第一篇：論互聯(lián)互通制度

電信法作業(yè)-論互聯(lián)互通制度

論互聯(lián)互通制度

摘要：我國電信市場頻發(fā)互聯(lián)互通惡性案件，嚴重影響了電信市場的有效競爭，究其根源在于當(dāng)前電信監(jiān)管體制的弊端。本文從闡述互聯(lián)互通的概念和所包含的法律關(guān)系，提出應(yīng)該從立法和司法兩個方面來解決我國互聯(lián)互通的問題。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)互通；惡性競爭；立法；司法

一、互聯(lián)互通的概述

電信業(yè)打破壟斷引入競爭以來，互聯(lián)互通問題備受關(guān)注，眾多國家將其視為規(guī)范規(guī)制，建設(shè)一個公平競爭電信市場的切入點。能否與主導(dǎo)電信運營商之間進行有效的互聯(lián)互通不僅關(guān)系到新興運營商的“生死存亡”，而且關(guān)系到電信市場開放政策的成敗。隨著中國電信業(yè)多家運營商競爭格局的形成，各電信運營商紛紛簽訂互聯(lián)互通協(xié)議，但是真正實現(xiàn)互聯(lián)互通問題還沒有完全解決，目前仍然存“求而不聯(lián)，聯(lián)而不通，通而不暢，暢而不久”的現(xiàn)象。

（一）互聯(lián)互通問題的產(chǎn)生

互聯(lián)互通問題的產(chǎn)生，主要是由于電信業(yè)務(wù)市場引入競爭機制之后，作為各自擁有不同網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍的電信網(wǎng)絡(luò)運營公司，為了使自己的用戶能與其它網(wǎng)絡(luò)運營商的任何一個用戶實現(xiàn)通信，從而引發(fā)了不同網(wǎng)絡(luò)運營商之間的互聯(lián)互通問題。隨著一些電信發(fā)達國家逐步開

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放電信業(yè)務(wù)市場，引入競爭機制，允許新加入競爭的運營公司進入電信市場與原來占壟斷地位的主導(dǎo)電信運營公司進行競爭，不同網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通也就成為廣為關(guān)注的問題。那就是對于新加入的電信運營公司為了幫助自己迅速開展業(yè)務(wù)，擴大自己的業(yè)務(wù)范圍，從而吸引用戶，必須與主導(dǎo)電信運營公司實現(xiàn)互聯(lián)互通，并且互聯(lián)互通制度使新加入的電信運營公司擁有了與主導(dǎo)電信運營公司相同的網(wǎng)絡(luò)覆蓋，能夠提供各類相同的服務(wù)，為了阻止新加入的電信運營公司爭奪自己的市場，主導(dǎo)電信運營公司往往會在互聯(lián)互通上設(shè)置障礙。因此，各國電信市場管制機構(gòu)都把提供互聯(lián)互通視為各國電信公司的義務(wù)。因為只有通過互聯(lián)互通把這些電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的網(wǎng)絡(luò)連接起來才能更好的為用戶提供通信服務(wù)。從我國電信市場上來看，由于沒有合適的網(wǎng)間價格結(jié)算標準，結(jié)算費率較低，不滿足主導(dǎo)運營商激勵相容的條件。中國運營商之間的結(jié)算標準是以業(yè)務(wù)資費為基礎(chǔ)，本著扶持新興運營商而制定的，其價格十分低廉。使其新加入的電信運營商利用價格優(yōu)勢進行惡性競爭，所以互聯(lián)互通的障礙主要表現(xiàn)在電信運營商之間的“惡性競爭”，存在“求而不聯(lián)，聯(lián)而不通，通而不暢，暢而不久”的現(xiàn)象1。

（二）互聯(lián)互通的定義

國際上對互聯(lián)互通沒有統(tǒng)一的定義，對其定義都有著不同之處但更大程度上是相類似的。

1．國際上對互聯(lián)互通的定義

1曾劍秋、李苑、張鵬：‘電信法與電信網(wǎng)間互聯(lián)互通’，《當(dāng)代通信》，2006年

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國際電信聯(lián)盟對網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是：電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者把他們的設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)連接起來，使用戶能夠呼叫其他電信經(jīng)營者的用戶，使用其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的業(yè)務(wù)。

世界貿(mào)易組織對網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是：電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供公用電信傳輸網(wǎng)絡(luò)或業(yè)務(wù)的連接，目的是允許一個電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的用戶能與另一個電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的用戶通信和享用另一個電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者提供的業(yè)務(wù)。

聯(lián)合國經(jīng)濟合作及發(fā)展組織對網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是：這是不同網(wǎng)絡(luò)之間的連接方式，允許在各個網(wǎng)絡(luò)之間進行信息傳輸，包括與某種代表其他載體或服務(wù)提供商的載體網(wǎng)絡(luò)之間的信息傳輸。

亞太經(jīng)合組織對網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是：網(wǎng)絡(luò)之間有效的通信連接，以使某一運營商的用戶與另一運營商的用戶進行通信或使用另一運營商提供的服務(wù)。

歐盟對網(wǎng)間互聯(lián)互通的定義是：這是與各種提供電信網(wǎng)絡(luò)和電信服務(wù)的組織的通信設(shè)施之間的物理和邏輯連接，目的是使各種組織的用戶之間能夠進行通信聯(lián)系，或訪問其他組織所提供的服務(wù)2。

2．我國對互聯(lián)互通的定義

中華人民共和國信息產(chǎn)業(yè)部令

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經(jīng)營者的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)起來。

根據(jù)以上定義，可以得出互聯(lián)互通具有兩個性質(zhì)的特點，那就是首先在網(wǎng)絡(luò)上進行物理連接，其次是在業(yè)務(wù)上進行有效的溝通。

二、互聯(lián)互通的法律關(guān)系

為了更好地揭示互聯(lián)互通問題的實質(zhì)，應(yīng)首先從分析互聯(lián)互通中的各類法律關(guān)系入手，才能便于找到相應(yīng)的適用規(guī)范和解決對策。其包含了電信運營商與電信主管機關(guān)之間，各電信運營商之間，各電信運營商與消費者之間的法律關(guān)系3：

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爭、扶持弱小的原則，制定了對新興企業(yè)優(yōu)惠的結(jié)算辦法和結(jié)算價格。但是部分業(yè)務(wù)不結(jié)算和結(jié)算價格過低助長了電信企業(yè)的惡性價格競爭行為，同時對經(jīng)營本地電話業(yè)務(wù)的企業(yè)來說，結(jié)算價格彌補不了接續(xù)成本，使網(wǎng)間互聯(lián)缺乏有效的激勵機制。所以調(diào)整網(wǎng)間結(jié)算的辦法和結(jié)算標準可以從源頭上處理好互聯(lián)雙方合理的經(jīng)濟利益，促進互聯(lián)互通的順利實施。

其次在立法上提出制訂公用電信網(wǎng)間互聯(lián)互通質(zhì)量指標和測試方法，并實施對網(wǎng)間通信質(zhì)量管理，實行日常檢測和監(jiān)督抽測制度。這樣可以在有關(guān)部門在進行監(jiān)督時，做到有法可依，有據(jù)可查，出現(xiàn)爭議可以得到公正的解決。

最后應(yīng)加大懲罰力度，追究法律責(zé)任到個人。電信條例中罰則里，對其只規(guī)定了行政處罰責(zé)任，包括責(zé)令整改、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、罰款等。由于處罰金額偏低、處罰手段單一，特別是目前國內(nèi)電信運營商都是中央直屬國有企業(yè)，罰款不足以對肇事者形成震懾力，從而使電信條例喪失了權(quán)威性，惡性競爭現(xiàn)象屢糾不改。而日本、韓國分別在2001年、2002年修改了電信法，修改后的電信法加重了對運營商的行政處罰力度，而且直接規(guī)定了刑事責(zé)任，并且實行了對法人與自然人的兩罰制，目前看來取得了一定效果4。

（二）從司法層面入手

由于電信管理體制缺陷導(dǎo)致行政訴訟形同虛設(shè)，行政權(quán)沒有受到有效的司法監(jiān)督。我國目前的電信管理體制缺陷，互聯(lián)雙方即使對監(jiān) 4曾劍秋、李苑、張鵬：‘電信法與電信網(wǎng)間互聯(lián)互通’，《當(dāng)代通信》，2006年

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管機構(gòu)的處理決定不服，也不會沖撞監(jiān)管層，向法院提起行政訴訟。而且監(jiān)管機構(gòu)在“手心是肉手背也是肉”的情形下，也不會對那些破壞互聯(lián)互通的“不聽話的壞孩子”痛下殺手而進行真正意義上的公正處理，只會像家長那樣進行壓制或和稀泥，避免將“家丑”外揚5。此外，與行政機關(guān)擴大行政權(quán)力趨勢相反的是，法院有意縮小司法管轄權(quán)的范圍，以避免對某些不熟悉領(lǐng)域的審批累贅和誤判風(fēng)險。

為了解決上述出現(xiàn)的問題，首先，設(shè)立獨立的司法審查機構(gòu)是互聯(lián)互通解決機制中不可或缺的一環(huán)。當(dāng)然，有些互聯(lián)互通爭議涉及一般性行業(yè)規(guī)則的解釋，行政監(jiān)管機關(guān)比法官更具經(jīng)驗去解釋這些規(guī)則，法官僅僅審查程序的正當(dāng)性，故應(yīng)先有行政復(fù)議、后有司法審查。其次，建立和健全互聯(lián)互通爭議的民事訴訟解決機制，如通過民事審判或者仲裁予以最終解決。若涉及技術(shù)性問題，可由相應(yīng)的技術(shù)法庭負責(zé)解決，或者可聽取專家意見或請有關(guān)專家擔(dān)任陪審員，以便準確公正地依法裁決。最后，進一步完善行政處理機制，提高行政處理效率。因為在網(wǎng)絡(luò)規(guī)模差異較大和反壟斷機構(gòu)缺乏的條件下，仍需要專業(yè)化的行政監(jiān)管。

5這點似乎在海南聯(lián)通訴海南電信案中得到了充分的體現(xiàn)。早在2000年，原告就開始向海南省電信管理局申請通過行政手段解決提起本訴的互聯(lián)互通爭議。在長達兩年的時間里，海南省電信管理局多次下發(fā)了相當(dāng)于<電信網(wǎng)聞互聯(lián)爭議處理辦法》

第二篇：論土地儲備制度

土地儲備制度分析

土地儲備主要是指政府部門或公共機構(gòu)依照有關(guān)程序預(yù)先取得土地，進行開發(fā)整理并予以儲存，并在適當(dāng)時機將儲存的土地投放到市場，以實現(xiàn)城市有序發(fā)展，保障公共目標的實現(xiàn)以及合理調(diào)控土地市場等目的。

下面就其理論基礎(chǔ)、歐洲土地銀行的啟示、功能定位及城市開發(fā)四個方面展開論述。

城市土地儲備的理論基礎(chǔ)主要包括地租理論、土地供求理論、區(qū)位理論、資源配置與市場失靈理論、政府管理理論與制度變遷與創(chuàng)新理論等。

歐洲土地銀行對我國土地管理有莫大的啟示，并對我國土地儲備制度的完善發(fā)揮了重要作用，通過歐洲土地銀行方法的分析和我國土地制度管理方面的分析，簡述了我國土地儲備機制運行中存在的問題，并提出了解決問題的對策和辦法。歐洲土地銀行的運行過程由土地的征購集中、土地的儲備和土地的出讓三個環(huán)節(jié)連接而成。目前我國土地收購儲備模式主要有“上海模式”和“杭州模式”。

土地儲備機制是我國土地管理制度的創(chuàng)新，是土地管理未來發(fā)展的一個方向。在土地儲備機制運行過程中存在以下一些問題： 1土地儲備機制的法律不完善 2資金籌措方式單一

3土地儲備制度的利益分配機制不規(guī)范 4政府各部門銜接不順 完善土地儲備機制的對策

1理順法律關(guān)系，建立法規(guī)保障 2實行多元籌資，保證資金供應(yīng)

3建立和完善土地儲備機制的組織機構(gòu)，保證機制順利運行 4保持一定數(shù)量的土地儲備 5建立合理的監(jiān)督機制

6科學(xué)界定土地價格，合理分配土地收益

如何定位土地儲備制度，是這項制度規(guī)范、完善、發(fā)展的大問題。從1996年上海成立第一家土地儲備機構(gòu)，到2004年全國成立了1700多家土地儲備機構(gòu)，土地儲備制度發(fā)展的深度，對我國社會經(jīng)濟的影響已非昔日可比，制度的作用也基本如數(shù)顯現(xiàn)。但由于缺乏必要的政策支撐，嚴重制約了這項制度的進一步發(fā)展，所以有必要對這項制度運行9年來的績效進行深刻的考量，給出一個明確的定位。我認為土地儲備制度應(yīng)定位于以下幾個方面的功能。

一是政府供應(yīng)土地的首要環(huán)節(jié)。我國的土地制度決定了政府是最大、最主要的土地供應(yīng)主體。在市場經(jīng)濟條件下，交易能夠進行的首要前提是產(chǎn)權(quán)明晰，也就是說，你所交易的東西必須是你的權(quán)利，否則交易就難以進行，或者即使能夠進行，也必然會產(chǎn)生利益上的沖突和法律上的糾紛。政府供應(yīng)土地也應(yīng)如此，供應(yīng)的土地必須是政府的產(chǎn)權(quán)，這是政府供應(yīng)土地的第一個前提。第二個前提是政府要有空余的土地。

二是參與宏觀調(diào)控的必要手段。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗。宏觀調(diào)控經(jīng)濟的經(jīng)典手段是貨幣政策、財政政策，我國宏觀調(diào)控經(jīng)濟運行的措施，除了貨幣政策、財政政策，還有計劃調(diào)控和土地政策。在四種調(diào)控措施中，前三種都有一套成熟的手法和明確的目標。貨幣政策中有利率、貼現(xiàn)率、存款準備金、公開市場業(yè)務(wù)等手段；財政政策中有預(yù)算、稅收、債券、轉(zhuǎn)移支付等手段；計劃調(diào)控有產(chǎn)業(yè)準入、產(chǎn)業(yè)政策等。在這些手段中，貨幣政策是對資金使用成本(利息)，貨幣流通數(shù)量(公開市場業(yè)務(wù))進行直接的干預(yù)，財政政策則直接對總需求(政府支出、廠商和居民)進行干預(yù)。這些手段不僅涉及政府資金的運用，而且涉及對廠商和居民使用資金的影響，這種影響有使用資金的成本問題，也有機會成本問題，如銀行加息，會有更多的人增加儲蓄，減少投資，增加或減少稅率會起到減少或促進消費與投資的作用。計劃調(diào)控一方面有直接的行政手段，如制定市場準入規(guī)則。另一方面也有經(jīng)濟手段，但主要體現(xiàn)在計劃的落實方面，如落實產(chǎn)業(yè)政策，政府要在投資、稅收、資金方面給予一定的扶持或限制。從以上三種調(diào)控措施的內(nèi)容可以看出，對國民經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控，都需要大量的資金投入，否則很難對總供給與總需求產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

運用土地政策參與宏觀調(diào)控如何才能發(fā)揮更大的作用呢?從經(jīng)濟學(xué)意義的角度講，宏觀調(diào)控是政府為實現(xiàn)總供給與總需求的平衡，保證經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)增長而采取的一些措施。因此，運用土地政策參與宏觀調(diào)控，應(yīng)該從調(diào)控土地的總供給與總需求人手，由于我國的政府還是土地的直接供應(yīng)者，在微觀上還可以對土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)進行直接的干預(yù)，也可以作為調(diào)控經(jīng)濟運行的一種手段。但從過去的實踐來看，我們原有的土地政策只能調(diào)控到土地的部分總供給，或者說土地供應(yīng)的總量和結(jié)構(gòu)。在這方面，土地利用總體規(guī)劃、計劃、供地政策的作用得到充分發(fā)揮。

三是加強土地資產(chǎn)管理的必要手段。加強土地資產(chǎn)管理是國土資源部門的重要職責(zé)，國務(wù)院也專門下過《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，但是多年以來，我們所針對的資產(chǎn)管理的目標，是出讓和轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)過程中，政府應(yīng)收土地收益的流失問題。防止國有土地資產(chǎn)流失，固然是一個非常重大的問題，但只是土地資產(chǎn)管理的一個方面。土地資產(chǎn)管理應(yīng)包括保值、增值兩方面。保值的含義應(yīng)該是資產(chǎn)價值不降低，收益不流失，增值的含義是通過有效管理，使資產(chǎn)的價值含量有所上升。所以，加強土地資產(chǎn)管理，僅有防止土地資產(chǎn)流失一個目標是不夠的，但要落實土地資產(chǎn)管理的其他目標，單靠政府一個職能部門也是不夠的。

首先，政府出讓、作價出資(入股)、授權(quán)經(jīng)營、劃撥給國有企業(yè)、事業(yè)單位和政府機關(guān)的國有土地，其土地資產(chǎn)保值、增值的職權(quán)分散給了不同的政府部門，甚至企業(yè)。雖然個別地方將土地作價出資(入股)的股權(quán)交給了土地儲備機構(gòu)，但從總體而言，這部分土地資產(chǎn)是由其他政府部門和企業(yè)管理的。

其次，要分清土地資產(chǎn)管理和市場管理目標，這里涉及國土資源管理部門負責(zé)的那部分土地的保值、增值的問題。就一個城市而言，我們不能說國土資源管理部門負責(zé)全市國有土地資產(chǎn)的保值增值。以各種方式供應(yīng)出去的土地，由于產(chǎn)權(quán)有了明確歸屬，國土部門不能向產(chǎn)權(quán)人要求對土地保值增值或者提供這種服務(wù)，而只能從市場管理的角度，保護產(chǎn)權(quán)人利益，維護市場秩序。至于全市國有土地價值的提升，更不是國土資源部門能夠做到的，這里涉及產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚、自然人文環(huán)境等很多復(fù)雜的因素。所以，需要國土資源管理部門負責(zé)的土地資產(chǎn)，除了土地出讓、交易中政府權(quán)益的保障以外，更主要的是對切實掌握在政府手中的土地資產(chǎn)的保值、增值。過去我們對這方面問題關(guān)注很少，原因是政府手中沒有實物土地，供應(yīng)土地的過程是一個簡單的過手程序，只需收取政府純收益，沒有動力對土地進行加工，以提升土地的價值。當(dāng)政府有了儲備土地以后，如何對這些土地進行管理，實現(xiàn)土地使用價值和價值最大化，便成為政府必須要考慮的事情，真正意義上土地資產(chǎn)管理就開始了。但要保證政府手中有一定的儲備土地，并將這些進行一定的加工，以便在供給土地時獲得更大的收益，要求有一個專業(yè)機構(gòu)，為政府完成儲備土地、開發(fā)整理等供應(yīng)前的一系列事務(wù)性的工作。

第三，政府儲備土地從進入土地儲備庫，到供應(yīng)出去，要有一個周期，在此期間，除了開發(fā)整理外，對于一些土地還有臨時使用和經(jīng)營的問題，如臨時出租，這也是土地資產(chǎn)經(jīng)營的重要內(nèi)容，也需要一個專業(yè)機構(gòu)來運作。

四是盤活土地資源的必要手段。在市場經(jīng)濟中，政府做的主要事情是市場做不了的事情。在盤活存量建設(shè)用地方面也是如此。事實上，從實行土地有償使用制度以來，城市內(nèi)部易于盤活的建設(shè)用地，已經(jīng)被企業(yè)盤活了。主要是通過幾種方式。一種企業(yè)自己盤活，將位于城市中心的原有土地改變用途，或者搞三產(chǎn)，或者搞房地產(chǎn)。一種聯(lián)合開發(fā)，有土地的企業(yè)與有資金的企業(yè)共同開發(fā)。另外一種是房地產(chǎn)企業(yè)通過收購兼并有土地企業(yè)等方式，實施房地產(chǎn)開發(fā)。剩余的、需要盤活的建設(shè)用地，或者由于基礎(chǔ)設(shè)施配套太差，或者由于同一地塊使用者過多，或者由于周邊環(huán)境不好等原因，都是企業(yè)不能承擔(dān)，或者由于利潤太少不愿意承擔(dān)的。要盤活這些土地，只有靠政府的力量介入。

五是落實城市總體規(guī)劃的必要手段。城市總體規(guī)劃的落實，涉及到城市土地利用方向的重大調(diào)整，由此引起土地使用者利益的重大調(diào)整。所以，在落實城市規(guī)劃的落實中，同樣面臨資金投入、土地收回、拆遷安置、開發(fā)整理等一系列問題，解決這些問題同樣需要一個專業(yè)機構(gòu)予以運作。過去，很多地方在舊城改造中，是通過房地產(chǎn)公司來操作的，政府在土地價格上給予一定的優(yōu)惠，或者用實物地租的方式讓房地產(chǎn)開發(fā)公司搞舊城改造。但這種方式有一定的弊端，首先是這種方式往往省略了土地收回過程，政府在沒有處理好與原使用者的經(jīng)濟關(guān)系之前，就將土地使用權(quán)交給了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。其次是政府收益流失，舊城改造經(jīng)常是政府找開發(fā)商幫助運作的，所以，政府要給予一定的地價優(yōu)惠，而且有的地方在舊城改造中，政府沒有任何收益。再次，在對經(jīng)營性房地產(chǎn)用地實行招標拍賣掛牌出讓以后，這種方式很難再進行下去。另外一方面，落實城市規(guī)劃，有一些土地是用于公益事業(yè)的，對這些土地的收回、土地平整等工作，只能由政府負責(zé)。所以，城市總體規(guī)劃的落實，和盤活存量土地一樣，需要一個專業(yè)機構(gòu)幫助政府來運作。

第三篇：論制度反腐

論制度反腐

反腐倡廉是我國關(guān)系到黨和國家生死存亡的大事，是我黨在新時期將長期堅持的一項重要工作，建立反腐倡廉制度體系是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉的重要保證。把制度建設(shè)作為構(gòu)建懲防體系的核心和根本途徑，預(yù)示著制度反腐必將是我們黨在社會主義市場經(jīng)濟條件下深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉的戰(zhàn)略性選擇。

一、反腐倡廉制度體系淵源及現(xiàn)狀

我黨的反腐敗斗爭經(jīng)歷了運動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐的過程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的實踐中逐步確立，并不斷強化的，毛澤東同志早就提出，在黨內(nèi)要實行民主集中制的制度，鄧小平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了廉政建設(shè)還是要靠法制的戰(zhàn)略思想，江澤民同志多次強調(diào)，要與時俱進不斷推進黨和國家各項工作的制度化和法制化，胡錦濤同志在中紀委三次全會上指出，依靠制度懲治和預(yù)防腐敗是做好反腐倡廉工作的根本途徑。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人這些制度反腐思想在十五大和十六大報告中也得到了充分體現(xiàn)。十五大提出反腐敗“教育是基礎(chǔ)，法制是保證、監(jiān)督是關(guān)鍵”。黨的十五大以來，黨和國家針對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作的新情況、新問題，圍繞建立黨的紀檢和行政監(jiān)察兩個法規(guī)體系，陸續(xù)出臺了一批反腐倡廉實踐急需的規(guī)范性文件，為我國黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭逐步邁入了“有法可依”軌道，進一步拓寬了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作的深度和廣度，同時也為各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件提供了依據(jù)和保障。十六大進一步提出“加強教育，發(fā)展民主，健全法制，強化監(jiān)督，創(chuàng)新體制，把

反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題”，制度反腐思想逐步深入人心。

當(dāng)前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會變革的歷史時期，客觀上存在誘發(fā)腐敗的多方面因素，從目前我國社會腐敗現(xiàn)象來看，權(quán)力是腐敗的軸心，體制機制的缺陷、制度管理的漏洞是腐敗的主要根源，因此，依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，充分發(fā)揮制度在反腐倡廉中的根本性、基礎(chǔ)性作用，對于貫徹“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政地位，深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，建設(shè)社會主義民主政治和法治國家，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

二、制度反腐倡廉建設(shè)應(yīng)注意的幾個問題

反腐倡廉制度建設(shè)是一項龐大系統(tǒng)工程，必須總體規(guī)劃，突出重點，整體推進，必須解放思想，立足創(chuàng)新，著眼改革，積極探索制度反腐的有效途徑，確保各項工作落到實處。既立足解決眼前反腐敗工作面臨的實際問題，又要從長計議，有利于反腐敗懲防體系的長遠建設(shè)和發(fā)展。

1.制度反腐應(yīng)注意把制度建設(shè)貫穿于反腐各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，在加強教育、發(fā)展民主、健全法制、強化監(jiān)督等各方面都建立起長效的制度反腐機制。制度建設(shè)不能出現(xiàn)反腐敗真空地帶，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的市場經(jīng)濟的今天，形形色色的腐敗行為不斷出現(xiàn)，腐敗人員往往是抓住制度建設(shè)的空白點，鉆空子，找缺口，挖空心事找制度上的漏洞去進行腐敗行為。針對腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)、涉及“權(quán)、錢、人”的關(guān)

鍵部門和重點領(lǐng)域，結(jié)合實際制定重點防范的制度和措施，集中力量解決社會和群眾反映強烈的突出問題。把與人民群眾切身利益相關(guān)的各類行業(yè)作為反腐制度供給的重點，在教育、衛(wèi)生、交通、電力等部門加大反腐敗制度供給力度，切實維護人民群眾切身利益。對執(zhí)紀執(zhí)法、組織人事部門也要用制度去規(guī)范，確保廉潔從政。

2.制度反腐應(yīng)注意從源頭上抓起，制度建設(shè)應(yīng)突出合理、公平、公開和公平競爭的特點。在建立健全科學(xué)的干部任用和管理監(jiān)督機制為重點的干部任用制度時，就應(yīng)該突出公平、公開的用人特點，在經(jīng)營性土地使用等指標拍賣掛牌辦證制度時，就應(yīng)突出公平競爭的特點，這就是反腐敗抓源頭，從制度上預(yù)防和治理腐敗的具體制度。遵循陽光防腐、利益導(dǎo)向、源頭治腐的總體思路，大力加強制度建設(shè)，實現(xiàn)反腐路徑創(chuàng)新。按照公共政策、權(quán)力運行“公開透明”的要求，推進陽光政務(wù)建設(shè)，完善行政服務(wù)中心運作，自覺接受社會監(jiān)督，謹防腐敗滋生蔓延。

從提高腐敗成本角度，探索建立廉政退休金制度和腐敗經(jīng)濟制裁制度，建立公務(wù)員不良記錄披露制度，加大腐敗的打擊力度，增加腐敗被查處的概率，促使公職人員消除腐敗動機。推行機關(guān)福利收入統(tǒng)一制度，積極推進公車改革，探索職務(wù)消費貨幣化改革的有效方法和途徑，努力消除職務(wù)消費的腐敗黑洞。

3.制度反腐要注重加強保護老百姓和群眾的利益。要切實從制度上解決損害群眾切身利益的問題。公款吃喝、吃拿卡要、看病貴、行路難、辦證難，解決糾紛難等問題?？雌饋硇?，但他關(guān)系到黨和國家的形象。從制度上來解決老百姓的具體問題，要深化政務(wù)公開工作，公開公眾關(guān)注的熱點問題、重點信息和與群眾利益密切相關(guān)的政府信息，讓群眾有更多的知情權(quán)。建立法規(guī)制度建設(shè)和重大決策社會討論、群眾論證、民主聽證制度，完善民主決策、民主評議制度，充分保障群眾的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和評議權(quán)。要完善信訪投訴制度，切實加強投訴中心和舉報中心建設(shè)，加快舉報立法，建立健全舉報獎勵和對舉報人的保護制度，切實保障群眾的監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動公眾參與反腐敗的積極性。

4、制度反腐要注重提高干部隊伍廉潔自律意識。貪婪是萬惡之淵。貪婪加權(quán)力，必然產(chǎn)生腐敗。戒貪婪、守清廉，提高干部隊伍廉潔自律意識是防止腐敗產(chǎn)生的重要思想基礎(chǔ)。最近幾年，中央查處的黨內(nèi)高級干部中的腐敗分子，都是在“貪婪”二字上栽跟頭。反腐倡廉教育應(yīng)作為公務(wù)員培訓(xùn)的重要內(nèi)容。

5．反腐倡廉制度建設(shè)要求注重建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制。加強對重點環(huán)節(jié)和人財物等重點部位權(quán)力行使的監(jiān)督，努力探索和創(chuàng)新有效的監(jiān)督機制。注重加強對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。切實把對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督制約作為黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。逐步建立重大事項報告、重大財務(wù)申報及廉政述廉等制度，加強對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實黨的路線、方針、政策和決議情況的監(jiān)督檢查制度。加強對權(quán)利運行的監(jiān)督。注重探索建立領(lǐng)導(dǎo)者對工作分級管理的監(jiān)督機制，繼續(xù)加強紀檢監(jiān)察部門對各項工作的監(jiān)督。

當(dāng)前影響我們黨的最大問題還是腐敗問題，所以胡錦濤總書記提出我們整個改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程都要反對腐敗，旗幟鮮明、一以貫之地反對腐敗，確保我們的反腐倡廉建設(shè)不斷取得新進展。反腐重點在于制度防腐，加強制度的約束力，制度反腐才是根本。

第四篇：論人民代表大會制度

論人民代表大會制度

11級法本19班董勤生

摘要：正確認識人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢，認真總結(jié)人民代表大會制度建設(shè)的成績和經(jīng)驗，研究探討今后如何進一步堅持和完善國家的這一根本政治制度，對于貫徹依法治國方略，加強民主法制建設(shè)，促進社會主義政治文明建設(shè)，保障中國特色社會主義事業(yè)的順利發(fā)展，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：人民代表大會制度堅持完善

人民代表大會制度是適合我國國情的根本政治制度

中國人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，把馬克思主義國家學(xué)說和中國國情結(jié)合起來，從實踐中探索、總結(jié)和選擇的人民代表大會制度，是我們國家建設(shè)社會主義的唯一正確的政治制度，是適合我國國情的根本政治制度。

１．人民代表大會制度最能體現(xiàn)真正的廣泛的民主，最便于人民行使國家權(quán)力。我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。這一根本性質(zhì)決定了國家的一切權(quán)力屬于人民。在我國，人民是國家和社會的主人。１３億人民管理國家，不可能都進行直接管理，需要有一個適當(dāng)?shù)慕M織形式。這個組織形式就是全國人大和地方各級人大。

２．我國實行人民代表大會制度，由人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，同時對于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)有明確的劃分，使國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)能夠在各自的職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)一致地進行工作。國家機構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中現(xiàn)象，又可以使各項工作有效地進行。人大、政府、法院、檢察院都是代表人民的利益、為人民服務(wù)的，他們的根本目標相同，只是分工不同、職責(zé)不同。

３．我國人民代表大會制度充分體現(xiàn)了民主集中制原則，能夠及時決策，避免牽扯，兼取民主和效率兩者之所長。民主、效率兼收，一直是人類社會長期爭取而又難以達到的目標。我國人大運作的特點是集體討論決定問題。有關(guān)國家的重大事項，由國家權(quán)力機關(guān)充分審議，按照法定程序，集體作出決定；而在具體執(zhí)行上則實行嚴格的責(zé)任制，以利于提高工作效率。

４．國家形態(tài)的民主集中制度，還包括中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)劃分的原則，及在少數(shù)民族地區(qū)實行自治制度的內(nèi)容。我國是一個幅員遼闊、擁有５６個民族的大國。根據(jù)我國國情，我們不采取聯(lián)邦制，更不采取邦聯(lián)制，而是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的積極性、主動性，同時實行民族區(qū)域自治制度，保護各少數(shù)民族的合法權(quán)益，促進少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。

５．實行人民代表大會制度，有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是實現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用是在長期革命斗爭中形成的，是我國憲法確認的。我們黨除了全國各族人民的根本利益外，沒有自己任何特殊利益。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，來實施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。

改革開放以來人民代表大會制度建設(shè)取得重大進展

改革開放以來，黨中央十分重視人民代表大會制度建設(shè)，同改革開放和經(jīng)濟建設(shè)同步，我國人民代表大會制度不斷發(fā)展和完善。

1、國家選舉制度向民主化方向邁出重要步伐。１９７９年以來，通過對我國民主選舉的偉大實踐進行科學(xué)總結(jié)，全國人大及其常委會多次修改選舉法和地

方組織法，使我國選舉制度的發(fā)展邁出了四大步：一是規(guī)范了提名權(quán)。選舉代表，按照新修改的選舉法規(guī)定，不但各政黨、各人民團體可以聯(lián)合或單獨推薦代表候

選人，而且選民或代表十人以上也可以推薦代表候選人。二是規(guī)范了代表名額。主要表現(xiàn)在：適當(dāng)減少代表名額，特別是適時制止了地方人大代表名額膨脹的趨

勢，對代表名額進行規(guī)范；對少數(shù)民族代表名額作了照顧性規(guī)定，體現(xiàn)國家充分

尊重和保障少數(shù)民族管理本民族事務(wù)權(quán)利的精神；逐步縮小農(nóng)村與城市每個代表

所代表人口的比例。三是適當(dāng)擴大了直選范圍。適應(yīng)我國經(jīng)濟生活、政治生活、文化生活等方面的巨大變化，新修改的選舉法把選民直接選舉人大代表，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)擴大到不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣。四是建立和實行差額選舉

制度。１９７９年出臺的選舉法就規(guī)定了代表候選人的名額應(yīng)多于應(yīng)選人的名

額。以后幾次修改都堅持和完善了這一制度。

2、擴大作為最高國家權(quán)力機關(guān)常設(shè)機關(guān)的全國人大常委會的職權(quán)，更好

地發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用。我國人民代表大會制度的一個特點是實行一院兩層

制，即在人大設(shè)立常委會。為了便于經(jīng)常開會、更充分地行使職權(quán)，１９８２年

憲法規(guī)定將很大一部分原來屬于全國人大的職權(quán)交由全國人大常委會行使。

3、縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會，加強地方政權(quán)建設(shè)。在縣級以

上各級人大設(shè)立常委會，是五屆全國人大二次會議通過的地方組織法的一項重要

規(guī)定，是我國政治體制改革的重大舉措。從１９７９年下半年到１９８１年，全

國縣級以上地方各級人大相繼建立常委會。１９８２年憲法和地方組織法還賦予

省級和較大的市級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。２０多年來，地方人

大及其常委會制定地方性法規(guī)近萬件，與此同時，還在實踐中創(chuàng)造出許多行之有

效的監(jiān)督方式，在地方國家政治生活中發(fā)揮了不可替代的作用。

4、建立和健全人大工作制度，使人大工作逐步走向程序化、規(guī)范化、制

度化。人大工作制度，是人民代表大會制度的重要組成部分。改革開放以來，全

國人大及其常委會從實踐中總結(jié)經(jīng)驗，先后制定了全國人大組織法、全國人大及

其常委會的兩個議事規(guī)則，制定了立法法，制定了關(guān)于加強對法律實施情況檢查

監(jiān)督、關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督、關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的三個法律性決定，制定了代表法，逐步建立健全了人大會議制度、立法制度、監(jiān)督制度、代表制度

等制度。

進一步堅持和完善人民代表大會制度

在我國全面建設(shè)小康社會的新形勢下，我們要進一步堅持和完善人民代表

大會制度，切實發(fā)揮這一制度的優(yōu)越性。

１．要從民主制度化、法律化的高度，認識堅持和完善人民代表大會制度是建

設(shè)社會主義政治文明的根本。

實踐已經(jīng)證明，人民代表大會制度同我國人民、同共和國的命運息息相關(guān)。

能不能堅持和完善人民代表大會制度，真正發(fā)揮它的偉大功效，直接關(guān)系到國家的政治生活是否正常，黨和國家的決策是否正確，經(jīng)濟和社會事業(yè)能否健康發(fā)展，國家能否長治久安。在新的歷史條件下，只有把堅持和完善人民代表大會制度作

為社會主義政治文明建設(shè)的根本任務(wù)抓緊抓實抓好，才能更好地保障和促進中國

特色社會主義偉大事業(yè)的發(fā)展。

２．既要重視民主的內(nèi)容和實質(zhì)，堅持人民代表大會制度的根本原則；又要重

視民主的形式和程序，完善各項具體制度。

馬克思主義認為，民主是內(nèi)容和形式的統(tǒng)一。就內(nèi)容而言，民主具有鮮明的階級性，但民主的形式，比如多數(shù)原則、講究程序、制約權(quán)力等卻具有共性。改革開放以來，我國人民代表大會制度建設(shè)得到重視，民主制度化、程序化建設(shè)取得顯著成績。但是應(yīng)當(dāng)看到，我們在具體制度和程序方面還存在不少不足。因此，一方面，我們必須毫不動搖地堅持人民代表大會制度的根本原則，那就是作為人民代表大會制度核心內(nèi)容的一切權(quán)力屬于人民的制度和作為人民代表大會制度組織原則、運作原則的民主集中制度，也包括國家選舉制度、人大工作制度中符合人民根本利益和現(xiàn)階段實際需要的原則和機制；另一方面，對于一些具體制度和程序則要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展、完善。

３．堅持和完善人民代表大會制度，必須充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用。人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān)，是國家整個政權(quán)體系的基礎(chǔ)。人大應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以民主法制建設(shè)為根本任務(wù)，按照憲法和法律賦予的職責(zé)，認真行使立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項職權(quán)，為保護好、發(fā)展好、實現(xiàn)好人民的權(quán)利服務(wù)，為國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局服務(wù)。

４．堅持和完善人民代表大會制度，要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機結(jié)合起來。

堅持政治文明建設(shè)的正確方向，最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。這是我們推進社會主義政治文明建設(shè)必須遵循的基本方針，也是我國政治文明區(qū)別于資本主義政治文明的本質(zhì)特征。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，黨的領(lǐng)導(dǎo)則是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度。我國人民代表大會制度從建立到不斷發(fā)展完善，改革開放以來人大工作的巨大成就，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得的。人民代表大會制度建設(shè)和人大工作同其他工作一樣都必須置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，這是人大工作保持正確方向的關(guān)鍵所在。在新的歷史條件下，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。

總之，在新的歷史條件下，我們必須堅定不移的堅持人民代表大會制度，在實踐中完善人民代表制度，為民主、平等貢獻自己的力量！

第五篇：論人民代表大會制度

論人民代表大會制度

摘要：人民代表大會制度是我國的人民民主專政的爭權(quán)組織形式，是我國的根本政治制度。從表面上看，人大制度能夠確保國家權(quán)力掌握在人民手中，符合人民當(dāng)家作主的宗旨，實際上卻還遠遠沒在民主層面和實際意義上實現(xiàn)其應(yīng)有的作用。換言之，我國的人大制度雖是“民主”的，但我國的民主程度還遠遠不夠。國人常常呼吁要改革創(chuàng)新，但是最重要、最核心的人大制度卻沒得到良好的改善，其他改革就無從談起?，F(xiàn)代各民主國家實施的制度大部分是代議制，代議制政府已經(jīng)成為民主的代名詞。我國要實現(xiàn)真正意義上的民主，不妨朝建立代議制政府這個方向努力。然而，人大制度在我國有著一定的歷史淵源，想要完全廢除不太現(xiàn)實，但仍可能在完善人大制度的基礎(chǔ)上實現(xiàn)真正的民主。

關(guān)鍵詞：民主、代議制、人大制度、㈠代議制與民主

何為民主？如何實現(xiàn)民主？這是困擾了古今中外無數(shù)仁人志士數(shù)千年的問題。從黑格爾的權(quán)力概念、盧梭的“人民主權(quán)說”和“天賦人權(quán)說”到洛克、孟德斯鳩的三權(quán)分立思想，民主的概念逐漸深入人心?！霸诮F(xiàn)代國家政治生活中，恐怕再沒有比‘民主’更能讓人執(zhí)著地向往和追求了。當(dāng)商品經(jīng)濟經(jīng)過古典的萌，關(guān)系開戰(zhàn)時，‘民主、自由、平等’者些實實在在叫人激動的字眼也隨之迅速傳播開來”。①但是，“資本主義國家的民主制度、民主形式只能從根本上服務(wù)于資本；人民認識的偏差、傳統(tǒng)的沉重，使無產(chǎn)階級國家在民主制度、民主形式建設(shè)中尚欠理想，而這又反過來給廣大勞動者階級行使當(dāng)家作主的權(quán)力形成障礙”。于是，近現(xiàn)代國家政治生活的實踐不斷昭示著人們，民主形式在人類民主發(fā)展中居舉足輕重的低位。②無論是資本主義制度的重民主形式輕民主實質(zhì)，還是無產(chǎn)階級不完善的、作用不明顯的民主形式，都向人們說明了這樣一個道理，即民主的實質(zhì)與民主的形式都很不容忽視。在不斷的實踐中，民主得到不斷發(fā)展，縱觀世界現(xiàn)代各國，大部分民主國家都是采取代議制政府的形式。

代議，顧名思義就是“代表商議”、“代表議事”，是指由某一個人代表某一特定的群體，同另一些代表其他群體的人，就彼此共同面臨的問題或事務(wù)進行商議、討論，必要時共同做出決定，以便他們所代表的群體，能采取相互一致的行動。“代議制度”作為一個特定的術(shù)語，是指代議在國家的政治生活領(lǐng)域中具體運用后形成的一種國家政治制度。③所有想要成為好政府的政府，就是一個為了管理集體事務(wù)而組成的、擁有存在于社會單個成員中的某些良好特質(zhì)的組織。代議制政體就是這樣一種手段，它把存在于社會中的智慧和現(xiàn)實，以及個人才智和社會成員的美德的一般標準，更加直接地施加給政府，并使他們在政府中的影響要比在任何其他形式的組織中都大。④

從理論上說，代議制度是隨著社會歷史條件的變化，為了給抽象的權(quán)力擁有者找到具體實現(xiàn)其權(quán)力的方式而產(chǎn)生的。因此，代議制度最基本、最核心的功能就是以代議制形式參與對國國家權(quán)力的分配。⑤具體說來，主要包括：

一、議決功能。議決功能是代議制度運行過程中最基本的功能之一。通過行使議決職能，可以有效運行使其他各種機關(guān)組織的地位和權(quán)限合法化，并妥善解決國家和社會生活中的各種問題。所謂議決，一分為二，就是“議”、“決”?！白h”就是討論、協(xié)商，是一個集思廣益的過程，而“決”就是決策、決斷。有議才有決，有議必有決。沒有討論的決斷是專制，是一言堂；而有討論無決斷，那就是清談了。所以，代議制的功能就是借助一個代表人民的機構(gòu)，集思廣益，做出有利于國家、社會、人民的決策，正如約翰.密爾認為的那樣，“它（議會）既是 的訴苦委員會，又是民眾表達訴求的大會。它是這樣一個舞臺：在這個舞臺上，不僅民眾的一般訴求，而且每個部分民眾的訴求，以及盡可能地使民眾中每個偉大個人的訴求，都能得以充分表達并要求討論。”代議制使得人民的心聲和訴求得到提出并重視，并通過人民代表的討論，為社會及人民自己帶來福音。議決功能使代議制度對世界各代議制政府實現(xiàn)民主，做出了巨大的貢獻。因此，羅爾斯在《正義論》中提出，決定基本社會政策的權(quán)力存在于社會政策的權(quán)力存在于一個代表機構(gòu)中，這個代表機構(gòu)是由選民定期選舉，并絕對向選民負責(zé)的。這個代表機構(gòu)遠遠不是一個純粹的咨詢機構(gòu)。它是一個有權(quán)制定法律的立法機關(guān)，而不簡單地使一個社會各階層代表組成的，由行政部門向其解釋自己的行動并探察公共意向的論壇。

二、調(diào)和功能。國家是各種勢力相互妥協(xié)的產(chǎn)物，各種勢力之間存在著重重矛盾。這些矛盾實質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利的矛盾。經(jīng)濟地位的不平等、權(quán)力分配不平衡、利益差別及其普遍，使得權(quán)力與權(quán)利的矛盾尖銳而復(fù)雜，具體表現(xiàn)為：一是統(tǒng)治階級內(nèi)部不同利益集團的矛盾；二是統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級的矛盾；三是被統(tǒng)治階級內(nèi)部不同階層、集團的矛盾。代議制度使得各階層、各利益團體的代表能夠在議會中把自己代表的訴求與意志，通過討論、協(xié)商，使己方的意志通過法律上升為國家意志。這樣，既能使人民參與到國家的決策中，為自己的利益而進行著有很大可能實現(xiàn)的努力，又能使各方代表在法律的硬性規(guī)定；下不至于就自己的某項利益翻來覆去的爭論不休，甚至推翻已協(xié)商出來的結(jié)果。利普塞特曾在《政治人》中提出，民主制度理論要回答的主要問題是：“一個社會在什么條件下既能足夠的參與以保持民主制度而不致形成削弱內(nèi)聚力的沖突的根源?！倍h制正好解決了這個問題。

三、監(jiān)督功能。代議制議會的職能不是管理（這是完全不適合的），而是制衡和控制政府；把政府的行為透明化，促使其對公眾認為存在問題的一切行為作出完整的解釋和辯護；對那些應(yīng)受指責(zé)的行為進行譴責(zé)，此外，如果組成政府的成員濫用職權(quán)，或者履行職責(zé)的做法與這個國家經(jīng)過認真思考的理性相抵觸，就把他們免職，并明確地或事實上委任其繼任者。⑥只有實行代議制，在權(quán)力的制約與監(jiān)督中，政府的行為才能得到控制。實際上，在現(xiàn)代世界的各個代議制國家中，代議制度起到的不只有監(jiān)督作用，代議制度更重要的作用還在于它的制衡作用。監(jiān)督是外在的，而制衡是內(nèi)在的；監(jiān)督是被動的，而制衡是主動的；監(jiān)督是間斷性的，而制衡是持續(xù)性的。因而，代議制度在民主政治中，不僅能對政府行為進行監(jiān)督，還能在行政、司法、立法三種權(quán)力之間起到制衡的作用。

綜上所述，我們不難看出，代議制度在實現(xiàn)政治民主、維護人民主權(quán)、平衡各方利益等方面有著巨大的優(yōu)勢。實踐也證明，采取代議制度的國家在政治上雖不能說一定清明公道，但在民主方面，的確取得重大的成果。以美國為首的西方發(fā)達國家，其民主程度在世界范圍內(nèi)都是受到認可的。筆者濃墨重彩地敘述了代議制度，并不是說我國一定要廢除人民代表大會制度而實行代議制，只是希望對西方的代議制度做出一些借鑒，對我國的民主制度的發(fā)展也未嘗不是一種考慮的方向和啟發(fā)。事實上，關(guān)于我國的民主制度和政治體制何去何從，學(xué)界也是眾說紛紜。究竟是對原來的人大制度修修補補、不斷完善，還是干脆廢除人大制度建立代議制度，這是一個困擾了無數(shù)國人的問題。因為一旦真的做出選擇，將會對中國以后的發(fā)展產(chǎn)生極其重大的影響。

㈡代議制與人民代表制的比較

無論是資本主義議會制，還是社會主義人民代表制，組織結(jié)構(gòu)都是最基本的。因為組織結(jié)構(gòu)是政治體制最基本的物化形式，是其基本功能的載體。所以要比較二者，就必須從組織結(jié)構(gòu)出發(fā)，來論述二者的異同點。本文旨在通過對西方代議制度的論述、代議制與人民代表制度的比較來為我國的人大制度的完善作出一些思考，因而在此就不在說明二者的相同點，即只比較二者的差異，這樣才能發(fā)現(xiàn)二者在某些方面的優(yōu)劣。

一、選舉方式的不同。雖說西方代議制和社會主義人民代表制的議員或代表的產(chǎn)生，都有直接選舉和間接選舉兩種方式。但是在這兩種方式的運用上，二者各有側(cè)重：資本主義議會制大多在選擇議員時以直接選擇方式為主，而社會主義人民代表制在代表選舉過程中則以間接選舉為主。

二、宏觀體制的不同。在資本主義議會制下的代議制國家，一般都是實行兩院制，而實行社會主義人民代表制的國家則只設(shè)一院。兩院制在制度設(shè)計之初的初衷是以院制約另一院，達到制衡、牽制的效果，理論上源于分權(quán)思想。另一方面，兩院的職權(quán)范圍也有所側(cè)重，資本主義國家的下院職權(quán)比上院要大，這是代議制議會民主的重要體現(xiàn)——兩院制的下院由選舉產(chǎn)生，而上院則通過任命、選舉輔以任命、選舉、制定或當(dāng)然擔(dān)任產(chǎn)生。⑦

三、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)上的不同。代議制政府和人民代表制國家的委員會和工作機構(gòu)在組織中的作用各有不同，資本主義代議制下的委員會一般比社會主義人民代表制下的委員會數(shù)量多很多，這意味著代議制政府的議會中有更多的機構(gòu)和工作人員為實現(xiàn)議會的職能服務(wù)，有更多的專職人員在處理與人民利益、國家大事息息相關(guān)的事務(wù)，有更多的分工與合作、更多的制衡與監(jiān)督、更多的工作時間與工作效率。另外，代議制議會的委員會職權(quán)一般大于人民代表制下的委員會。如美國國會的委員會不僅有立法提案權(quán)，還有法案擱置權(quán)、法案修正權(quán)、否決權(quán)等權(quán)力。而中國全國人大委員會的職能雖多，但是真正起到監(jiān)督制約并實現(xiàn)對法案優(yōu)勝劣汰的作用的職能卻不多，除了職能與機構(gòu)的獨立性不夠（雖然人大常委會號稱獨立性為其主要特點），還有人員不夠?qū)I(yè)、權(quán)柄過大且集中、自我監(jiān)督等緣由。

四、在組織和活動原則上不同。西方代議制國家的組織和活動原則是分權(quán)和制衡，其實質(zhì)上是資產(chǎn)階級官僚體制下的民主，其集中體制也是官僚體制下的集中，尤其是壟斷資產(chǎn)階級的意志和利益在這種集中制得到很好的體現(xiàn)。這是一種少數(shù)人的民主。筆者并不是推崇這種少數(shù)人的民主，也并非作何批判，西方發(fā)達國家的官僚制其實一直為很多人所誤解——認為官僚制就是貪污腐敗、官官相護的代名詞，但實際上無論何種體制都存在著貪污腐敗，只是有沒有相應(yīng)的權(quán)力和制度去制約。中國的官制實際上還遠遠不是官僚制，也比不上官僚制，倒有點像古代的恩蔭授官、買官賣官。沒錯，在美國，選舉是金錢的游戲，但是美國人民起碼可以用手中的那張小小的選票來決定自己未來的福利、這個國家未來的命運以及演講臺上那些政治人物的政治命運，至于所謂的“金錢”大部分也是用來宣傳、組織，起碼是用在明面上。我國實行的是民主集中制，廣大 群眾通過民主選舉產(chǎn)生的代表機關(guān)行使國家權(quán)力，管理國家，并有權(quán)監(jiān)督罷免各級人民代表機關(guān)中不稱職的代表。理論上很民主，但民主的程度很低，至少在實踐中很低，具體原因后文會加以陳述。

通過比較，我們似乎發(fā)現(xiàn)代議制比我們的人民代表大會制度要優(yōu)越，但是一定要注意的是，每個國家的國情不同，不同的歷史背景、不同的政治和文化背

景造就了不同的制度。我們無需指責(zé)制度設(shè)計者們?yōu)楹卧O(shè)計出這樣那樣難孚眾望的制度，就算我們實行了三權(quán)分立，實行了代議制，也不見得就能完全實現(xiàn)民主。制度缺陷是一個不可忽視的原因，但實行制度的人、制度植根的文化土壤、國民的意識都是達到制度目的之程度的重要影響因素。很多人一邊在指責(zé)制度，一邊又在破壞制度，然后又把這個制度的無效歸咎于其缺陷，每個人都在抱怨著這個制度，又在寄望于別人去拯救這個制度，那么到最后只能是在無盡的抱怨中用另一個制度來代替這個制度，接著又開始重復(fù)這一過程。有缺陷并不可怕，可怕的是麻木。所以，積極投入進去，才能真正為制度的改革創(chuàng)新獻上一份力量。

㈢人民代表大會制度存在的問題及思考

我國的人大制度在實踐中面臨的問題是多種多樣的，既有結(jié)構(gòu)上的問題，也有執(zhí)行上的問題，主要體現(xiàn)著：

一、人大獨立性不足，沒有實際權(quán)威。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，在中國特色社會主義事業(yè)中起領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強黨的政治、組織和思想領(lǐng)導(dǎo)，保證社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在中國無處不在，即使是作為“最高國家權(quán)力機關(guān)”的全國人大，其實質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)也是黨。這就相當(dāng)于我國的最高領(lǐng)導(dǎo)實行了“雙軌制”，表面上是全國人大及其常委領(lǐng)導(dǎo)，實質(zhì)上黨領(lǐng)導(dǎo)一起，人大實質(zhì)上成為了黨的附屬機構(gòu)或者政府的咨詢機構(gòu)。人大制度本身已經(jīng)存在缺陷，再加上黨的壓力，在實際行使職能時往往發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。人大監(jiān)督行政機構(gòu)，但行政機構(gòu)又聽從黨的領(lǐng)導(dǎo)，所謂監(jiān)督就無從談起。以黨代政，黨政不分，是革命時代遺留下來的，如今在人大的獨立性地位不足的情況下，使得人大制度難以樹立權(quán)威地位，其職能也就難以奏效，更不用說依法行政、司法獨立、主權(quán)在民了。

同時，人大獨立性不足也體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上。全國人大會議上只能聽取極少數(shù)官員和代表人的發(fā)言，而且會議討論主要以地區(qū)為單位。既然是全國大會，那就是討論全國的問題，而不是把全國的問題集中到一個地方再分組討論，那樣違背了全國大會的意義，也助長地方主義，還不如直接各省市直接把討論結(jié)果呈遞中央更方便。而且在地區(qū)討論時一般都是領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的討論，各官員積極性難以發(fā)揮，集思廣益的目的達不到，人大的決議功能實際上只有決，沒有議，有也是雷人提案，比如2012年人大會議上提出的“關(guān)閉社會網(wǎng)吧”、“允許政府向刁民開槍”、“樹立和諧女神像”等等讓人可氣又可笑的提案，這些提案是人大制度的悲哀，也是國人的悲哀。

此外，下級官員或單位工作人員擔(dān)任上級人大代表，監(jiān)督上級政府的工作，雖然憲法規(guī)定人大代表在會議期間享有“言論免責(zé)權(quán)”，但是代表在散會后又會回到原工作單位，成為政府管理的對象。正因為人大代表出自政府，所以所謂人大對政府的監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)，試想，誰會監(jiān)督自己或者自己的頂頭上司呢？而且，人大的領(lǐng)導(dǎo)都是由退職的黨政官員擔(dān)任，這些退職老干部在面對一個相對陌生的職業(yè)領(lǐng)域，需要一定的適應(yīng)時間，然而等其適應(yīng)過來，任期也已經(jīng)過去大半了。這些老干部跟以前的下屬官員往往有著千絲萬縷的關(guān)系，這種關(guān)系實在讓人懷疑人大監(jiān)督的客觀性。

二、人大代表的選舉存在問題。其一，姑且不論人大代表的選舉程序及標準有何問題，光是在人數(shù)上就存在不合理的地方。我國的人大代表多達三千人，如此眾多的人數(shù)，在會議組織和討論上都十分困難，三千人在一個會議室里討論，其實跟鬧市沒差別。既然不能把會場弄成鬧市，那就只能由大部分人沉默，小部

分人發(fā)言，失去了會議討論的意義。代表人數(shù)的多少，并不意味著代表性的強弱。所謂“代表”，是代而議之，關(guān)鍵是議，而不是代表。如果代而不議，那只是走過場的形式主義。真正應(yīng)該擴大的是常務(wù)委員會的人數(shù)，而不是代表的人數(shù)。盲目追求代表的廣泛性和數(shù)量，起到的只能是稀釋作用，甚至是和稀泥、充人數(shù)。其二，我國人大代表多由間接選舉產(chǎn)生，直接選舉產(chǎn)生的較少。當(dāng)今世界各國的議會普遍實行直接選舉，直接選舉早已成為世界各國議會選舉的普遍原則。而我國人大代表多由間接選舉產(chǎn)生，這樣人民對于官員的監(jiān)督和制約作用就被大大的降低了。因為真正跟民眾的生活、各行各業(yè)利益息息相關(guān)的官員與代表，如果不是由人民決定，那么，選舉制度就失去了其意義。我們可以看到美國各州的議員經(jīng)常為了民眾的利益奔走忙碌——因為他（她）的政治生命掌握在當(dāng)?shù)厝说氖种校覀兘?jīng)常聽到的卻是某某官員公費吃喝、買官賣官。馬克思主義經(jīng)典作家多次曾多次論述過，無產(chǎn)階級要實行比資產(chǎn)階級更廣泛更民主的直接選舉。我國是人民民主專政的國家，人民當(dāng)家作主，可是連任命誰為人民服務(wù)的權(quán)力都無法掌握在人民手中，那談何當(dāng)家作主？其三，人大代表的選舉，沒有專門的選舉機構(gòu)和公正的制度保障，往往選舉都是操縱在各黨政機關(guān)中，而且選區(qū)不是按地區(qū)劃分，而是按工作單位劃分，所謂的間接選舉往往就變成變相制度。這樣既架空了選舉制度，又不能保證人大代表的質(zhì)量。差額選舉制和選舉聯(lián)名推選代表人的制度往往只能是存在于象牙塔中，無法真正為人民造福。其四，人大代表的非專業(yè)性。人大代表一般都是兼職。這些兼職的人大代表，沒有足夠的實踐和精力去管理地方乃至全國的事務(wù)，而人大代表的職能往往需要人大代表持續(xù)性地積極認真地去投入工作。更重要的是，兼職意味著非專業(yè)，很多人大代表沒有足夠的知識和能力去應(yīng)付代表工作中的問題，制度再好，執(zhí)行的人無法勝任也是無濟于事。而人大代表的非專業(yè)化和人大權(quán)力的內(nèi)部集中性也是眾多人大代表提出雷人提案的原因，既然提什么建議都沒用，干脆就隨便應(yīng)付了事。

三、選舉的宣傳與互動不夠。雖說我國人大代表以間接選舉為主，但是直接選舉的作用也是不容忽視的。但是民眾在每次人大的換屆選舉中往往都不了解情況，既不了解候選人的才能功績，也不了解候選人的性格德行，甚至于連候選人是誰、選票長什么樣都不知道。

多年來，許多學(xué)者已經(jīng)針對上述問題進行了討論，本文只是略加總結(jié)而已。人大制度的諸多缺陷表面，該制度需要進行結(jié)構(gòu)性改革：

一、精簡人大代表，增加常設(shè)機構(gòu)及人員。既然是人民代表大會，就需要“會而議之”，而要實現(xiàn)討論協(xié)商，就必須減少到會的代表人數(shù)。同時，增加常設(shè)機構(gòu)及工作人員，既能對人大職能進行分工細化，又能增加職能部門之間的制衡作用，最重要的是能為地方及全國事務(wù)的管理投入持續(xù)性的努力。此外，能減少“兩會”期間代表赴京的資源損耗以及對民主生活帶來的不便。

二、增加直接選舉的基數(shù)和級數(shù)。將我國的人大代表選舉制度改造成以直接選舉為主的制度，甚至全部直接選舉，才能真正的實現(xiàn)人民民主，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。只有把代表的任免掌握在人民的手中，代表們才會盡心盡力地為人民服務(wù)，才會去親近民眾，而不是自己的頂頭上司。許多反對我國實行大部分代表直接選舉制度的人認為，我國幅員遼闊、人口眾多，實行直接選舉不具備可行性。其實幅員遼闊、人口眾多只是一些利益既得者的借口罷了。論幅員遼闊，前蘇聯(lián)比我國幅員遼闊多了，但是蘇聯(lián)在1936年就實行了最高蘇維埃的直接選舉。此外，美國、加拿大等幅員跟我國相差無幾的國家也都是直接選舉。而人口眾多，則可以通過擴大選舉區(qū)域、縮小選舉比例的方法解決。另外有些人說我國經(jīng)濟文化落

后，國民群眾意識、民主意識薄弱，無法直接選舉。這樣的理由當(dāng)初康有為就說過了，但歷史的結(jié)果說明他錯了。首先，世界各國議會幾乎都是直接選舉，中國不可能比所有議會制國家都落后。第二，西方議會制國家兩百年前就開始實行直接選舉，難道中國連兩百年前的西方國家都比不上嗎？難道改革開放三十年的中國民眾還在止步不前嗎？明顯不是。

四、提高代表的專業(yè)素質(zhì)，豐富強化議員的專業(yè)技能，實現(xiàn)人大代表專業(yè)化。由于代表的泛化、人數(shù)的眾多，許多代表并不具備擔(dān)任人大代表工作的能力與技能，甚至于許多代表把“兩會”當(dāng)作度假，遞交提案也只是走過場。人大代表專業(yè)化，才能使人民交予國家的權(quán)柄更好地運用。

五、黨政分離。要實現(xiàn)人大制度的職能，根本上要實現(xiàn)人大的獨立性，只有獨立并建立實際上的權(quán)威，才能發(fā)揮各職能的作用，否則也只是一個執(zhí)行機構(gòu)，而不是人民的權(quán)力機構(gòu)和決策機構(gòu)。

無論是拋棄“議行合一”的幻想實行代議制，或者建設(shè)具有真正獨立權(quán)威的人民代議機關(guān)，還是讓代議機關(guān)繼續(xù)成為黨政機關(guān)的附屬機構(gòu)并繼續(xù)對其修修補補，都不是一個簡單的問題，也不是一個能輕易做出并投射到現(xiàn)實的選擇。中國在進步，中國民眾的民主意識也在不斷增強，我們需堅信，我國是可以實現(xiàn)民主的，而且是高層次的民主，這需要所有仁人志士的不懈努力。

① ②周葉中：《代議制度比較研究》第1~2頁，武漢大學(xué)出版社

③ 田穗生，高秉雄，吳衛(wèi)生，蘇祖勤：《中外代議制度比較研究》第1~4頁，商務(wù)出版社

④ 約翰.穆勒：《代議制政府》，中國社會科學(xué)出版社

⑤ 周葉中：《代議制度比較研究》第14頁，武漢大學(xué)出版社

⑥ 約翰.穆勒：《代議制政府》，中國社會科學(xué)出版社

⑦ 周葉中：《代議制度比較研究》第313頁，武漢大學(xué)出版社