第一篇：論行政監(jiān)察法中的檢查制度和調(diào)查制度

論《行政監(jiān)察法》中的檢查制度和調(diào)查制度

——兼論行政檢查和行政調(diào)查的研究方法與思路的拓展

魏增

? 2012-09-16 21:25:51

來源：《行政法學(xué)研究》2011年第4期

摘要: 《行政監(jiān)察法》中的檢查制度和調(diào)查制度是行政監(jiān)察檢查權(quán)和行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)行的載體。作為制度意義上的行政檢查與行政調(diào)查存在著性質(zhì)與功能的差異，共同構(gòu)成了行政執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度要素。行政檢查和調(diào)查制度關(guān)聯(lián)著公共權(quán)力、公民基本權(quán)利、政府治理、行政行為，關(guān)聯(lián)著執(zhí)法、廉政、效能等行政監(jiān)察工作的熱點(diǎn)，關(guān)聯(lián)著系統(tǒng)論、控制論、信息論等理論范式，有可能成為行政法學(xué)的理論增長點(diǎn)。

關(guān)鍵詞: 行政監(jiān)察；行政檢查；行政調(diào)查

《行政監(jiān)察法》中的檢查制度和調(diào)查制度是行政監(jiān)察檢查權(quán)和行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)運(yùn)行的制度載體，與行政監(jiān)察建議制度和行政監(jiān)察決定制度共同構(gòu)成了完整的行政監(jiān)察制度體系，實(shí)現(xiàn)著行政監(jiān)察保證政令暢通、維護(hù)行政紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、改善行政管理、提高行政效能的基本功能。2010年6月25日，全國人大常委會作出修改《行政監(jiān)察法》的決定，修改后的新法自10月1日起施行。新修訂的《行政監(jiān)察法》完善了行政監(jiān)察工作原則，進(jìn)一步明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)，適當(dāng)擴(kuò)大了行政監(jiān)察對象范圍，完善了舉報(bào)制度和加大了對舉報(bào)人保護(hù)力度，提出了依法公開監(jiān)察工作信息的要求。[1]這是該法自1997年5月9日公布施行以來的第一次修改，體現(xiàn)了行政監(jiān)察工作理論創(chuàng)新和實(shí)踐發(fā)展新成果，[2]特別是其中對于行政監(jiān)察檢查制度和行政監(jiān)察調(diào)查制度的完善和發(fā)展，明確了行政檢查和行政調(diào)查的法律屬性、實(shí)施依據(jù)、實(shí)施程序和相應(yīng)的救濟(jì)手段，有助于更好地發(fā)揮兩種制度在行政監(jiān)察中的關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察建議權(quán)與行政監(jiān)察決定權(quán)運(yùn)作的針對性、真實(shí)性和有效性。

一、《行政監(jiān)察法》中的行政檢查制度與行政調(diào)查制度

（一）行政法理論中行政檢查與行政調(diào)查

長期以來，由于我國行政法學(xué)研究側(cè)重于研究受行政程序和司法審查制約的正式行政行為領(lǐng)域，對于不受正式程序和司法審查約束的行政行為則持一種“幾乎視而不見的態(tài)度”，[3]對行政檢查和行政調(diào)查制度缺乏應(yīng)有的關(guān)注。同時(shí)，受美國、英國等國外行政法學(xué)對行政檢查和行政調(diào)查不加區(qū)分的影響，行政法學(xué)研究對于行政檢查和行政調(diào)查制度一直存在著認(rèn)識誤區(qū)，并導(dǎo)致出現(xiàn)一些爭議，比如行政檢查、行政調(diào)查是否為同一個(gè)概念、相互之間是包含還是交叉關(guān)系等問題。甚至在有關(guān)的法律規(guī)范中，行政調(diào)查與行政檢查的概念也存在著混用的情形。[4]盡管作為工具或手段意義上的行政調(diào)查與行政檢查可能存在著交叉關(guān)系，“通過調(diào)查的檢查”與“通過檢查的調(diào)查”的概念在一定意義上可以成立，[5]但是作為制度意義上的行政檢查與行政調(diào)查仍須明確其性質(zhì)與功能差異。

我國學(xué)術(shù)界對于行政檢查制度的內(nèi)涵有不同的觀點(diǎn)。“行政檢查是指行政主體，依法對行政相對人是否遵守國家的法律、法規(guī)、行政規(guī)章的情況，作單方強(qiáng)制了解的行政行為?！盵6]“行政檢查，也有稱行政監(jiān)督檢查，是指具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體，依據(jù)法定的監(jiān)督檢查職權(quán)，對一定范圍的行政相對人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及是否執(zhí)行有關(guān)行政決定、命令等情況，進(jìn)行能夠影響相對人權(quán)益的檢查了解的行為?！盵7]針對這些概念，有學(xué)者將其劃分為三種模式，“第一種是指一定的行政主體按其管轄的領(lǐng)域?qū)π姓鄬Ψ阶袷貒矣嘘P(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章情況的檢查；第二種是行政主體基于行政職權(quán)依法對公民、法人或其它組織（相對人）是否遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的情況進(jìn)行了解的行為；第三種是行政主體依法對行政相對人是否守法的事實(shí)做單方強(qiáng)制了解的行為。”[8]這些不同的觀點(diǎn)可以統(tǒng)一于行政檢查的內(nèi)容要素上，即對行政相對人或相對方是否遵守有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)章的檢查上。這種行為具有職權(quán)性、一定的強(qiáng)制性、合法性、程序性、獨(dú)立性等特征，是一種正式行政行為的前置行為，也是做出行政決定和采取具體行政措施的依據(jù)來源。

對于行政調(diào)查制度的內(nèi)涵，學(xué)者們也有不同的主張：“第一種是為達(dá)成特定的行政目的所進(jìn)行的對行政客體收集資料的活動，是一種行政輔助手段；第二種是行政主體為獲取有關(guān)證據(jù)或其它信息向被調(diào)查人收集資料的過程；第三種是對各式各樣形態(tài)的行政機(jī)關(guān)對于私人行為各種情報(bào)收集活動的總稱；第四種是行政主體對行政相對人信息了解和情報(bào)收集的行為；第五種是行政機(jī)關(guān)在具體行使法律授予的權(quán)限時(shí)，為判斷能否使用該權(quán)限而進(jìn)行的事實(shí)調(diào)查或材料收集活動?！盵9]從上述定義不難看出，對于行政調(diào)查的理解雖然在調(diào)查目的、調(diào)查介入以及調(diào)查主體上有所分歧，但是都認(rèn)同其作為一種資料收集活動的存在。某種程度上可以說，行政調(diào)查更類似于一種行政事實(shí)行為。這種事實(shí)行為在行政主體作出時(shí)對行政相對人的實(shí)體權(quán)利影響不大，但卻對其程序權(quán)利能夠產(chǎn)生至關(guān)重要的作用。

（二）《行政監(jiān)察法》中的行政檢查權(quán)與行政調(diào)查權(quán)

根據(jù)《行政監(jiān)察法》的規(guī)定以及我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能設(shè)置，檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、處理權(quán)和建議權(quán)就是我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)中最重要的四項(xiàng)基本職權(quán)，其中行政監(jiān)察檢查權(quán)與行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)構(gòu)成我國行政監(jiān)察檢查制度與行政監(jiān)察調(diào)查制度的權(quán)力基礎(chǔ)。

行政監(jiān)察檢查權(quán)是指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)履行檢查職責(zé)，對監(jiān)察對象遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題進(jìn)行巡視督導(dǎo)檢查的權(quán)力。具體到新修訂的《行政監(jiān)察法》中，檢查制度有這一套完整的程序規(guī)范約束，包括從立項(xiàng)到組織實(shí)施，到報(bào)告，到得出結(jié)果，到提出建議，再到備案。這一系列的程序規(guī)定為檢查制度量體裁衣，既確保這項(xiàng)制度的依法有序有效行使，又防止了此項(xiàng)制度因缺少規(guī)制而帶來的不良后果。

從總體上說，《行政監(jiān)察法》中的行政檢查制度可以代表：各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察的目的和職能，依據(jù)法律規(guī)定，對行政相對人是否遵守法律、法規(guī)、規(guī)章以及依法作出的行政決定的情況進(jìn)行具有一定強(qiáng)制性和直接性的了解及作出檢查報(bào)告的行為。這種行為為行政監(jiān)察主體順利開展工作并實(shí)施相關(guān)舉措提供了合法性基礎(chǔ)。

行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)是指監(jiān)察機(jī)關(guān)為履行調(diào)查處理職責(zé)，依法擁有的對監(jiān)察對象違反行政紀(jì)律的行為進(jìn)行專門的調(diào)查核實(shí)的職權(quán)。這種調(diào)查權(quán)甚至構(gòu)成了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的特色權(quán)力。具體到新修訂的《行政監(jiān)察法》中，行政監(jiān)察主體即國家各級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，應(yīng)將行政調(diào)查視為其職權(quán)行為并賦予其一定的強(qiáng)制性和命令性，同時(shí)在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)作出直接影響相對人程序權(quán)益，尤其是影響行政行為公平性和合理性的信息收集和情報(bào)獲取的活動。這種活動代表了一種制度構(gòu)架，是行政調(diào)查制度的核心，也是確保進(jìn)一步開展行政監(jiān)察的必要前提和事實(shí)基礎(chǔ)。新修訂的《行政監(jiān)察法》在總則第4條中明確規(guī)定：“監(jiān)察工作必須堅(jiān)持實(shí)事求是，重證據(jù)、重調(diào)查研究，在適用法律和行政紀(jì)律上人人平等。”這也為行政調(diào)查制度的設(shè)立提供了原則性指導(dǎo)。

（三）《行政監(jiān)察法》中的行政檢查與行政調(diào)查比較

“檢查”和“調(diào)查”都是對一定事實(shí)的了解情況，但在具體的效力、程序、強(qiáng)制性等方面有著較大的區(qū)別。在我國，行政檢查多數(shù)情況下被稱為“行政監(jiān)督檢查”，這使其在了解信息這一功能的基礎(chǔ)上，多了一層“督促”的涵義，并能形成具有法律效力的結(jié)論，因而可以被看作是行政處理行為。但是，“調(diào)查”尤其是“后續(xù)調(diào)查”更類似于一種事實(shí)行為，沒有直接的督促效力，也不能形成具有法律效力的結(jié)論。另外，行政檢查必須有法律的特別授權(quán)，無授權(quán)無檢查；而行政調(diào)查則傾向于管理權(quán)的分配，即有管理權(quán)就有調(diào)查權(quán)，而并不需要明確授權(quán)，因而其強(qiáng)制力和直接效力都要弱于行政檢查。目前正在研究的《行政程序法》草案建議稿中，專家們對調(diào)查和檢查作出了明確區(qū)分，其中第44條規(guī)定，本法所稱調(diào)查是指行政機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查、獲取證據(jù)的活動；第49條規(guī)定，本法所稱檢查是指法律規(guī)定有檢查權(quán)的行政機(jī)關(guān)工作人員對特定人和特定場所的不公開資料、物品的調(diào)查取證活動。[10]

《行政監(jiān)察法》修訂后，在完整保留“檢查”和“調(diào)查”制度的基礎(chǔ)上，對于程序問題作出了更為明確的規(guī)范，賦予了被檢查、調(diào)查對象的陳述、申辯等權(quán)利。但《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》對兩者的規(guī)定卻有輕重之分，即對“檢查”作了更加嚴(yán)格和明確的規(guī)定，如對“重要檢查事項(xiàng)”的規(guī)定，而對“調(diào)查”的規(guī)定則相對較少，同時(shí)賦予監(jiān)察主體在做出“檢查”行為時(shí)的具體職權(quán)，規(guī)定行政監(jiān)察的檢查事項(xiàng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)本級人民政府或者上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的部署和要求以及工作需要確定。但盡管兩者存在諸多區(qū)別，行政檢查與行政調(diào)查這兩種制度是相輔相成、不可分割的，二者統(tǒng)一于行政監(jiān)察執(zhí)法過程之中，也統(tǒng)一于為行政監(jiān)察提供有效合法的事實(shí)依據(jù)上。

二、行政監(jiān)察檢查與行政監(jiān)察調(diào)查的域外借鑒

需要指出的是，目前，對《行政監(jiān)察法》中的“檢查”和“調(diào)查”進(jìn)行專門論述的成果非常少見，甚至有關(guān)行政監(jiān)察法學(xué)方面的論述也不多見。這或可歸因于行政監(jiān)察方面的法律法規(guī)頒布時(shí)間短—《行政監(jiān)察法》于1997年頒布，至今不過十余年?；蛘呤且?yàn)樾姓O(jiān)察法學(xué)理論積淀不夠悠久，而且行政監(jiān)察常常是作為工作實(shí)務(wù)研究或管理學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的研究領(lǐng)域，而行政法學(xué)尤其是部門行政法學(xué)對此關(guān)注甚少，導(dǎo)致行政監(jiān)察的工作實(shí)際與行政法治建設(shè)的需要之間存在較大的差距。在這種情況下，借鑒國外有關(guān)制度和理論成果具有重要意義。

（一）法國的行政檢查制度

在法國，行政監(jiān)督形成了一套嚴(yán)密的體系，包括內(nèi)部監(jiān)督檢查、外部監(jiān)督和司法監(jiān)督，行政檢查是指其內(nèi)部監(jiān)督，具體可以分為四個(gè)方面：

首先是上級主管部門的監(jiān)督，主要是對公務(wù)員及其行為的控制。下級服從上級是行政部門運(yùn)作的基本方法。任命單位有權(quán)對公務(wù)員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督并對其職業(yè)過錯(cuò)予以處罰。

其次是政府各部門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。政府的每個(gè)部均設(shè)監(jiān)察司，由部長直接主管，主要任務(wù)是檢查行政、財(cái)務(wù)和技術(shù)領(lǐng)域的運(yùn)轉(zhuǎn)情況。監(jiān)察員以部長名義開展工作，對所在部管轄的范圍都有調(diào)查權(quán)。

再次是財(cái)務(wù)監(jiān)督。國家財(cái)政部在政府各部門和地方行政權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)財(cái)務(wù)監(jiān)督員或財(cái)務(wù)核查員，負(fù)責(zé)核查各部門和地方的公共財(cái)政資金收支情況。行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)往來一律實(shí)行轉(zhuǎn)帳制，由銀行控制。

最后是政府各部門之間相互監(jiān)督。如對公務(wù)員行為的合法性監(jiān)督，主要由人力資源部駐各部的紀(jì)律檢查委員和行政行為實(shí)施人的直接上級共同承擔(dān)，如果行政行為違法，上級要負(fù)連帶責(zé)任；公務(wù)員的行為超出了行政監(jiān)督的范圍或者觸犯了刑律，即由司法部反貪總局駐各部的監(jiān)督員負(fù)責(zé)調(diào)查，由駐部檢察官向民事或刑事法院起訴。[11]

結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，研究我國的行政檢查制度應(yīng)注意以下兩方面：

第一，在宏觀上，行政檢查制度需要有其它要素和相關(guān)制度的支撐和協(xié)作，包括制度本身應(yīng)具有良好的可行性和細(xì)致的可操作性，需要一些配套制度和主體制度的配合，如司法制度、社會自治制度、輿論監(jiān)督制度等。

第二，在微觀上，應(yīng)當(dāng)注意行政檢查制度的重心在于以被檢查對象的利益—包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益以及其它利益—作為施加影響的突破口和威懾的著力點(diǎn)，以此保證制度的有效執(zhí)行，確保實(shí)現(xiàn)“檢查”本身的督促強(qiáng)制力。

（二）英國和美國的行政調(diào)查制度

英國是行政調(diào)查制度的發(fā)源地。作為典型的判例法國家，英國在實(shí)踐中形成了這樣一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為調(diào)查是一種為履行一些法律條款規(guī)定的義務(wù)而進(jìn)行或者被采取的一種調(diào)查或者聽證。在英國，行政調(diào)查更多被視為給予對即將作出的行政決策或計(jì)劃持異議者一次事前申訴的機(jī)會。在許多情況下，調(diào)查由部長任命的巡視員主持，持異議者和地方政府代表雙方都可以傳喚證人詢問，對證人進(jìn)行“交叉詢問”，互相辯論，而巡視員的任務(wù)是聽取雙方意見，然后向部長建議。調(diào)查程序與自然公正原則相契合，“法定調(diào)查的種種優(yōu)越性必須建立在基本的程序公正這個(gè)基礎(chǔ)之上，而這種程序公正則是靠自然公正原則來維護(hù)的”。[12]這正體現(xiàn)了判例法國家的法治傳統(tǒng)。英國的行政調(diào)查制度對我國行政監(jiān)察法中的調(diào)查制度具有重要的借鑒意義：重視調(diào)查的實(shí)質(zhì)內(nèi)容—證據(jù)的獲取和意見的收集；重視調(diào)查前后的權(quán)利保障—被調(diào)查對象陳述、申辯、申訴的權(quán)利；重視調(diào)查報(bào)告的編寫和運(yùn)用—行政決策考慮的重要因素。

在美國，行政調(diào)查的主要目的是制定行政規(guī)章、頒發(fā)行政許可和行政裁決。除此三項(xiàng)外，行政決策或政策解釋，向國會提交立法議案，甚至單純了解企業(yè)或個(gè)人行為是否違法都可以啟動行政調(diào)查程序。[13]多種動機(jī)使得行政調(diào)查在美國具有極強(qiáng)的適用范圍，也被賦予了極大的強(qiáng)制性，使得行政主體在調(diào)查權(quán)的運(yùn)用上更加充分，但同時(shí)權(quán)力的膨脹也帶來了對私權(quán)的侵害。出于對公民權(quán)利保護(hù)的擔(dān)憂，美國憲法修正案第14條“正當(dāng)程序”原則和第15條規(guī)定的“不能自證其罪”原則經(jīng)常成為審查行政調(diào)查是否合法的依據(jù)。[14]同時(shí)，美國的行政調(diào)查雖然廣泛適用，但有明確的權(quán)限授予和規(guī)范嚴(yán)格的調(diào)查程序，行政機(jī)關(guān)主動開啟調(diào)查程序也要受到多方面的制約。可以說，美國的行政調(diào)查是行政主體獲取信息而主動做出的依職權(quán)行政行為。這為研究我國《行政監(jiān)察法》中的調(diào)查制度提供了借鑒：重視調(diào)查中的自由裁量運(yùn)用—規(guī)范調(diào)查權(quán)的基準(zhǔn)；重視自由裁量過程中的原則規(guī)制—樹立調(diào)查主體保護(hù)私權(quán)的自律意識。

三、《行政監(jiān)察法中》行政檢查和行政調(diào)查制度的具體適用

在新修訂的《行政監(jiān)察法》中，“調(diào)查”和“檢查”制度的存在具有深厚的理論根基和重要的現(xiàn)實(shí)意義，二者是適應(yīng)當(dāng)今社會行政法制改革和建立服務(wù)型政府的具體體現(xiàn)，同時(shí)也從側(cè)面反映出，我國政府在內(nèi)部監(jiān)督層面的力度越來越大，操作日漸規(guī)范，對于形成良好監(jiān)察環(huán)境具有十分重要的意義。

對于《行政監(jiān)察法》中的“調(diào)查”和“檢查”制度的具體適用，總體上說，可概括其為“一體兩翼加程序”的模式：一體是兩翼的協(xié)作，合二為一；兩翼是一體的分工，各司其職；程序是一體兩翼有序展開的保證。

（一）關(guān)于檢查和調(diào)查的職責(zé)

《行政監(jiān)察法》第18條全面規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體職責(zé)，其中關(guān)于檢查和調(diào)查制度的表達(dá)，首要的是明確：“

（一）檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題??

（三）調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其它人員違反行政紀(jì)律的行為??”。概括地說，執(zhí)法、廉政、效能情況是監(jiān)察對象行使行政權(quán)力的表現(xiàn)，在對上述三位一體的情況進(jìn)行監(jiān)察的具體職責(zé)中，第（1）項(xiàng)是檢查，第（3）項(xiàng)是調(diào)查，前者強(qiáng)調(diào)“令行禁止”，針對法定規(guī)則的遵守和執(zhí)行情況來發(fā)現(xiàn)和解決問題，后者強(qiáng)調(diào)“有違即糾”，查處違紀(jì)行為。兩者在內(nèi)涵上稍有區(qū)別，檢查針對的是國家行政機(jī)關(guān)，調(diào)查針對的不僅包括國家行政機(jī)關(guān)，還包括國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其它人員；檢查直接作用于對應(yīng)的國家行政機(jī)關(guān)，調(diào)查作用于調(diào)查對象，還涉及向知悉調(diào)查對象有關(guān)情況的單位或人員進(jìn)行了解，使其配合調(diào)查。但檢查、調(diào)查均為監(jiān)察機(jī)關(guān)需要依法主動履行的職責(zé)，即：根據(jù)法定規(guī)則，通過對以監(jiān)察對象的行為而表現(xiàn)出來的執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，查漏補(bǔ)缺，扶正糾偏，保障行政權(quán)力依法得到科學(xué)行使。這就是檢查和調(diào)查制度的主旨。

進(jìn)一步來說，檢查制度和調(diào)查制度可以用“一體兩翼”來描繪，其中檢查、調(diào)查是有機(jī)結(jié)合、互相促進(jìn)的兩個(gè)方面。此外，《行政監(jiān)察法》第18條第（2）項(xiàng)受理控告、檢舉，第（4）項(xiàng)受理申訴和第（5）項(xiàng)受權(quán)履行職責(zé)，均突出了在相應(yīng)情形下開展監(jiān)察工作的接受性或曰被動性，監(jiān)察機(jī)關(guān)受理后，就由檢查和調(diào)查制度“一體”發(fā)揮作用了；該條還規(guī)定了“按照國務(wù)院的規(guī)定，組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)政務(wù)公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)工作”職責(zé)，其中的“檢查”，也是檢查和調(diào)查制度的直接體現(xiàn)。

（二）關(guān)于檢查和調(diào)查的權(quán)限

有職需確權(quán)，確權(quán)需明責(zé)，否則無力履職盡責(zé)。有權(quán)務(wù)必有限，否則絕對的權(quán)力將導(dǎo)致絕對的腐敗。聯(lián)系監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限來分析檢查和調(diào)查制度，凸現(xiàn)的是關(guān)于調(diào)查措施的具體規(guī)定，既列舉了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對物品、人員的調(diào)查措施，其中帶有一定的強(qiáng)制性和提請有關(guān)單位根據(jù)法定職能予以協(xié)助的協(xié)調(diào)力度，又明確了調(diào)查措施的適用范圍和使用界限，以確保調(diào)查權(quán)本身得以依法適度運(yùn)行。在權(quán)限中，之所以強(qiáng)調(diào)調(diào)查措施，而沒有將檢查措施予以同等的突出，是因?yàn)檎{(diào)查處理違紀(jì)行為，特別是涉及廉政問題的工作，在“反腐敗和廉政建設(shè)的長期性、復(fù)雜性、艱巨性”[15]成為社會共識的形勢下，更需要靠堅(jiān)決和強(qiáng)有力的手段實(shí)施。而檢查可以作為調(diào)查的先導(dǎo)乃至線索來源，但與檢查對象的對抗性是不突出的，因此檢查措施無需凸顯強(qiáng)制力。但是，根據(jù)《行政監(jiān)察法》中有關(guān)權(quán)限的規(guī)定，檢查和調(diào)查結(jié)果都是監(jiān)察決定或監(jiān)察建議的依據(jù)，也就是說，檢查和調(diào)查制度是“一體兩翼”的“一體”，表現(xiàn)為檢查和調(diào)查結(jié)果具有同等的法律效力。

（三）關(guān)于檢查和調(diào)查的程序

有制度務(wù)須執(zhí)行，執(zhí)行務(wù)須規(guī)程。好的程序既能保證制度執(zhí)行的有力有效有節(jié)，又能保證制度監(jiān)督的公正公開公平，最終是維持制度的生命力。行政監(jiān)察法對檢查制度的程序規(guī)定體現(xiàn)在第30條中：首先，對需要檢查的事項(xiàng)予以立項(xiàng)，具體所指在實(shí)施條例中有著明確的規(guī)定；其次，制定檢查方案并組織實(shí)施；再次，向本級人民政府或者上級監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢查情況報(bào)告；最后，根據(jù)檢查結(jié)果，作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議。這種步驟式規(guī)定既明確了監(jiān)察主體的操作流程，又使相對人有了合理預(yù)見和程序抗辯。行政監(jiān)察法還規(guī)定，對于重要檢查事項(xiàng)的立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，強(qiáng)調(diào)了檢查制度從源頭上的監(jiān)督重要性并區(qū)別對待不同情形。

對于調(diào)查制度的程序，體現(xiàn)在行政監(jiān)察法第31條中：

首先，對需要調(diào)查處理的事項(xiàng)進(jìn)行初步審查，認(rèn)為有違反行政紀(jì)律的事實(shí)，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，予以立案；

其次，組織實(shí)施調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；

再次，對有證據(jù)證明違反行政紀(jì)律，需要給予處分或者作出其它處理的，進(jìn)行審理；

最后，作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議。

《行政監(jiān)察法》同樣規(guī)定，對于重要、復(fù)雜案件的立案應(yīng)當(dāng)報(bào)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。上述規(guī)定體現(xiàn)了程序制度的工具理性和溝通理性，在我國比較欠缺文化基礎(chǔ)和社會環(huán)境支撐的條件下，確保按照程序規(guī)定履行檢查和調(diào)查的職責(zé)，是必須予以重視的。

除了上述三方面之外，“一體兩翼加程序”的制度設(shè)計(jì)模式還包括在檢查、調(diào)查過程中雙方主體責(zé)任承擔(dān)的具體界限以及相對方陳述、申辯等權(quán)利的保障上。這體現(xiàn)了參與型行政的要求，使得檢查、調(diào)查制度具有更為本質(zhì)的意義。監(jiān)察機(jī)關(guān)僅僅依靠自身力量開展監(jiān)察工作，不免受到信息源、財(cái)源、各種手段的限制，而公民參與和行政主體權(quán)力的法定性構(gòu)成了一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面，二者相輔相成、不可分割。

四、行政檢查和行政調(diào)查的研究方法與思路的拓展

當(dāng)國家的任務(wù)從“夜警國家”進(jìn)入“行政國家”時(shí)代之后，強(qiáng)調(diào)對“政府失靈”的防范、對公共權(quán)力的監(jiān)督制約和善治的意義，成為具有基礎(chǔ)意義的重大課題。結(jié)合我國國情和法治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度體系還存在著法律法規(guī)不完善、體制和運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、物質(zhì)保障不健全等缺陷，這導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督往往流于形式，沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。在此意義上，完善和繼續(xù)創(chuàng)新行政檢查、行政調(diào)查制度就具有更為直接的意義。行政檢查和行政調(diào)查屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制對于監(jiān)督制約行政權(quán)力的合法合理運(yùn)行是不可或缺的。從系統(tǒng)論觀點(diǎn)來看，內(nèi)部控制可以通過政治壓力、權(quán)限設(shè)定等形式，滿足其它監(jiān)督制約機(jī)制欠缺的諸多優(yōu)勢。

對《行政監(jiān)察法》中的檢查和調(diào)查制度的研究，既需要對法律文本進(jìn)行描述式的解讀，也需要對其理論基礎(chǔ)和實(shí)踐問題的闡述。對法律文本的解讀是一個(gè)廣義的概念，既包括對法律、法規(guī)中涉及檢查、調(diào)查制度和相關(guān)程序的解讀，也包括對相關(guān)聯(lián)的司法解釋的總結(jié)。

對于理論基礎(chǔ)問題，由于當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究成果并不充分，因而應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面加以完善：一是從國外較為成熟的研究成果中汲取借鑒；二是豐富完善國內(nèi)的理論，如研究如何借鑒其它領(lǐng)域中的檢查、調(diào)查制度。對于實(shí)踐問題，則需要廣泛征求適用《行政監(jiān)察法》的具體執(zhí)法人員和相對人的意見和建議，了解他們在整個(gè)監(jiān)察活動中對檢查和調(diào)查制度的理解和權(quán)利保障、權(quán)力有效行使以及適權(quán)后的救濟(jì)等的要求。

在研究方法上，要遵循“因時(shí)因地綜合”的原則，針對不同的情況采取不同的研究方法，例如，在研究檢查和調(diào)查制度與監(jiān)察實(shí)踐的關(guān)系時(shí)，更多的采用案例分析的方法；在研究其理論淵源時(shí)，則要采用歷史比較的方法，但這些方法必須做到綜合而不是孤立適用，才能做出全方位的分析。

同時(shí)，行政自由裁量權(quán)、涉及公眾和監(jiān)察對象的合法預(yù)期、行政復(fù)議和行政訴訟等理論以及“軟法”等學(xué)說，也為檢查和調(diào)查制度提供了廣闊的研究思路。行政自由裁量權(quán)的引入將使檢查和調(diào)查制度更加具有適應(yīng)性和合理性訴求，在具體適用的過程中將合法性要求和合理性要求結(jié)合在一起，從而使行政監(jiān)察更具靈活性，但同時(shí)也要注意在行使自由裁量時(shí)的范圍限制和裁量種類規(guī)范，使二者兩性結(jié)合。公眾對監(jiān)察對象的合法預(yù)期既包括監(jiān)察對象自身的廉潔自律、克己奉公，也包含了公眾對善治的期待和憧憬，這不僅可以成為行政監(jiān)察進(jìn)一步發(fā)生效力的動力，而且會為改善吏治，營造一個(gè)包括民眾訴求表達(dá)、政令上行下達(dá)和公民權(quán)利保障在內(nèi)的良好政治氛圍。行政復(fù)議和行政訴訟理論都是行政救濟(jì)理論的具體體現(xiàn)，將其與行政監(jiān)察中的檢查調(diào)查制度結(jié)合在一起，可以為相對人增加救濟(jì)種類，保障其陳述、申辯等基本權(quán)利，也可以規(guī)范監(jiān)察權(quán)力的行使，使其既能符合法律法規(guī)的具體規(guī)定，又能在社會效果上體現(xiàn)價(jià)值?！败浄ā本褪侵改切┎荒苓\(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)范，是相對于硬法而言的。

大致說來，軟法規(guī)范主要有四類形態(tài)：

一是國家立法中的指導(dǎo)性、號召性、激勵(lì)性、宣示性等非強(qiáng)制性規(guī)范；

二是國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中的法規(guī)范，它們通常屬于不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的非強(qiáng)制性規(guī)范；

三是政治組織創(chuàng)制的各種自律規(guī)范；

四是社會共同體創(chuàng)制的各類自治規(guī)范。[16]

將“軟法”與行政監(jiān)察中的調(diào)查檢查制度結(jié)合在一起研究，可以開辟一個(gè)新的理論基點(diǎn)，那就是在檢查調(diào)查中引入非強(qiáng)制性的規(guī)范、民意的代表性規(guī)范以及社會自治性規(guī)范，以期達(dá)到良性公共治理的目的。

行政檢查制度和行政調(diào)查制度不僅是《行政監(jiān)察法》規(guī)定的基本制度，而且關(guān)聯(lián)著公共權(quán)力、公民基本權(quán)利、政府治理、行政行為等憲法和行政法學(xué)核心因素，關(guān)聯(lián)著執(zhí)法、廉政、效能等行政監(jiān)察工作熱點(diǎn)，關(guān)聯(lián)著系統(tǒng)論、控制論、信息論等理論范式，同時(shí)，這一研究既能借鑒又能豐富行政檢查、行政調(diào)查方面的理論成果，成為行政法學(xué)的理論增長點(diǎn)。同時(shí)也要注意，在研究的過程中必需與國情、傳統(tǒng)和政治慣例相結(jié)合，它們對于實(shí)現(xiàn)該制度的現(xiàn)實(shí)功能具有不可忽略的意義。

注釋:

[1]對此可參見馬馼：“認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹新修訂的行政監(jiān)察法，進(jìn)一步提高履行行政監(jiān)察職責(zé)的能力”，載《中國監(jiān)察》2010年第16期。

[2]參見監(jiān)察部法規(guī)司：《＜中華人民共和國行政監(jiān)察法＞釋義》，中國方正出版社2010年版，第3頁。

[3]王錫鋅：“自由裁量與行政正義”，載《中外法學(xué)》2002年第1期。

[4]《行政處罰法》第36條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其它組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時(shí)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進(jìn)行檢查”。

[5]為政府搜集信息及知之必要，有些行政法律賦予主管機(jī)關(guān)有派員至有關(guān)場所實(shí)施行政檢查，或查閱有關(guān)報(bào)表數(shù)據(jù)之權(quán)。羅傳賢：《立法程序與技術(shù)》，五南圖書出版公司2005年版，第300頁。

[6]崔卓蘭：《行政程序法要論》，吉林人民出版社1996年版，第126頁。

[7]王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第184頁。

[8]侯勇：“論行政檢查”，載《山東審判》2001年第6期。

[9]楊海坤，郝益山：“關(guān)于行政調(diào)查的討論”，載《行政法學(xué)研究》2000年第2期。

[10]馬懷德主編：《行政程序立法研究—＜行政程序法＞草案建議稿及理由說明書》，法律出版社2005年版，第153、154頁。

[11]參見彭永庚：“法國：嚴(yán)密健全的監(jiān)督體系”，載《中國監(jiān)察》2003年第7期。

[12]李莉：“英、美、法三國行政調(diào)查制度的比較研究”，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[13]Administrative law.Chapter 19 Investigations.004km.cn.2007-07-20.[14]李莉：“英、美、法三國行政調(diào)查制度的比較研究”，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[15]參見國務(wù)院新聞辦：《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》（白皮書）“前言”，2010年12月29日發(fā)布。

[16]參見羅豪才等：《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第88、89頁。

作者簡介：魏增，清華大學(xué)法學(xué)院博士生。

第二篇：公司行政監(jiān)察制度

公司行政監(jiān)察制度

第一章總則

第一條為加強(qiáng)監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能，充分發(fā)揮企業(yè)中監(jiān)察職能作用，促進(jìn)公司員工廉潔奉公，遵紀(jì)守法，根據(jù)監(jiān)察部的有關(guān)精神和規(guī)定，結(jié)合公司的實(shí)際，制定本制度。

第二條公司監(jiān)察室是公司行使監(jiān)察職能的部門，負(fù)責(zé)對公司各單位及其員工執(zhí)

行國家法律、法規(guī)、政策、決定、命令的情況及違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察。

第三條監(jiān)察室對公司和上級監(jiān)察部門負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。監(jiān)察業(yè)務(wù)受公司主管領(lǐng)導(dǎo)和上級監(jiān)察部門領(lǐng)導(dǎo)。

第四條行政監(jiān)察工作必須實(shí)事求是，重證據(jù)、重調(diào)查研究，在適用法律和行政紀(jì)律上人人平等。

第五條監(jiān)察工作中實(shí)行行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合、教育與懲處相結(jié)合、監(jiān)督檢查與改進(jìn)工作相結(jié)合的原則。

第六條行政監(jiān)察工作建立舉報(bào)制度和申訴制度。

第七條監(jiān)察室在公司總經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)下，主管公司的行政監(jiān)察工作，履行監(jiān)察職責(zé)。

第八條監(jiān)察室工作人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，遵紀(jì)守法，忠于職守，秉公執(zhí)法，清正廉潔，保守秘密。

第九條監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)。任何單位和個(gè)人不得拒絕、阻礙監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)，不得打擊報(bào)復(fù)監(jiān)察人員。

第十條監(jiān)督檢查公司各單位及其員工遵守和執(zhí)行國家的法律，法規(guī)、政策、決定、命令及公司規(guī)章制度中的問題。

第十一條受理對公司各單位及其員工違反行政紀(jì)律行為的檢舉、控告。

第十二條調(diào)查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規(guī)以及違反行政紀(jì)律的行為。

第十三條協(xié)助司法部門調(diào)查處理公司各單位及其員工違反國家法律、法規(guī)以及違反行政紀(jì)律的行為。

第十四條受理公司員工不服行政處分的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察室受理的申訴，保護(hù)監(jiān)察對象的合法權(quán)益。

第十五條建立案件移送制度，對公司員工違反國家法律、法規(guī)，嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)利益，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

第十六條對違反行政紀(jì)律的，根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，作出給予警告、記過、記大過、降級、降職、撤職處分的監(jiān)察決定。

第十七條監(jiān)察室履行職責(zé)，有權(quán)采取下列措施：

（一）要求被監(jiān)察的部門和人員提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料，進(jìn)行查閱或者予以復(fù)制；

（二）要求被監(jiān)察的部門和人員就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明；

（三）責(zé)令被監(jiān)察的部門和人員停止違反法律、法規(guī)和行政紀(jì)律的行為。

第十八條監(jiān)察室在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況和需要采取下列措施：

（一）暫予扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；

（二）責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財(cái)物；

（三）責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁；

（四）建議公司或有關(guān)單位暫停有嚴(yán)重違反行政紀(jì)律嫌疑的人員執(zhí)行職務(wù)。

第十九條監(jiān)察室根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以提出監(jiān)察建議：

（一）拒不執(zhí)行國家法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)以及違反行政紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；

（二）公司各單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)、國家政策以及違反行政紀(jì)律，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；

（三）給國家利益、公司利益和員工合法權(quán)益造成損害，需要采取補(bǔ)救措施的；

（四）錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；

（五）依照有關(guān)法律、法規(guī)和公司的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的；

（六）其他需要提出監(jiān)察建議的。

第二十條監(jiān)察室根據(jù)檢查、調(diào)查結(jié)果，遇有下列情形之一的，可以作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議：

（一）違反行政紀(jì)律，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分的；

（二）違反行政紀(jì)律取得的財(cái)物，依法應(yīng)當(dāng)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的。

對第（一）項(xiàng)所列情形作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議的，應(yīng)當(dāng)按照公司有關(guān)人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定辦理。

第二十一條監(jiān)察室依據(jù)有關(guān)規(guī)定作出的監(jiān)察決定，有關(guān)部門和人員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

監(jiān)察室依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的監(jiān)察建議，有關(guān)部門無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)采納。

第二十二條監(jiān)察室對監(jiān)察事項(xiàng)涉及的單位和個(gè)人有權(quán)進(jìn)行查詢。

第二十三條監(jiān)察室對控告、檢舉重大違法違紀(jì)行為的有功人員，可以依照有關(guān)規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)。

第二十四條監(jiān)察室根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策以及公司和上級監(jiān)察部門的要求，制定監(jiān)察計(jì)劃及實(shí)施方案。

第二十五條對于需要查處的事項(xiàng)，要進(jìn)行初步審查，認(rèn)為有違法違紀(jì)行為，需要給予行政處

分的，要立案。對重要復(fù)雜的案件移交司法部門立案。重要復(fù)雜案件的立案報(bào)上一級監(jiān)察部門備案。

第二十六條監(jiān)察室工作人員在調(diào)查工作中全面收集證據(jù)，聽取被調(diào)查人的陳述和辯解。

第二十七條監(jiān)察室工作人員辦理的監(jiān)察事項(xiàng)與本人及其親屬有利害關(guān)系或有其他關(guān)系可能影響公正處理監(jiān)察事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)回避。

第二十八條監(jiān)察室對于立案調(diào)查的案

件，經(jīng)調(diào)查認(rèn)定違法、違紀(jì)事實(shí)不存在，或者不需要追究行政責(zé)任的，應(yīng)予撤銷，并告之被調(diào)查部門和被調(diào)查人員所在單位。

第二十九條監(jiān)察室作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，要報(bào)公司主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

第三十條監(jiān)察決定、監(jiān)察建議應(yīng)當(dāng)以書面形式送達(dá)有關(guān)單位或者有關(guān)人員。

有關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)自收到監(jiān)察決定或者監(jiān)察建議之日起三十日內(nèi)將執(zhí)行監(jiān)察決定或者采納監(jiān)察建議的情況通報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)。

第三十一條對監(jiān)察決定不服的，可以自收到監(jiān)察決定之日起三十日內(nèi)向作公司監(jiān)察室申請復(fù)審，監(jiān)察室自收到復(fù)審申請之日起三十日內(nèi)作出復(fù)審決定；對復(fù)審決定仍不服的，可以自收到復(fù)審決定之日起三十日內(nèi)向上一級監(jiān)察部門申請復(fù)核并作出復(fù)核決定。

復(fù)審、復(fù)核期間，不停止原決定的執(zhí)行。

第三十二條被監(jiān)察的部門和人員違反本制度，有下列行為之一的，視情節(jié)對直接責(zé)任人和其部門負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)的行政處分：

(一)隱瞞事實(shí)真相，出具偽證或者隱匿、轉(zhuǎn)移、篡改、毀滅證據(jù)的;

(二)利用職權(quán)包庇違法、違紀(jì)行為的;

(三)故意拖延或者拒絕提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財(cái)務(wù)帳目及其他有關(guān)材料和其他必要情況的；

(四)拒絕在規(guī)定時(shí)間和地點(diǎn)就監(jiān)察部門所提問題作出解釋和說明的;

(五)拒不執(zhí)行監(jiān)察決定，或者無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的；

(六)阻撓、抗拒監(jiān)察人員依法行使職權(quán)的;

(七)對申訴人、控告人、檢舉人和監(jiān)察人員進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害的。

前款所列行為構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

第三十三條本制度自公布之日起施行。

第三十四條本制度由公司監(jiān)察室負(fù)責(zé)解釋。

第三篇：論產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查制度

論產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查制度

一．產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的含義、目的、作用

1.含義

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查是指國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門及地方各級產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門，依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，以及人民政府賦予的行政職權(quán)，對生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的產(chǎn)品，代表政府實(shí)施的一種具有監(jiān)督性質(zhì)的質(zhì)量檢查活動。這項(xiàng)制度由國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，以抽查為主要方式進(jìn)行，并定期向社會發(fā)布產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查公報(bào)。

2.目的質(zhì)量問題關(guān)系到人民群眾的切身利益，國家實(shí)行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查制度，其主要目的是：

(1)通過監(jiān)督檢查，掌握產(chǎn)品質(zhì)量狀況，了解產(chǎn)品質(zhì)量信息，為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施宏觀調(diào)控提供決策依據(jù)；

(2)促使生產(chǎn)者對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和合同約定要求，提高產(chǎn)品質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益，適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要；

(3)通過公布監(jiān)督抽查結(jié)果，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、優(yōu)勝劣汰的政策，遏制假冒偽劣產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通，保護(hù)廣大用戶和消費(fèi)者的合法權(quán)益；

(4)為了維護(hù)正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序，查處生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的違法行為，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.作用

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查制度已經(jīng)實(shí)行多年了，實(shí)踐證明這是一項(xiàng)真正行之有效的、具有威懾力的重要措施。具體說，有以下作用：

(1)有宏觀調(diào)控的作用；

(2)為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提供信息并為其決策提供依據(jù)，(3)促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部管理，健全質(zhì)量體系，提高產(chǎn)品質(zhì)量，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，提高經(jīng)濟(jì)效益；

(4)打擊生產(chǎn)、銷售假冒偽劣產(chǎn)品的違法行為；

(5)保護(hù)廣大用戶和消費(fèi)者的合法權(quán)益。

二．產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的性質(zhì)、范圍、依據(jù)和形式

1.性質(zhì)

產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查是各級產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)、對企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督的一種主動的行政行為，它既是一項(xiàng)強(qiáng)制性的行政措施，又是一項(xiàng)強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督的法制手段。

我國產(chǎn)品質(zhì)量立法遵循的原則之一是“統(tǒng)一立法，區(qū)別管理”。即對涉及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全方面的產(chǎn)品、影響國計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費(fèi)者和有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品，實(shí)行強(qiáng)制性管理。其他產(chǎn)品主要是依靠市場競爭和企業(yè)自我約束的機(jī)制，保證產(chǎn)品質(zhì)量。

2.范圍

《產(chǎn)品質(zhì)量法》明確規(guī)定，“國家對可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費(fèi)者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品進(jìn)行抽查”。這一條明確了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的重點(diǎn)，限定了監(jiān)督抽查的范圍，即不是對所有產(chǎn)品的質(zhì)量都要實(shí)施監(jiān)督抽查。

（1）所謂可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，主要是指食品、飲料、電器產(chǎn)

品、壓力容器、乘客電梯，游藝機(jī)等特種設(shè)備、化學(xué)危險(xiǎn)品等。

(2)所謂影響國計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品，主要是指農(nóng)藥、化肥等重要農(nóng)資產(chǎn)品、建筑用鋼筋、水泥等建材產(chǎn)品以及重要的機(jī)電產(chǎn)品等。

(3)所謂消費(fèi)者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品，主要是指假、冒、偽、劣產(chǎn)品，即摻雜、摻假、以假充真、以次充好、以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品等。

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的新形勢，進(jìn)一步做好產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查工作，突出監(jiān)督抽查重點(diǎn)，增強(qiáng)可比性，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局商國務(wù)院有關(guān)部門研究制定了《國家監(jiān)督抽查產(chǎn)品目錄》，共19大類，248種。

3..依據(jù)

(1)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查，應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)品所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)為判定依據(jù)，未制定標(biāo)準(zhǔn)的，以國家有關(guān)規(guī)定或要求為判定依據(jù)。這里所說的產(chǎn)品執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，包括國家現(xiàn)行的四級標(biāo)準(zhǔn)，即國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)過備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。需要強(qiáng)調(diào)說明的是，按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十三條的規(guī)定，對可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的工業(yè)產(chǎn)品，必須符合保障人體健康、人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，未制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，必須符 合保障人體健康、人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求。

(2)產(chǎn)品必須具備應(yīng)當(dāng)具備的使用性能，但是對產(chǎn)品存在使用性能的瑕疵作出說明的除外。監(jiān)督檢查時(shí)，要把假冒偽劣產(chǎn)品和有一般質(zhì)量問題的產(chǎn)品，即仍有一定使用價(jià)值的次品、處理品嚴(yán)格區(qū)別開來，做到依法定性、事實(shí)清楚、處理適當(dāng)，避免隨意性。以上兩點(diǎn)是國家法律、法規(guī)對產(chǎn)品質(zhì)里規(guī)定的默示擔(dān)保的條件。

(3)既無標(biāo)準(zhǔn)，又無有關(guān)規(guī)定或要求的，以產(chǎn)品說明書、質(zhì)量保證書、實(shí)物樣品、產(chǎn)品標(biāo)識表明的質(zhì)量指標(biāo)和質(zhì)量狀況為判定依據(jù)。這些明示擔(dān)保的條件，是生產(chǎn)者、銷售者自身對產(chǎn)品質(zhì)量作出的保證和承諾。

4.產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的幾種形式

實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查制度，主要形式有三種：

(1)國家和地方監(jiān)督抽杏；

(2)國家和行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)督檢查

(3)產(chǎn)品質(zhì)量定期監(jiān)督檢查

以上三種形式雖然叫法不同，但其性質(zhì)都是政府履行職責(zé)，執(zhí)行公務(wù)的主動的行政行為，都屬于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查制度的范圍。

三．產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的運(yùn)作

（一）產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的特點(diǎn)

1.產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的特點(diǎn)

(1)代表性。由于抽查的企業(yè)和樣品是隨機(jī)抽取的，并有一定的覆蓋面，因而對反映的產(chǎn)品質(zhì)量狀況有一定代表性。

(2)權(quán)威性。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查是由各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門組織實(shí)施的。各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門直接組織產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行抽樣、檢驗(yàn)、判定；檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)多是國家級、省級質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，技術(shù)能力強(qiáng)，檢驗(yàn)誤差少，因而反映的產(chǎn)品質(zhì)量狀況具有較高的權(quán)威性。

(3)公正性。監(jiān)督抽查采取事先不通知企業(yè)的辦法，突擊取樣，防止了弄虛作假的行為；在監(jiān)督抽查的程序上進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，特別是在對檢驗(yàn)結(jié)果的異議程序、公告程序方面的規(guī)定，保證了監(jiān)督抽查的公正性。

(4)國家和地方監(jiān)督抽查不向企業(yè)收費(fèi)，檢驗(yàn)費(fèi)用由國家財(cái)政或地方財(cái)政撥款解決。部門監(jiān)督抽查所需費(fèi)用由部門自有資金中開支。

3.產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的工作程序和作法

(1)實(shí)施抽查的主體。國家及地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門，國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門。

(2)檢查的對象。生產(chǎn)、流通領(lǐng)域中確定的部分企業(yè)的產(chǎn)品。

(3)抽查的工作程序。監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量的工作程序如下：

①制定計(jì)劃。⑦下達(dá)任務(wù)。⑤確定檢查方案。④抽取樣品。···········

(4)抽查的周期。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查一般每季度一次。同時(shí)，凡國家監(jiān)督抽查的產(chǎn)品，地方不得另行重復(fù)抽查；上級監(jiān)督抽查的產(chǎn)品，下級不得另行重復(fù)抽查。

（二）產(chǎn)品質(zhì)量統(tǒng)一監(jiān)督檢查

1.統(tǒng)一監(jiān)督檢查計(jì)劃的制定、協(xié)調(diào)、審批

統(tǒng)一監(jiān)督檢查計(jì)劃由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)，行省、自治區(qū)、直轄市技術(shù)監(jiān)督局和國務(wù)院各有關(guān)主管部門根據(jù)需要提出國家、地方或者行業(yè)統(tǒng)檢的建議。經(jīng)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、審批后下達(dá)。屬全國統(tǒng)一監(jiān)督的，由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局組織實(shí)施；屬地方統(tǒng)檢的，由有關(guān)省(自治區(qū)、直轄市)技術(shù)監(jiān)督局組織實(shí)施；屬行業(yè)統(tǒng)—監(jiān)督的，由國務(wù)院有關(guān)部門組織實(shí)施，檢查結(jié)果由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門直接或會同國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布。

2.統(tǒng)一監(jiān)督檢查的內(nèi)容

統(tǒng)一監(jiān)督檢查的對象主要選擇量大面廣、產(chǎn)品質(zhì)量差、問題比較突出的產(chǎn)品。為摸清質(zhì)量狀況，統(tǒng)一監(jiān)督檢查的做法有兩種：一種是既進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量抽樣檢驗(yàn)，又對企業(yè)的生產(chǎn)條件進(jìn)行檢查；另一種是只對產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)。

3.統(tǒng)一監(jiān)督檢查的工作程序和作法

(1)實(shí)施的主體。由國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門及國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門實(shí)施，必要時(shí)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門組織或委托地方技術(shù)監(jiān)督部門實(shí)施。

(2)檢查的對象和周期。統(tǒng)一監(jiān)督檢查的對象主要是全國性(區(qū)域性)、行業(yè)性質(zhì)量問題突出的產(chǎn)品，是對全部生產(chǎn)該類產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的普查。同—年內(nèi)不重復(fù)檢查。

(3)質(zhì)量判定依據(jù)。使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤┘?xì)則進(jìn)行檢查和質(zhì)量判定。有國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，以該標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)；沒有上述標(biāo)準(zhǔn)的，組織制定檢驗(yàn)實(shí)施細(xì)則，經(jīng)國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局審批后執(zhí)行。

(4)企業(yè)生產(chǎn)條件的檢查。需要檢查企業(yè)生產(chǎn)條件的，主要檢查以下內(nèi)容：

①是否有與產(chǎn)生產(chǎn)品相適應(yīng)的內(nèi)部質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)人員以及產(chǎn)品出廠檢驗(yàn)所必需的檢測手段；

②執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況；

②產(chǎn)品的圖紙、工藝技術(shù)文件，符合生產(chǎn)合格產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)備、工藝裝備；

④保證質(zhì)量的原材料進(jìn)廠檢驗(yàn)、牛成品檢驗(yàn)、成品檢驗(yàn)制度，計(jì)量器具檢定等管理制度。

(5)其他的工作程序，如抽樣、檢驗(yàn)、檢驗(yàn)結(jié)果的異議、公告程序等，與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查相同。

（三）產(chǎn)品質(zhì)量定期監(jiān)督檢查

1.定期監(jiān)督檢查的概念和檢查的產(chǎn)品范圍

定期監(jiān)督檢查是指縣級以上地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政部門根據(jù)《受檢產(chǎn)品目錄》，對本轄區(qū)的重要產(chǎn)品實(shí)施的連續(xù)的、周期性的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督。這一制度檢查的產(chǎn)品范圍以《受檢產(chǎn)品目錄》所確定的產(chǎn)品為限。

2.定期監(jiān)督檢查計(jì)劃的制定

定期監(jiān)督檢查計(jì)劃在確定《受檢產(chǎn)品目錄》時(shí)開始。該目錄內(nèi)容包括：受檢產(chǎn)品名稱、規(guī)格型號、檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)及判定依據(jù)、受檢企業(yè)、承檢單位和檢驗(yàn)周期等內(nèi)容。

3．定期監(jiān)督檢查的組織實(shí)施

定期監(jiān)督檢查的組織實(shí)施，由各地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門組織，承檢單位進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量抽樣、檢驗(yàn)。具體實(shí)施的程序與國家監(jiān)督抽查程序大同小異。

為避免重復(fù)監(jiān)督檢查，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，在實(shí)施定期檢查過程中，遇有國家或者省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在同一周期內(nèi)已經(jīng)或正在對同一產(chǎn)品進(jìn)行抽查或統(tǒng)檢時(shí)，地方要停止安排定期檢查，承檢單位要停止抽樣、檢驗(yàn)工作。

（四）對產(chǎn)展質(zhì)量監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)問題的處理

在貫徹實(shí)施《產(chǎn)品質(zhì)量法》的過程中，要逐步擴(kuò)大監(jiān)售抽查的覆蓋面，堅(jiān)持抽查工作的突擊性，并對質(zhì)量問題嚴(yán)重的企業(yè)及其產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量跟蹤監(jiān)督。幫助監(jiān)督抽查不合格產(chǎn)品的企業(yè)抓好整改工作。對生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的企業(yè)及其負(fù)責(zé)人，應(yīng)區(qū)別不同情況，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理。重點(diǎn)是堅(jiān)持以下“五項(xiàng)制度”：

1.公告制度： 即通過新聞媒體向社會公布監(jiān)督檢查結(jié)果。

2．曝光制度

即按照“扶優(yōu)治劣”的原則，對不合格產(chǎn)品以及拒絕政府依法監(jiān)督抽查的企業(yè)乃至企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人予以曝光。對拒絕依法進(jìn)行的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的，給予警告，責(zé)令改正；拒不改正的，責(zé)令停收整頓；情節(jié)特別嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。

3．整改制度

產(chǎn)品經(jīng)監(jiān)督檢查不合格的企業(yè)，由實(shí)施監(jiān)督檢查的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門予以通報(bào)，責(zé)令其限期整改，其中，對已取得生產(chǎn)許可證、安全認(rèn)證的產(chǎn)品，要暫停使用證書。

4．處罰制度

在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)企業(yè)有《產(chǎn)品質(zhì)量法》所禁止的違法行為的，還要依照法律的規(guī)定進(jìn)行查處。對因產(chǎn)品質(zhì)量問題造成重大經(jīng)濟(jì)損失，觸犯刑律的責(zé)任者，要依法追究刑事責(zé)任。

5．通報(bào)制度

根據(jù)地方政府對產(chǎn)品質(zhì)量工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的規(guī)定，對質(zhì)量問題嚴(yán)重的地區(qū)，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門要向地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)質(zhì)量問題，以引起地方領(lǐng)導(dǎo)重視，加大整治力度。

四．產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的經(jīng)費(fèi)和樣品

（一）產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的經(jīng)費(fèi)

1.不向企業(yè)收費(fèi)

《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，根據(jù)監(jiān)督抽查的需要，可以對產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)，但是不得向企業(yè)收取檢驗(yàn)費(fèi)用。監(jiān)督抽查所需檢驗(yàn)費(fèi)用，按照國務(wù)院規(guī)定列支。各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門組織的監(jiān)督抽查，所需經(jīng)費(fèi)由各級財(cái)政撥款，其他有關(guān)主管部門組織的監(jiān)督抽查，所需經(jīng)費(fèi)由部門自有資金中開支。

為了從根本上解決重復(fù)抽查、重復(fù)檢驗(yàn)和亂收費(fèi)的問題，保證監(jiān)督抽查制度的順利實(shí)施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，法中作出的這一規(guī)定是完全必要的。同時(shí)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》還規(guī)定，向被檢查入收取檢驗(yàn)費(fèi)用的，要責(zé)令退還，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法給予行政處分。

2．檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)渠道

(1)《產(chǎn)品質(zhì)量法》已明確規(guī)定檢驗(yàn)費(fèi)用按照國務(wù)院規(guī)定列支。

(2)拓寬服務(wù)渠道，大力開展委托檢驗(yàn)和仲裁檢驗(yàn)，增強(qiáng)技術(shù)機(jī)構(gòu)自我造血機(jī)能。

（二）產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查所需的樣品

《國家監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量的若干規(guī)定》規(guī)定，抽查產(chǎn)品的樣品由生產(chǎn)企業(yè)無償提供。同時(shí)，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，保證監(jiān)督檢查的公正性，國家對抽樣問題做了如下規(guī)定：

(1）產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查的樣品經(jīng)檢驗(yàn)，留樣期滿后，除損耗品外，一律退還給企業(yè)。

(2)抽樣檢驗(yàn)的樣品數(shù)量要依據(jù)抽樣標(biāo)準(zhǔn)確定，不得隨意增加抽樣的數(shù)量。

(3)對以抽樣為名占有樣品、牟取私利的，要給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

第四篇：如何完善我國的行政監(jiān)察制度

如何完善我國的行政監(jiān)察制度----------完善我國行政監(jiān)察制度的前提

好的行政監(jiān)察環(huán)境可以促進(jìn)行政監(jiān)察工作的開展，可以有利于行政監(jiān)察措施的落實(shí)，可以極大的推動行政監(jiān)察體制的完善和創(chuàng)新。反之，則會阻礙我國行政監(jiān)察制度的完善。

（1），行政監(jiān)察的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在我國現(xiàn)行的政府體制中，行政監(jiān)察部門接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，1997年5月9日八屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第七務(wù)規(guī)定：“國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國的監(jiān)察工作，縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主?！边@種領(lǐng)導(dǎo)模式讓行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)置于行政組織內(nèi)部，行政監(jiān)察的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠本級地方政府，這就嚴(yán)重影響了監(jiān)察活動的正常開展。行政監(jiān)察的對象主要是本級的政府和公務(wù)人員，但是由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)的非獨(dú)立性嚴(yán)重阻礙其正常開展工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員編制、經(jīng)費(fèi)撥付、勞動工資等問題，均由本級人民政府統(tǒng)一支配和安排，這就為行政領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動進(jìn)行干預(yù)打開了方便之門。

（2），行政監(jiān)察的政治環(huán)境。橫向監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對象為同級組織缺乏必要的權(quán)力制約；監(jiān)察活動的橫向負(fù)責(zé)制，使監(jiān)察活動必然要受到橫向關(guān)系的干擾，使監(jiān)察處置權(quán)淡化；種種“人情關(guān)”和“關(guān)系網(wǎng)”使監(jiān)察人員舉步維艱，進(jìn)退唯谷；監(jiān)察人員的橫向組織結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察人員與監(jiān)察對象存在種種直接或間接的非組織關(guān)系。這些都是現(xiàn)行橫向體制下監(jiān)察人員的苦衷。同時(shí)，對于縱向領(lǐng)導(dǎo)來說，由于下級監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)和控制力不強(qiáng)，這更從側(cè)面加深了橫向領(lǐng)導(dǎo)的消極作用。

（3），行政監(jiān)察的社會環(huán)境 我國非政府組織對行政監(jiān)察工作的支持力度不夠。社會團(tuán)體和個(gè)人是行政行為直接作用的對象，因而，行政行為的對象的信息提供和積極參與是行政工作的以實(shí)現(xiàn)的有力保障。但是我們現(xiàn)在的群眾的參與熱情不高，同時(shí)由于現(xiàn)行的公共信息主要在政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)，這也給群眾和社會參與帶來難度，導(dǎo)致監(jiān)察黑洞的出現(xiàn)。

二 積極推動我國行政監(jiān)察的體制創(chuàng)新--------完善我國行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)

加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，完善監(jiān)察主體。我國行政監(jiān)察法的規(guī)定說明我國的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，即同時(shí)級人民政府和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，也說明我國的監(jiān)察是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察。在實(shí)際政治生活中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同一個(gè)機(jī)關(guān)，兩塊牌子，隸屬與紀(jì)委，監(jiān)察局局長通常兼任委副書記。因此，無論從監(jiān)督的本義還是從行政法治的要求來說，我國的監(jiān)察體制都存在明顯的缺陷，因?yàn)樽约罕O(jiān)督自己畢竟不可能達(dá)到監(jiān)督的目的?！叭魏稳瞬荒茏鲎约旱姆ü佟笔恰白匀还痹瓌t的首要內(nèi)容。監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)，一方面對其部門進(jìn)行監(jiān)察，必然受到很多牽制，我國監(jiān)察實(shí)踐也充分證實(shí)了這一點(diǎn)。

為此，要使行政監(jiān)察這個(gè)宏觀調(diào)控系統(tǒng)能確保國家機(jī)器的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須建立健全獨(dú)立于行政系統(tǒng)外部的縱向?qū)蛹壭姓O(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制。我們要科學(xué)的把行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立與行政機(jī)構(gòu)之外，與其并列，這樣才能確保其工作獨(dú)立的開展。議會行政監(jiān)察專員制度，在20世紀(jì)風(fēng)靡全球，是值得我們借鑒的一項(xiàng)制度。議會行政監(jiān)察專員由議會任命，對議會負(fù)責(zé)，但具體辦案不接受議會的指示，不受其他機(jī)關(guān)的干涉，除非有違法行為不能免職，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。國外的議會行政監(jiān)察專員制度自實(shí)行以來已經(jīng)取得了良好的效果，我們完全可以借鑒。我國實(shí)行人民代表大會制度，人民代表大會是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國家

1權(quán)力，其他一切國家機(jī)關(guān)都要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在人民代表大會尤其是全國人民代表大會之下設(shè)立行政監(jiān)察專員，完全符合我國的政治體制，在理論上沒有任何障礙，只存在具體上如何操作的問題。

我國目前監(jiān)察和審計(jì)職能分別由監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)行使，但在實(shí)際工作中，兩者有時(shí)相互配合，聯(lián)合辦案。而監(jiān)審合一制度是加強(qiáng)反腐力度的一種有效機(jī)制，可以同時(shí)管住錢和權(quán)，因此，我們在監(jiān)察制度的改革中應(yīng)該整合職能，提高效率和監(jiān)察的力度。

三 努力拓展行政監(jiān)察的對象---------完善我國行政監(jiān)察制度的動力

我國行政監(jiān)察工作的內(nèi)容目前主要限于國家行政機(jī)關(guān)極其工作人員違法亂紀(jì)的行為，監(jiān)察的范圍相對狹窄，不能全面地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，也難以全面保障行政相對人的權(quán)益，因此，我國行政監(jiān)察的范圍需要進(jìn)一步拓寬。

（1），把抽象行政行為納入行政監(jiān)察的范圍之內(nèi)。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，包括行政立法和制定其他規(guī)范性文件行為。它相對于具體行政行為而言，具有對象的非特定性、效力的未來性和規(guī)范的反復(fù)適用性等特點(diǎn)，是實(shí)施具體行政行為的依據(jù)。從廉政建設(shè)和效能建設(shè)的角度看，具體行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為往往是個(gè)體性問題，而抽象行政行為表現(xiàn)出的亂作為和不作為則是集團(tuán)性問題，而且往往是滋生個(gè)體性腐敗的源頭。依法發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用，加強(qiáng)對抽象行政行為運(yùn)作過程和效果的整體控制，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗，提高規(guī)章和其他規(guī)范性文件質(zhì)量的重要途徑。加強(qiáng)抽象行政行為監(jiān)察，確保規(guī)章和其他規(guī)范性文件制定權(quán)的正確運(yùn)行的具體措施，就是建立由政府法制部門牽頭、專家和報(bào)送草案部門參與、監(jiān)察部門監(jiān)督的規(guī)章和其他規(guī)范性文件起草、審查、監(jiān)察“三位一體”的制約監(jiān)督機(jī)制。

（2），需要增加對政府行為和政府政策合理性的監(jiān)督，同時(shí)要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的行為是否符合法定程序的監(jiān)督，尤其是對信息公開的監(jiān)督?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，通過行政公開，既可以方便相對人，促進(jìn)行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐敗，更好地實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察的目標(biāo)。政府信息公開是政府需要積極推動的一項(xiàng)工程，行政監(jiān)察對行政公開化的監(jiān)督，可以促進(jìn)政府的行政公開，同時(shí)，政府的行政公開又有利于行政監(jiān)察內(nèi)容的拓展。

四 依法完善行政監(jiān)察的程序-------完善行政監(jiān)察制度的突破口

我們現(xiàn)在處于信息化時(shí)代，行政監(jiān)察應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代通訊手段提高效率，同時(shí)也為行政相對人的投訴提供方便。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許相對人采取電話或電子郵件等方式投訴。相對人也可以委托代理人進(jìn)行投訴，并且投訴者、申訴者或者檢舉者不應(yīng)當(dāng)限于與有關(guān)政府行為利益相關(guān)者。

實(shí)行行政監(jiān)察公開化，加強(qiáng)新聞監(jiān)督，使行政監(jiān)察與社會監(jiān)督相結(jié)合，才能強(qiáng)化監(jiān)察的力度，震懾違法違紀(jì)者。首先，要明確公開的重點(diǎn)。對某一部門和行業(yè)、某一單項(xiàng)工作的檢查情況，除涉及保密事項(xiàng)外，要向社會和其他行政機(jī)關(guān)公開、通報(bào)，使群眾了解情況，便于群眾監(jiān)督，同時(shí)，使單一的檢查工作對不同單位產(chǎn)生廣泛的警示和教育作用，提高檢查工作的綜合效果，達(dá)到改進(jìn)工作的目的。要把所查處的有教育意義的案件，及時(shí)通過新聞媒介報(bào)道，營造“腐敗可恥、廉潔光榮”的社會心理和輿論環(huán)境，并可以起到克服案件查處中的干擾和阻力的作用。要把行政機(jī)關(guān)和國家公務(wù)員的行為規(guī)范、廉政勤政要求等向社會公開，增強(qiáng)人民群眾監(jiān)督的針對性和準(zhǔn)確性，給監(jiān)察工作提供直接的支持。其次，要豐富公開的形式。一是輿論監(jiān)督部門的宣傳報(bào)道。與輿論監(jiān)督部門建立定期不定期的工作聯(lián)系制度，通報(bào)情況，交流信息，及時(shí)公開報(bào)道。二是召開新聞發(fā)布會或工作通報(bào)會，直接向社會各界公布一段時(shí)期以來監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的重大案件情況和檢查的重大項(xiàng)目結(jié)果，營造監(jiān)察工作的聲勢，激發(fā)群眾關(guān)心支持監(jiān)察工作的熱情。三是文件通報(bào)，在剖析典型案例、總結(jié)檢查工作的基礎(chǔ)上，以文件的形式通報(bào)給行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員，發(fā)揮教育作用。此外，還要建立公開的規(guī)范。實(shí)行監(jiān)察工作公開化，既涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)本身，又涉及監(jiān)察對象，還涉及國家保密制度，必須有嚴(yán)格的法律規(guī)范和法定程序，保證公開的有序進(jìn)行。

五 加強(qiáng)行政監(jiān)察工作法制化建設(shè)-------完善我國行政監(jiān)察制度的保障

加強(qiáng)法制建設(shè)、依法實(shí)施監(jiān)察，是依法治國方略的要求，也是適應(yīng)監(jiān)察工作特殊性的需要。行政監(jiān)察是政府內(nèi)部的自我監(jiān)督，需要加強(qiáng)與政府各部門的配合和聯(lián)系，如果不加強(qiáng)法制建設(shè)，其獨(dú)立性就容易受到影響，從而無法充分發(fā)揮作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)又是負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員行為的專門機(jī)關(guān)，監(jiān)察活動主要涉及擁有一定權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，如果沒有完備的法制做保障，不依法監(jiān)察，就必然產(chǎn)生重重阻力。

一是要完善《行政監(jiān)察法》。比如，要進(jìn)一步明確監(jiān)察對象。按照《行政監(jiān)察法》規(guī)定，個(gè)人是否屬監(jiān)察對象，取決于是否由國家行政機(jī)關(guān)任命。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人等的產(chǎn)生方式越來越復(fù)雜化，政府對相當(dāng)部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人將失去監(jiān)察權(quán)。這與政府在國有資產(chǎn)管理中的主體地位是不相稱的。因此，必須對監(jiān)察對象進(jìn)行進(jìn)一步的立法解釋。又如，要進(jìn)一步保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性?！缎姓O(jiān)察法》確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的原則，但沒有進(jìn)一步規(guī)定違法干涉監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的責(zé)任追究問題，也沒有為監(jiān)察機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性提供具體的法律保障。為了更好地履行監(jiān)察職能，必須明確規(guī)定非法干預(yù)監(jiān)察的法律責(zé)任，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)在受到干擾時(shí)有權(quán)采取的措施，為監(jiān)察工作提供更加堅(jiān)強(qiáng)的法律武器。二是要健全監(jiān)察機(jī)關(guān)工作制度。要制定嚴(yán)格和嚴(yán)密的工作程序，使各種業(yè)務(wù)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都有具體明確的規(guī)定和要求，防止隨意性。要講求效率，嚴(yán)格遵守行政監(jiān)察工作的各種時(shí)限要求，尤其是在案件調(diào)查和處理上，要嚴(yán)格按照《行政監(jiān)察法》和監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案規(guī)范規(guī)定的時(shí)限，防止拖沓延誤。要建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制，特別是要建立和落實(shí)依法監(jiān)察責(zé)任制，對每個(gè)工作環(huán)節(jié)、工作崗位依法監(jiān)察的要求和違法監(jiān)察的責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，對監(jiān)察工作中不負(fù)責(zé)任者、出現(xiàn)事故者、違反紀(jì)律者，嚴(yán)肅加以處理。

三是要規(guī)范公務(wù)人員從政行為。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)研究制定“財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法”，實(shí)行廉政準(zhǔn)則立法，建立嚴(yán)格、具體、可操作的懲治立法等。

同時(shí)，我們應(yīng)該把監(jiān)察機(jī)構(gòu)的財(cái)政支出寫入法律，給以保障。由國家財(cái)政獨(dú)立劃撥，這樣可以確保監(jiān)察工作的獨(dú)立展開，避免相關(guān)機(jī)構(gòu)的脅迫。

六 逐步加強(qiáng)對行政效能的監(jiān)督--------完善我國行政監(jiān)察制度的新目標(biāo)

促進(jìn)政府機(jī)關(guān)高效率履行職責(zé)，保證政令暢通，是我國行政監(jiān)察的基本任務(wù)和目的之一。這任務(wù)和目的在多大程度上得以實(shí)現(xiàn)，首先取決于對任務(wù)和目的的明確程度，以及借以達(dá)到目的的手段的力度和制度的完備程度。要充分發(fā)揮我國行政監(jiān)察促進(jìn)高效率行政的作用，開展和加強(qiáng)效能監(jiān)察，必須努力解決以下三個(gè)問題：

一是加強(qiáng)研究，明確效能監(jiān)察的理論問題。長期以來，監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有真正開展效能監(jiān)察，或者是做了一些有關(guān)的工作，但沒有形成完整的工作思路。實(shí)踐不充分，使人們對效能監(jiān)察的理論認(rèn)識不深刻，反過來又限制了實(shí)際工作的深入開展。為了加強(qiáng)效能監(jiān)察，必須加強(qiáng)理論研究，指導(dǎo)效能監(jiān)察工作的開展。

二是設(shè)立機(jī)構(gòu)，保障效能監(jiān)察的基本力量。要把效能監(jiān)察工作從執(zhí)法監(jiān)察工作中分離出來，成立專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備專門力量，把效能監(jiān)察作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立工作。

三是明確重點(diǎn)，增強(qiáng)效能監(jiān)察的有效性。行政效能的內(nèi)容非常廣泛，監(jiān)察機(jī)關(guān)行政效能監(jiān)察工作不可能面面俱到，而必須抓住重點(diǎn)，有針對性地開展。我認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)注重抓好以下三個(gè)重點(diǎn)，即幫助和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)工作程序、加大對國家財(cái)政資金使用的監(jiān)督力度、解決群眾普遍關(guān)心的辦事效率低下問題。

七 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高監(jiān)察人員素質(zhì)---------完善我國行政監(jiān)察制度的內(nèi)在要求

沒有優(yōu)秀的人才，再好的制度安排，也無法發(fā)揮它應(yīng)有的作用。我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員的綜合素質(zhì)不高，這限制了監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的正確運(yùn)用、職能優(yōu)勢的充分發(fā)揮。大力提高監(jiān)察干部隊(duì)伍的素質(zhì)是我們面臨的突出課題。

提高監(jiān)察干部素質(zhì)，必須立足于長期艱苦的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須著眼于解決業(yè)務(wù)難題，在提高能力上下功夫。培訓(xùn)不能滿足于一般的業(yè)務(wù)知識、工作程序的了解和學(xué)習(xí)，不能停留于低水平的重復(fù)，必須善于在總結(jié)工作中碰到新情況、新問題的基礎(chǔ)上，有針對性地研究新的工作方法、新的應(yīng)對措施，真正解決工作中一時(shí)解決不了的實(shí)際問題，促進(jìn)工作水平的提高。二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須重視相關(guān)知識的學(xué)習(xí)掌握，在擴(kuò)大知識面上下功夫。要組織監(jiān)察干部深入學(xué)習(xí)社會主義市場經(jīng)濟(jì)知識，尤其要學(xué)習(xí)改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前沿領(lǐng)域的有關(guān)知識，如金融、審計(jì)、財(cái)會、法律等，還要學(xué)習(xí)和掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)、外語等。三是業(yè)務(wù)培訓(xùn)必須注意探索監(jiān)察工作的規(guī)律，在理論研究上下功夫。當(dāng)前，許多監(jiān)察理論問題都需要進(jìn)一步探索和完善。必須利用集中的業(yè)務(wù)培訓(xùn)時(shí)間，有意識地加強(qiáng)理論研究，逐步形成系統(tǒng)的、完善的行政監(jiān)察理論。四是業(yè)務(wù)培訓(xùn)還必須進(jìn)行長期的規(guī)劃，在系統(tǒng)性上下功夫。通過培訓(xùn)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)不是一朝一夕的事，必須根據(jù)隊(duì)伍的實(shí)際情況，制定出一定時(shí)期內(nèi)的長遠(yuǎn)培訓(xùn)規(guī)劃，分層次、分階段、系統(tǒng)化地實(shí)施。

總之，完善我國行政監(jiān)察制度需要全社會的共同參與，同心協(xié)力。只有這樣“加強(qiáng)監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能”的總體目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

第五篇：檢查制度

明朝監(jiān)察制度的主要特點(diǎn)

專業(yè)：2010級中外政治制度學(xué)號：201002020202姓名：羅靜

監(jiān)察制度是國家政治制度的重要組成部分，屬于上層建筑的范疇。《冊府元龜》在關(guān)于監(jiān)察制度是這樣描述:“古之王者建邦立制，設(shè)都鄙官府之治，分班爵品職之序，創(chuàng)刑典以話暴慢，修禮范而別等威，百職并分，萬邦承式，乃設(shè)糾督之任以專察舉之事，刺檢兇蕙，抨正違謬，然后內(nèi)外之政允，離奸究之萌自塞者也”①。中國監(jiān)察制度萌芽于戰(zhàn)國時(shí)期，各個(gè)諸侯國紛紛大規(guī)模推行郡縣制，以代替分封制，建立了中央集權(quán)的政治制度。當(dāng)時(shí)的政治背景客觀上需要建立一個(gè)有效的監(jiān)督制衡機(jī)構(gòu)，齊、秦、趙、韓、魏各國皆設(shè)臵了御史一官，出現(xiàn)了監(jiān)察制度的雛形。秦漢時(shí)期，設(shè)臵了御史大夫一職，作為最監(jiān)察官，同時(shí)也是垂相的副手。自漢代以后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)始終作為一個(gè)重要的政治機(jī)構(gòu)而存在，歷朝都設(shè)臵了規(guī)模不等的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。魏晉以后，監(jiān)察制度日臻完備，至隋唐時(shí)期飛監(jiān)察制度開始法律化、定型化，日趨成熟。宋元時(shí)期，監(jiān)察制度得到了進(jìn)一步的完善。到了明朝，繼承和發(fā)展了前代的監(jiān)察制度，同時(shí)為適應(yīng)廢除垂相制度和建立絕對皇權(quán)體制的需要，將我國封建社會的監(jiān)察制度推向了頂峰。明代的監(jiān)察制度是中國古代監(jiān)察制度發(fā)展到明代這一特定歷史階段的產(chǎn)物，它同傳統(tǒng)的監(jiān)察制度有著極強(qiáng)的繼承關(guān)系，同時(shí)它又在新的歷史條件下有所發(fā)展，有所創(chuàng)新，形成了封建監(jiān)察制度極其完備的形態(tài)，具有自身的特點(diǎn)。

一、監(jiān)察體系完備,形成了從中央到地方的嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)

在中央,明朝設(shè)都察院作為國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān),長官為左右都御

史,正二品,下設(shè)左右副都御史,正三品;左右僉都御史,正四品,其屬有經(jīng)歷司、司務(wù)廳、照磨所和司獄司,官員分別為經(jīng)歷和都事、司務(wù)、照磨和檢校、司獄,品級正六品到從九品不等。此外,明朝在六部還設(shè)六科給事中,每科設(shè)都給事中,正七品;左右給事中,從七品;給事中,從七品②。都察院和六科不相統(tǒng)屬,都直接隸屬于皇帝,各司其職,并且還可以互相糾劾,以彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)無人監(jiān)察的空缺。在地方,洪武初在各省設(shè)提刑按察使(正三品)作為省一級的監(jiān)察官,履行監(jiān)察職能,下設(shè)副使,正四品;僉事,正五品。洪武十四年臵各道按察分司,十五年又臵全國府州縣按察分司。各分司由按察司佐官副使、僉事派出巡察,將府州縣皆納入了按察使司的監(jiān)察系統(tǒng)③。

明朝在地方監(jiān)察上還設(shè)有十三道監(jiān)察御史,這十三道分別為浙江、江西、河南、山東、福建、廣東、廣西、四川、貴州、陜西、山西、湖廣和云南,監(jiān)察御史在所任職道中履行監(jiān)察職能。在地方監(jiān)察中,明朝中央政府還不時(shí)派出巡撫、巡按、總督等監(jiān)察官員對地方進(jìn)行巡視。此外,南京還有一套完整的監(jiān)察系統(tǒng),這是其他朝代所沒有的奇特現(xiàn)象。永樂年間,明朝首都北遷,但南京仍臵都察院,有右都御史、右副都御史、右僉都御史各1人。亦有十三道御史之設(shè),每道2或3人。另臵提督操江一人,以副僉都御史擔(dān)任,掌上下江防之事④。這一時(shí)期,異化型監(jiān)察也獲得空前發(fā)展。以廠衛(wèi)特務(wù)制度為典型代表的異化型監(jiān)察無孔不入,人人談之而色變,他們與明朝設(shè)臵的眾多的監(jiān)察機(jī)構(gòu)一起,編織了一張從中央到地方的嚴(yán)密的、覆蓋全國的監(jiān)察大網(wǎng)。

二、監(jiān)察立法趨于成熟

明朝的監(jiān)察立法經(jīng)歷了漫長的過程。洪武年間曾制定了《憲綱》四十條,后經(jīng)宣宗、英宗兩朝的修訂,制成《出巡相見禮儀》四條、《巡歷事例》三十六條、《刷卷?xiàng)l格》六條、《奏請點(diǎn)差》等條例⑤。正統(tǒng)四年,正式制定頒布了《憲綱條例》,共十條,對監(jiān)察官的地位、職權(quán)、選用、監(jiān)察對象以及行使權(quán)力的方式和監(jiān)察紀(jì)律作了詳細(xì)的規(guī)定,可謂是事無巨細(xì),使其成為一部“所定憲例甚備”的監(jiān)察法規(guī)。此后,歷朝陸續(xù)有所增補(bǔ)。弘治時(shí)編纂成的《大明會典》把有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法規(guī)條例匯總納入其中。之后《大明會典》歷經(jīng)正德時(shí)校修,嘉靖時(shí)重修,萬歷時(shí)再修,萬歷十五年正式成書。全書共228卷,體例以六部九衙署為綱。其中監(jiān)察法規(guī)列入209至213卷。明代監(jiān)察法規(guī)在《大明會典》所載都察院法規(guī)和六科給事中法規(guī),不僅對監(jiān)察職能、履行職務(wù)的效率等方面規(guī)定得極為詳盡,而且制定了具體的部門監(jiān)察法規(guī)及施行細(xì)則,從體系上集兩千年監(jiān)察法律之大成而臻完備。在明朝的監(jiān)察立法中,凸顯了對監(jiān)察官犯罪的加重處罰?！睹魇贰份d:“凡御史犯罪,加三等,有贓從重論。1769”而作為國家根本法典的《大明律》,也明文規(guī)定了對監(jiān)察官員犯罪要從重處罰。如《大明律》的《受贓律》專列“風(fēng)憲官吏犯贓”一條,規(guī)定“凡風(fēng)憲官吏受財(cái),及于所按治去處求索借貸人財(cái)物,若賣買多取價(jià)利及受饋送之類,各加其余官吏罪三等”⑥。甚至對迎來送往的這種小事,都決不寬縱,弄不好還要被杖責(zé)。而在實(shí)際的操作過程中,這一點(diǎn)也得到了比較好的貫徹。如宣宗年間,浙江按察司王鉉受賄白銀,按例“應(yīng)納米贖罪復(fù)職”,結(jié)果卻“罷為民,仍追奪誥命⑦”。監(jiān)察御史沈潤“受土豪黃金五兩白銀百兩,文綺十匹,出其殺人罪?！卑绰芍粦?yīng)廷杖,結(jié)果“其免杖,發(fā)戍遼東邊衛(wèi)”⑧。就這樣,在短短的七年半時(shí)間里,監(jiān)察御史降黜竟達(dá)一百三十名左右,不可謂不嚴(yán)厲。

三、監(jiān)察官人數(shù)大大增加,職權(quán)得到空前加強(qiáng)

明朝的監(jiān)察官隊(duì)伍龐大,人數(shù)眾多,為歷朝所罕見。在中央,都察院坐院官人數(shù)一般為6人,其屬吏人數(shù)為7人;六科給事中,吏科4人,戶科8人,禮科6人,兵科10人,刑科8人,工科4人,共計(jì)40人⑨;十三道監(jiān)察御史,浙江、江西、河南、山東各10人,福建、廣東、廣西、四川、貴州各7人,陜西、山西、湖廣各8人,云南11人,總數(shù)為110人，再加上南京方面的監(jiān)察官和各省常設(shè)的監(jiān)察官,明朝監(jiān)察官員的總?cè)藬?shù)浮動在200~300人之間,這還不包括諸如巡撫、巡按和總督之類的監(jiān)察官員人數(shù)。明朝監(jiān)察官的職權(quán)更加廣泛。

綜觀明朝近三百年的歷史,監(jiān)察官員這個(gè)官僚群體屢屢遭受到當(dāng)權(quán)者的打擊,史書上亦是大書特書,極力渲染,雖然其中不免有夸大的成分,但是整個(gè)明朝歷史上監(jiān)察官員遭受的打擊之重、之慘烈確是不爭的事實(shí),這在中國古代監(jiān)察史上亦是極為罕見,堪稱奇談。這一時(shí)期監(jiān)察官員遭受的打擊,主要來自于三個(gè)方面:一是皇帝。有明一朝,皇帝對監(jiān)察官員的倚重可謂是絕無僅有,其他任何朝代都無法相比，而對監(jiān)察官員的打擊也真可謂是空前絕后,其他朝代都望塵莫及,甘拜下風(fēng)。明代(尤其是中后期)皇帝,多為猜忌多疑、剛愎自用且品德失范之輩,常常對不肯俯首之監(jiān)察官進(jìn)行壓制與迫害,一意孤行者還會招致殺身之禍,使得監(jiān)察官的境遇遠(yuǎn)不如其他朝代。明朝皇帝對監(jiān)察

官的殘酷打擊,在嘉靖年間達(dá)到了頂峰,其行為簡直駭人聽聞。嘉靖三年,在“大禮議”中,百官伏左順門哭諫,皇帝大怒,將為首者下詔獄,其余官員一律杖責(zé),結(jié)果給事中。

參考文獻(xiàn)

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