才能保證“下面”堅(jiān)定地執(zhí)行國(guó)家的規(guī)定，堅(jiān)決依法收回閑置土地。為此，筆者認(rèn)為，閑置土地的相關(guān)政策是否能夠得到嚴(yán)格執(zhí)行，關(guān)鍵在于地方政府能否擺脫“土地財(cái)政”的痼疾，退出房地產(chǎn)利益鏈條，從運(yùn)動(dòng)員兼裁判，轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲牟门?。如果地方政府固守目前的角色，?guó)

土資源部門發(fā)再多的通知和規(guī)定，也無法從根本上解決問題。同時(shí)，這些問題的出現(xiàn)，根源還在于有關(guān)法律法規(guī)沒有給地方政府設(shè)定一根“高壓線”。因此，亟待盡快另行出臺(tái)一整套制約地方政府的配套制度。譬如：一個(gè)城市閑置多大比例的商品用地就要直接展開對(duì)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)；對(duì)于查處、沒收閑置土地不力的地方政府，除了涉及經(jīng)濟(jì)處罰之外，有必要與主要領(lǐng)導(dǎo)官帽掛鉤。也就是說，法律或規(guī)定不能僅盯開發(fā)商，問責(zé)的板子在必要的時(shí)候一定要敢打地方政府的“屁股”。

“問診”土地閑置“頑疾”

一、政策、體制的原因。法律法規(guī)的不完善，導(dǎo)致閑置土地處置難度大，也是閑置土地屢禁不止的重要原因。雖然《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等有規(guī)定，滿一年未動(dòng)工開發(fā)的土地應(yīng)收取閑置費(fèi)、連續(xù)兩年未使用的土地?zé)o償收回，但同時(shí)又規(guī)定：因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成的動(dòng)工開發(fā)延遲除外。這個(gè)規(guī)定彈性很大，許多用地項(xiàng)目的土地閑置在土地管理部門查處時(shí)都能找到規(guī)避處置的種種借口。而且法律法規(guī)對(duì)收回土地使用權(quán)和收取土地閑置費(fèi)都沒有明確可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條款，這就造成了閑置土地調(diào)查容易，執(zhí)行難的現(xiàn)象。

二、政府層面原因。一是土地出讓合同中規(guī)定了政府承諾的拆遷交地時(shí)間。然而，沒有在約定的期限內(nèi)兌現(xiàn)承諾，政府理虧、違約，又如何處置得了閑置的土地；二是城市規(guī)劃的多變性，使得原本出讓出去開發(fā)用地的性質(zhì)被改變，進(jìn)而造成開發(fā)企業(yè)來不及做相應(yīng)的規(guī)劃調(diào)整；三是即使是由開發(fā)商自己造成土地閑置的，政府或者相關(guān)部門并不是造成開發(fā)用地閑置的主要源頭，但是，拿了地的開發(fā)商卻是政府通過招商引資的方式“求”來的。因此，面對(duì)有意無意“囤地”的開發(fā)商，政府部門當(dāng)然不會(huì)忍痛割愛，更不會(huì)拿人家“怎么地”。

三、社會(huì)、市場(chǎng)機(jī)制的原因。前些年，土地資源的配置主要是以政府供應(yīng)、協(xié)議出讓為主，市場(chǎng)機(jī)制的土地資源配置未能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展中起到價(jià)格的調(diào)節(jié)作用。在地方政府GDP經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式作用下，土地自身的價(jià)值未能得到真正的體現(xiàn)，政府供應(yīng)價(jià)和市場(chǎng)交易價(jià)之間存在每畝數(shù)萬元的價(jià)差，成為各方競(jìng)相尋租購(gòu)買的內(nèi)在動(dòng)力，從而形成了大量圈占土地和土地閑置。近幾年，部分企業(yè)因?qū)κ袌?chǎng)判斷過于樂觀，和過于激進(jìn)的拿地導(dǎo)致過高的地價(jià)與當(dāng)?shù)刂苓叿績(jī)r(jià)幾乎持平，部分地區(qū)地價(jià)甚至比周邊房?jī)r(jià)還要高，正是這種“面粉貴過面包價(jià)”的怪現(xiàn)象使開發(fā)商不敢輕易進(jìn)行開發(fā)，畢竟土地開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)要比土地閑置大很多，因此開發(fā)商更加愿意囤地。

四、開發(fā)企業(yè)層面的原因。提到閑置土地，人們自然而然便會(huì)聯(lián)想到開發(fā)商“囤地”。開發(fā)商在土地拍賣會(huì)上你追我趕，競(jìng)相舉牌，把地價(jià)炒得一個(gè)比一個(gè)高；把地價(jià)炒高之后，拿了地的開發(fā)商卻又遲遲不愿開工建房，為的是等待房?jī)r(jià)漲得高些、再高些。因?yàn)橥恋厥窍∪辟Y源，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是有很好的增長(zhǎng)預(yù)期，囤積和炒賣土地遠(yuǎn)比正常的開發(fā)房地產(chǎn)要來得快，利潤(rùn)也高。因?yàn)殚_發(fā)房地產(chǎn)一般周期較長(zhǎng)，大約為3年，而炒賣土地常常是瞬間即成。投機(jī)商追求的是超額利潤(rùn),為此，他們肆意瘋

狂地圈地并閑置。這樣的開發(fā)商，所有的人對(duì)之都會(huì)深惡痛絕。另外，一些開發(fā)企業(yè)雖然交了土地出讓金，獲得了土地使用權(quán)，但因自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)生變化，現(xiàn)已無力進(jìn)行開發(fā)；或者有的項(xiàng)目土地開發(fā)手續(xù)早已完善，但其間開發(fā)企業(yè)之間相互轉(zhuǎn)讓，造成開發(fā)時(shí)間延誤，從而造成土地閑置。

讓閑置土地告別“賦閑”

筆者認(rèn)為，對(duì)于閑置土地的處理，當(dāng)前我們?nèi)钡牟⒉皇欠杉s束，而是政府部門執(zhí)法的膽識(shí)。法規(guī)的嚴(yán)肅性、政府的公信力，都要求我們國(guó)土資源部門痛下決心，執(zhí)法必嚴(yán)，向土地閑置宣戰(zhàn)！把限制之刀真正“砍”向囤地者。這樣才能維護(hù)政府的信用，樹立法律法規(guī)的尊嚴(yán)，同時(shí)以儆后來者效尤。否則，處理閑置土地難免陷于雷聲大雨點(diǎn)小的尷尬處境。

建議之一：開展宣傳教育，完善閑置土地相關(guān)法律法規(guī)，從思想上重視。國(guó)土資源部和各地國(guó)土部門應(yīng)當(dāng)每年公布一次所有土地閑置和開發(fā)情況，將每一幅用地都置于公眾監(jiān)督之下，才可能借助社會(huì)和輿論的壓力來監(jiān)督和打擊開發(fā)商的囤地行為。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)土地政策宣傳，如對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目超過土地出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年，完成土地開發(fā)面積不足1/3或投資總額不足1/4的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，對(duì)違法用地項(xiàng)目不得提供貸款和上市融資。同時(shí)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前相關(guān)法律制度建設(shè)仍不完善，對(duì)閑置土地處理的相關(guān)法律過于剛性，對(duì)閑置土地的退還機(jī)制及途徑，無論在立法精神上還是在條文上均未進(jìn)行設(shè)置，缺乏完善的市場(chǎng)退出機(jī)制，事實(shí)上形成了用地主體在無力投資建設(shè)項(xiàng)目而造成建設(shè)用地閑置的，只有等滿兩年后被無償收回土地使用權(quán)的法律情形。為此，筆者建議國(guó)土資源部要加強(qiáng)對(duì)閑置土地處理的具體指導(dǎo),光有一個(gè)原則意見還不夠,還要出臺(tái)具體的操作實(shí)施意見。建議明確地方相關(guān)部門在處置閑置土地過程中的職、權(quán)、責(zé)。對(duì)閑置土地要在法律、法規(guī)和規(guī)章間形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括閑置的起算時(shí)間、有效計(jì)算時(shí)段、已投資數(shù)額、開發(fā)的面積、以及因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未利用土地的閑置情況認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等。

建議之二：建立綜合檔案，強(qiáng)化合同管理改革登記機(jī)制，從信息上管理。建議對(duì)存量閑置土地逐宗登記造冊(cè)，逐個(gè)調(diào)查梳理和依法核定，進(jìn)行詳細(xì)分類，建立地塊的綜合信息檔案，在充分了解閑置原因的基礎(chǔ)上，對(duì)多批少用、缺乏資金投入、人為圈地等不同類型采取“一地一策”的處置辦法。定期發(fā)布存量閑置土地的信息，為需轉(zhuǎn)讓的單位和用地單位提供平臺(tái)，增加交易機(jī)會(huì)，使有限的土地資源得到合理的利用，提高土地的綜合效益。同時(shí)，建議強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和審查土地出讓合同，嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容。如何創(chuàng)新土地登記機(jī)制，提高土地部門對(duì)土地監(jiān)管的效率，目前很多地方都在摸索創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，國(guó)土資源部門可以改變以往一律按照土地用途頒發(fā)相對(duì)應(yīng)年期土地證的做法（如經(jīng)營(yíng)性用地為40年，住宅用地為70年，工業(yè)用地為50年），可以根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)新出讓的土地頒發(fā)臨時(shí)的土地權(quán)證。這個(gè)臨時(shí)的土

地權(quán)證的有效期可以按照合同規(guī)定的開發(fā)周期來定，一般為兩年。臨時(shí)土地權(quán)證只可以在金融機(jī)構(gòu)抵押一次，這樣既讓開發(fā)企業(yè)獲得銀行貸款用以完成土地開發(fā)，又解決了開發(fā)企業(yè)數(shù)次抵押土地而不開發(fā)或延期開發(fā)的問題。臨時(shí)土地權(quán)證因有效期短，一旦需要換證，就必須接受土地部門的審核檢查。這將改變土地部門目前被動(dòng)監(jiān)管的局面，并極大的提高土地部門的監(jiān)管效率。

建議之三：制定優(yōu)惠措施，調(diào)整創(chuàng)新閑置土地利用方向，從政策上激勵(lì)。要制定利用存量閑置土地的優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)企業(yè)通過內(nèi)部挖潛，提高單位面積投資強(qiáng)度；積極鼓勵(lì)企業(yè)利用存量土地采取聯(lián)營(yíng)、嫁接等方式，進(jìn)行合資合作經(jīng)營(yíng)；積極鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，用于吸納投資規(guī)模小、對(duì)廠房無特殊要求的項(xiàng)目，為中小企業(yè)成長(zhǎng)提供環(huán)境，提高存量土地利用率。這樣，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)提高土地利用率，讓集約用地工作到位的土地使用者得到實(shí)惠，同時(shí)為更好地盤活存量閑置土地奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

建議之四：提高供地門檻，提高土地節(jié)約集約利用水平，從源頭上控制。作為土地管理部門，在審批土地時(shí)必須精打細(xì)算，惜土如金，不讓粗放式用地得逞。要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，著力盤活土地存量，新上建設(shè)項(xiàng)目首先要利用存量土地。制定和實(shí)施新的土地使用標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)稅制，促進(jìn)土地利用集約化，防止閑置浪費(fèi)土地。

建議之五：加大處置力度，建立健全閑置土地查處體系，從手段上保障。土地是不可再生的重要資源，對(duì)核準(zhǔn)的閑置土地應(yīng)加大處置力度，進(jìn)行分類處理。對(duì)閑置土地不滿一年的，責(zé)令土地使用者限期按規(guī)定使用；閑置土地滿一年不滿二年的，按規(guī)定征收土地閑置費(fèi)；閑置土地滿二年的，收回國(guó)有土地使用權(quán)。同時(shí)建議從那些擁有大量土地儲(chǔ)備的上市公司入手，清理其手中的閑置土地和土地資源。對(duì)那些土地儲(chǔ)備過量、開發(fā)能力不足的企業(yè)，要列入禁止拿地的“黑名單”，限期進(jìn)行清理和加快開發(fā)進(jìn)度。要排除各方面的干擾，對(duì)違法用地行為一查到底，對(duì)嚴(yán)重違法者，要堅(jiān)決繩之以法。

建議之六：加強(qiáng)跟蹤管理，健全建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度，從過程上監(jiān)管。建議充分運(yùn)用在線監(jiān)測(cè)信息，建立以基層國(guó)土資源部門為主的日常督查制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地開發(fā)利用全過程的檢查跟蹤，主動(dòng)預(yù)防和及時(shí)查處土地閑置行為。同時(shí)，積極擴(kuò)大遙感應(yīng)用范圍，加大批后監(jiān)管的精細(xì)化管理力度。加強(qiáng)部門協(xié)作，做好閑置土地的預(yù)防工作。要改變國(guó)土資源“一家管、大家用”的舊思維，創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)部門間的協(xié)作，構(gòu)建共同責(zé)任體系，形成預(yù)防閑置土地的強(qiáng)大合力。

第二篇：閑置土地方案

衡東縣閑置土地清理處置工作實(shí)施方案（草案）

為進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)約集約用地意識(shí)、科學(xué)合理配置土地資源、加強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地批后監(jiān)管、提高土地利用率，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》（國(guó)土資源部令第53號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，特制定本方案。

一、組織領(lǐng)導(dǎo)

（一）成立衡東縣閑置土地清理處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，主管國(guó)土副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，紀(jì)委（監(jiān)察局）、財(cái)政局、國(guó)土資源局、規(guī)劃局、法院等相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（辦公室設(shè)在縣國(guó)土資源局），由縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)兼任辦公室主任。

領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)閑置土地清理整頓工作，解決閑置土地處置過程中遇到的各種問題，研究批準(zhǔn)閑置土地的處置方案。辦公室具體負(fù)責(zé)宗地檔案材料的收集、閑置土地的認(rèn)定、閑置土地處置方案的起草、執(zhí)行等日常工作。

（二）成立閑置土地清理處置工作小組。清理處置閑置土地以紀(jì)委（監(jiān)察局）為牽頭單位，國(guó)土資源局、財(cái)政局、、規(guī)劃局、法院抽調(diào)專門的工作人員參加。

二、清理范圍和對(duì)象

（一）2012年7月25日前出讓、劃撥的國(guó)有建設(shè)用地 1.國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。

2.國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人雖已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五且中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地。

（二）被改制企業(yè)在重組、兼并、收購(gòu)等改制成功以后的閑置土地。土地閑置時(shí)間自企業(yè)停產(chǎn)歇業(yè)之日起計(jì)算。

（三）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其它情形。

三、工作步驟

（一）調(diào)查摸底（2013年8月1日至8月15日）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織專門工作人員集中時(shí)間對(duì)2012年7月25日前供地情況進(jìn)行摸底造冊(cè)，形成《國(guó)有建設(shè)用地出讓疑似閑置情況摸底表》、《國(guó)有建設(shè)用地劃撥情況表》。

（二）調(diào)查階段（2013年8月16日至9月15日）根據(jù)《國(guó)有建設(shè)用地出讓疑似閑置情況摸底表》、《國(guó)有建設(shè)用地劃撥情況表》，逐宗地核實(shí)動(dòng)工開發(fā)情況。查清土地位置、面積、動(dòng)工開發(fā)時(shí)間等情況，并填好《閑置土地調(diào)查情況表》上報(bào)清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)核實(shí)的情況進(jìn)行初步審核，根據(jù)不同性質(zhì)，區(qū)別不同情況，依法認(rèn)定，擬出處置方案。

（三）依法處置階段（2013年9月15日至11月15日）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將處置方案報(bào)閑置土地清理領(lǐng)導(dǎo)小組審批，審批通過后，由縣國(guó)土資源局依法作出處理決定，清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室協(xié)調(diào)各相關(guān)單位依法負(fù)責(zé)執(zhí)行到位。

（四）總結(jié)表彰（2013年11月下旬）

清理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)情況認(rèn)真總結(jié)我縣在土地管理中存在的問題和經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)今后土地供應(yīng)、監(jiān)管提出建設(shè)性建議，進(jìn)一步完善長(zhǎng)效管理機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)在清理過程中工作突出的個(gè)人、單位給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

四、處置方式

（一）對(duì)符合《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定的情形，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置的，選擇以下方式處置：

1.延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過一年。2.調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。

3.由政府安排臨時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過兩年。

4.協(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

5.置換土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。

6.國(guó)土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方案。

（二）不符合《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定情形，不屬于政府及政府部門的行為造成土地閑置的，按照以下方式處置：

1.未動(dòng)工開發(fā)滿一年的，按照土地出讓或劃撥價(jià)款的20%征繳土地閑置費(fèi)。

2.未動(dòng)工開發(fā)滿兩年的，無償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

（三）閑置土地未按照《閑置土地處置辦法》處理完畢的，國(guó)土資源部門不得受理該國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人新的用地申請(qǐng)，不得辦理閑置土地的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記。同時(shí)，將國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人閑置土地的信息抄送金融監(jiān)管、住建、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門，上述部門要積極配合閑置土地的處置工作。

五、工作要求

（一）宣傳發(fā)動(dòng)、營(yíng)造氛圍。召開全縣清理閑置土地領(lǐng)導(dǎo)小組工作會(huì)議，統(tǒng)一思想，明確工作任務(wù)；充分發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，進(jìn)行廣泛的宣傳報(bào)道，在全縣形成閑置土地清理處置工作氛圍。

（二）明確責(zé)任、通力協(xié)作。各成員單位應(yīng)把此次閑置土地的清查處置當(dāng)作一件大事來抓，必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成合力。各有關(guān)部門、單位要認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，密切溝通協(xié)作。

（三）加強(qiáng)督察、嚴(yán)格追責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)工作調(diào)度，開展督促檢查，掌握了解工作情況。各有關(guān)部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要切實(shí)履行職責(zé)，強(qiáng)化督導(dǎo)檢查，對(duì)在清理工作中瞞報(bào)、漏報(bào)、弄虛作假的，將追究有關(guān)人員的責(zé)任。

（四）加大投入、提供保障。閑置土地清理處置工作涉及面廣，面臨的情況復(fù)雜，需投入大量的人力、物力和財(cái)力，縣財(cái)政要撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保此項(xiàng)工作順利推進(jìn)。

第三篇：閑置土地買賣合同

土地買賣合同

賣方：_______________________________（以下簡(jiǎn)稱甲方）買方：_______________________________（以下簡(jiǎn)稱乙方）

一、為土地買賣有關(guān)事宜，經(jīng)雙方協(xié)商，訂合同如下：甲方自愿下列土地賣給乙方所有：

1.土地 座 落

土地面積（）用途

2.該土地使用權(quán)取得方式“√”：出讓（）、劃撥（）。

二、甲乙雙方商定成交價(jià)格為人民幣_(tái)_______元，（大寫）_____佰_____拾_____萬_____仟_____佰_____拾元整。

乙方在__________年_____月_____日前分_____次付清，付款方式：

三、甲方在__________年_____月_____日將上述土地交付給乙方。該土地占用范圍內(nèi)土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓。

四、出賣的土地如存在產(chǎn)權(quán)糾紛，由甲方承擔(dān)全部責(zé)任。

五、雙方愿按國(guó)家規(guī)定交納稅、費(fèi)及辦理有關(guān)手續(xù)。未盡事宜，雙方愿按國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理。如發(fā)生爭(zhēng)議，雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成的，雙方愿向（___________）仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。

六、本合同一式四份，甲、乙雙方及稅務(wù)部門各一份，房管部門一份。

七、雙方約定的其它事項(xiàng)：_____________________________________ 甲方（簽名或蓋章)_______________ 乙方（簽名或蓋章）_______________ 監(jiān)證機(jī)關(guān)：_______________

證明人（簽名或蓋章）_____________________ 代理人（簽名或蓋章）______________________

簽訂日期：___________年____月____日

第四篇：閑置土地處理相關(guān)法律問題探析

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閑置土地處理相關(guān)法律問題探析

謝俊林 黃剛強(qiáng)

（廣東智洋律師事務(wù)所，廣東 廣州 510095）

[內(nèi)容提要]近年來，全國(guó)各地土地閑置情況日益嚴(yán)重。為切實(shí)保護(hù)耕地，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展，中央和地方各級(jí)政府均采取嚴(yán)厲措施，加大對(duì)閑置土地的處理力度。閑置土地處理是一個(gè)比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門在相關(guān)工作中或多或少會(huì)遇到一些困難。為此，本文對(duì)如何認(rèn)定閑置土地行為，如何在實(shí)體與程序上確保政府土地管理部門閑置土地行政處罰行為的合法性以及對(duì)非法定閑置土地的處理等問題進(jìn)行了初步探討。

[關(guān)鍵詞] 閑置土地處理

閑置土地行為

閑置土地行政處罰

非法定閑置土地

人口多，人均耕地少，土地后備資源不足是我國(guó)的基本國(guó)情，但是建設(shè)用地粗放利用嚴(yán)重，甚至大量閑置，仍是我國(guó)土地利用的基本現(xiàn)狀。因此，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活土地存量，加大對(duì)閑置土地的處理力度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必需的用地條件，勢(shì)必成為各級(jí)政府地政工作的重心之一。然而，對(duì)閑置土地的處理涉及的我國(guó)土地管理制度中深層次的法律問題——如何做到既依法行政，又兼顧廣大投資者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，已成為政府土地管理部門面臨的一個(gè)重大考驗(yàn)。

盡管我國(guó)現(xiàn)行的土地法律、法規(guī)對(duì)閑置土地行為規(guī)定了行政處罰措施，但處理閑置土地是一個(gè)比較新的政府行政行為，相關(guān)的法律、法規(guī)尚未完善，因此政府土地管理部門在相關(guān)工作中或多或少會(huì)遇到一些困難。本文作者有幸接受政府的委托，作為專項(xiàng)法律顧問全面參與了廣州保稅區(qū)、廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)閑置土地的處理工作。本文擬就閑置土地處理的相關(guān)法律問題做初步探討，并將筆者在參與處理土地閑置工作過程中的一些心得體會(huì)與讀者分享。

一、閑置土地行為的認(rèn)定依據(jù)

正確認(rèn)定閑置土地行為，是政府土地管理部門作出閑置土地行政處罰合法性的基礎(chǔ)。早在1990年，國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條就規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)文檔

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情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰?！比欢?，“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的”的情形是否就是閑置土地？該行政法規(guī)并未明確指出。1998年8月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議修訂后實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條中規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，１年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；１年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)２年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。” 土地管理法也沒有對(duì)閑置土地的內(nèi)涵和外延作出規(guī)定，但卻對(duì)兩種閑置土地的情形，即已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的閑置情形和以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，作出了處理規(guī)定。１９９５年１月１日起施行的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金２０％以下的土地閑置費(fèi)；滿２年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外?！狈康禺a(chǎn)管理法補(bǔ)充了處理“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地”的規(guī)定，但仍未對(duì)閑置土地的定義作出明確的回答。

土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法是為了加強(qiáng)土地管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地①，以及加強(qiáng)對(duì)城市房地產(chǎn)的管理，維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，保障房地產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展而制定的土地、房地產(chǎn)管理方面②的基本法律。因而，這兩部法律僅對(duì)處理閑置土地的依據(jù)處理方式作了基本的、概括性的規(guī)定，然而現(xiàn)實(shí)中土地閑置的情形卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律規(guī)定的范圍。針對(duì)各地區(qū)土地閑置行為日益嚴(yán)重的情況，為了依法處理和充分利用閑置土地，切實(shí)保護(hù)耕地，國(guó)土資源部于1999年4月26日以第5號(hào)令出臺(tái)了《閑置土地處理辦法》，辦法中將閑置土地定義為“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”，同時(shí)，辦法還以列舉的方式將具有一定情形的土地界定為閑置 ①② 參見《中華人民共和國(guó)土地管理法》第1條的規(guī)定

參見《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第1條的規(guī)定

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土地，具體包括：

（一）國(guó)有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期，自國(guó)有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿１年未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

（二）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足２５％且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿１年的；

（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。此外，各地政府也根據(jù)各地的土地閑置具體情況對(duì)閑置土地的界定和行政處罰等問題作出了相關(guān)的規(guī)定，如廣州市人民政府于1997年8月1日公布的《廣州市閑置土地處理辦法》。

盡管《閑置土地處理辦法》對(duì)“閑置土地”作出了定義，但在實(shí)際工作中認(rèn)定和處理閑置土地時(shí)，卻存在這樣一個(gè)問題：除必須遵循法律、行政法規(guī)規(guī)定外，能否依據(jù)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章認(rèn)定閑置土地并作出相應(yīng)的行政處罰？在這一問題上，學(xué)術(shù)界存在著較大分歧。依筆者看來，在對(duì)閑置土地的認(rèn)定和行政處罰的法律適用上應(yīng)正確理解“法”的外延。從理論上講，部門規(guī)章、地方政府規(guī)章也是法律的重要淵源③，二者都是為了配合法律、法規(guī)的正確實(shí)施而制定的，但前提是二者不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；從實(shí)際情況看，由于我國(guó)目前的土地管理法律制度尚不完善，關(guān)于閑置土地管理的內(nèi)容多在部門規(guī)章、地方政府規(guī)章中出現(xiàn)，排除部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的適用，會(huì)使得許多土地閑置違法行為無“法”可依而不受制約，反而不利于對(duì)土地閑置違法行為的監(jiān)督管理。因此，在對(duì)土地閑置違法行為進(jìn)行認(rèn)定和處罰時(shí)除遵循法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)參照相應(yīng)的部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。

二、依法對(duì)閑置土地行為進(jìn)行行政處罰

土地行政處罰，屬于土地管理行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為之一，是指政府土地管理部門依法懲戒違反土地法律、法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人的一種行政強(qiáng)制措施。本文所討論的“閑置土地行政處罰”衍生于土地行政處罰，針對(duì)的是行政相對(duì)人的閑置土地行為。在正確認(rèn)定閑置土地的基礎(chǔ)上，政府土地管理部門作出的閑置土地行政處罰并不必然合法。從處理閑置土地的法律實(shí)踐上看，由于土地閑置違法行為的多樣性、復(fù)雜性，造成土地管理部門執(zhí)法過程中違法行政的情形很復(fù)雜。有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則的同時(shí)，實(shí)體上也違法；有的是行政主體違反了行政程序規(guī)則，但實(shí)體上不違法，實(shí)體上并未侵害相對(duì)方合法權(quán)益。為了明確閑置土地行政處罰行為的規(guī)范運(yùn)作，防止行政主體濫用權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，極有必要建立一套法定的、科學(xué)的土地閑置 ③ 孫國(guó)華、朱景文主編，法理學(xué)[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999，第261頁和第262頁。

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違法行為行政處罰程序規(guī)則。在一定意義上講，依法行政除要遵循相關(guān)的實(shí)體法律制度外，主要是依法定程序行政，下面分而述之。

（一）閑置土地行政處罰行為合法性的實(shí)體要件

1、行政處罰主體是否適格

依《土地管理法》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，因土地閑置違法行為行使收回國(guó)有土地使用權(quán)的行政處罰機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府。④為提高土地管理行政機(jī)關(guān)制裁土地閑置違法行為的效率，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，具有行使行政處罰權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地管理部門可以依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的委托規(guī)定，以委托機(jī)關(guān)名義對(duì)土地閑置違法行為實(shí)施行政處罰?？梢?，除土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章有明文規(guī)定外，對(duì)土地閑置違法行為行使行政處罰的行政主體可以是縣級(jí)以上人民政府，也可以是縣級(jí)以上人民政府土地管理部門，但后者必須取得縣級(jí)以上人民政府的授權(quán)或者委托，否則，對(duì)土地閑置違法行為相對(duì)人作出的行政處罰行為將會(huì)因行政主體不適格而導(dǎo)致無效。

2、行政處罰是否符合行政處罰的法定理由

土地閑置違法行為的依法行政包括依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定認(rèn)定土地閑置違法事實(shí)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。行政處罰的依據(jù)和理由必須符合法律規(guī)定，作出的行政處罰決定必須證據(jù)確鑿、處罰適當(dāng)。所謂，法無明文規(guī)定不處罰，⑤否則，處罰決定將因處罰內(nèi)容、依據(jù)不當(dāng)而導(dǎo)致行政處罰行為否定性的法律后果。例如，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，土地使用者“未按合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當(dāng)予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰?！备鶕?jù)這一規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開發(fā)、利用土地的。只有當(dāng)上述事由出現(xiàn)時(shí)，土地管理部門才能對(duì)土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。行政機(jī)關(guān)如以土地使用者未繳清土地使用權(quán)出讓金而實(shí)施行政處罰則無法定理由，其結(jié)果必然導(dǎo)致在接受司法審查時(shí)被司法機(jī)關(guān)撤銷行政處罰行為的法律后果。

3、行政處罰的相對(duì)人是否適格

行政處罰的相對(duì)人是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所對(duì)應(yīng)的、直接或者間接承受行政處罰內(nèi)容的民事主體。土地閑置違法行為中，多數(shù)情形是單一主體的原因造成，但有些情況下也會(huì)涉及兩方或 ④⑤ 參見《中華人民共和國(guó)土地管理法》第66條的規(guī)定。

張正釗主編，行政法與行政訴訟法[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999，第159頁。

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者三方相對(duì)人。例如，在一些情況下，土地使用權(quán)受讓人將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給次受讓人后，次受讓人未繳清土地轉(zhuǎn)讓款之前就對(duì)土地進(jìn)行了投入開發(fā)，并因某種原因停止開發(fā)建設(shè)，造成土地閑置。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十六條規(guī)定，土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)。這種情況下，土地使用權(quán)次受讓人應(yīng)當(dāng)視為尚未取得該土地使用權(quán)，行政處罰的相對(duì)人應(yīng)包括土地使用權(quán)受讓人和次受讓人。如該土地使用權(quán)已依法設(shè)定抵押，抵押權(quán)人也應(yīng)一并作為行政處罰的相對(duì)主體，土地管理部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知其享有要求聽證的權(quán)利。

（二）閑置土地行政處罰行為合法性的程序要件

現(xiàn)代行政法制要求行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)必須遵循法定程序規(guī)則，違反行政處罰程序?qū)⒅苯訉?dǎo)致行政處罰無效的法律結(jié)果。我國(guó)《行政處罰法》第三條規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。同樣，在對(duì)閑置土地作出認(rèn)定和行政處罰決定時(shí)，也必須嚴(yán)格遵循法定程序規(guī)則。

根據(jù)閑置土地行政處罰程序的構(gòu)成要素，土地管理部門在認(rèn)定閑置土地并對(duì)之作出行政處罰決定時(shí)應(yīng)在四個(gè)方面把握其程序上的合法性：

1、步驟的合法性

步驟就是“完成某一程序的若干必經(jīng)階段”⑥。任何行政程序，無論多么簡(jiǎn)單，都必須經(jīng)過若干不同的階段。如果對(duì)土地閑置違法行為進(jìn)行行政處罰的行為違反法律規(guī)定的步驟，就構(gòu)成步驟違法。步驟違法主要有兩種表現(xiàn)形式，一是隨意增加法定步驟，二是減少或遺漏法定步驟。減少或遺漏法定步驟是步驟違法的主要表現(xiàn)形式，也是最明顯的步驟違法。例如，《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)許可證或者執(zhí)照，處以較大金額罰款等行政處罰前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。處罰土地閑置違法行為一般涉及的金額標(biāo)的都比較大，如果行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前不告之當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，或者當(dāng)事人要求舉行聽證而行政機(jī)關(guān)不組織聽證便作出行政處罰的，就導(dǎo)致步驟違法。

2、順序的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的順序主要是指各個(gè)程序步驟之間的先后次序。比如，在實(shí)施土地閑置違法案件行政處罰過程中，土地管理部門應(yīng)先表明身份，后實(shí)施監(jiān)督；先聽證，后處理；先取證，后裁決；先裁決，后執(zhí)行等。行政處罰行為中的法定順序不能隨意顛倒，它是行政行為客觀需 ⑥ 辭海，上海辭書出版社，1989。

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要的、帶有規(guī)律性的合理排列，違反了法定程序，也構(gòu)成程序違法，而且可能是嚴(yán)重的程序違法，如行政處罰法規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。若土地管理部門違反了閑置土地處罰行政程序中的先聽證，后處理規(guī)則作出行政行為，依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，則要承擔(dān)敗訴后果。

3、方式的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的方式是指行政行為采取的方法和形式。法律規(guī)定要求土地閑置違法行為行政處罰行為必須采取某種特定的方式作出，而行政機(jī)關(guān)沒有采取法定方式；或者行政機(jī)關(guān)采取法律禁止采取的方式作出行政行為，則違反方式的合法性。比如，《行政處罰法》第三十九條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書。又如《閑置土地處理辦法》第五條規(guī)定，依照本辦法第四條規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后予以公告，下達(dá)《收回國(guó)有上地使用權(quán)決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設(shè)用地批準(zhǔn)書，注銷土地登記和土地證書。如果土地管理部門實(shí)施土地閑置行政處罰行為時(shí)沒有制作《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書》，即為違反法定的方式。

4、期限的合法性

土地閑置違法行為行政處罰的期限是指法律所規(guī)定的土地管理部門作出或者完成行政處罰行為必須遵循的時(shí)間限制。期限也是行政處罰程序的基本要素，違反法定期限的行政處罰行為也屬于程序違法，這也是土地閑置行政處罰程序違法中最普遍的表現(xiàn)。例如，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)事人要求舉行聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)。超過上述通知期限的，即屬于期限違法。

三、如何處理已經(jīng)閑置但不符合法定閑置土地定義的土地

如上文所述，所謂“閑置土地”是指“土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地”。是否屬于閑置土地，必須滿足以三個(gè)要件：

一、必須是建設(shè)用地；

二、土地使用者必須依法取得土地使用權(quán)；

三、土地使用者沒有得到原批準(zhǔn)用地人民政府的同意，超過規(guī)定時(shí)間未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。然而，在實(shí)踐中卻存在著這樣的一種情形，即土地使用者并未取得土地使用權(quán)，但卻獲得人民政府的準(zhǔn)許使用土地，最后由于該土地使用者的自身的原因致使土地被閑置了。為了方便討論，本文且將此種閑置土地的情形稱為“不符合文檔

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法定閑置土地定義的閑置土地”（以下簡(jiǎn)稱非法定閑置土地）。那么，非法定閑置土地到底是如何產(chǎn)生的呢？構(gòu)成非法定閑置土地的前提是土地使用者沒有依法取得土地使用權(quán)。而土地使用權(quán)的取得方式一般有兩種：劃撥取得和出讓取得。以劃撥方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金一般非常低廉，土地使用者只須履行法定手續(xù)即可取得土地使用權(quán)，因而一般不會(huì)出現(xiàn)什么問題；而以出讓方式取得土地使用權(quán)，由于其出讓金是根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際情況來擬定的，且一般價(jià)格不菲，因而問題也就常常發(fā)生。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，以出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)必須同時(shí)具備以下幾個(gè)條件：

一、土地使用者于市、縣人民政府的土地管理部門簽訂了書面出讓合同；

二、土地使用者必須按照出讓合同約定的數(shù)額，在合同簽訂后六十日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金；

三、應(yīng)當(dāng)向縣以上土地人民政府土地管理部門辦理登記、取得同級(jí)人民政府頒發(fā)的土地使用權(quán)證書。在這三個(gè)要件當(dāng)中，第二個(gè)條件應(yīng)屬重中之重。然而，一些地方政府在經(jīng)濟(jì)工作中，片面追求高速度，急于求成，在土地使用者在法定期限內(nèi)尚未繳清全部土地使用權(quán)出讓金，不能申請(qǐng)登記取得土地使用權(quán)證書的情況下，就準(zhǔn)許土地使用者使用土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，如向土地使用者頒發(fā)建設(shè)用地許可證；同時(shí)，還準(zhǔn)許土地使用者在法定期限外的一定期限內(nèi)，如一年到兩年不等，補(bǔ)交所欠的土地使用權(quán)出讓金，之后再申請(qǐng)登記，取得土地使用權(quán)證書。如果土地使用者能夠政府寬限的期間內(nèi)補(bǔ)交齊土地使用權(quán)出讓金，并能繼續(xù)進(jìn)行土地開發(fā)建設(shè)，則各方都相安無事。然而，一旦土地使用者的經(jīng)濟(jì)狀況出現(xiàn)問題，不能在政府寬限的期間內(nèi)補(bǔ)交齊土地使用權(quán)出讓金，當(dāng)然，如果連土地使用權(quán)出讓金都不能交齊就更別談繼續(xù)進(jìn)行土地的開發(fā)建設(shè)了。其結(jié)果是，土地使用者不能依法取得土地使用權(quán)，土地開發(fā)也不能如期完成。非法定閑置土地就在這種情形下出現(xiàn)了。目前，我國(guó)法律對(duì)非法定閑置土地尚無明確的處理規(guī)定。有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定來處理。如上文所述，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，市、縣人民政府土地管理部門有權(quán)收回土地使用權(quán)，其法定理由是：（1）土地使用者未按合同規(guī)定的期限開發(fā)、利用土地的。（2）土地使用者未按合同規(guī)定的條件開發(fā)、利用土地的。只有當(dāng)上述事由出現(xiàn)時(shí)，政府土地管理部門才能對(duì)土地使用者施以收回土地使用權(quán)的處罰。然而不能忽略這樣一個(gè)前提條件，即土地使用者已依法取得土地使用權(quán)。如果土地使用者不享有合法的土地使用權(quán)，政府土地管理部門又憑什么作出“警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)”的行政處罰呢？而對(duì)于非法定閑置土地的情形，土地使用者根本就不享有合法的土地使用權(quán)，因而《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條的規(guī)定顯然是不能適用的。

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還有人提出，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條的規(guī)定，由政府土地管理部門依職權(quán)解除合同，并要求違約賠償?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十四條規(guī)定，“土地使用者應(yīng)當(dāng)在簽訂土地使用權(quán)出讓合同后六十日內(nèi)，支付全部土地使用權(quán)出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權(quán)解除合同，并可要求違約賠償?！彼^解除合同，是指合同有效成立以后，當(dāng)解除的條件具備時(shí)，因當(dāng)事人一方或雙方的意思表示，使合同關(guān)系自始或僅向?qū)硐麥绲男袨椤８鶕?jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t訂立。這些原則明顯具有民事合同的特征。因此，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓合同本質(zhì)上屬民事合同。既然如此，城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓合同的解除必須按照我國(guó)民事訴訟法規(guī)定的方式進(jìn)行，即經(jīng)協(xié)商解除，如果協(xié)商不成，交由仲裁機(jī)關(guān)或人民法院裁決解除。第十四條所規(guī)定的有權(quán)是指民事權(quán)利，而非行政權(quán)力。因而，政府土地管理部門作為民事合同的一方當(dāng)事人，與另一方當(dāng)事人地位平等，不能依仗其行政權(quán)力擅自解除合同。此外，在土地使用者獲得政府準(zhǔn)許延期交納土地使用權(quán)出讓金，甚至獲頒發(fā)建設(shè)用地許可證的情形下，政府的行為可視為對(duì)原合同內(nèi)容的變更，而這一變更也得到了對(duì)方當(dāng)事人的同意。因而這一情形屬合同雙方協(xié)商一致變更合同內(nèi)容的行為，仍屬民事合同范疇。有關(guān)糾紛應(yīng)提請(qǐng)仲裁機(jī)關(guān)或人民法院根據(jù)相關(guān)民事法律，如《民法通則》、《合同法》等來處理。筆者認(rèn)為，從目前我國(guó)關(guān)于閑置土地處理的立法現(xiàn)狀來看，根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫

⑧

⑦行條例》第十四條的規(guī)定，依民事途徑來處理非法定閑置土地相對(duì)比較合適。然而，要根本解決非法定閑置土地的問題，更重要的是杜絕非法定閑置土地的產(chǎn)生，這關(guān)鍵在于人民政府本身。試想一下，如果政府及有關(guān)部門能夠嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)出讓，非法定閑置土地的情形還會(huì)發(fā)生嗎？此外，政府也可以著手進(jìn)行相關(guān)的立法以便亡羊補(bǔ)牢。據(jù)筆者了解，廣州市政府已經(jīng)組織有關(guān)方面人士進(jìn)行了多次研究討論，準(zhǔn)備擬訂新的閑置土地處理辦法，其中一個(gè)主要內(nèi)容就是擴(kuò)大閑置土地的定義。筆者相信如果該部新的規(guī)章出臺(tái)，將會(huì)對(duì)廣州市的閑置土地處理工作起到極大的促進(jìn)作用。以上僅僅是筆者對(duì)政府處理閑置土地工作的一些淺薄之見。而筆者感受最深的是，在我國(guó)的社會(huì)主義法治事業(yè)尚處于起步階段，法治理念尚未在全社會(huì)普及的現(xiàn)狀下，人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。無論是處理閑置土地還是非法定閑置土地，人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，真正做到依法行政。

⑦⑧ 崔建遠(yuǎn)主編，合同法[M]，北京：法律出版社，2000，第195頁。

參見《中華人民共和國(guó)合同法》第93條和第96條。

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[主要參考文獻(xiàn)] 1.孫國(guó)華、朱景文主編，法理學(xué)[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999。2.張正釗主編，行政法與行政訴訟法[M]，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999。3.劉光遠(yuǎn)、王志彬主編，新編土地法教程[M]，北京：北京大學(xué)出版社，1999。4.符啟林著，城市房地產(chǎn)開發(fā)用地法律制度研究[M]，北京：法律出版社，2000。

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第五篇：長(zhǎng)沙市閑置土地處理辦法

第一條為了加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)土地有效利用，依法處理閑置土地，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本市行政區(qū)域內(nèi)閑置土地的處理適用本辦法。

第三條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)閑置土地處理工作，組織實(shí)施本辦法。

發(fā)展改革、規(guī)劃、監(jiān)察、財(cái)政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)等行政主管部門按照各自職責(zé)協(xié)助實(shí)施本辦法。

閑置土地所在地的區(qū)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助土地行政主管部門做好閑置土地的處理工作。

第四條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立閑置土地檢查制度，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

單位和個(gè)人可以對(duì)土地閑置行為進(jìn)行舉報(bào)或者反映情況。

第五條本辦法所稱閑置土地是指土地使用權(quán)人依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)或者雖已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但投資額或者開發(fā)建設(shè)土地面積等不符合規(guī)定要求的建設(shè)用地。

第六條具有下列情形之一的，認(rèn)定為閑置土地：

（一）未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府同意，超過國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者國(guó)有土地劃撥批準(zhǔn)文件規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

（二）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同未約定或者國(guó)有土地劃撥批準(zhǔn)文件未規(guī)定動(dòng)工開發(fā)建設(shè)日期的，自合同生效或者批準(zhǔn)文件頒發(fā)之日起滿12個(gè)月未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的；

（三）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的土地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)土地面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25％，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿12個(gè)月的；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

第七條因延遲交付土地、城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整（因土地使用權(quán)人申請(qǐng)調(diào)整國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定的規(guī)劃條件的除外）、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府及政府有關(guān)部門的行為造成土地未按規(guī)定開發(fā)建設(shè)的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣（市）人民政府土地行政主管部門提交相關(guān)書面證明文件，經(jīng)市、縣（市）人民

政府土地行政主管部門核實(shí)并報(bào)同級(jí)人民政府認(rèn)定后，受影響時(shí)段不計(jì)入土地使用權(quán)人土地閑置時(shí)限。

第八條政府及政府有關(guān)部門的行為造成土地未按規(guī)定開發(fā)建設(shè)的，監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)就相關(guān)工作人員的履職情況進(jìn)行調(diào)查；有未依法履職情形的，依法追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任。

第九條閑置土地的處理以宗地為單位。

已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)土地面積達(dá)到應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)土地面積1/3或者已投資額占總投資額達(dá)到25％的建設(shè)項(xiàng)目，因土地使用權(quán)分戶、分割登記后未開發(fā)的土地重新登記土地使用權(quán)的，以重新登記的宗地面積認(rèn)定閑置土地面積，其土地閑置時(shí)間自重新登記之日起計(jì)算。

第十條國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定、國(guó)有土地使用權(quán)劃撥批準(zhǔn)文件規(guī)定或者其他建設(shè)用地批準(zhǔn)文件規(guī)定分期建設(shè)的，按分期建設(shè)的范圍認(rèn)定閑置土地面積。

第十一條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照下列程序處理閑置土地：

（一）調(diào)查取證；

（二）告知當(dāng)事人已認(rèn)定閑置土地的事實(shí)、理由和依據(jù)；

（三）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證；

（四）擬定閑置土地處理方案。閑置土地處理方案應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。閑置土地上依法設(shè)立抵押權(quán)或者采取保全措施的，應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人或者采取保全措施的機(jī)關(guān)參與處理方案的擬訂工作；

（五）作出閑置土地處理決定；

（六）送達(dá)閑置土地處理決定書。

第十二條市、縣（市）人民政府土地行政主管部門開展閑置土地調(diào)查，應(yīng)當(dāng)向土地使用權(quán)人發(fā)出閑置土地調(diào)查通知書。土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自閑置土地調(diào)查通知書送達(dá)之日起15日內(nèi)，將土地使用情況、閑置原因及土地后續(xù)利用意見報(bào)送市、縣（市）人民政府土地行政主管部門。

市、縣（市）人民政府土地行政主管部門依法開展閑置土地調(diào)查，可以采取下列措施：

（一）詢問當(dāng)事人；

（二）現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)、拍照、攝像；

（三）查閱、復(fù)制有關(guān)資料。

第十三條除本辦法第七條規(guī)定的情形以外，土地使用權(quán)人閑置土地時(shí)間在12個(gè)月以上的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門可以按照下列標(biāo)準(zhǔn)征收土地閑置費(fèi)：

（一）閑置土地時(shí)間滿12個(gè)月不滿18個(gè)月的，按照土地使用權(quán)出讓金的7%-10％征收土地閑置費(fèi)；

（二）閑置土地時(shí)間滿18個(gè)月不滿24個(gè)月的，按照土地使用權(quán)出讓金的12%-15％征收土地閑置費(fèi)；

（三）閑置土地滿24個(gè)月的，按照土地使用權(quán)出讓金的17%-20％征收土地閑置費(fèi)。

土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)繳納土地閑置費(fèi)，拒不繳納的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第十四條除本辦法第七條規(guī)定的情形以外，經(jīng)認(rèn)定的閑置土地時(shí)間滿12個(gè)月不滿24個(gè)月的，除依照本辦法第十三條規(guī)定征收土地閑置費(fèi)外，還可以按照以下方式處理：

（一）簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任（重新約定的延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過12個(gè)月）；

（二）協(xié)議收回土地使用權(quán)；

（三）國(guó)家規(guī)定的其他方式。

土地使用權(quán)人接到閑置土地處理決定書后5日內(nèi)未選擇處理方式的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同的約定追究其違約責(zé)任。

第十五條除本辦法第七條規(guī)定情形以外，經(jīng)認(rèn)定的閑置土地時(shí)間滿24個(gè)月的，除依照本辦法第十三條規(guī)定征收土地閑置費(fèi)外，還可以按照以下方式處理：

（一）未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的，依法無償收回土地使用權(quán)；

（二）已動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的，按照本辦法第十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的方式處理。土地使用權(quán)人拒絕簽訂補(bǔ)充協(xié)議的，市、縣（市）人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同的約定追究其違約責(zé)任。

第十六條依照本辦法第十四條、第十五條規(guī)定，采用簽訂補(bǔ)充協(xié)議方式處理閑置土地的，不得改變?cè)瓏?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定的容積率、限高等規(guī)劃指標(biāo)。

第十七條依法無償收回土地使用權(quán)的，原土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自閑置土地處理決定書送達(dá)之日起30日內(nèi)按照閑置土地處理決定書的要求移交土地。拒不交還繼續(xù)占用土地的，按非法占地依法予以處理；逾期不辦理土地注銷登記手續(xù)、不交回土地使用證書的，由市、縣（市）人民政府土地行政主管部門注銷土地登記。