第一篇：PPP項(xiàng)目監(jiān)管研究報(bào)告

PPP項(xiàng)目監(jiān)管研究

一、PPP項(xiàng)目監(jiān)管的必要性

近年來，PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中的運(yùn)用越來越廣泛。一方面，PPP模式能夠很好地解決政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過程中面臨的財(cái)政建設(shè)資金短缺和管理效率低下的問題；另一方面，政府如果不能對(duì)PPP項(xiàng)目參與主體和參與單位進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，很容易出現(xiàn)各種矛盾和利益沖突。因此，在PPP項(xiàng)目中引入監(jiān)管具有必要性。

（1）解決社會(huì)資本和政府之間的矛盾

PPP模式中，政府和社會(huì)資本共同組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、勘測(cè)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。從政府的角度來看，社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中擁有更多與項(xiàng)目相關(guān)的信息，容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)期，承建商會(huì)偷工減料，降低原材料成本；運(yùn)營(yíng)期，出于自身利益最大化，社會(huì)資本會(huì)粉飾報(bào)表，做低利潤(rùn)，減少項(xiàng)目分紅或是要求更多補(bǔ)貼；國(guó)有資產(chǎn)移交前期，社會(huì)資本會(huì)侵蝕國(guó)有資產(chǎn)，損害國(guó)家利益。從社會(huì)資本的角度來看，政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中拒絕履行承諾或是臨時(shí)修改實(shí)施方案和合同事項(xiàng)屢見不鮮，最終導(dǎo)致社會(huì)資本投資虧損。由此看來，引入獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)來保障政府和社會(huì)資本雙方的利益尤為重要。

（2）解決社會(huì)資本和公眾之間的矛盾

政府通過PPP模式引入社會(huì)資本雖然可以增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)，但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的自然壟斷特性、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的排他性和資源的稀缺性，無(wú)法規(guī)避壟斷的低效性，無(wú)法規(guī)避因壟斷的低效性帶來的公共福利減少和公眾負(fù)擔(dān)加重。在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于資源的缺乏，容易導(dǎo)致服務(wù)行業(yè)收費(fèi)較高，成為普通老百姓眼中的奢飾品。在自來水行業(yè)中，由于水價(jià)受限，自來水廠會(huì)通過壓縮成本，滿足自身的利益，而忽略水質(zhì)和公眾的飲水安全。政府出于實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會(huì)效益最大化的目標(biāo)，必須對(duì)PPP項(xiàng)目參與主體和參與單位進(jìn)行監(jiān)管。

二、PPP模式下政府監(jiān)管現(xiàn)狀及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）PPP模式下項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目監(jiān)管有行政監(jiān)管、司法監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管等多種形式。由于缺乏公眾與政府之間的互通平臺(tái)，社會(huì)監(jiān)管形同虛設(shè)；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)缺乏自律性和組織性，行業(yè)監(jiān)管起不到實(shí)質(zhì)性作用；司法監(jiān)管存在滯后性；現(xiàn)階段，我國(guó)PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管。

在現(xiàn)有政府監(jiān)管體系中，以政府行政監(jiān)管為主。國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作。

1．政府監(jiān)管角色定位不清晰，缺乏組織協(xié)調(diào)性

PPP模式下，項(xiàng)目監(jiān)管涉及到的政府部門較多，各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、分工不明確，致使監(jiān)管職能交叉或監(jiān)管缺位。例如，在某市污水處理廠PPP項(xiàng)目中，整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作由市發(fā)改委牽頭，市住建局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，市環(huán)保局作為政府出資代表負(fù)責(zé)出資。在談判過程中，住建局與投資人確定股權(quán)比例后，環(huán)保局與住建局的意見相左，不愿按約定履行出資義務(wù)，致使與投資人要重新進(jìn)行談判，影響PPP項(xiàng)目的總體進(jìn)展和進(jìn)度安排。

此外，由于PPP項(xiàng)目全生命周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)復(fù)雜、參與主體多，如果沒有市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，成立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，相關(guān)行政部門和行業(yè)主管可能不愿意過多參與到PPP項(xiàng)目中來。某縣財(cái)政部門牽頭推進(jìn)PPP項(xiàng)目，并組織行業(yè)主管部門一起參與項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審工作，由于行業(yè)主管部門對(duì)PPP不了解，在評(píng)審中未盡其職，事后需要向市政府上報(bào)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，行業(yè)主管表示對(duì)項(xiàng)目中的方案不認(rèn)可，不愿意承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。由此看來，建立PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組對(duì)推進(jìn)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行尤為重要，一般由市長(zhǎng)（縣長(zhǎng)）和行業(yè)主管部門分別任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，組織協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。

2．監(jiān)管工作流于形式，政府部門缺乏項(xiàng)目監(jiān)管意識(shí)

我國(guó)PPP發(fā)展處于初級(jí)階段，PPP項(xiàng)目監(jiān)管工作相對(duì)落后?，F(xiàn)階段大多數(shù)的PPP項(xiàng)目尚處于前期準(zhǔn)備階段，政府將監(jiān)管的重點(diǎn)大多放在項(xiàng)目篩選、識(shí)別和社會(huì)資本準(zhǔn)入方面，對(duì)項(xiàng)目后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)缺乏有效監(jiān)管。發(fā)改財(cái)政等相關(guān)行政部門為加快PPP工作有效推進(jìn)，發(fā)布多項(xiàng)指導(dǎo)意見和管理辦法，而各地市、縣政府由于急于推動(dòng)項(xiàng)目簽約落地，多數(shù)監(jiān)管工作不到位，起不到實(shí)質(zhì)性作用。某些地區(qū)市、縣政府為獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，盲目推廣PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審工作流于形式，導(dǎo)致一些非PPP項(xiàng)目魚目混珠。某市將許多沒有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的公益性項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，市財(cái)政部門和行業(yè)主管部門缺乏對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管意識(shí)，在項(xiàng)目識(shí)別階段沒有認(rèn)真開展物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審工作。

3．缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管方法

在現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施過程中，項(xiàng)目準(zhǔn)入監(jiān)管借鑒了國(guó)外常用的物有所值比較法和競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)法，但在后期建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交階段缺乏具體的監(jiān)管機(jī)制和方法。如在醫(yī)療養(yǎng)老行業(yè)，由于缺乏適用于PPP模式下的績(jī)效考核機(jī)制和定價(jià)機(jī)制，致使監(jiān)管部門不知道該以何種方式、按照何種程序?qū)?xiàng)目服務(wù)水平和收費(fèi)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督管理。尤其是在價(jià)格監(jiān)管方面，原有的成本導(dǎo)向法容易導(dǎo)致壟斷暴利現(xiàn)象，不適用于PPP模式下的定價(jià)規(guī)則，社會(huì)資本因?yàn)橹贫ㄟ^高的收費(fèi)價(jià)格不被公眾接受，政府夾在社會(huì)資本和公眾之間之間，處于尷尬局面，最后以社會(huì)資本放棄項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)束合作。因此，需要建立合理的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，來規(guī)避因定價(jià)過高而產(chǎn)生暴利，和保證投資者合理收益，達(dá)到權(quán)衡公眾利益和投資人利益的目標(biāo)。

4．監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)滯后

目前，由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)尚處于試行階段，在法律層面沒有系統(tǒng)、完善的立法對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期獲得進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)，而現(xiàn)階段所涉及的PPP相關(guān)法律較為分散且不具有針對(duì)性，如《招投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》

等，在PPP項(xiàng)目具體的實(shí)施操作和監(jiān)督管理方面缺乏有力依據(jù)。

相比較而言，PPP模式應(yīng)用較成熟的國(guó)家，如英美、日本、新加坡、韓國(guó)等，在PPP立法和相關(guān)行業(yè)法律制定方面做得較好。韓國(guó)于1994年頒布首部PPP法——《促進(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》。1997年因亞洲金融**的原因，致使政府資金急劇減少，投資能力下降，PPP法案被重新修訂并更名為《基礎(chǔ)設(shè)施公私伙伴關(guān)系法》，法案廢除一些對(duì)私人資本的限制，促進(jìn)私人資本在韓國(guó)城鎮(zhèn)化中發(fā)揮更大的作用。2005年韓國(guó)第三次修訂PPP法案，將其更名為《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》。

5．監(jiān)管機(jī)構(gòu)不獨(dú)立

我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員組成、機(jī)構(gòu)設(shè)臵以及權(quán)力來源都是由政府來決定而不是通過專門的法律來規(guī)定、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，使得現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立的行使監(jiān)管權(quán)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定監(jiān)管規(guī)則和規(guī)則執(zhí)行方面都擁有較大的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致監(jiān)管缺乏公平和效率。某市政府通過引入社會(huì)資本的方式共同建設(shè)市級(jí)文化藝術(shù)館，由于公開招標(biāo)的條件設(shè)臵苛刻和不公平，導(dǎo)致兩次公開招標(biāo)失敗，最后通過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式引入一家事先溝通好的承建單位作為投資方。

此外，政府部門作為PPP項(xiàng)目中的參與者，和社會(huì)資本處于同等地位，理應(yīng)接受監(jiān)管。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立性，政府部門在PPP中即是參賽者，又是裁判員，會(huì)使社會(huì)資本處于不利地位。在某些PPP項(xiàng)目中，政府授權(quán)地方城投公司作為項(xiàng)目出資方參與項(xiàng)目運(yùn)作，同時(shí)城投方又作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管和績(jī)效考評(píng)工作，缺乏獨(dú)立性。

6．監(jiān)管隊(duì)伍整體素質(zhì)不高

由于PPP項(xiàng)目項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，操作流程復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理中的參與主體多、組織關(guān)系復(fù)雜，要求監(jiān)管人員熟悉PPP項(xiàng)目相關(guān)操作流程和政策法規(guī)。其次，不同類型的項(xiàng)目在技術(shù)經(jīng)濟(jì)上各有特點(diǎn)，從規(guī)劃、投資、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過程涉及到的問題龐雜，不僅有專業(yè)的技術(shù)問題，還有法律、管理、審計(jì)、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面的問題，因此需要一支既懂得合同法規(guī)，又懂得項(xiàng)目投資、項(xiàng)目管理及風(fēng)險(xiǎn)管理等各方面基本專業(yè)知識(shí)和技能的高素質(zhì)人才，這樣才能對(duì)

PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中進(jìn)行全方位有效的監(jiān)管。

（二）國(guó)外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示 1．國(guó)外公用事業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

自20世紀(jì)70年代以來，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在城市公共事業(yè)中引入市場(chǎng)機(jī)制，政府監(jiān)管的范圍由傳統(tǒng)的資格審查、數(shù)量限制、許可證等限制性進(jìn)入的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^特許經(jīng)營(yíng)合同進(jìn)行監(jiān)管的方式，并注重引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極作用。

（1）英國(guó)監(jiān)管模式

英國(guó)公用事業(yè)的管理體制改革包含在民營(yíng)化改革進(jìn)程中，主要包括完善法律、建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

①健全法律法規(guī)。為明確改革的法律依據(jù)和實(shí)施程序，采取立法先行策略。英國(guó)政府于1989年頒布了《自來水法》，允許10個(gè)地區(qū)自來水公司民營(yíng)化，授予自來水公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并對(duì)自來水生產(chǎn)與運(yùn)營(yíng)進(jìn)行管制；1989年頒布了《電力法》，把電力企業(yè)分割為電網(wǎng)、分銷和生產(chǎn)公司。這些法律的制定為不同產(chǎn)業(yè)的政府監(jiān)管體制改革提供了法律依據(jù)。

②實(shí)行獨(dú)立的政府管制機(jī)構(gòu)。采用垂直監(jiān)管模式，設(shè)立了統(tǒng)一全國(guó)性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在各地各個(gè)產(chǎn)業(yè)都設(shè)臵了分支管制機(jī)構(gòu)，由負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國(guó)務(wù)大臣委任總監(jiān)，并授予其發(fā)放企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證，管制企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量以及投資等行為的法定權(quán)利。如英國(guó)城市水務(wù)行業(yè)服務(wù)監(jiān)管的基本架構(gòu)是將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及飲用水質(zhì)量三個(gè)方面的監(jiān)管職能分別納入三個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管部門，并統(tǒng)一于英國(guó)政府環(huán)境部。其中，水務(wù)辦公室的主要職能是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的監(jiān)督；飲用水監(jiān)督委員會(huì)是飲用水水質(zhì)的監(jiān)管單位；環(huán)境監(jiān)管局具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)方面的監(jiān)督。它們與環(huán)境部的權(quán)力劃分一般為：環(huán)境部任命各獨(dú)立部門的總監(jiān)，制定具體的監(jiān)管改革措施，設(shè)計(jì)監(jiān)管改革方案；獨(dú)立部門則負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、監(jiān)督市場(chǎng)、提出建議和處理具體的監(jiān)管事務(wù)等。

③實(shí)行有效競(jìng)爭(zhēng)和最高限價(jià)監(jiān)管政策。在管制方法上，相繼采取了特許招投標(biāo)、最高限價(jià)管制模型、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)等激勵(lì)性管制手段，以最大限度地在這些產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)。依據(jù)通貨膨脹率和企業(yè)的生產(chǎn)效率增長(zhǎng)率，確定最高限價(jià)，企業(yè)

在不超過規(guī)定的最高限價(jià)前提下追求利潤(rùn)最大化，這樣就能使企業(yè)通過競(jìng)爭(zhēng)和不斷提高生產(chǎn)效率來取得較多的利潤(rùn)。

（2）美國(guó)監(jiān)管模式

從20世紀(jì)70年代開始到90年代，美國(guó)聯(lián)邦政府有步驟地放松經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，尤其是對(duì)電力、天然氣等公用事業(yè)放松了對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入和許可經(jīng)營(yíng)方面的限制，開放市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

①獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)是美國(guó)的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取的方式。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般由5-7名委員組成，委員必須來自不同黨派，通常是該領(lǐng)域的專家熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識(shí)，而且獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)可同時(shí)行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

②監(jiān)管以法律為依據(jù)。美國(guó)始終堅(jiān)持監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)中立、程序公開的原則，制定了完善的法律法規(guī)體系，使整個(gè)管制改革過程有法可依。如在美國(guó)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)臵、職能與監(jiān)管執(zhí)法范圍的確定、監(jiān)管的方法等方面都是依據(jù)法律法規(guī)確立的。對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的條件和違規(guī)行為都有明確的規(guī)定和限制，從而在法律制度的保障下規(guī)范了市場(chǎng)和行業(yè)秩序。

③管制實(shí)施。管制改革的推進(jìn)以法律為基礎(chǔ)，實(shí)行促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管政策。對(duì)于非自然壟斷行業(yè)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，促使企業(yè)降低成本、提高生產(chǎn)效率，如1980年首先在鐵路和航空業(yè)推行改革，國(guó)會(huì)通過《斯塔格斯鐵路法》放松了價(jià)格管制和市場(chǎng)退出管制，允許鐵路公司根據(jù)市場(chǎng)需求和競(jìng)爭(zhēng)情況自由定價(jià)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)，制定科學(xué)合理的價(jià)格監(jiān)管模式，如在天然氣行業(yè)運(yùn)用投資回報(bào)率價(jià)格模型，對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)控。

（3）新加坡的監(jiān)管模式

新加坡采取的是行業(yè)縱向一體化為主的監(jiān)管和管理混合體制。

①清晰完備的監(jiān)管法律制度。新加坡先后頒布了《公用事業(yè)法》、《電力法》、《燃?xì)夥ā返取?/p>

②獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在新加坡，代表國(guó)家管理和監(jiān)督公用事業(yè)的權(quán)利主體是分行業(yè)建立的法定機(jī)構(gòu)。在國(guó)會(huì)的授權(quán)下，各個(gè)行業(yè)的法定機(jī)構(gòu)均具有政府監(jiān)管的行政職能和經(jīng)營(yíng)公共企業(yè)（國(guó)有企業(yè)）的雙重功能。這樣，法定機(jī)構(gòu)不僅是半自治的行政管理機(jī)構(gòu)，而且也是經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。不同的法定機(jī)構(gòu)，由于所處的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)

域不同，其權(quán)力范圍也有所差異。

③價(jià)格監(jiān)管。新加坡實(shí)行的是價(jià)格上限監(jiān)管方法。價(jià)格上限監(jiān)管就是給出一個(gè)有較大空間的價(jià)格上限，且這個(gè)價(jià)格上限根據(jù)時(shí)間、通貨膨脹以及技術(shù)進(jìn)步率等進(jìn)行調(diào)整。價(jià)格上限監(jiān)管是一種激勵(lì)性監(jiān)管手段，是目前大多數(shù)西方國(guó)家采用的監(jiān)管手段。

新加坡監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公用事業(yè)企業(yè)制定和調(diào)整涉及消費(fèi)者利益的價(jià)格時(shí)，都要召開聽證會(huì)。其特點(diǎn)是將方案在互聯(lián)網(wǎng)、大眾媒體上公布，廣泛聽取各方面的意見，并據(jù)此進(jìn)行反復(fù)修改,再將修改后的結(jié)果公開，再次征求意見，以此作為定價(jià)的依據(jù)。另外，新加坡所有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)資料都在工商注冊(cè)局備案，無(wú)論任何人，只要交一定費(fèi)用，都可以索取并查到有關(guān)公司的資料。

（4）韓國(guó)監(jiān)管模式

系統(tǒng)的PPP法律制度是韓國(guó)PPP監(jiān)管的最大特色，同時(shí)韓國(guó)設(shè)立專門的PPP機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP政策的制定監(jiān)管。

①系統(tǒng)的法律體系。韓國(guó)從1994年到2005年十年間建立起了一套系統(tǒng)完善的PPP法律體系，1994年韓國(guó)通過頒布《促進(jìn)民間資本參與社會(huì)間接資本設(shè)施投資法》來規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，后經(jīng)過四次修改形成2005年的《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》，對(duì)適用民間投資的項(xiàng)目范圍、選擇的PPP模式等都進(jìn)行了或多或少的擴(kuò)充和修改。

同時(shí)韓國(guó)的法律規(guī)定細(xì)致，可操作性強(qiáng)。例如韓國(guó)罰款不僅對(duì)適合采用PPP 模式的設(shè)施類型做了十分詳盡的分類，而且將PPP項(xiàng)目區(qū)分為政府立項(xiàng)招標(biāo)項(xiàng)目和企業(yè)主動(dòng)建議項(xiàng)目，并對(duì)二者的采購(gòu)步驟也做分別的具體規(guī)定。

②專門的PPP機(jī)構(gòu)。韓國(guó)則設(shè)立了韓國(guó)公私基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心（PIMAC），隸屬于韓國(guó)發(fā)展部，PIMAC負(fù)責(zé)發(fā)布年度PPP計(jì)劃以及編制PPP指南，為PPP項(xiàng)目提供了具體而可操作的指引。它不僅是有關(guān)PPP理論政策的研究制定者，還充當(dāng)管理PPP項(xiàng)目政府機(jī)構(gòu)的角色，同時(shí)也是韓國(guó)PPP市場(chǎng)的推動(dòng)者。

2．國(guó)外公用事業(yè)監(jiān)管對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的啟示

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家公共事業(yè)監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)構(gòu)建基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管體制具有重要意義。借鑒以上國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可得到以下啟示：

①完善的法律法規(guī)是有效監(jiān)管的基本準(zhǔn)則。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在市場(chǎng)化改革之前，都制定了健全的相關(guān)法律，用以明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利、監(jiān)管內(nèi)容和方式等，從而實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管，確保了監(jiān)管的有效性。建議我國(guó)在引入社會(huì)資本和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之前，先制定適用的法律為監(jiān)管依據(jù)。

②設(shè)臵獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是有效監(jiān)管的重要條件。

確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他政府部門和企業(yè)，劃清職責(zé)界限，這將有利于監(jiān)管權(quán)力的集中，這樣政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)才能對(duì)被監(jiān)管企業(yè)進(jìn)行有效的權(quán)力制衡和約束。

③張弛適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格管制是有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

與英美兩國(guó)不同的是，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域的私有化程度相對(duì)較低，在現(xiàn)階段通過PPP模式引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和私人投資者的同時(shí)，要避免因公用事業(yè)私有化經(jīng)營(yíng)改革中所產(chǎn)生的壟斷現(xiàn)象。因此，制定合理的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制是政府有效監(jiān)管的關(guān)鍵。

三、PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系

（一）PPP項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)和原則 1．PPP項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)

明確PPP項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)是確保項(xiàng)目各階段監(jiān)管活動(dòng)成功實(shí)施的前提，因此在設(shè)計(jì)項(xiàng)目監(jiān)管體系和監(jiān)管方式前，需要對(duì)監(jiān)管目標(biāo)加以明確，并以此為導(dǎo)向來建立適合我國(guó)國(guó)情的項(xiàng)目監(jiān)管體系。結(jié)合本文PPP模式下項(xiàng)目監(jiān)管的現(xiàn)狀，將監(jiān)管的目標(biāo)概括歸納為以下幾個(gè)方面：

第一，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。由于公共項(xiàng)目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，在PPP項(xiàng)目實(shí)施的過程中會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，減弱了市場(chǎng)資源配臵的效率，因而引入政府監(jiān)管的主要目標(biāo)是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)重要問題。

第二，保障公共項(xiàng)目社會(huì)效益和公共利益。由于公共項(xiàng)目產(chǎn)品具有公益性，從政府的角度來看，政府是社會(huì)公眾利益的代表，監(jiān)管的最終目標(biāo)是公共項(xiàng)目社

會(huì)效益和公共利益得到保障。維護(hù)社會(huì)公平公正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化是政府監(jiān)管的根本。

第三，兼顧效率與公平。為保證項(xiàng)目公司生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)的持續(xù)性發(fā)展，在補(bǔ)救市場(chǎng)失靈，保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，還要讓被監(jiān)管企業(yè)獲得合理利潤(rùn)，提高其生產(chǎn)效率。

第四，實(shí)現(xiàn)“三贏”目標(biāo)。為保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，降低PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)，通過有效的監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目參與主體政府、社會(huì)資本、社會(huì)公眾“三贏”。

2．PPP項(xiàng)目監(jiān)管原則

根據(jù)以上監(jiān)管目標(biāo)，制定以下監(jiān)管原則：

第一，依法監(jiān)管的原則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)臵以及監(jiān)管職責(zé)必須以法律的明確授權(quán)為依據(jù)，依法明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管范圍和監(jiān)管程序。只有做到監(jiān)管有法可依，有法必依，才能有效規(guī)避政府相關(guān)部門監(jiān)管的隨意性，減少權(quán)力膨脹和尋租的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，約束與激勵(lì)相結(jié)合原則。一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)需要對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行限制性的監(jiān)管，如準(zhǔn)入監(jiān)管，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交過程中質(zhì)量、價(jià)格、項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)管等。另一方面，為發(fā)揮PPP模式運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與到公共項(xiàng)目中來，需要采取適當(dāng)激勵(lì)機(jī)制，如PPP示范項(xiàng)目資金支持、PPP產(chǎn)業(yè)基金支持、試點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金支持、政策性貸款傾斜等。

第三，獨(dú)立專業(yè)原則。設(shè)立獨(dú)立性政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)是保證監(jiān)管行為獨(dú)立的前提條件，獨(dú)立性政府機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于政策制定部門、參與PPP項(xiàng)目的政府部門和政府出資代表，確保監(jiān)管的公正性，避免出現(xiàn)政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問題。專業(yè)性原則是對(duì)政府監(jiān)管部門的專業(yè)要求，由于PPP項(xiàng)目過程復(fù)雜，涉及很多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立一支在工程技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律等方面精通的專業(yè)人才隊(duì)伍，以更好的發(fā)揮監(jiān)管效益。

第四，公開透明、可問責(zé)原則。

公開透明原則要求監(jiān)管機(jī)制和方法在設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮監(jiān)管的內(nèi)容、過程和結(jié)果等信息的公開性，使監(jiān)管流程透明化，保證社會(huì)公眾的知情權(quán)，創(chuàng)造良好的監(jiān)管環(huán)境?？蓡栘?zé)原則要求政府的監(jiān)管活動(dòng)必須接受政府自身和社會(huì)公眾監(jiān)督，規(guī)

避監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)。

第五，提高監(jiān)管效率原則。制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程，明確各監(jiān)管主體的責(zé)任和工作內(nèi)容，避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位，提高監(jiān)管效率；運(yùn)用合理的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度造成企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。

（二）PPP項(xiàng)目監(jiān)管總體框架

PPP項(xiàng)目總體框架包括監(jiān)管主體和對(duì)象，以及監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管對(duì)象加以監(jiān)管的監(jiān)管方式。綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的監(jiān)管主體在PPP項(xiàng)目監(jiān)管中起到關(guān)鍵作用。被監(jiān)管對(duì)象中，除了對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)管外，與項(xiàng)目相關(guān)的政府方代表、政府行政部門和行業(yè)主管部門也需要受到監(jiān)管。在監(jiān)管方式中，法律法規(guī)、PPP合同體系是政府監(jiān)管的依據(jù)和基礎(chǔ)，政策引導(dǎo)、績(jī)效考核機(jī)制和約束機(jī)制是對(duì)法律法規(guī)、合同體系的有效補(bǔ)充。PPP項(xiàng)目監(jiān)管總體框架如圖3-1所示。

監(jiān)管目標(biāo)監(jiān)管主體監(jiān)管方式/機(jī)制監(jiān)管對(duì)象獨(dú)立性監(jiān)管部門全程監(jiān)管法律法規(guī)政府部門社會(huì)資本引入外部財(cái)務(wù)、法律、經(jīng)濟(jì)顧問政策指導(dǎo)PPP項(xiàng)目公司發(fā)改、財(cái)政、住建、規(guī)劃、民生、衛(wèi)生、環(huán)保、水利、消防、土地管理、工商、審計(jì)等部門PPP合同體系階段性監(jiān)管績(jī)效考核機(jī)制不定期或突發(fā)情況監(jiān)管監(jiān)察部門司法機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)單位承建單位材料供應(yīng)商運(yùn)營(yíng)單位約束與激勵(lì)機(jī)制社會(huì)公眾信息公開圖3-1 PPP項(xiàng)目監(jiān)管總體框架

（三）PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象 1．PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體

在PPP項(xiàng)目監(jiān)管主體分為五類：綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、政府行政部門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾。不同監(jiān)管主體各司其職、相輔相成，形成有機(jī)監(jiān)管主體。

（1）獨(dú)立性監(jiān)管機(jī)構(gòu)

由于PPP項(xiàng)目的特殊性，政府行政監(jiān)管容易偏離監(jiān)管目標(biāo)，建議設(shè)立綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府行政部門和政府代表方。獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，保障項(xiàng)目高效順利推進(jìn)；另一方面有效解決政府部門和社會(huì)資本之間的利益沖突，保障政府監(jiān)管行為的公正、公平。

借鑒香港模式，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力由國(guó)務(wù)院授予，獨(dú)立于行政部門，獨(dú)立地進(jìn)行監(jiān)管活動(dòng)，下設(shè)各省市專業(yè)的獨(dú)立辦公室，成員通常是該領(lǐng)域的專家，熟悉相應(yīng)領(lǐng)域的專門知識(shí)，綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系布局如圖3-2所示。

發(fā)改委授權(quán)財(cái)政部住建部國(guó)資委審計(jì)署國(guó)資委 獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)軌道交通獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)能源獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)水利獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)生態(tài)環(huán)保獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)醫(yī)療養(yǎng)老獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu) 北京市政府北京基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管辦公室江蘇基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管辦公室北京軌道交通監(jiān)管辦公室江蘇軌道交通監(jiān)管辦公室北京能源監(jiān)管辦公室北京水利監(jiān)管辦公室北京生態(tài)環(huán)保監(jiān)管辦公室江蘇生態(tài)環(huán)保監(jiān)管辦公室北京醫(yī)療養(yǎng)老監(jiān)管辦公室江蘇醫(yī)療養(yǎng)老監(jiān)管辦公室 江蘇省政府江蘇能源監(jiān)管辦公室江蘇水利監(jiān)管辦公室 上海市政府上海基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管辦公室上海軌道交通監(jiān)管辦公室上海能源監(jiān)管辦公室上海水利監(jiān)管辦公室上海生態(tài)環(huán)保監(jiān)管辦公室上海醫(yī)療養(yǎng)老監(jiān)管辦公室 圖3-2 綜合性獨(dú)立監(jiān)管體系

綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政府授權(quán)下制定各項(xiàng)監(jiān)管的規(guī)章制度，并有權(quán)執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，還可以對(duì)傳統(tǒng)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管行為是否合理進(jìn)行監(jiān)督。在國(guó)家

層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定PPP項(xiàng)目監(jiān)管流程、監(jiān)管機(jī)制，建立PPP項(xiàng)目全過程風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，和立法部門、行業(yè)主管部門以及外部財(cái)務(wù)法律專家共同起草PPP法案、公用事業(yè)管理辦法等。在各省市層面，綜合性獨(dú)立監(jiān)管辦公室依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作，包括社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、合同執(zhí)行監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)控和績(jī)效考核評(píng)估等。

（2）政府行政部門

政府行政部門配合獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不同的階段對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管。發(fā)改委是項(xiàng)目的監(jiān)管的源頭，主要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審批、確定項(xiàng)目運(yùn)作模式和社會(huì)資本采購(gòu)，建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和建設(shè)過程進(jìn)行監(jiān)管，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予及對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，環(huán)保部門、安全監(jiān)督部門、物價(jià)部門對(duì)各自負(fù)責(zé)的部分有監(jiān)管的義務(wù)。

（3）監(jiān)察部門和司法機(jī)關(guān)

除了以上涉及到的監(jiān)管主體外，監(jiān)察部門在項(xiàng)目涉嫌重大違法違規(guī)情況下對(duì)項(xiàng)目和參與單位進(jìn)行立案調(diào)查和監(jiān)督管理，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管，如工程質(zhì)量和工程安全的監(jiān)管。

司法機(jī)關(guān)主要是對(duì)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管行為的合法性進(jìn)行審查，并裁決獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象之間的重大分歧。被監(jiān)管企業(yè)如果不同意獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決議，有權(quán)向法院上訴，由法院進(jìn)行裁決。

（4）社會(huì)公眾

社會(huì)公眾可以通過公眾投訴及建議平臺(tái)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，通過聽證會(huì)對(duì)價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管。

2．PPP項(xiàng)目監(jiān)管對(duì)象

PPP項(xiàng)目監(jiān)管的對(duì)象既包括項(xiàng)目公司本身，也包括與項(xiàng)目公司有聯(lián)系的設(shè)計(jì)單位、施工單位等，涉及項(xiàng)目各個(gè)階段的所有參與者負(fù)責(zé)的事項(xiàng)及各單位之間的一系列事項(xiàng)。此外，政府代表方作為項(xiàng)目的合作方，也在監(jiān)管范圍內(nèi)。

（四）PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管方式

在保障項(xiàng)目社會(huì)效益和公眾利益的總體目標(biāo)下，政府監(jiān)管部門、行業(yè)主管部

門、監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職，通過法律法規(guī)、PPP合同（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）、政策引導(dǎo)、約束激勵(lì)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制等多種方式對(duì)PPP項(xiàng)目參與方和項(xiàng)目獲得實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目監(jiān)管目標(biāo)。

1．法律法規(guī)建設(shè)

法律法規(guī)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是其他監(jiān)管制度建立的平臺(tái)和前提。在國(guó)家層面的PPP立法中，需要規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例，中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免因中央部門或地方法規(guī)政策帶來的沖突，特別是，需要處理過去國(guó)家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到PPP模式或與其有沖突的內(nèi)容。

除了需要在PPP操作層面立法以外，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也缺乏相關(guān)的法律約束，建議借鑒英國(guó)、美國(guó)、新加坡、日本等以立法為先導(dǎo)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，即在立法機(jī)關(guān)頒布特定產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)法律基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的職責(zé)與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標(biāo)、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，以便監(jiān)管機(jī)構(gòu)能依照?qǐng)?zhí)行。如英國(guó)在上世紀(jì)80年代相繼頒布了《自來水法》等一系列法律法規(guī)，美國(guó)聯(lián)邦各州也先后頒布了《天然氣法》等法律，日本在綜合管廊推進(jìn)之前先頒布了《共同溝法》。

2．PPP項(xiàng)目合同體系

在PPP模式中，合作是通過項(xiàng)目公司、社會(huì)資本與政府簽訂有法律效力的PPP項(xiàng)目合同（特許經(jīng)營(yíng)合同）來實(shí)現(xiàn)的。因此，PPP模式下監(jiān)管的首要特性是基于具有法律效力的PPP項(xiàng)目合同（特許經(jīng)營(yíng)合同）來監(jiān)督約束各參與方的行為。此外，PPP項(xiàng)目參與方除了政府和社會(huì)資本投資方外，還包括融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。

在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同體系包括PPP項(xiàng)目合

同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。

項(xiàng)目合同是PPP模式運(yùn)作中政府監(jiān)管的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，因此，合同的合法性、適用性、完整性直接關(guān)系到監(jiān)管的有效性，因而在簽訂合同時(shí)，必須詳細(xì)明確規(guī)定公私雙方的權(quán)利與義務(wù)、約定產(chǎn)品價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益補(bǔ)償、績(jī)效考核方案等相關(guān)內(nèi)容，以此約束項(xiàng)目參與各方的行為，使其自覺履行各自的義務(wù)，最終保證項(xiàng)目的順利實(shí)施，并實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。同時(shí)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力時(shí)，依據(jù)合同進(jìn)行監(jiān)管，還可以彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足，能有更強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

3．政策引導(dǎo)

現(xiàn)階段PPP在國(guó)內(nèi)仍處于不斷探索和發(fā)展過程中，相關(guān)政策也在不斷的更新和完善中。如發(fā)改委在鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)?2014?60號(hào)）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）；財(cái)政部在PPP操作流程和規(guī)范指導(dǎo)方面，發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金?2014?113號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）。政策文件明確了項(xiàng)目監(jiān)管的方向和重點(diǎn)，在法律法規(guī)尚未完善之前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政策引導(dǎo)之下，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、管理和監(jiān)督。在法律法規(guī)完善以后，政策引導(dǎo)作為對(duì)法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善，及時(shí)對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控和約束。

4．績(jī)效考核機(jī)制

目前，各省市大多數(shù)PPP項(xiàng)目尚處于準(zhǔn)備階段，隨著財(cái)政部公布的第一批30個(gè)試點(diǎn)PPP項(xiàng)目陸續(xù)簽約落地，在今后的一至兩年內(nèi)，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)、利益分配的問題將會(huì)逐漸凸顯出來，如何保障社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益和公眾利益最大化是監(jiān)管者面臨的棘手問題。如果在項(xiàng)目前期實(shí)施方案或是PPP合同中沒有充分

考慮和制定項(xiàng)目績(jī)效考核方案，項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)中將會(huì)面臨以下兩個(gè)問題：

① 政府缺口補(bǔ)貼沒有合理的依據(jù)（內(nèi)部管理考核）

對(duì)于準(zhǔn)收益和公益類項(xiàng)目，其收益無(wú)法完全彌補(bǔ)投資成本和收益，監(jiān)管部門需要確定支付金額和調(diào)整產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格來保障社會(huì)資本合理的收益率。就現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目交易設(shè)計(jì)來看，大多數(shù)是在財(cái)務(wù)測(cè)算的基礎(chǔ)上，對(duì)于收入無(wú)法覆蓋成本和收益的項(xiàng)目，政府給予定額缺口補(bǔ)貼；但是，財(cái)務(wù)測(cè)算往往存在偏差，很難準(zhǔn)確的評(píng)估項(xiàng)目的未來收益，容易導(dǎo)致缺口補(bǔ)助不足或是過多。在社會(huì)資本獲得超額收益時(shí)，如何界定超額收益是來自于社會(huì)資本高效的管理還是定價(jià)過高或補(bǔ)貼過多；在社會(huì)資本投資虧損時(shí)，如何界定是社會(huì)資本管理無(wú)效所致還是政府補(bǔ)貼不足。

② 產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量難以得到保障（結(jié)果考核）

如前面分析，公共項(xiàng)目產(chǎn)品自然壟斷和公共物品性質(zhì)的存在，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，社會(huì)資本方會(huì)在追逐個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)忽視公眾的利益，如水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，普遍服務(wù)等。但是，目前對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核大多流于形式，對(duì)以上市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象起不到實(shí)質(zhì)性作用，這一方面源于績(jī)效考核過程較為復(fù)雜，執(zhí)行難度大，另一方面源于政府將工作重點(diǎn)放在項(xiàng)目前期識(shí)別和準(zhǔn)備和采購(gòu)環(huán)節(jié)，忽視了后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中的績(jī)效監(jiān)管問題。

針對(duì)第一個(gè)問題，監(jiān)管方需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際營(yíng)運(yùn)情況（外部環(huán)境、內(nèi)部管理）和績(jī)效考核結(jié)果（產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量）給予合理的缺口補(bǔ)貼和支付。不要因?yàn)榭?jī)效考核過程復(fù)雜，采取一刀切的方式，給予項(xiàng)目公司定額補(bǔ)貼，后面的質(zhì)量監(jiān)管就臵之不理；也不要承諾投資人固定的收益率，而忽視項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況。建議將政府的支付行為與項(xiàng)目績(jī)效考核掛鉤，考核不通過的，可以不發(fā)放補(bǔ)貼或是少補(bǔ)貼，考核通過的，給予額外獎(jiǎng)勵(lì)。在考核過程中，如果項(xiàng)目虧損源自于項(xiàng)目公司低效的管理，風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)，如果超額收益源自于項(xiàng)目公司高效的管理，超額收益歸項(xiàng)目公司所有，政府不要過多干預(yù)。

針對(duì)第二個(gè)問題，可以參考國(guó)外的做法。第一，明確監(jiān)管做法。首先明確產(chǎn)品或服務(wù)的績(jī)效要求，特許經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)如何滿足這些績(jī)效要求，政府不干涉特許經(jīng)營(yíng)者的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程，以及特許經(jīng)營(yíng)者所采取的解決方案；第二，建立保證措施。要求項(xiàng)目公司建立質(zhì)量保證體系，確保過程合規(guī)。企業(yè)通過自我確

認(rèn)結(jié)果(包括對(duì)其分包商的績(jī)效負(fù)責(zé))，以及政府或授權(quán)獨(dú)立第三方根據(jù)情況定期或隨機(jī)監(jiān)控過程和結(jié)果的方式，并建立績(jī)效關(guān)聯(lián)的支付機(jī)制，來驗(yàn)證和確認(rèn)績(jī)效。第三，用戶反饋。建立互動(dòng)的公眾投訴或建議平臺(tái)，準(zhǔn)確、有效、及時(shí)地將使用者的意見和建議反饋給監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

5．約束與激勵(lì)機(jī)制

對(duì)項(xiàng)目參與方的約束是為了規(guī)范項(xiàng)目參與主體的行為，激勵(lì)機(jī)制作為輔助方式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與和自我約束。對(duì)監(jiān)管對(duì)象的約束方式主要體現(xiàn)在價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量控制、產(chǎn)權(quán)約束方面；激勵(lì)機(jī)制主要體現(xiàn)在資金補(bǔ)貼和項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)方面。

① 價(jià)格監(jiān)管

價(jià)格監(jiān)管是PPP模式下政府監(jiān)管的核心內(nèi)容。自然壟斷行業(yè)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)投資人后，按照成本導(dǎo)向法定價(jià)很容易導(dǎo)致價(jià)格過高，公眾難以承受。因此，政府必須制定科學(xué)、合理、有效的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制，兼顧社會(huì)公眾益和社會(huì)資本利益。定價(jià)機(jī)制應(yīng)以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、保障社會(huì)公眾利益、提高企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)利益為目標(biāo)，充分考慮項(xiàng)目的投資與經(jīng)營(yíng)成本、物價(jià)指數(shù)、稅費(fèi)政策、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)公眾的消費(fèi)承受力、行業(yè)的平均利潤(rùn)水平等各類因素。

② 質(zhì)量控制

質(zhì)量控制的目標(biāo)是在保證城市公共安全和保護(hù)環(huán)境的前提下提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。一般情況下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使企業(yè)通過提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量來增加市場(chǎng)份額，但由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)PPP項(xiàng)目具有自然壟斷特性，往往只有一家或少數(shù)幾家國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，這樣企業(yè)會(huì)受利益的驅(qū)使，降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，損害社會(huì)公眾的利益。因此，為維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公眾的利益，政府必須對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量實(shí)行監(jiān)管。建議項(xiàng)目公司內(nèi)部建立質(zhì)量管理制度，包括質(zhì)量量化標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)、質(zhì)量檢驗(yàn)體系和流程、質(zhì)量考核辦法等。

③ 產(chǎn)權(quán)約束

產(chǎn)權(quán)約束主要體現(xiàn)在所有權(quán)約束、經(jīng)營(yíng)權(quán)約束和剩余索取權(quán)方面。PPP模式下可以通過對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的配臵，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府的有效監(jiān)管，進(jìn)而提高PPP項(xiàng)目的效率。其一，股東及債權(quán)人會(huì)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司的控制。政府部門、社會(huì)資本、外部金融機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目投資人，出于自身利益考慮，各投資方都會(huì)對(duì)項(xiàng)

目公司活動(dòng)進(jìn)行約束和監(jiān)控，控制力度取決于其投資比率；其二，從PPP運(yùn)作模式來看，主要有BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、OM(委托-運(yùn)營(yíng))4中運(yùn)作模式，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)依次越來越小，通過選擇不同的運(yùn)作模式，來分配項(xiàng)目公司的權(quán)利，進(jìn)而達(dá)到對(duì)項(xiàng)目公司約束的目的；其三，政府投資人和社會(huì)資本擁有剩余索取權(quán)，有權(quán)派出監(jiān)事會(huì)監(jiān)督項(xiàng)目公司，使政府監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與合同約束相結(jié)合。

激勵(lì)機(jī)制方式主要是通過明確獎(jiǎng)懲或引入競(jìng)爭(zhēng)方式，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行正確的引導(dǎo)和激勵(lì)，包括PPP產(chǎn)業(yè)基金扶持、國(guó)家或省市PPP示范項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、優(yōu)質(zhì)資源捆綁等方式。激勵(lì)監(jiān)管一方面是鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目中來；另一方面是實(shí)現(xiàn)效益與公平的重要手段，即在保障社會(huì)公眾利益的前提下，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司合理利潤(rùn)，促進(jìn)政府部門的投資效率，同時(shí)也能夠達(dá)到提高項(xiàng)目效率的目標(biāo)。

四、PPP項(xiàng)目全生命周期政府監(jiān)管內(nèi)容

（一）PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架

財(cái)經(jīng)113號(hào)文《PPP操作指南》對(duì)PPP項(xiàng)目生命周期分為5個(gè)階段，分別是項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等活動(dòng)，從監(jiān)管方面來看，PPP項(xiàng)目的全生命周期可按照項(xiàng)目準(zhǔn)入、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目移交四個(gè)階段進(jìn)行劃分。綜合性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，對(duì)私營(yíng)部門的準(zhǔn)入、成本、價(jià)格、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量安全、環(huán)境等實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管。其它監(jiān)管主體各司其職，在相應(yīng)階段配合綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。如圖4-1所示，通過對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期中監(jiān)管部門所參與的主要監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行逐一對(duì)應(yīng)，建立PPP項(xiàng)目全壽命周期政府動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架，明確了監(jiān)管主體在PPP項(xiàng)目各階段的監(jiān)管職能分工，突出了獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)的、全過程的、全方位的監(jiān)管。

項(xiàng)目階段各階段主要監(jiān)管內(nèi)容監(jiān)管主體項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)監(jiān)管社會(huì)資本采購(gòu)環(huán)節(jié)監(jiān)管準(zhǔn)入階段項(xiàng)目設(shè)計(jì)監(jiān)管發(fā)改部門、綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)發(fā)改部門、綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門、綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)建設(shè)部門、綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)項(xiàng)目開工條件監(jiān)管工程進(jìn)度監(jiān)管綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)審計(jì)部門、監(jiān)察部門、綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)質(zhì)量控制監(jiān)管建設(shè)階段建設(shè)成本監(jiān)管環(huán)境安全監(jiān)管審計(jì)部門、綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)察部門、環(huán)境保護(hù)部門價(jià)格監(jiān)管運(yùn)營(yíng)階段產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量監(jiān)管綜合性獨(dú)立監(jiān)管部門基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)監(jiān)管績(jī)效監(jiān)管監(jiān)管移交條件以程序監(jiān)管移交階段項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)監(jiān)管項(xiàng)目整體評(píng)價(jià)綜合性獨(dú)立監(jiān)管部門 圖4-1 PPP項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管框架

（二）PPP項(xiàng)目各階段監(jiān)管內(nèi)容

PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，涉及到識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交多個(gè)階段，因此PPP項(xiàng)目監(jiān)管強(qiáng)調(diào)全過程監(jiān)管，這是有別于其他常規(guī)項(xiàng)目的特點(diǎn)。PPP項(xiàng)目全過程監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管。

1．項(xiàng)目準(zhǔn)入階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備期包括項(xiàng)目篩選和識(shí)別、項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)審、社會(huì)資本采購(gòu)和擬定PPP合同。綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性報(bào)告和實(shí)施方案進(jìn)行審批，同行業(yè)主管部門一起評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，參與項(xiàng)目物有所值、財(cái)政承受能力、社會(huì)資本投資申請(qǐng)文件的評(píng)審，并與立項(xiàng)審批部門、行業(yè)主管等相關(guān)部門共同進(jìn)行特許合同的談判和簽署。

行政監(jiān)管部門如發(fā)改委、規(guī)劃部門、國(guó)土部門、財(cái)政部門、建設(shè)部門、審計(jì)部門在這一階段發(fā)揮重要監(jiān)管作用，其中發(fā)改委負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目建議書及投資估算、審批項(xiàng)目可行性設(shè)計(jì)方案、社會(huì)資本采購(gòu)、項(xiàng)目勘察和社會(huì)資本的招標(biāo)等。財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力進(jìn)行審批、對(duì)PPP項(xiàng)目的預(yù)算進(jìn)行監(jiān)管。建設(shè)部門對(duì)政府承建商準(zhǔn)入監(jiān)管，如招標(biāo)過程的監(jiān)管。審計(jì)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管社會(huì)資本準(zhǔn)入資質(zhì)審查、對(duì)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)投資進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管等。

準(zhǔn)備階段項(xiàng)目監(jiān)管的重點(diǎn)為社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管和PPP合同設(shè)計(jì)兩方面。社會(huì)資本準(zhǔn)入監(jiān)管要保證采購(gòu)流程的公平性和合理性。PPP合同設(shè)計(jì)要考慮到內(nèi)容的合法性、適用性、完整性，重要邊界條件需要考慮設(shè)臵的靈活性。在廉江中法供水廠的 PPP 項(xiàng)目中，自來水公司與中法水務(wù)投資有限公司簽訂《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，合同約定廉江自來水公司每日從中法水務(wù)購(gòu)自來水量 6 萬(wàn)噸。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，廉江市用水量遠(yuǎn)低于約定夠水量，自來水價(jià)格也低于預(yù)期價(jià)格（階梯式收費(fèi)），因此，廉江自來水公司認(rèn)為合同有失公允，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價(jià)格購(gòu)買中法水務(wù)生產(chǎn)的自來水。

2．項(xiàng)目建設(shè)階段

項(xiàng)目建設(shè)階段主要是指PPP項(xiàng)目從開工建設(shè)到完工的整個(gè)過程。綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)是對(duì)合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的監(jiān)管；施工圖預(yù)算的審批監(jiān)管；對(duì)成本、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制；對(duì)項(xiàng)目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管；組織竣工驗(yàn)收時(shí)的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

審計(jì)部門主要對(duì)PPP項(xiàng)目合同及其相關(guān)工程合同進(jìn)行審計(jì)監(jiān)管，對(duì)工程款支付和工程造價(jià)的跟蹤審計(jì)監(jiān)管，對(duì)PPP項(xiàng)目各參與方的財(cái)務(wù)狀況的審計(jì)監(jiān)管。

監(jiān)察部門主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中突發(fā)性事件進(jìn)行監(jiān)管，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中項(xiàng)目公司的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)管。消防部門主要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)主體的消防設(shè)施設(shè)備進(jìn)行驗(yàn)收監(jiān)管。

項(xiàng)目建設(shè)期重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容是對(duì)工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量和資金的監(jiān)管。在國(guó)家體育館案例中，因?yàn)楸本┦姓R時(shí)要求修改項(xiàng)目設(shè)計(jì)圖，致使工期延長(zhǎng)，影響工程進(jìn)度和建設(shè)質(zhì)量。監(jiān)管者在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，可以要求項(xiàng)目公司定期提交《建設(shè)工程進(jìn)度報(bào)告》，確保項(xiàng)目施工進(jìn)度與合同中約定進(jìn)程安排的相一致。在工程質(zhì)量和資金監(jiān)管方面，要求外部工程監(jiān)理單位和受托銀行定期向綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)提交相關(guān)報(bào)告。

3．項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段是指從PPP項(xiàng)目建成投入使用直至特許期結(jié)束。這一階段，綜合性獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要是在產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格以及設(shè)施維護(hù)等方面發(fā)揮作用。其一，根據(jù)PPP合同或特許經(jīng)營(yíng)合同的規(guī)定，監(jiān)管部門負(fù)責(zé)督促項(xiàng)目公司在此階段做好設(shè)施的養(yǎng)護(hù)和維修工作，避免對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，保證項(xiàng)目在移交時(shí)處于良好的狀態(tài)。其二，由于社會(huì)資本主要依靠PPP項(xiàng)目自身收益獲得投資回報(bào)，難免因利益驅(qū)使而提高產(chǎn)品或服務(wù)服務(wù)收費(fèi)價(jià)格、降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量，此階段要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管。其三，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目，由于政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中有支付行為，需要對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行公平、合理的績(jī)效監(jiān)管，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行支付。其四，為避免項(xiàng)目公司侵害股東利益，以及防止項(xiàng)目公司抽逃資本金和未經(jīng)股東同意抵/質(zhì)押項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行不合法融資，還需要對(duì)項(xiàng)目公司資產(chǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和財(cái)務(wù)監(jiān)管。

運(yùn)營(yíng)階段監(jiān)管的重點(diǎn)在于對(duì)項(xiàng)目公司整個(gè)運(yùn)營(yíng)過程進(jìn)行控制和管理，除了對(duì)其進(jìn)行績(jī)效考核、價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量控制和財(cái)務(wù)監(jiān)控外，還需要通過制度化監(jiān)管來加以補(bǔ)充。制度化監(jiān)管包括：設(shè)立例會(huì)制度。監(jiān)管部門定期與項(xiàng)目公司或委托運(yùn)營(yíng)單位召開例會(huì)，方便監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)了解項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況；財(cái)務(wù)事項(xiàng)定期報(bào)送制度。項(xiàng)目公司或委托運(yùn)營(yíng)單位定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)報(bào)告，防止出現(xiàn)重大的財(cái)務(wù)危機(jī)；設(shè)立公共賬戶制度。要求運(yùn)營(yíng)階段的所涉及的重要款項(xiàng)必須通過公共賬戶進(jìn)出，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)務(wù)狀況。

4．項(xiàng)目移交階段

項(xiàng)目移交階段是PPP項(xiàng)目的最終環(huán)節(jié)，是指在項(xiàng)目投資方的特許經(jīng)營(yíng)期滿后將項(xiàng)目的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等所有權(quán)利無(wú)償移交給政府。一般而言，正常情況下特許期滿后項(xiàng)目公司將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)交予政府。特殊情況下，如某一方或雙方嚴(yán)重違約、項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致嚴(yán)重虧損或不可抗力等原因造成特許權(quán)提前移交，此時(shí)需要政府啟動(dòng)項(xiàng)目應(yīng)急預(yù)案，由相關(guān)部門臨時(shí)接管或?qū)ふ移渌鐣?huì)資本繼續(xù)經(jīng)營(yíng)以避免損失，保證社會(huì)公眾利益不受損害。因此，在這一階段，綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)是項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目移交時(shí)項(xiàng)目的整體情況做出評(píng)估以確保公共部門的利益。

五、案例分析——國(guó)家體育館PPP項(xiàng)目監(jiān)管分析

（一）國(guó)家體育館項(xiàng)目概況 1．國(guó)家體育館項(xiàng)目介紹

國(guó)家體育場(chǎng)位于奧林匹克公園中心區(qū)南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，場(chǎng)內(nèi)觀眾坐席約為91000個(gè)，其中臨時(shí)坐席11000個(gè)，項(xiàng)目2003年12月24日開工建設(shè)，2008年6月28日正式竣工。國(guó)家體育館承擔(dān)著奧運(yùn)會(huì)的各項(xiàng)賽事，是國(guó)際先進(jìn)水平的多功能體育場(chǎng)。該項(xiàng)目由社會(huì)資本與北京市政府合作成立特許經(jīng)營(yíng)公司，共同參與北京國(guó)家體育場(chǎng)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理，是以PPP模式運(yùn)作的典型項(xiàng)目。

2．國(guó)家體育館項(xiàng)目PPP方案設(shè)計(jì)

北京市政府授權(quán)北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司作為政府出資代表，出資比例為58％，與中信集團(tuán)聯(lián)合體（中國(guó)中信集團(tuán)公司、北京城建集團(tuán)有限公司和美國(guó)金州控股集團(tuán)有限公司），出資占比42%，共同組建項(xiàng)目公司國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司。北京市政府授予項(xiàng)目公司30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)館場(chǎng)的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并在特許期期滿后移交給北京市政府。為了支

持項(xiàng)目建設(shè)，降低項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，工行、建行、中信共給予項(xiàng)目公司12億元的信用額度，人保向項(xiàng)目公司提供23億元擔(dān)保賠償金額。此外，北京市政府給予體育館場(chǎng)建設(shè)配套土地和施工相配套的基礎(chǔ)設(shè)施，并放棄項(xiàng)目分紅權(quán)，用以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

北京市政府授權(quán)北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司58%銀團(tuán)貸款貸款承諾函12億元授信額度社會(huì)資本聯(lián)合體中信集團(tuán)（65%）北京城建（30%）42%共同出資組建美國(guó)金州（5%）授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司保險(xiǎn)公司23億元保單北京市政府設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理國(guó)家體育館項(xiàng)目（31.39億元）圖5-1 國(guó)家體育館項(xiàng)目PPP方案交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)圖

（二）國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目監(jiān)管分析

國(guó)家體育館是我國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目，雖然最終以失敗告終，項(xiàng)目監(jiān)管的缺失是其中的一個(gè)原因，以下從項(xiàng)目監(jiān)管的角度分析國(guó)家體育館PPP項(xiàng)目失敗的原因。

1．缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管

對(duì)于國(guó)家體育館項(xiàng)目，在準(zhǔn)入階段的重點(diǎn)工作是選擇合適的社會(huì)資本負(fù)責(zé)館場(chǎng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。中標(biāo)的三家單位分別是中信集團(tuán)、北京建投、美

國(guó)金州，北京建投負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，沒有一家單位擅長(zhǎng)館場(chǎng)的設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)和管理。這一方面是源于社會(huì)資本招標(biāo)和設(shè)計(jì)方案招標(biāo)分離，挫傷了國(guó)外投標(biāo)人的積極性，致使競(jìng)標(biāo)單位過于尷尬，另一方面是缺乏有效的準(zhǔn)入監(jiān)管機(jī)制，使得項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中沒有體現(xiàn)“物有所值”和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)。

2．缺乏綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目簽約前，政府為了加快簽約落地，引入資金開工建設(shè)，對(duì)投資人提出的各種商業(yè)運(yùn)營(yíng)條件沒有深入考慮，做出了一些不合理的承諾來吸引社會(huì)資本。但在實(shí)際建設(shè)中，政府因考慮到奧運(yùn)賽場(chǎng)的需求，單方面改變實(shí)施方案中的設(shè)計(jì)方案和實(shí)施進(jìn)度，導(dǎo)致投資者損失嚴(yán)重。

國(guó)家體育館原始設(shè)計(jì)中的停車位是2000個(gè)，但北京市政府后來打算為整個(gè)奧運(yùn)會(huì)公園建設(shè)一個(gè)大停車場(chǎng)，故要求項(xiàng)目公司減少1000個(gè)車位。這就導(dǎo)致了車位不足，許多人不得不把車停到北京市政府的停車場(chǎng)再步行至體育館，部分影響了體育場(chǎng)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)。第二，北京市政府同時(shí)要求減少體育館中的商業(yè)設(shè)施，影響了項(xiàng)目的租金收入。第三，北京市政府后來決定取消可閉合頂蓋，影響體育館的商業(yè)運(yùn)營(yíng)，減少項(xiàng)目收益。由此看來，在PPP項(xiàng)目中，需要有獨(dú)立于政府部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來約束政府行為，同時(shí)兼顧項(xiàng)目的社會(huì)效益和投資者的商業(yè)性利益。

3．缺乏對(duì)合同執(zhí)行的監(jiān)管

綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)有對(duì)特許合同執(zhí)行情況的監(jiān)管：對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工單位的監(jiān)管；施工圖預(yù)算的審批；對(duì)成本、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行控制；對(duì)項(xiàng)目公司違法分包、轉(zhuǎn)包行為的監(jiān)管；組織竣工驗(yàn)收時(shí)的監(jiān)管，包括竣工結(jié)算、決算和備案等。

在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和預(yù)算過程中，由于缺乏對(duì)PPP合同執(zhí)行的監(jiān)管，影響了施工的進(jìn)度，投資嚴(yán)重超出預(yù)算。北京市政府要求項(xiàng)目必須在2006年12月31日前完工，工期只有3年多。由于國(guó)家體育館的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求很高、功能很復(fù)雜，承包商需要花費(fèi)更多的時(shí)間進(jìn)行項(xiàng)目計(jì)劃，再加上取消可閉合頂蓋要修改設(shè)計(jì)，圖紙不能及時(shí)提供導(dǎo)致的半年工期延誤，嚴(yán)重影響后期進(jìn)度安排，投資預(yù)

算也因此超概算4.56億元。

4．缺乏有效的定價(jià)機(jī)制

國(guó)家體育場(chǎng)是目前我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益性項(xiàng)目，政府在項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程和對(duì)奧運(yùn)會(huì)會(huì)場(chǎng)服務(wù)設(shè)施方面非常成功，而對(duì)賽后的運(yùn)營(yíng)未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制。其中，國(guó)家體育場(chǎng)票價(jià)制定方面出現(xiàn)過商業(yè)與公眾利益沖突的問題，很多演出團(tuán)因?yàn)轲^場(chǎng)租金過高，館內(nèi)提供的而商品價(jià)格太貴，不愿意租用，致使國(guó)家體育館的市場(chǎng)很小。由此看出，對(duì)于PPP項(xiàng)目，制定有效的定價(jià)機(jī)制是保障項(xiàng)目正常運(yùn)行的關(guān)鍵，政府在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，保證項(xiàng)目的公益性和經(jīng)濟(jì)性達(dá)到平衡。

國(guó)家體育館PPP項(xiàng)目最終以失敗告終，北京市政府持有的58％的股份改為股權(quán)，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)館并承擔(dān)虧損和盈利，中信聯(lián)合體放棄了30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而成為永久股東。作為第一個(gè)公益性PPP項(xiàng)目，在很多地方仍然有可借鑒之處。

第一，法律法規(guī)方面的監(jiān)管。建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》、《市政公共基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》以及北京市出臺(tái)的《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》等法律法規(guī)，約束著國(guó)家體育場(chǎng)館項(xiàng)目參與各方及建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為，有效的保障了國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，解決了項(xiàng)目融資困難，投資建設(shè)生命周期的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以及特許經(jīng)營(yíng)回收期的項(xiàng)目各方收益分配等問題。

第二，監(jiān)管的方式與途徑的創(chuàng)新。在國(guó)家體育場(chǎng)館項(xiàng)目中，除了制定相關(guān)政策制度，政府還專門召開了奧運(yùn)場(chǎng)館工程建設(shè)監(jiān)督工作大會(huì)，具體部署了相關(guān)監(jiān)督工作，不僅成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定監(jiān)督工作方案，而且還專門成立了奧運(yùn)場(chǎng)館工程建設(shè)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，并由各監(jiān)督部門各司其職，相互配合，依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)和制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，從項(xiàng)目準(zhǔn)入、服務(wù)價(jià)格、建設(shè)與服務(wù)質(zhì)量等方面對(duì)該項(xiàng)目及中信聯(lián)營(yíng)體進(jìn)行全過程監(jiān)管。

第三，監(jiān)管主體監(jiān)管工作分工明確（體現(xiàn)在準(zhǔn)入和建設(shè)結(jié)算）。在項(xiàng)目準(zhǔn)入階段，北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審批和審查，確定了其特許

經(jīng)營(yíng)方式并選擇中信集團(tuán)聯(lián)合體作為合作者；市審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的資金使用計(jì)劃進(jìn)行審查；國(guó)土局、環(huán)保局等對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)條件是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查；公共事業(yè)監(jiān)管局全程監(jiān)督，對(duì)中信集團(tuán)聯(lián)合體的準(zhǔn)入條件、合約等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，并向發(fā)改委、財(cái)政局和審計(jì)局等部門提供專業(yè)建議，項(xiàng)目通過審查后，向項(xiàng)目公司授予30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。在項(xiàng)目建設(shè)階段，北京市建委負(fù)責(zé)項(xiàng)目招投標(biāo)的初審，公共事業(yè)監(jiān)管局終審，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案由市政管理局、行業(yè)主管部門和財(cái)政局審查，建設(shè)過程由建委監(jiān)管，資金的使用由審計(jì)局審查，公共事業(yè)監(jiān)管局對(duì)招投標(biāo)及建設(shè)過程實(shí)施全面監(jiān)管，對(duì)行政監(jiān)管部門的行為進(jìn)行監(jiān)督。

第二篇：PPP項(xiàng)目監(jiān)管的主要問題淺議

PPP項(xiàng)目監(jiān)管的主要問題淺議

目前，以政府與社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱“PPP”）進(jìn)行投資建設(shè)的各類公共項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到了萬(wàn)億級(jí)的規(guī)模，中央政府大力推動(dòng)這種模式在公共服務(wù)與產(chǎn)品領(lǐng)域展開與落地，是希望力圖發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。在這樣的一個(gè)互動(dòng)的模式下，如果缺乏落地后項(xiàng)目全生命周期的來自政府一方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，可能會(huì)使通過市場(chǎng)配置資源而進(jìn)行的項(xiàng)目發(fā)生因其本身的結(jié)構(gòu)缺陷所引致的負(fù)面效果，進(jìn)而可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈并造成不公平、壟斷以及資源的浪費(fèi)。鑒于PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，為保護(hù)社會(huì)公眾利益，作為PPP項(xiàng)目的一方的政府如何依法行使對(duì)項(xiàng)目和社會(huì)投資人的監(jiān)管權(quán)，成為保障PPP項(xiàng)目成功的至關(guān)重要的因素。如何打造與PPP項(xiàng)目配套的監(jiān)管體系，成為我們目前需要認(rèn)真對(duì)待和考慮的問題。

除了一些已經(jīng)實(shí)施的城市污水項(xiàng)目外，三年多來，無(wú)論是各級(jí)政府還是社會(huì)資本，比較多的關(guān)注都投向PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備和實(shí)施的前期。由于項(xiàng)目落地?cái)?shù)量不多，真正開始提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP項(xiàng)目還不多。

一、監(jiān)管缺位的主客觀因素

監(jiān)管權(quán)作為行政權(quán)力行使必須有法律依據(jù)，政府行使行政權(quán)對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的手段和程序應(yīng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。監(jiān)管缺位首先是監(jiān)管的法定依據(jù)方面的缺位。按照目前所規(guī)劃的屬于PPP（包括特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）在內(nèi)的19個(gè)領(lǐng)域的公共項(xiàng)目，雖然都不屬于全新的投資領(lǐng)域，國(guó)家均有在各個(gè)領(lǐng)域與之相適用的法律、法規(guī)和管理規(guī)定，但由于缺乏一部統(tǒng)一規(guī)范PPP項(xiàng)目的上位法，使得現(xiàn)行的管理規(guī)范與PPP項(xiàng)目本身特性之間存在著法律適用角度的不協(xié)調(diào)與沖突。PPP項(xiàng)目通常周期非常長(zhǎng)，牽涉環(huán)節(jié)和政府、行業(yè)主管部門較多，缺乏清晰、明確、統(tǒng)一的法律依據(jù)可能造成部門之間權(quán)責(zé)界限不清和審批流程混亂，從而難以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管。未來仍需要推進(jìn)PPP立法以明確地解決和其他法律包括預(yù)算法、土地法、稅法、規(guī)劃法、采購(gòu)法等接軌的問題，同時(shí)減少地方政府規(guī)定與中央政策以及中央各部委之間的沖突。立法的法律形式應(yīng)采用單行法和特別法立法，而不是行政規(guī)章，可通過特別法優(yōu)于一般法的原則解決PPP面臨的法律沖突問題，而且立法程序上不需要人大而是常委會(huì)就能修訂。

其次，在無(wú)明確法定依據(jù)的前提下，我們一般寄希望于在政府與社會(huì)資本簽署的PPP協(xié)議（包括特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）中，在不排除法定監(jiān)管的前提下能有明確約定雙方對(duì)監(jiān)管，特別是對(duì)項(xiàng)目本身特別適用的監(jiān)管的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式以及最終的監(jiān)管效果。但遺憾的是，我們從實(shí)踐中，包括幾批示范項(xiàng)目評(píng)審過程中，均很難看到這種有明確指向和適用的監(jiān)管約定和方式。此外，由于PPP項(xiàng)目從識(shí)別到最終實(shí)施和移交，在目前我們國(guó)家的投融資管理體制下，與項(xiàng)目各種管理相關(guān)的政府部門繁多，沒有一個(gè)政府職能部門可以在項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)完全覆蓋項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，于是就出現(xiàn)了兩極現(xiàn)象，即在決定項(xiàng)目成立與否的初期，哪個(gè)部門都想管；到了項(xiàng)目開始產(chǎn)出需要進(jìn)行監(jiān)督管理時(shí)，找不到可以全方位管理和監(jiān)督的政府部門，責(zé)任在此時(shí)產(chǎn)生了嚴(yán)重的分化和推諉。統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有利于統(tǒng)一PPP相關(guān)法規(guī)政策以及在項(xiàng)目的審批、咨詢以及后期等過程中統(tǒng)一把握監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方政府和相關(guān)部門等進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)不同的社會(huì)資本方更為公平；而且相比多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清晰，效率可能更高。例如，英國(guó)是由財(cái)政部及財(cái)政部專設(shè)的一系列協(xié)助機(jī)構(gòu)共同促進(jìn)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行和監(jiān)管。但是，各行業(yè)部門對(duì)自身所在的行業(yè)領(lǐng)域有獨(dú)到而深刻的見解，他們參與對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管可能會(huì)有利于加深監(jiān)管深度和更有針對(duì)性地提高具體項(xiàng)目的監(jiān)管水平。目前，我國(guó)許多部委都對(duì)PPP項(xiàng)目有監(jiān)管的權(quán)限，但是各部門和地方政府的各自為政也帶來了監(jiān)管中低效率的問題。未來應(yīng)在實(shí)踐中應(yīng)隨PPP項(xiàng)目的進(jìn)一步發(fā)展總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索由統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管所有的PPP項(xiàng)目還是實(shí)行條塊分割的監(jiān)管方式更能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，保障PPP項(xiàng)目的有序規(guī)范發(fā)展。

主觀方面也正是由于這種法定職責(zé)分工不清的體制結(jié)構(gòu)問題，在“寧可無(wú)功，不能有過”的思維模式下，對(duì)于項(xiàng)目全生命周期的監(jiān)管缺位成為一種普遍現(xiàn)象。這種“事不關(guān)已”的監(jiān)管態(tài)度最終可能導(dǎo)致的是公眾利益得不到應(yīng)有的保護(hù)。究其原因，重投入、輕監(jiān)管的傳統(tǒng)思維模式依然頑固的存在。

二、監(jiān)管的范圍

除了當(dāng)前適用的法律與法規(guī)已經(jīng)有明確規(guī)定的監(jiān)管范圍（工商、稅務(wù)、建設(shè)管理等等）以外，針對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：

（一）事前

在項(xiàng)目識(shí)別與項(xiàng)目準(zhǔn)備期間，對(duì)于項(xiàng)目投資與融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、調(diào)價(jià)機(jī)制、項(xiàng)目產(chǎn)出、績(jī)效與回報(bào)機(jī)制聯(lián)動(dòng)等與本地區(qū)公眾利益的終極目標(biāo)是否相符要有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)（機(jī)制）進(jìn)行評(píng)價(jià)與判斷。

在項(xiàng)目的前期識(shí)別和準(zhǔn)備項(xiàng)階段，在準(zhǔn)入方面政府應(yīng)做好把關(guān)。財(cái)政部門（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門并積極與經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家合作，做好物有所值評(píng)價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證工作。政府應(yīng)該對(duì)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性進(jìn)行監(jiān)管，只有通過評(píng)價(jià)和論證的項(xiàng)目才適合采用PPP 模式，防止這兩項(xiàng)論證流于形式。在PPP項(xiàng)目正式簽訂合同時(shí)，財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)對(duì)合同進(jìn)行全面審核尤其是項(xiàng)目的融資，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，且無(wú)財(cái)政兜底等影響財(cái)政支出責(zé)任可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的運(yùn)營(yíng)問題以及地方政府回購(gòu)、明股實(shí)債等不符合PPP模式性質(zhì)的條款，以防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移并剔除偽PPP項(xiàng)目。

（二）事中 至為重要，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過程當(dāng)中與運(yùn)行管理是否符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定（例如環(huán)境保護(hù)、公司治理），結(jié)合PPP項(xiàng)目本身的特性，股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制、績(jī)效考核、產(chǎn)出是否與要求相符，最后落腳在付費(fèi)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制上。而是否完全付費(fèi)以及是否可以調(diào)整價(jià)格完全是取決于績(jī)效考核的結(jié)果以及對(duì)所有法律法規(guī)的遵守。這些均是需要由政府進(jìn)行監(jiān)管所得出的結(jié)論后才能決定是否支付或調(diào)價(jià)的。

（三）事后

對(duì)于移交前后資產(chǎn)的狀況情況以及資產(chǎn)在移交后能否持續(xù)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，是對(duì)公共設(shè)施移交后的性能保證重要的手段。政府在項(xiàng)目移交前應(yīng)審查確保項(xiàng)目設(shè)施、土地等不存在權(quán)利瑕疵，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目的資產(chǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估和測(cè)試以確定項(xiàng)目設(shè)施是否符合約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)營(yíng)狀況良好。移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并公開評(píng)價(jià)結(jié)果。

三、監(jiān)管的方法與手段

（一）定性監(jiān)管與定量監(jiān)管

政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主要包括定性監(jiān)管和定量監(jiān)管兩方面。定性監(jiān)管要反映在普遍適用的法規(guī)和政策當(dāng)中，定量監(jiān)管要具體體現(xiàn)在每個(gè)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)或考核標(biāo)準(zhǔn)文件中（PPP協(xié)議當(dāng)中）。定性監(jiān)管在于監(jiān)管PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，防止由于約定或其他變更導(dǎo)致項(xiàng)目性質(zhì)發(fā)生重大變化而不再是PPP項(xiàng)目或不符合PPP項(xiàng)目的公益性。定性監(jiān)管重點(diǎn)在于關(guān)注項(xiàng)目的性質(zhì)，內(nèi)容主要包括幾個(gè)方面：

1.保持公共屬性（而非商業(yè)性）

PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。公共產(chǎn)品、服務(wù)服務(wù)項(xiàng)目和非公共產(chǎn)品、服務(wù)項(xiàng)目提的價(jià)格機(jī)制、審批機(jī)制、取費(fèi)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等也應(yīng)項(xiàng)目性質(zhì)的不同而不同。公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格機(jī)制應(yīng)當(dāng)透明和規(guī)范。如果把定價(jià)權(quán)和收費(fèi)權(quán)完全交由項(xiàng)目公司，而政府不予監(jiān)管收費(fèi)機(jī)制和回報(bào)機(jī)制，則相當(dāng)于PPP項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制與私人產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制一致，完全交由市場(chǎng)調(diào)整?？紤]到資本的逐利性，這樣很可能會(huì)讓PPP項(xiàng)目失去公益性而完全商業(yè)化并追求高額利潤(rùn)。而為了保護(hù)公眾利益，PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是微利而不暴利。對(duì)于使用者付費(fèi)模式的PPP項(xiàng)目，應(yīng)慎重考慮將項(xiàng)目公司上市或者證券化，否則公眾不僅要支付項(xiàng)目的貸款成本，還可能要支付股票收益。

2.保持投資人的實(shí)際控制的一致性和社會(huì)資本屬性（否定當(dāng)?shù)卣刂疲┱皆谶x擇社會(huì)資本方時(shí)，應(yīng)確保剔除未按國(guó)辦發(fā)42號(hào)文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方；并且，政府方應(yīng)注意對(duì)自身的約束，不應(yīng)交由當(dāng)?shù)氐胤秸谫Y平臺(tái)公司或者國(guó)企簽署PPP項(xiàng)目合同。從主體方面，PPP項(xiàng)目公司應(yīng)由投資人實(shí)際控制而非當(dāng)?shù)卣刂疲駝t當(dāng)?shù)卣菀着c融資平臺(tái)公司或者當(dāng)?shù)貒?guó)企串通，借PPP名義行傳統(tǒng)地方政府平臺(tái)融資之實(shí)，長(zhǎng)期看容易形成新的地方債問題，無(wú)法達(dá)到通過PPP模式防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的初衷。

3.PPP項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)不能出現(xiàn)或?qū)е聜蜳PP項(xiàng)目，表現(xiàn)為固定回報(bào)、回購(gòu)安排、變相“代建”等方式。

今年在上海舉辦的第二屆中國(guó)PPP融資論壇上，財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞特別指出目前PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施難，“一些地方為盡快上項(xiàng)目，通過‘假的’政府購(gòu)買服務(wù)形式，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者通過固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式，借PPP之名，行地方政府變相融資之實(shí)。這種現(xiàn)象既會(huì)影響PPP規(guī)范推廣，也可能加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！盤PP模式核心之一是政府和社會(huì)資本合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。原則上社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)法律、政策調(diào)整和最低需求風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。而偽PPP不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，最大限度的運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)資源配置實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供應(yīng)，而且潛在的違約風(fēng)險(xiǎn)（特別是近期出現(xiàn)了一些地方政府部門收回所謂“承諾函”，突顯了這一項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)）會(huì)成為一種系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于這些風(fēng)險(xiǎn)因素的不可控，會(huì)進(jìn)一步增加社會(huì)資本準(zhǔn)入的風(fēng)險(xiǎn)成本，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難的問題會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。所以，通過定性方面的監(jiān)管，要對(duì)這些問題進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的清理和防范，以利PPP項(xiàng)目的健康推進(jìn)。

定量監(jiān)管側(cè)重于考察PPP項(xiàng)目的績(jī)效，重點(diǎn)在于項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是否符合要求，而且由于PPP項(xiàng)目的公益性質(zhì)，還要監(jiān)管社會(huì)資本方是否做到盈利而不暴利，避免公共財(cái)政資金因項(xiàng)目外界條件變化而產(chǎn)生確定項(xiàng)目之初所不能預(yù)見的損失和流失。定量監(jiān)管主要解決的問題是兩個(gè)，一個(gè)是項(xiàng)目產(chǎn)出是否達(dá)到政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求要求，以及根據(jù)產(chǎn)出的情況確定付費(fèi)和補(bǔ)貼及調(diào)價(jià)；另一個(gè)是確保公共設(shè)施專于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及（適用的情況下）公共設(shè)施的公共屬性不發(fā)生改變。目前，國(guó)內(nèi)尚未建立PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)或監(jiān)管機(jī)制。PPP項(xiàng)目提供的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此為保證公眾利益，不僅應(yīng)在立項(xiàng)階段證實(shí)PPP項(xiàng)目物有所值，也應(yīng)保證在項(xiàng)目建設(shè)完成并投入使用或運(yùn)營(yíng)后真正做到物有所值。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，可以與項(xiàng)目前期的可行性研究報(bào)告和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行對(duì)比，考察差距是否懸殊，是否真正實(shí)現(xiàn)物有所值，以及項(xiàng)目的性質(zhì)是否仍然是PPP而并未發(fā)生重大變更。這種針對(duì)某個(gè)具體PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管不僅僅會(huì)有利于該項(xiàng)目在后期繼續(xù)規(guī)范進(jìn)行，所總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)也可供其他PPP項(xiàng)目發(fā)展借鑒，從而進(jìn)一步推動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范有序發(fā)展。

（二）監(jiān)管手段 在監(jiān)管措施方面，除日常的監(jiān)管方式外，對(duì)于如何探索特別適用于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管手段，可以借鑒“他山之石”。在這里特別推薦國(guó)外普遍適用的報(bào)備制度，即社會(huì)投資人（項(xiàng)目公司）根據(jù)PPP協(xié)議及適用的法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)期自身運(yùn)營(yíng)情況，主動(dòng)向監(jiān)管部門提出運(yùn)營(yíng)與合規(guī)報(bào)告，并對(duì)結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。監(jiān)管部門的責(zé)任是對(duì)報(bào)告進(jìn)行復(fù)核以確定項(xiàng)目公司的履約情況。而在所有PPP協(xié)議中多被引入的政府介入權(quán)，則是一種有別于政府監(jiān)管部門對(duì)于一般項(xiàng)目監(jiān)管所不同的監(jiān)管方式。介入權(quán)(step-in rights)是指依照合同約定或者法律規(guī)定，在特定情形下，公共部門依法有權(quán)在一定期間內(nèi)控制項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)。介入權(quán)對(duì)于公私雙方的權(quán)利義務(wù)至關(guān)重要，因此也是PPP項(xiàng)目合同的重要條款。一般認(rèn)為，政府可以在以下情況介入PPP項(xiàng)目：第一，項(xiàng)目產(chǎn)生了嚴(yán)重的安全或者環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)；第二，威脅到國(guó)家安全或者社會(huì)公共利益或秩序（或有充分理由相信這種威脅是存在的或即將發(fā)生）；第三，符合法律強(qiáng)制性規(guī)定；第四，符合約定的其他情形。而行使介入權(quán)的費(fèi)用的承擔(dān)應(yīng)作出合理安排。政府介入與其他監(jiān)管方式最本質(zhì)的不同是，對(duì)于非政府所有的資產(chǎn)采取短期的措施而獲得了運(yùn)營(yíng)的權(quán)利，但又不等同于征收這種法定合同解除方式。這種介入不能是一種長(zhǎng)期的狀態(tài)，只能適用于特定條件下。并且在需要政府介入的事項(xiàng)或原因消除或是有充分理由相信會(huì)消除時(shí)，介入權(quán)需要即時(shí)解除。這種介入權(quán)的核心是保護(hù)公共利益，而不以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的。此外，政府的介入權(quán)與融資機(jī)構(gòu)的介入權(quán)則不同，政府在介入時(shí)不可以重組項(xiàng)目公司或是改變項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。融資機(jī)構(gòu)由于沒有解除PPP協(xié)議的合同及法定權(quán)利，糾正項(xiàng)目公司違約時(shí)的救濟(jì)手段可以包括重組項(xiàng)目公司，以使得融資的安全性獲得保障。政府完全可以通過PPP協(xié)議下的提前終止條款所約定的事項(xiàng)，在項(xiàng)目公司無(wú)法滿足項(xiàng)目需求時(shí)，終止PPP協(xié)議，另行更換社會(huì)投資人。

四、總結(jié)

PPP項(xiàng)目的生命周期大部分都與政府監(jiān)管有關(guān)，因此監(jiān)管是政府保障PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施最主要的手段之一。但是，保證PPP項(xiàng)目的規(guī)范發(fā)展僅依靠政府監(jiān)管是不夠的，還應(yīng)完善PPP項(xiàng)目信息公開制度，保證PPP項(xiàng)目信息以及操作流程除涉及國(guó)家機(jī)密和商業(yè)機(jī)密外的公開透明，接受來自公眾的監(jiān)督，共同推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。PPP本質(zhì)在于政府和社會(huì)資本方作為平等主體合作，而且推廣PPP項(xiàng)目的初衷之一是要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的優(yōu)勢(shì)和效率。因此，政府在監(jiān)管中應(yīng)嚴(yán)格遵循權(quán)力法定原則且保持適度，而不應(yīng)過分干預(yù)。

第三篇：ppp最新監(jiān)管政策整理

現(xiàn)將部分最新ppp監(jiān)管政策整理如下：

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）2017年11月10日。

《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》一行三會(huì)等五部委2017年11月17日。1

《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管【2017】192號(hào)）國(guó)資委公布2017年11月21日。2

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行公布

文件的全部?jī)?nèi)容。因?yàn)閮?nèi)容較多可重點(diǎn)只看藍(lán)色字體部分

關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知

財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：

為深入貫徹落實(shí)全國(guó)金融工作會(huì)議精神，進(jìn)一步規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目運(yùn)作，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量，現(xiàn)將規(guī)范全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目庫(kù)”）管理有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、總體要求

（一）統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。各級(jí)財(cái)政部門要深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理的重要意義，及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展，著力推動(dòng)PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機(jī)制的本源，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)，夯實(shí)PPP可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）分類施策。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)按項(xiàng)目所處階段將項(xiàng)目庫(kù)分為項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單和項(xiàng)目管理庫(kù)，將處于識(shí)別階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備清單，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目孵 1 尚處在征求意見稿階段，最終版本不會(huì)存在太大差距。此規(guī)從資管業(yè)務(wù)的“實(shí)質(zhì)”角度最大范圍的涵蓋了現(xiàn)有的資管產(chǎn)品，包括保險(xiǎn)資管公司的保債計(jì)劃、保股計(jì)劃、PPP計(jì)劃，信托公司的單一資金信托和集合資金信托計(jì)劃，銀行理財(cái)?shù)鹊?。但是排除了“資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)”、“財(cái)產(chǎn)權(quán)信托”等產(chǎn)品。至于私募股權(quán)基金是否適用新政？央行有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》答記者問中，已說明了私募基金管理人雖尚不屬于金融機(jī)構(gòu)，但其發(fā)行的私募基金產(chǎn)品也屬于資管產(chǎn)品，國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，沒有規(guī)定的，適用本《指導(dǎo)意見》的要求，也就是說應(yīng)當(dāng)參照適用此規(guī)定。2 針對(duì)央企規(guī)定，但是作為國(guó)企只是借鑒下，便于更好的做出判斷?；屯平?；將處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交階段的項(xiàng)目，納入項(xiàng)目管理庫(kù)，按照PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度要求，實(shí)施全生命周期管理，確保規(guī)范運(yùn)作。

（三）嚴(yán)格管理。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，建立健全專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動(dòng)態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制，及時(shí)將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫(kù)，不斷提高項(xiàng)目管理庫(kù)信息質(zhì)量和管理水平。

二、嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫(kù)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫(kù)：

（一）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。

（三）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

三、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目

各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)組織開展項(xiàng)目管理庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目集中清理工作，全面核實(shí)項(xiàng)目信息及實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購(gòu)文件、PPP項(xiàng)目合同等重要文件資料。屬于上述第（一）、（二）項(xiàng)不得入庫(kù)情形或存在下列情形之一的項(xiàng)目，應(yīng)予以清退：

（一）未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”。包括已進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證的（2015年4月7日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展財(cái)政承受能力論證以及2015年12月18日前進(jìn)入采購(gòu)階段但未開展物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目除外）；雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的。

（二）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫(kù)之日起一年內(nèi)無(wú)任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。

（三）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

（四）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。

（五）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。包括違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫(kù)之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購(gòu)等關(guān)鍵信息的。

四、組織實(shí)施

（一）落實(shí)責(zé)任主體。各省級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)履行項(xiàng)目庫(kù)管理主體責(zé)任，統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財(cái)政部門開展集中清理工作。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（以下稱“財(cái)政部PPP中心”）負(fù)責(zé)開展財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的核查清理工作，并對(duì)各地項(xiàng)目管理庫(kù)清理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）健全工作機(jī)制。各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)成立集中清理專項(xiàng)工作組，制定工作方案，明確任務(wù)分工、工作要求和時(shí)間進(jìn)度，落實(shí)專人負(fù)責(zé)，并可邀請(qǐng)專家參與。地方各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)方面加強(qiáng)政策宣傳和輿論引導(dǎo)，重要情況及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告。

（三）明確完成時(shí)限。各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，并將清理工作完成情況報(bào)財(cái)政部金融司備案。

（四）確保整改到位。對(duì)于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫(kù)直至整改完成。

《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》近年來，我國(guó)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)快速發(fā)展，在滿足居民和企業(yè)的投融資需求、改善社會(huì)融資結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在部分業(yè)務(wù)發(fā)展不規(guī)范、多層嵌套、剛性兌付、規(guī)避金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控等問題。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，為規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，統(tǒng)一同類資產(chǎn)管理產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有效防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)社會(huì)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，更好地支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，現(xiàn)提出以下意見：

一、【基本原則】規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)主要遵循以下原則：

（一）堅(jiān)持嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)的底線思維，把防范和化解資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)放到更加重要的位置，減少存量風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)防增量風(fēng)險(xiǎn)。

（二）堅(jiān)持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的根本目標(biāo)，既充分發(fā)揮資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的功能，切實(shí)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投融資需求，又嚴(yán)格規(guī)范引導(dǎo)，避免資金脫實(shí)向虛在金融體系內(nèi)部自我循環(huán)，防止產(chǎn)品過于復(fù)雜，加劇風(fēng)險(xiǎn)的跨行業(yè)、跨市場(chǎng)、跨區(qū)域傳遞。

（三）堅(jiān)持宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合、機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管理念，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的全面、統(tǒng)一覆蓋，采取有效監(jiān)管措施，加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)。

（四）堅(jiān)持有的放矢的問題導(dǎo)向，重點(diǎn)針對(duì)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的多層嵌套、杠桿不清、套利嚴(yán)重、投機(jī)頻繁等問題，設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制，同時(shí)對(duì)金融創(chuàng)新堅(jiān)持趨利避害、一分為二，留出發(fā)展空間。

（五）堅(jiān)持積極穩(wěn)妥審慎推進(jìn)，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系，堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)與有序規(guī)范相結(jié)合，在下決心處置風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，充分考慮市場(chǎng)承受能力，合理設(shè)置過渡期，把握好工作的次序、節(jié)奏、力度，加強(qiáng)市場(chǎng)溝通，有效引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期。

二、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)定義】資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)是指銀行、信托、證券、基金、期貨、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)接受投資者委托，對(duì)受托的投資者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資和管理的金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)為委托人利益履行勤勉盡責(zé)義務(wù)并收取相應(yīng)的管理費(fèi)用，委托人自擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)并獲得收益。

資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)是金融機(jī)構(gòu)的表外業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)時(shí)不得承諾保本保收益。出現(xiàn)兌付困難時(shí)，金融機(jī)構(gòu)不得以任何形式墊資兌付。金融機(jī)構(gòu)不得開展表內(nèi)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。

三、【資產(chǎn)管理產(chǎn)品】資產(chǎn)管理產(chǎn)品包括但不限于銀行非保本理財(cái)產(chǎn)品，資金信托計(jì)劃，證券公司、證券公司子公司、基金管理公司、基金管理子公司、期貨公司、期貨公司子公司和保險(xiǎn)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品等。依據(jù)金融監(jiān)督管理部門頒布規(guī)則開展的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，不適用本意見。

四、【產(chǎn)品分類】資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照募集方式的不同，分為公募產(chǎn)品和私募產(chǎn)品。公募產(chǎn)品面向不特定社會(huì)公眾公開發(fā)行。公開發(fā)行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)依照《中華人民共和國(guó)證券法》執(zhí)行。私募產(chǎn)品面向合格投資者通過非公開方式發(fā)行。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照投資性質(zhì)的不同，分為固定收益類產(chǎn)品、權(quán)益類產(chǎn)品、商品及金融衍生品類產(chǎn)品和混合類產(chǎn)品。固定收益類產(chǎn)品投資于債權(quán)類資產(chǎn)的比例不低于80%，權(quán)益類產(chǎn)品投資于股票、未上市股權(quán)等權(quán)益類資產(chǎn)的比例不低于80%，商品及金融衍生品類產(chǎn)品投資于商品及金融衍生品的比例不低于80%，混合類產(chǎn)品投資于債權(quán)類資產(chǎn)、權(quán)益類資產(chǎn)、商品及金融衍生品類資產(chǎn)且任一資產(chǎn)的投資比例未達(dá)到前三類產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。

【明示產(chǎn)品類型】金融機(jī)構(gòu)在發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照上述分類標(biāo)準(zhǔn)向投資者明示資產(chǎn)管理產(chǎn)品的類型，并按照確定的產(chǎn)品性質(zhì)進(jìn)行投資。在產(chǎn)品成立后至到期日前，不得擅自改變產(chǎn)品類型?；旌项惍a(chǎn)品投資債權(quán)類資產(chǎn)、權(quán)益類資產(chǎn)和商品及金融衍生品類資產(chǎn)的比例應(yīng)當(dāng)在發(fā)行產(chǎn)品時(shí)予以確定并向投資者明示，在產(chǎn)品成立后至到期日前不得擅自改變。產(chǎn)品的實(shí)際投向不得違反合同約定，如需調(diào)整投資策略，與確定的投資性質(zhì)產(chǎn)生偏離，應(yīng)當(dāng)先行取得投資者同意，并履行登記備案等法律法規(guī)以及金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的程序。

五、【投資者】資產(chǎn)管理產(chǎn)品的投資者分為不特定社會(huì)公眾和合格投資者兩大類。合格投資者是指具備相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，投資于單只資產(chǎn)管理產(chǎn)品不低于一定金額且符合下列條件的自然人和法人。

（一）家庭金融資產(chǎn)不低于500萬(wàn)元，或者近3年本人年均收入不低于40萬(wàn)元，且具有2年以上投資經(jīng)歷。

（二）最近1年末凈資產(chǎn)不低于1000萬(wàn)元的法人單位。

（三）金融監(jiān)督管理部門視為合格投資者的其他情形。

合格投資者投資于單只固定收益類產(chǎn)品的金額不低于30萬(wàn)元，投資于單只混合類產(chǎn)品的金額不低于40萬(wàn)元，投資于單只權(quán)益類產(chǎn)品、單只商品及金融衍生品類產(chǎn)品的金額不低于100萬(wàn)元。合格投資者同時(shí)投資多只不同產(chǎn)品的，投資金額按照其中最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

六、【投資者適當(dāng)性管理要求】金融機(jī)構(gòu)發(fā)行和銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“了解產(chǎn)品”和“了解客戶”的經(jīng)營(yíng)理念，加強(qiáng)投資者適當(dāng)性管理，向投資者銷售與其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相適應(yīng)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品。禁止欺詐或者誤導(dǎo)投資者購(gòu)買與其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不匹配的資產(chǎn)管理產(chǎn)品。金融機(jī)構(gòu)不得通過對(duì)資產(chǎn)管理產(chǎn)品進(jìn)行拆分等方式，向風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力低于產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的投資者銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)投資者教育，不斷提高投資者的金融知識(shí)水平和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，向投資者傳遞“賣者盡責(zé)、買者自負(fù)”的理念，打破剛性兌付。

七、【金融機(jī)構(gòu)及資管從業(yè)人員資質(zhì)要求】金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備與資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)的管理體系和管理制度，公司治理良好，風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和問責(zé)機(jī)制健全。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)人員的資格認(rèn)定、培訓(xùn)、考核評(píng)價(jià)和問責(zé)制度，確保從事資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的人員具備必要的專業(yè)知識(shí)、行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和管理能力，充分了解相關(guān)法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定以及資產(chǎn)管理產(chǎn)品的法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)、主要風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)管控方式，遵守行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于違反相關(guān)法律法規(guī)以及本意見規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)從業(yè)人員，依法采取處罰措施直至取消從業(yè)資格，禁止其在其他類型金融機(jī)構(gòu)從事資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。

八、【金融機(jī)構(gòu)受托管理職責(zé)和投資者保護(hù)】金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用受托資金進(jìn)行投資，應(yīng)當(dāng)遵守審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則，制定科學(xué)合理的投資策略和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，有效防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行以下管理人職責(zé)：

（一）依法募集資金，辦理產(chǎn)品份額的發(fā)售和登記事宜。

（二）辦理產(chǎn)品登記備案手續(xù)。

（三）對(duì)所管理的不同產(chǎn)品受托財(cái)產(chǎn)分別管理、分別記賬，進(jìn)行投資。

（四）按照產(chǎn)品合同的約定確定收益分配方案，及時(shí)向投資者分配收益。

（五）進(jìn)行產(chǎn)品會(huì)計(jì)核算并編制產(chǎn)品財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

（六）依法計(jì)算并披露產(chǎn)品凈值，確定申購(gòu)、贖回價(jià)格。

（七）辦理與受托財(cái)產(chǎn)管理業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的信息披露事項(xiàng)。

（八）保存受托財(cái)產(chǎn)管理業(yè)務(wù)活動(dòng)的記錄、賬冊(cè)、報(bào)表和其他相關(guān)資料。

（九）以管理人名義，代表投資者利益行使訴訟權(quán)利或者實(shí)施其他法律行為。

（十）金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的其他職責(zé)。

金融機(jī)構(gòu)未按照勤勉盡責(zé)原則切實(shí)履行受托管理職責(zé)，造成投資者損失的，應(yīng)當(dāng)依法向投資者承擔(dān)賠償責(zé)任。

九、【產(chǎn)品代銷】金融機(jī)構(gòu)代理銷售其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)符合金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的資質(zhì)條件。未經(jīng)金融管理部門許可，任何非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得代理銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)管理產(chǎn)品的銷售授權(quán)管理體系，明確代理銷售機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和程序，明確界定雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)責(zé)任和轉(zhuǎn)移方式。

金融機(jī)構(gòu)代理銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的內(nèi)部審批和風(fēng)險(xiǎn)控制程序，對(duì)發(fā)售機(jī)構(gòu)的信用狀況、經(jīng)營(yíng)管理能力、市場(chǎng)投資能力、風(fēng)險(xiǎn)處置能力等開展盡職調(diào)查，要求發(fā)售機(jī)構(gòu)提供詳細(xì)的產(chǎn)品介紹、相關(guān)市場(chǎng)分析和風(fēng)險(xiǎn)收益測(cè)算報(bào)告，進(jìn)行充分的信息驗(yàn)證和風(fēng)險(xiǎn)審查，確保代理銷售的產(chǎn)品符合本意見規(guī)定并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

十、【公募和私募產(chǎn)品的投資要求】

【公募產(chǎn)品】公募產(chǎn)品主要投資風(fēng)險(xiǎn)低、流動(dòng)性強(qiáng)的債權(quán)類資產(chǎn)以及上市交易的股票，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得投資未上市股權(quán)。公募產(chǎn)品可以投資商品及金融衍生品，但應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及金融監(jiān)督管理部門的相關(guān)規(guī)定。

現(xiàn)階段，銀行的公募產(chǎn)品以固定收益類產(chǎn)品為主。如發(fā)行權(quán)益類產(chǎn)品和其他產(chǎn)品，須經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)管部門批準(zhǔn)，但用于支持市場(chǎng)化、法治化債轉(zhuǎn)股的產(chǎn)品除外。

【私募產(chǎn)品】私募產(chǎn)品的投資范圍由合同約定，可以投資債權(quán)類資產(chǎn)、上市交易（掛牌）的股票、未上市企業(yè)股權(quán)（含債轉(zhuǎn)股）和受（收）益權(quán)，并嚴(yán)格遵守投資者適當(dāng)性管理要求。

十一、【投資限制及鼓勵(lì)】資產(chǎn)管理產(chǎn)品進(jìn)行投資應(yīng)當(dāng)符合以下規(guī)定：

（一）【非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)】標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)是指在銀行間市場(chǎng)、證券交易所市場(chǎng)等國(guó)務(wù)院和金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的交易市場(chǎng)交易的具有合理公允價(jià)值和較高流動(dòng)性的債權(quán)性資產(chǎn)，具體認(rèn)定規(guī)則由人民銀行會(huì)同金融監(jiān)督管理部門另行制定。其他債權(quán)類資產(chǎn)均為非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)。

金融機(jī)構(gòu)發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資于非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)遵守金融監(jiān)督管理部門制定的有關(guān)限額管理、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金要求、流動(dòng)性管理等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)金融監(jiān)督管理部門未制定相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的，由人民銀行督促根據(jù)本意見要求制定與其他行業(yè)一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并予以執(zhí)行。

金融機(jī)構(gòu)不得將資產(chǎn)管理產(chǎn)品資金直接或者間接投資于商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)。商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)受（收）益權(quán)的投資限制由人民銀行、金融監(jiān)督管理部門另行制定。

（二）【禁止投資的行業(yè)】資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得直接或者間接投資法律法規(guī)和國(guó)家政策禁止進(jìn)行債權(quán)和股權(quán)投資的行業(yè)和領(lǐng)域。

（三）【鼓勵(lì)投資】鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品募集資金支持國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域和重大工程建設(shè)、科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展等領(lǐng)域。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品募集資金支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和降低企業(yè)杠桿率。

（四）【外幣產(chǎn)品】跨境資產(chǎn)管理產(chǎn)品及業(yè)務(wù)、境內(nèi)外幣資產(chǎn)管理產(chǎn)品及業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)符合外匯管理有關(guān)規(guī)定。

十二、【信息披露和透明度】金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向投資者主動(dòng)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)披露資產(chǎn)管理產(chǎn)品募集信息、資金投向、杠桿水平、收益分配、托管安排、投資者賬戶信息和主要投資風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

【公募產(chǎn)品信息披露】金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的公募產(chǎn)品信息披露管理制度，明確定期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告、重大事項(xiàng)公告、投資風(fēng)險(xiǎn)披露要求以及具體內(nèi)容、格式。在本機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站或者通過投資者便于獲取的方式，按照規(guī)定或者開放頻率披露開放式產(chǎn)品凈值，每周披露封閉式產(chǎn)品凈值，定期披露其他重要信息。

【私募產(chǎn)品信息披露】私募產(chǎn)品的信息披露方式、內(nèi)容、頻率由產(chǎn)品合同約定，但金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)至少每季度向投資者披露產(chǎn)品凈值和其他重要信息。

【固定收益類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)在顯要位置向投資者充分披露和提示固定收益類產(chǎn)品的投資風(fēng)險(xiǎn)，包括但不限于產(chǎn)品投資債券面臨的利率、匯率變化等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及債券價(jià)格波動(dòng)情況，產(chǎn)品投資每筆非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)的融資客戶、項(xiàng)目名稱、剩余融資期限、到期收益分配、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)狀況等。

【權(quán)益類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)在顯要位置向投資者充分披露和提示權(quán)益類產(chǎn)品的投資風(fēng)險(xiǎn)，包括但不限于產(chǎn)品投資股票面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及股票價(jià)格波動(dòng)情況等。

【商品及金融衍生品類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)在顯要位置向投資者充分披露商品及金融衍生品類產(chǎn)品的掛鉤資產(chǎn)、持倉(cāng)風(fēng)險(xiǎn)、控制措施以及衍生品公允價(jià)值變化等。

【混合類產(chǎn)品信息披露】除資產(chǎn)管理產(chǎn)品通行的信息披露要求外，金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)向投資者清晰披露混合類產(chǎn)品的投資資產(chǎn)組合情況，并根據(jù)固定收益類、權(quán)益類、商品及金融衍生品類資產(chǎn)投資比例充分披露和提示相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)。

十三、【公司治理與風(fēng)險(xiǎn)隔離】主營(yíng)業(yè)務(wù)不包括資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有獨(dú)立法人地位的資產(chǎn)管理子公司開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，暫不具備條件的可以設(shè)立專門的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)部門開展業(yè)務(wù)。

金融機(jī)構(gòu)不得為資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資的非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)或者股權(quán)類資產(chǎn)提供任何直接或間接、顯性或隱性的擔(dān)?；蛘呋刭?gòu)承諾。

金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)確保資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)相分離，代客業(yè)務(wù)與自營(yíng)業(yè)務(wù)相分離，資產(chǎn)管理產(chǎn)品與其代銷的金融產(chǎn)品相分離，資產(chǎn)管理產(chǎn)品之間相分離，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)操作與其他業(yè)務(wù)操作相分離。

十四、【第三方獨(dú)立托管】本意見發(fā)布后，金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由具有托管資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立托管，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。

過渡期內(nèi)，具有證券投資基金托管業(yè)務(wù)資質(zhì)的商業(yè)銀行可以托管本行理財(cái)產(chǎn)品，但應(yīng)當(dāng)為每只產(chǎn)品單獨(dú)開立托管賬戶，確保資產(chǎn)隔離。過渡期后，具有證券投資基金托管業(yè)務(wù)資質(zhì)的商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)設(shè)立具有獨(dú)立法人地位的子公司開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，該商業(yè)銀行可以托管子公司發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，但應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的獨(dú)立托管。獨(dú)立托管有名無(wú)實(shí)的，由金融監(jiān)督管理部門進(jìn)行糾正和處罰。

十五、【規(guī)范資金池】金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做到每只資產(chǎn)管理產(chǎn)品的資金單獨(dú)管理、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算，不得開展或者參與具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池業(yè)務(wù)。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理確定資產(chǎn)管理產(chǎn)品所投資資產(chǎn)的期限，加強(qiáng)對(duì)期限錯(cuò)配的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理，金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)制定流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)定。

為降低期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化資產(chǎn)管理產(chǎn)品久期管理，封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品最短期限不得低于90天。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)資產(chǎn)管理產(chǎn)品的期限設(shè)定不同的管理費(fèi)率，產(chǎn)品期限越長(zhǎng)，年化管理費(fèi)率越低。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品直接或者間接投資于非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)的，非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)類資產(chǎn)的終止日不得晚于封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的到期日或者開放式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的最近一次開放日。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品直接或者間接投資于未上市企業(yè)股權(quán)及其受（收）益權(quán)的，應(yīng)當(dāng)為封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品，并明確股權(quán)及其受（收）益權(quán)的退出安排。未上市企業(yè)股權(quán)及其受（收）益權(quán)的退出日不得晚于封閉式資產(chǎn)管理產(chǎn)品的到期日。

金融機(jī)構(gòu)不得違反相關(guān)金融監(jiān)督管理部門的規(guī)定，通過為單一項(xiàng)目融資設(shè)立多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品的方式，變相突破投資人數(shù)限制或者其他監(jiān)管要求。同一金融機(jī)構(gòu)發(fā)行多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資同一資產(chǎn)的，為防止同一資產(chǎn)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)波及多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品，多只資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資該資產(chǎn)的資金總規(guī)模合計(jì)不得超過300億元。如果超出該限額，需經(jīng)相關(guān)金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)。

十六、【資產(chǎn)組合管理】金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保每只資產(chǎn)管理產(chǎn)品所投資資產(chǎn)與投資者的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相適應(yīng)，做到每只產(chǎn)品所投資資產(chǎn)的構(gòu)成清晰、風(fēng)險(xiǎn)可識(shí)別。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)控制資產(chǎn)管理產(chǎn)品所投資資產(chǎn)的集中度。單只公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單只證券或者單只證券投資基金的市值不得超過該資產(chǎn)管理產(chǎn)品凈資產(chǎn)的10%，同一金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的全部公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單只證券或者單只證券投資基金的市值不得超過該證券市值或者證券投資基金市值的30%，全部開放式公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單一上市公司發(fā)行的股票不得超過該上市公司可流通股票的15%，全部資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資單一上市公司發(fā)行的股票不得超過該上市公司可流通股票的30%。金融監(jiān)督管理部門另有規(guī)定的除外。

非因金融機(jī)構(gòu)主觀因素致使不符合前述比例限制的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在流動(dòng)性受限資產(chǎn)可出售、轉(zhuǎn)讓或者恢復(fù)交易的10個(gè)交易日內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

十七、【強(qiáng)化資本和準(zhǔn)備金計(jì)提要求】金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照資產(chǎn)管理產(chǎn)品管理費(fèi)收入的10%計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，或者按照規(guī)定計(jì)提操作風(fēng)險(xiǎn)資本或相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)資本準(zhǔn)備。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金余額達(dá)到產(chǎn)品余額的1%時(shí)可以不再提取。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金主要用于彌補(bǔ)因金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)、違反資產(chǎn)管理產(chǎn)品協(xié)議、操作錯(cuò)誤或者技術(shù)故障等給資產(chǎn)管理產(chǎn)品財(cái)產(chǎn)或者投資者造成的損失。

十八、【打破剛性兌付監(jiān)管要求】

【凈值管理】金融機(jī)構(gòu)對(duì)資產(chǎn)管理產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)實(shí)行凈值化管理，凈值生成應(yīng)當(dāng)符合公允價(jià)值原則，及時(shí)反映基礎(chǔ)資產(chǎn)的收益和風(fēng)險(xiǎn)。按照公允價(jià)值原則確定凈值的具體規(guī)則另行制定。

【剛兌認(rèn)定】經(jīng)人民銀行或者金融監(jiān)督管理部門認(rèn)定，存在以下行為的視為剛性兌付：

（一）資產(chǎn)管理產(chǎn)品的發(fā)行人或者管理人違反公允價(jià)值確定凈值原則對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行保本保收益。

（二）采取滾動(dòng)發(fā)行等方式使得資產(chǎn)管理產(chǎn)品的本金、收益、風(fēng)險(xiǎn)在不同投資者之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品保本保收益。

（三）資產(chǎn)管理產(chǎn)品不能如期兌付或者兌付困難時(shí)，發(fā)行或者管理該產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)自行籌集資金償付或者委托其他金融機(jī)構(gòu)代為償付。

（四）人民銀行和金融監(jiān)督管理部門共同認(rèn)定的其他情形。

【分類懲處】經(jīng)認(rèn)定存在剛性兌付行為的，區(qū)分以下兩類機(jī)構(gòu)加強(qiáng)懲處：

（一）存款類金融機(jī)構(gòu)發(fā)生剛性兌付的，認(rèn)定為利用具有存款本質(zhì)特征的資產(chǎn)管理產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管套利，由銀監(jiān)會(huì)和人民銀行按照存款業(yè)務(wù)予以規(guī)范，足額補(bǔ)繳存款準(zhǔn)備金和存款保險(xiǎn)基金，并予以適當(dāng)處罰。

（二）非存款類持牌金融機(jī)構(gòu)發(fā)生剛性兌付的，認(rèn)定為違規(guī)經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)，由相關(guān)金融監(jiān)督管理部門進(jìn)行糾正，并實(shí)施罰款等行政處罰。未予糾正和罰款的由人民銀行糾正并追繳罰款，具體標(biāo)準(zhǔn)由人民銀行制定，最低標(biāo)準(zhǔn)為漏繳的存款準(zhǔn)備金以及存款保險(xiǎn)基金相應(yīng)的2倍利益對(duì)價(jià)。

【投訴舉報(bào)】任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)存在剛性兌付行為的，可以向人民銀行和金融監(jiān)督管理部門消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)投訴舉報(bào)，查證屬實(shí)且舉報(bào)內(nèi)容未被相關(guān)部門掌握的，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

外部審計(jì)機(jī)構(gòu)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)存在剛性兌付行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告人民銀行和金融監(jiān)督管理部門。

十九、【統(tǒng)一負(fù)債要求】資產(chǎn)管理產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)設(shè)定負(fù)債比例（總資產(chǎn)/凈資產(chǎn)）上限，同類產(chǎn)品適用統(tǒng)一的負(fù)債比例上限。每只開放式公募產(chǎn)品的總資產(chǎn)不得超過該產(chǎn)品凈資產(chǎn)的140%，每只封閉式公募產(chǎn)品、每只私募產(chǎn)品的總資產(chǎn)不得超過該產(chǎn)品凈資產(chǎn)的200%。計(jì)算單只產(chǎn)品的總資產(chǎn)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照穿透原則合并計(jì)算所投資資產(chǎn)管理產(chǎn)品的總資產(chǎn)。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品的持有人不得以所持有的資產(chǎn)管理產(chǎn)品份額進(jìn)行質(zhì)押融資，放大杠桿。

個(gè)人不得使用銀行貸款等非自有資金投資資產(chǎn)管理產(chǎn)品，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到或者超出警戒線的企業(yè)不得投資資產(chǎn)管理產(chǎn)品，警戒線的具體標(biāo)準(zhǔn)由人民銀行會(huì)同相關(guān)部門另行規(guī)定。

二十、【分級(jí)產(chǎn)品設(shè)計(jì)】以下產(chǎn)品不得進(jìn)行份額分級(jí)。

（一）公募產(chǎn)品。

（二）開放式私募產(chǎn)品。

（三）投資于單一投資標(biāo)的私募產(chǎn)品，投資比例超過50%即視為單一。

（四）投資債券、股票等標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)比例超過50%的私募產(chǎn)品。

分級(jí)私募產(chǎn)品的總資產(chǎn)不得超過該產(chǎn)品凈資產(chǎn)的140%。分級(jí)私募產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)根據(jù)所投資資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)程度設(shè)定分級(jí)比例（優(yōu)先級(jí)份額/劣后級(jí)份額，中間級(jí)份額計(jì)入優(yōu)先級(jí)份額）。固定收益類產(chǎn)品的分級(jí)比例不得超過3：1，權(quán)益類產(chǎn)品的分級(jí)比例不得超過1：1，商品及金融衍生品類產(chǎn)品、混合類產(chǎn)品的分級(jí)比例不得超過2：1。發(fā)行分級(jí)資產(chǎn)管理產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)該資產(chǎn)管理產(chǎn)品進(jìn)行自主管理，不得轉(zhuǎn)委托給劣后級(jí)投資者。

分級(jí)資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得直接或者間接對(duì)優(yōu)先級(jí)份額認(rèn)購(gòu)者提供保本保收益安排。

本條所稱分級(jí)資產(chǎn)管理產(chǎn)品是指存在一級(jí)份額以上的份額為其他級(jí)份額提供一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，收益分配不按份額比例計(jì)算，由資產(chǎn)管理合同另行約定的產(chǎn)品。

二十一、【消除多層嵌套和通道】金融機(jī)構(gòu)不得為其他金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品提供規(guī)避投資范圍、杠桿約束等監(jiān)管要求的通道服務(wù)。

資產(chǎn)管理產(chǎn)品可以投資一層資產(chǎn)管理產(chǎn)品，但所投資的資產(chǎn)管理產(chǎn)品不得再投資其他資產(chǎn)管理產(chǎn)品（公募證券投資基金除外）。

金融機(jī)構(gòu)將資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資于其他機(jī)構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，從而將本機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品資金委托給其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資的，該受托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為具有專業(yè)投資能力和資質(zhì)的受金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，并切實(shí)履行主動(dòng)管理職責(zé)，不得進(jìn)行轉(zhuǎn)委托，不得再投資其他資產(chǎn)管理產(chǎn)品（公募證券投資基金除外）。委托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)受托機(jī)構(gòu)開展盡職調(diào)查，實(shí)行名單制管理，明確規(guī)定受托機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和程序、責(zé)任和義務(wù)、存續(xù)期管理、利益沖突防范機(jī)制、信息披露義務(wù)以及退出機(jī)制。委托機(jī)構(gòu)不得因委托其他機(jī)構(gòu)投資而免除自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

金融機(jī)構(gòu)可以聘請(qǐng)具有專業(yè)資質(zhì)的受金融監(jiān)督管理部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)作為投資顧問。投資顧問發(fā)出交易指令指導(dǎo)委托機(jī)構(gòu)在特定系統(tǒng)和托管賬戶內(nèi)操作。

金融監(jiān)督管理部門和國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)行平等準(zhǔn)入、給予公平待遇。金融監(jiān)督管理部門基于風(fēng)險(xiǎn)防控考慮，確實(shí)需要對(duì)其他行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品采取限制措施的，應(yīng)當(dāng)充分征求相關(guān)部門意見并達(dá)成一致。

二十二、【智能投顧】金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用人工智能技術(shù)、采用機(jī)器人投資顧問開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)經(jīng)金融監(jiān)督管理部門許可，取得相應(yīng)的投資顧問資質(zhì)，充分披露信息，報(bào)備智能投顧模型的主要參數(shù)以及資產(chǎn)配置的主要邏輯。

金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用智能投顧開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守本意見有關(guān)投資者適當(dāng)性、投資范圍、信息披露、風(fēng)險(xiǎn)隔離等一般性規(guī)定，并根據(jù)智能投顧的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立合理的投資策略和算法模型，充分提示智能投顧算法的固有缺陷和使用風(fēng)險(xiǎn)，為投資者單設(shè)智能投顧賬戶，明晰交易流程，強(qiáng)化留痕管理，嚴(yán)格監(jiān)控智能投顧的交易頭寸、風(fēng)險(xiǎn)限額、交易種類、價(jià)格權(quán)限等。

金融機(jī)構(gòu)委托外部機(jī)構(gòu)開發(fā)智能投顧算法，應(yīng)當(dāng)要求開發(fā)機(jī)構(gòu)根據(jù)不同產(chǎn)品投資策略研發(fā)對(duì)應(yīng)的智能投顧算法，避免算法同質(zhì)化加劇投資行為的順周期性。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)針對(duì)由此引發(fā)的市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)制定應(yīng)對(duì)預(yù)案。因算法同質(zhì)化、編程設(shè)計(jì)錯(cuò)誤、對(duì)數(shù)據(jù)利用深度不夠等智能投顧算法模型缺陷或者系統(tǒng)異常，導(dǎo)致羊群效應(yīng)、影響金融市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取人工干預(yù)措施，強(qiáng)制調(diào)整或者終止智能投顧業(yè)務(wù)。

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)開展人工智能業(yè)務(wù)，不得借助智能投顧夸大宣傳資產(chǎn)管理產(chǎn)品或者誤導(dǎo)投資者，并切實(shí)履行對(duì)智能投顧資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的管理職責(zé)，因違法違規(guī)或者管理不當(dāng)造成投資者損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。開發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)盡責(zé)、合理研發(fā)智能投顧算法，保證客戶和投資者的數(shù)據(jù)安全，不得使用惡意代碼損害投資者利益，如存在過錯(cuò)，金融機(jī)構(gòu)有權(quán)向開發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行損失追償或者要求承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二十三、【關(guān)聯(lián)交易】金融機(jī)構(gòu)不得以資產(chǎn)管理產(chǎn)品的資金與關(guān)聯(lián)方進(jìn)行不正當(dāng)交易、利益輸送、內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)，包括但不限于投資于關(guān)聯(lián)方虛假項(xiàng)目、與關(guān)聯(lián)方共同收購(gòu)上市公司、向本機(jī)構(gòu)注資等。關(guān)聯(lián)方按照財(cái)政部《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定確定。

金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品投資本機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)及其控股股東、實(shí)際控制人或者與其有其他重大利害關(guān)系的公司發(fā)行或者承銷的證券，或者從事其他重大關(guān)聯(lián)交易的，應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審批機(jī)制和評(píng)估機(jī)制，并向投資者充分披露信息。

二

十四、【統(tǒng)計(jì)制度】建立資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)一報(bào)告制度。人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)籌資產(chǎn)管理產(chǎn)品的數(shù)據(jù)編碼和綜合統(tǒng)計(jì)工作，會(huì)同金融監(jiān)督管理部門擬定資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)制度，建立資產(chǎn)管理產(chǎn)品信息系統(tǒng)，規(guī)范和統(tǒng)一產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、信息分類、代碼、數(shù)據(jù)格式，逐只產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)基本信息、募集信息、資產(chǎn)負(fù)債信息和終止信息。人民銀行和金融監(jiān)督管理部門加強(qiáng)資產(chǎn)管理產(chǎn)品的統(tǒng)計(jì)信息共享。

金融機(jī)構(gòu)于每只資產(chǎn)管理產(chǎn)品成立后5個(gè)工作日內(nèi)，向人民銀行和金融監(jiān)督管理部門同時(shí)報(bào)送產(chǎn)品基本信息和起始募集信息；于每月10日前報(bào)送存續(xù)期募集信息、資產(chǎn)負(fù)債信息，于產(chǎn)品終止后5個(gè)工作日內(nèi)報(bào)送終止信息。

中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司、中國(guó)證券登記結(jié)算有限公司、銀行間市場(chǎng)清算所股份有限公司、上海票據(jù)交易所股份有限公司、上海黃金交易所、上海保險(xiǎn)交易所股份有限公司、中保保險(xiǎn)資產(chǎn)登記交易系統(tǒng)有限公司于每月10日前向人民銀行和金融監(jiān)督管理部門同時(shí)報(bào)送資產(chǎn)管理產(chǎn)品持有其登記托管的金融工具的信息。

在資產(chǎn)管理產(chǎn)品信息系統(tǒng)正式運(yùn)行前，人民銀行會(huì)同金融監(jiān)督管理部門依據(jù)統(tǒng)計(jì)制度擬定統(tǒng)一的過渡期數(shù)據(jù)報(bào)送模板；各金融監(jiān)督管理部門對(duì)本行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品，于每月10日前按照數(shù)據(jù)報(bào)送模板向人民銀行提供數(shù)據(jù)，及時(shí)溝通跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的重大風(fēng)險(xiǎn)信息和事項(xiàng)。

人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。資產(chǎn)管理產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)的具體制度由人民銀行會(huì)同相關(guān)部門另行制定。

二十五、【監(jiān)管分工】人民銀行負(fù)責(zé)對(duì)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施宏觀審慎管理，會(huì)同金融監(jiān)督管理部門制定資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。金融監(jiān)督管理部門實(shí)施資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和日常監(jiān)管，加強(qiáng)投資者保護(hù)，依照本意見會(huì)同人民銀行制定出臺(tái)各自監(jiān)管領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則。

本意見正式實(shí)施后，人民銀行會(huì)同金融監(jiān)督管理部門建立工作機(jī)制，持續(xù)監(jiān)測(cè)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)狀況，定期評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制的有效性和市場(chǎng)影響，及時(shí)修訂完善，推動(dòng)資產(chǎn)管理行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

二十六、【監(jiān)管原則】對(duì)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管遵循以下原則：

（一）機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管相結(jié)合，按照產(chǎn)品類型而不是機(jī)構(gòu)類型實(shí)施功能監(jiān)管，同一類型的資產(chǎn)管理產(chǎn)品適用同一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，減少監(jiān)管真空和套利。

（二）實(shí)行穿透式監(jiān)管，對(duì)于已經(jīng)發(fā)行的多層嵌套資產(chǎn)管理產(chǎn)品，向上識(shí)別產(chǎn)品的最終投資者，向下識(shí)別產(chǎn)品的底層資產(chǎn)（公募證券投資基金除外）。

（三）強(qiáng)化宏觀審慎管理，建立資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的宏觀審慎政策框架，完善政策工具，從宏觀、逆周期、跨市場(chǎng)的角度加強(qiáng)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和調(diào)節(jié)。

（四）實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管，對(duì)資產(chǎn)管理產(chǎn)品的發(fā)行銷售、投資、兌付等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立綜合統(tǒng)計(jì)制度。

二十七、【違規(guī)行為處罰】金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本意見規(guī)定，對(duì)違規(guī)行為制定和完善處罰規(guī)則，依法實(shí)施處罰，并確保處罰標(biāo)準(zhǔn)一致。資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)違反宏觀審慎管理要求的，由人民銀行按照法律法規(guī)實(shí)施處罰。

二十八、【組織實(shí)施和過渡期安排】本意見正式實(shí)施后，金融監(jiān)督管理部門在本意見框架內(nèi)研究制定配套細(xì)則，配套細(xì)則之間應(yīng)相互銜接，避免產(chǎn)生新的監(jiān)管套利和不公平競(jìng)爭(zhēng)。按照“新老劃斷”原則設(shè)置過渡期，確保平穩(wěn)過渡。金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)行的資產(chǎn)管理產(chǎn)品自然存續(xù)至所投資資產(chǎn)到期。過渡期內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)不得新增不符合本意見規(guī)定的資產(chǎn)管理產(chǎn)品的凈認(rèn)購(gòu)規(guī)模。過渡期自本意見發(fā)布實(shí)施后至2019年6月30日。過渡期結(jié)束后，金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品按照本意見進(jìn)行全面規(guī)范，金融機(jī)構(gòu)不得再發(fā)行或者續(xù)期違反本意見規(guī)定的資產(chǎn)管理產(chǎn)品。

二十九、【對(duì)非金融機(jī)構(gòu)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的要求】資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)作為金融業(yè)務(wù)，屬于特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，必須納入金融監(jiān)管。非金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)行、銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品，國(guó)家另有規(guī)定的除外。非金融機(jī)構(gòu)依照國(guó)家規(guī)定發(fā)行、銷售資產(chǎn)管理產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定以及本意見關(guān)于投資者適當(dāng)性管理的要求。

非金融機(jī)構(gòu)違反上述規(guī)定，為擴(kuò)大投資者范圍、降低投資門檻，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公開宣傳、分拆銷售具有投資門檻的投資標(biāo)的、過度強(qiáng)調(diào)增信措施掩蓋產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)立產(chǎn)品二級(jí)交易市場(chǎng)等行為，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕21號(hào)）等進(jìn)行規(guī)范清理，構(gòu)成非法集資、非法吸收公眾存款、非法發(fā)行證券的，依法追究法律責(zé)任。非金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)開展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)并承諾或進(jìn)行剛性兌付的，加重處罰。

關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見

財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行

一、充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重大意義

政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（一）有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開。作為社會(huì)資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等職責(zé)，有助于解決政府職能錯(cuò)位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）有利于打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ欣诒P活社會(huì)存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

（三）有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。在政府和社會(huì)資本合作模式下，政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、總體要求

（四）指導(dǎo)思想。貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，立足國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

（五）基本原則。

依法合規(guī)。將政府和社會(huì)資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施。

重諾履約。政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。

公開透明。實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

公眾受益。加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。

積極穩(wěn)妥。鼓勵(lì)地方各級(jí)人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和行業(yè)特點(diǎn)的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，形成適合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展模式。堅(jiān)持必要、合理、可持續(xù)的財(cái)政投入原則，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，控制項(xiàng)目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財(cái)政收支矛盾，帶來支出壓力。

（六）發(fā)展目標(biāo)。立足于加強(qiáng)和改善公共服務(wù)，形成有效促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力的政府和社會(huì)資本合作市場(chǎng)。著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目改造，爭(zhēng)取通過政府和社會(huì)資本合作模式減少地方政府性債務(wù)。在新建公共服務(wù)項(xiàng)目中，逐步增加使用政府和社會(huì)資本合作模式的比例。

三、構(gòu)建保障政府和社會(huì)資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系

（七）明確項(xiàng)目實(shí)施的管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實(shí)施全生命周期管理，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。進(jìn)一步完善操作指南，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導(dǎo)社會(huì)資本參與實(shí)施。制定合同指南，推動(dòng)共性問題處理方式標(biāo)準(zhǔn)化。制定分行業(yè)、分領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）等要求，建立完善管理細(xì)則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和社會(huì)資本的合法權(quán)益。

（八）健全財(cái)政管理制度。開展財(cái)政承受能力論證，統(tǒng)籌評(píng)估和控制項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，促進(jìn)中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務(wù)成本財(cái)政管理和會(huì)計(jì)制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對(duì)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制，將項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)和其他支付對(duì)價(jià)等，按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，納入預(yù)算、中期財(cái)政規(guī)劃，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理，并向本級(jí)人大或其常委會(huì)報(bào)告。存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，合理確定價(jià)值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項(xiàng)目實(shí)施過程中政府依法獲得的國(guó)有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)。

（九）建立多層次監(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)起政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，社會(huì)資本也可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應(yīng)制定不同領(lǐng)域的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（十）完善公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格。依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善政府價(jià)格決策聽證制度，廣泛聽取社會(huì)資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價(jià)調(diào)價(jià)的科學(xué)性。及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度。

（十一）完善法律法規(guī)體系。推進(jìn)相關(guān)立法，填補(bǔ)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域立法空白，著力解決政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，為政府和社會(huì)資本合作模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。鼓勵(lì)有條件的地方立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)地方性法規(guī)或規(guī)章，進(jìn)一步有針對(duì)性地規(guī)范政府和社會(huì)資本合作模式的運(yùn)用。

四、規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施

（十二）廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。

（十三）化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。大力推動(dòng)融資平臺(tái)公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。

（十四）提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性。地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，結(jié)合財(cái)政收支平衡狀況，統(tǒng)籌論證新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）等運(yùn)作方式。

（十五）擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴。對(duì)使用財(cái)政性資金作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)對(duì)價(jià)的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算法、合同法、政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項(xiàng)目合作伙伴。依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)，及時(shí)、充分向社會(huì)公布項(xiàng)目采購(gòu)信息。綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。加強(qiáng)項(xiàng)目政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證采購(gòu)過程公平、公正、公開。

（十六）合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。樹立平等協(xié)商的理念，按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照激勵(lì)相容原則科學(xué)設(shè)計(jì)合同條款，明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說明和績(jī)效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。引入價(jià)格和補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分考慮社會(huì)資本獲得合理收益。如單方面構(gòu)成違約的，違約方應(yīng)當(dāng)給予對(duì)方相應(yīng)賠償。建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。

（十七）增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和履約能力。社會(huì)資本要將自身經(jīng)濟(jì)利益訴求與政府政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)相結(jié)合，不斷加強(qiáng)管理和創(chuàng)新，提升運(yùn)營(yíng)效率，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，履行好企業(yè)社會(huì)責(zé)任，嚴(yán)格按照約定保質(zhì)保量提供服務(wù)，維護(hù)公眾利益；要積極進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，從工程承包商、建設(shè)施工方向運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)跨不同領(lǐng)域、多元化發(fā)展；要不斷提升運(yùn)營(yíng)實(shí)力和管理經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力。咨詢、法律、會(huì)計(jì)等中介機(jī)構(gòu)要提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)，促進(jìn)項(xiàng)目增效升級(jí)。

（十八）保障公共服務(wù)持續(xù)有效。按照合同約定，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況和公共服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，逾期未完成或不符合標(biāo)準(zhǔn)的，社會(huì)資本要限期完工或整改，并采取補(bǔ)救措施或賠償損失。健全合同爭(zhēng)議解決機(jī)制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議。確需變更合同內(nèi)容、延長(zhǎng)合同期限以及變更社會(huì)資本方的，由政府和社會(huì)資本方協(xié)商解決，但應(yīng)當(dāng)保持公共服務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)，要對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試、資產(chǎn)評(píng)估和登記入賬，并按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中進(jìn)行反映和管理。

五、政策保障

（十九）簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程。進(jìn)一步減少審批環(huán)節(jié)，建立項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，提高審查工作效率。項(xiàng)目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡(jiǎn)化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動(dòng)加強(qiáng)服務(wù)，對(duì)實(shí)施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實(shí)質(zhì)性審查。

（二十）多種方式保障項(xiàng)目用地。實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。對(duì)符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營(yíng)期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后改變項(xiàng)目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

（二十一）完善財(cái)稅支持政策。積極探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的有效方式。中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。

（二十二）做好金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新符合政府和社會(huì)資本合作模式特點(diǎn)的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供融資支持。鼓勵(lì)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長(zhǎng)期貸款優(yōu)勢(shì)，參與改造政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)拓寬項(xiàng)目融資渠道。鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長(zhǎng)期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目融資。

六、組織實(shí)施

（二十三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門要按照職能分工，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域具體工作，加強(qiáng)對(duì)地方推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政部要會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和信息交流，完善體制機(jī)制。教育、科技、民政、人力資源社會(huì)保障、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、文化、衛(wèi)生計(jì)生等行業(yè)主管部門，要結(jié)合本行業(yè)特點(diǎn)，積極運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)，探索完善相關(guān)監(jiān)管制度體系。地方各級(jí)人民政府要結(jié)合已有規(guī)劃和各地實(shí)際，出臺(tái)具體政策措施并抓好落實(shí)；可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目落地實(shí)施。

（二十四）加強(qiáng)人才培養(yǎng)。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，加快形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才的機(jī)制。鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體加大人才培訓(xùn)力度，開展業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍。鼓勵(lì)有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革需要，進(jìn)一步整合專門力量，承擔(dān)政府和社會(huì)資本合作模式推廣職責(zé)，提高專業(yè)水平和能力。

（二十五）搭建信息平臺(tái)。地方各級(jí)人民政府要切實(shí)履行規(guī)劃指導(dǎo)、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)建設(shè)等職責(zé)，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開項(xiàng)目實(shí)施情況等相關(guān)信息，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明、有序推進(jìn)。

在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，事關(guān)人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項(xiàng)重要工作。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)推廣政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來，精心組織實(shí)施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力，切實(shí)履行職責(zé)，共同抓好落實(shí)。財(cái)政部要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會(huì)同有關(guān)部門對(duì)本意見落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。

國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（2017-11-17）各中央企業(yè)：

PPP(政府與社會(huì)資本合作)模式是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新,對(duì)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機(jī)制、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來,中央企業(yè)主動(dòng)適應(yīng)改革要求,努力拓展市場(chǎng),積極探索開展 PPP業(yè)務(wù), 在推動(dòng)自身業(yè)務(wù)快速發(fā)展的同時(shí),有力支持了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,取得了良好成效。為貫徹新發(fā)展理念,提高中央企業(yè)境內(nèi) PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理水平,有效防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序可持續(xù)發(fā)展,現(xiàn)將有關(guān)工作要求通知如下：

一、堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng),強(qiáng)化集團(tuán)管控。

各中央企業(yè)要緊密圍繞企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,建立健全本企業(yè) PPP業(yè)務(wù)管控體系,穩(wěn)妥開展 PPP業(yè)務(wù)。一是加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)。立足企業(yè)功能界定與分類定位,結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略和發(fā)展方向,充分考慮企業(yè)財(cái)務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力,規(guī)劃本企業(yè)PPP業(yè)務(wù)發(fā)展。PPP業(yè)務(wù)較為集中的企業(yè)應(yīng)編制PPP業(yè)務(wù)專項(xiàng)規(guī)劃,優(yōu)化 PPP業(yè)務(wù)布局和結(jié)構(gòu)。二是完善全過程管控體系。建立健全 PPP項(xiàng)目管理制度,從預(yù)算約束、事前可研決策、事中項(xiàng)目實(shí)施管理、事后投資評(píng)價(jià)等方面細(xì)化管控流程,構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的管理機(jī)制,加強(qiáng)企業(yè)投資、財(cái)務(wù)、法務(wù)、審計(jì)等部門的協(xié)同配合,形成管控合力。三是加強(qiáng)集團(tuán)管控。明確集團(tuán)對(duì) PPP 業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級(jí)子企業(yè)的具體管理責(zé)任, 由集團(tuán)總部(含整體上市的上市公司總部)負(fù)責(zé)統(tǒng)一審批 PPP業(yè)務(wù)。四是依法依規(guī)操作。加強(qiáng)投標(biāo)管理及合同談判,嚴(yán)格執(zhí)行合規(guī)審查程序, 切實(shí)防范 PPP業(yè)務(wù)中的違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn),妥善處理并及時(shí)報(bào)備重大法律糾紛集件。

二、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件,提高項(xiàng)目質(zhì)量。

各中央企業(yè)要將源頭管控作為加強(qiáng) PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重,細(xì)化 PPP項(xiàng)目選擇標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)中選優(yōu),規(guī)范有序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),有效應(yīng)對(duì)項(xiàng)目占用資金規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是聚焦主業(yè)。根據(jù)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)特征準(zhǔn)確界定集團(tuán)主業(yè)投資領(lǐng)域,認(rèn)真篩選符合集團(tuán)發(fā)展方向、具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目。將 PPP項(xiàng)目納入企業(yè)投資計(jì)劃管理,嚴(yán)控非主業(yè)領(lǐng)域 PPP項(xiàng)目投資。二是堅(jiān)持“事前算贏”原則 ,在項(xiàng)目決策前充分開展可行性分析,參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定 PPP投資財(cái)務(wù)管控指標(biāo),投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本,嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目,嚴(yán)厲杜絕盲目決策,堅(jiān)決遏制短期行為。三是認(rèn)真評(píng)估 PPP項(xiàng)目中合作各方的履約能力。在通過財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目中,優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財(cái)政等部門入庫(kù)項(xiàng)目,不得參與付費(fèi)來源缺乏保障的項(xiàng)目。

三、嚴(yán)格規(guī)?？刂?防止推高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

各中央企業(yè)要高度關(guān)注業(yè)務(wù)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響,綜合分析本企業(yè)長(zhǎng)期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流量和資產(chǎn)負(fù)債狀況等,量力而行,對(duì) PPP 業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控,從嚴(yán)設(shè)定 PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限,防止過度推高杠桿水平。一是納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán),累計(jì)對(duì) PPP項(xiàng)目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)?；蛟鲂诺钠渌Y金之和,減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50% , 不得因開展 PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。二是集團(tuán)要做好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離,明確相關(guān)子企業(yè) PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限;資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資 PPP項(xiàng)目。三是集團(tuán)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非投資金融類子企業(yè)的管控,嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)監(jiān)管政策,不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目。

四、優(yōu)化合作安排,實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

各中央企業(yè)在 PPP項(xiàng)目中應(yīng)充分發(fā)揮項(xiàng)目各合作方在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的比較優(yōu)勢(shì),合理確定股權(quán)比例、融資比例,努力降低綜合融資成本,切實(shí)做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)合作安排,實(shí)現(xiàn)合作共贏。一是落實(shí)股權(quán)投資資金來源。各企業(yè)要嚴(yán)格遵守國(guó)家重大項(xiàng)目資本金制度,合理控制杠桿比例,做好擬開展 PPP項(xiàng)目的自有資金安排,根據(jù)項(xiàng)目需要積報(bào)引入優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同度高的其他非金融投資方,吸引各類股權(quán)類受托管理資金、保險(xiǎn)資金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等參與投資, 多措并舉加大項(xiàng)目資本金投入,但不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購(gòu)買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。二是優(yōu)化債權(quán)資金安排。積極與各類金融機(jī)構(gòu)建立PPP業(yè)務(wù)合作關(guān)系,爭(zhēng)取長(zhǎng)期低成本資金支持,匹配好債務(wù)融資與項(xiàng)目生命周期。三是規(guī)范融資增信。在 PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中,不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等;項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的,原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保,確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東接照出資比例共同擔(dān)保。四是做好運(yùn)營(yíng)安排,探索多元化的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制。結(jié)合企業(yè)發(fā)展需要,不斷提高 PPP項(xiàng)目專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理能力,對(duì)于尚不具備專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理能力的項(xiàng)目,通過合資合作、引入專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)等措施,確保項(xiàng)目安全高效運(yùn)管。五是積極盤活存量投資,完善退出機(jī)制。根據(jù)自身和項(xiàng)目需要,持續(xù)優(yōu)化資金安排,積極通過出讓項(xiàng)目股份、增資擴(kuò)股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金,實(shí)現(xiàn) PPP業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。

五、規(guī)范會(huì)計(jì)核算,準(zhǔn)確反映 PPP業(yè)務(wù)狀況。

各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》相關(guān)規(guī)定規(guī)范 PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算。一是規(guī)范界定合并范圍。根據(jù)股權(quán)出資比例、合作方投資性質(zhì)、與合作方關(guān)聯(lián)關(guān)系(如合營(yíng)、擔(dān)保、提供劣后級(jí)出資等),對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的參與程度,風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)分擔(dān)機(jī)制,合作協(xié)議或章程約定等, 按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則綜合判斷對(duì) PPP項(xiàng)目的控制程度,規(guī)范界定合并范圍;對(duì)確屬無(wú)控制權(quán)的PPP項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)建立單獨(dú)臺(tái)賬, 動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況,嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是足額計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。定期對(duì) PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期股權(quán)投資、取得的收費(fèi)權(quán)、股東借款等資產(chǎn)進(jìn)行減值測(cè)試,重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況與項(xiàng)目可研預(yù)期差距較大、合作方付款逾期等減值跡象, 及時(shí)足額計(jì)提減值準(zhǔn)備,防范資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)。三是規(guī)范核算項(xiàng)目收益。同時(shí)參與PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的企業(yè),應(yīng)當(dāng)合理劃分和規(guī)范核算各階段收益。

六、嚴(yán)肅責(zé)任追究,防范違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資行為。

各中央企業(yè)要切實(shí)承擔(dān)起對(duì) PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)全集團(tuán) PPP業(yè)務(wù)的審計(jì)與監(jiān)督檢査,不斷提高 PPP業(yè)務(wù)投資經(jīng)營(yíng)管理水平。要對(duì)PPP業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任實(shí)施規(guī)范化、科學(xué)化、全周期管理,完善決策事項(xiàng)履職記錄。對(duì)違反本通知要求,未履行或未正確履行投資管理職責(zé)造成國(guó)有資產(chǎn)損失以及其他嚴(yán)重不良后果的各級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員,要嚴(yán)肅追究責(zé)任,同時(shí)對(duì) PPP業(yè)務(wù)重大決策實(shí)施終身責(zé)任造究制度。

各中央企業(yè)要對(duì)照本通知要求,全面梳理已簽約PPP項(xiàng)目,根據(jù)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和問題,及時(shí)完善制度,加強(qiáng)管控,提出應(yīng)對(duì)措施。對(duì)存在瑕疵的項(xiàng)目,要積扱與合作方協(xié)商完善;對(duì)不具備經(jīng)濟(jì)性或存在其他重大問題的項(xiàng)目,要逐一制定處置方案,風(fēng)險(xiǎn)化解前,該停堅(jiān)決停止,未開工項(xiàng)目不得開工。

第四篇：PPP可行性研究報(bào)告

陽(yáng)光中的簸箕 某PPP投資項(xiàng)目

可行性研究報(bào)告

（編號(hào)：GZ-2015-×-××）

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二〇一五年×月

主 管 部 門 頒 發(fā) 編 制 單 位 執(zhí) 業(yè) 資 格 證 書

某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

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目錄

一、項(xiàng)目基本情況.................................1

二、工程概況.....................................7

三、合作模式.....................................8

四、投資建設(shè)范圍.................................9

五、合作分工.....................................10

六、施工總承包中建安工程費(fèi)及工程款支付...........11

七、維修與養(yǎng)護(hù)...................................13

八、“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用的組成與確定原則..............13

九、“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用的支付......................15

十、保障措施....................................15

十一、實(shí)施方案..................................15

十二、投資計(jì)劃及資金安排........................18

十三、資金籌措方案..............................19

十四、退出機(jī)制..................................20

十五、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)..................................20

十六、項(xiàng)目審計(jì)..................................22

十七、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)措施....................22

十八、結(jié)論與建議................................25

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一、項(xiàng)目基本情況

（一）項(xiàng)目名稱

某PPP投資項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“本項(xiàng)目”）。

（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與參股機(jī)構(gòu)

本項(xiàng)目由某市政府授權(quán)某市財(cái)政局作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，并委托某市城市建設(shè)投資（集團(tuán)）公司（以下簡(jiǎn)稱“某市城投”）作為項(xiàng)目公司參股機(jī)構(gòu)。

某市城投成立于2006年9月16日，2008年5月經(jīng)某市人民政府批準(zhǔn)，對(duì)原公司進(jìn)行了重組增資。截止2015年底，集團(tuán)公司注冊(cè)資本12.96億元，總資產(chǎn)85.1億元，凈資產(chǎn)47.6億元，是直屬某市市政府領(lǐng)導(dǎo)的，具有一級(jí)獨(dú)立法人資格的城建投融資和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)。

（三）項(xiàng)目背景 1.城市背景

某市是××省的省轄市，位于××省最南端，西南與××省交界，東南與××省為鄰?？偯娣e9870平方公里，人口147.28萬(wàn)。某市境內(nèi)有著豐富的自然資源與歷史人文遺跡，是古××地區(qū)的主要組成部分，×派文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，旅游資源豐富多彩。某市已經(jīng)逐步發(fā)展成為一個(gè)以旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新興旅游城市。

近年來，某市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力穩(wěn)步攀升。2015年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值507.2億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)7.9%；

第 2 頁(yè) 某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

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全年財(cái)政收入90.2億元，比上年增長(zhǎng)11.3%，其中：地方一般預(yù)算收入68 億元，增長(zhǎng)14.5%。

近四年某市GDP及財(cái)政收支情況表 注：數(shù)據(jù)來源于某市統(tǒng)計(jì)局。2.建設(shè)背景

G×××國(guó)道改建項(xiàng)目是中心城區(qū)“一環(huán)五枝”快速路網(wǎng)的東環(huán)和北環(huán)部分，南起屯光大道，向北繞行在××文化園東側(cè)跨越××鐵路，接至××區(qū)永佳大道，向西延伸至新城區(qū)新城大道，與快速西路共同形成環(huán)繞某市主城區(qū)綠脈金竹山的一條“環(huán)形”快捷通道。新城大道規(guī)劃為城際快速通道，北連合××高速公路（潛口下站口），可達(dá)某地風(fēng)景區(qū)，南接中心城區(qū)，經(jīng)××鎮(zhèn)與××高速公路連接。

××南路項(xiàng)目是聯(lián)系××片區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、××區(qū)的快速通道。

改建后的G×××國(guó)道與××南路將形成城市組團(tuán)間溝通的快捷通道，對(duì)于拉開城市框架，完善城市路網(wǎng)，增強(qiáng)組團(tuán)間聯(lián)系，促進(jìn)“一體化”發(fā)展起著重要的作用。3.對(duì)接情況

2014年12月9日，時(shí)任某市市長(zhǎng)、現(xiàn)任市委書記×××，市委常委×××一行在××市與我局總經(jīng)理×××、副總經(jīng)理××× 第 3 頁(yè) 某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

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等就某市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)進(jìn)行了良好的溝通，并達(dá)成初步合作意向。

2015年3月8日，我局副總經(jīng)理×××就《某工程改建與××南路PPP項(xiàng)目合作建議方案》向股份公司投資發(fā)展部進(jìn)行了匯報(bào)。

2015年3月11日，我局副總經(jīng)理×××就《某工程改建與××南路PPP項(xiàng)目合作建議方案》與某市政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了深入交流與討論。

2015年3月23日，某市市委常委×××與我局副總經(jīng)理×××等在××市會(huì)晤，就某工程改建項(xiàng)目、××南路項(xiàng)目進(jìn)一步商討，形成了會(huì)談備忘錄，鎖定了部分合作條款。會(huì)談備忘錄見附件一。

2015年4月1日，我局再次派員赴某地，與某市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、市建委等單位負(fù)責(zé)人就某市PPP合作備忘錄細(xì)節(jié)進(jìn)行了溝通。4.投資背景

通過多次調(diào)研，項(xiàng)目的市場(chǎng)條件、資源條件、技術(shù)條件、環(huán)境條件、社會(huì)條件、施工條件以及外部配套條件、投資環(huán)境相對(duì)較好。參與本項(xiàng)目投資的主要背景如下：（1）具有良好的合作關(guān)系

目前，我局在某市設(shè)有某地中鐵旅游公司，并開發(fā)了“中鐵××名邸”房地產(chǎn)項(xiàng)目，參與建設(shè)了××鐵路與××鐵路等許多

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大型工程項(xiàng)目，資金實(shí)力和建設(shè)管理能力得到某市政府的高度認(rèn)可。某市政府對(duì)我局參與本項(xiàng)目的投資建設(shè)尤為重視。（2）投資返還資金有保障

某市近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，GDP與政府財(cái)政收入呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。某市財(cái)政局同意將本項(xiàng)目“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用納入中長(zhǎng)期財(cái)

政規(guī)劃和跨財(cái)政預(yù)算，報(bào)人大審批，并出具相關(guān)證；（3）市場(chǎng)發(fā)展的需要；在國(guó)家政策支持下，當(dāng)前各級(jí)政府大力推廣PPP投融；

（四）項(xiàng)目前期進(jìn)展情況；本項(xiàng)目前期工作進(jìn)展情況如下：；1.G×××國(guó)道一期、二期；已完成立項(xiàng)、可研（水保、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、林地報(bào)批、土；2.G×××國(guó)道三期；已完成立項(xiàng)、可研（水保、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、林地報(bào)批、土；3.××南路；已完成項(xiàng)目建議書和可

政規(guī)劃和跨財(cái)政預(yù)算，報(bào)人大審批，并出具相關(guān)證明文件，為本項(xiàng)目實(shí)施提供了有力的保障。（3）市場(chǎng)發(fā)展的需要

在國(guó)家政策支持下，當(dāng)前各級(jí)政府大力推廣PPP投融資模式，全國(guó)已公布的PPP項(xiàng)目過萬(wàn)億。本項(xiàng)目為市政道路，屬于純公益性的PPP性質(zhì)，如在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下成功實(shí)施，第 5 頁(yè) 某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

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具有示范作用，也將進(jìn)一步提高我局在PPP模式投資領(lǐng)域的市場(chǎng)影響力，以期得到更多更好的發(fā)展機(jī)遇。

（四）項(xiàng)目前期進(jìn)展情況 本項(xiàng)目前期工作進(jìn)展情況如下： 1.G×××國(guó)道一期、二期

已完成立項(xiàng)、可研（水保、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、林地報(bào)批、土地規(guī)劃調(diào)整和基本農(nóng)田核減）、施工圖設(shè)計(jì)及施工圖審查等前期工作，土地報(bào)批已上報(bào)省政府。2.G×××國(guó)道三期

已完成立項(xiàng)、可研（水保、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、林地報(bào)批、土地規(guī)劃調(diào)整和基本農(nóng)田核減）等前期工作，初步設(shè)計(jì)正在編制。土地報(bào)批已進(jìn)入審核階段。3.××南路

已完成項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告編制，勘察設(shè)計(jì)單位已明確；征地、拆遷統(tǒng)計(jì)工作已完成。正申請(qǐng)立項(xiàng)、土地組件報(bào)批及安置區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)等工作，其中遷墳工作先期啟動(dòng)。

（五）項(xiàng)目研究工作的依據(jù)

第 6 頁(yè) 某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

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1.項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制委托書； 2.《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》 3.《中華人民共和國(guó)消防法》 4.《國(guó)家節(jié)能技術(shù)大綱》（2006年）5.《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》 6.《辦公建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》JGJ67-2006 7.《民用建筑設(shè)計(jì)通則》GB50352-2005 8.《建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范》GB50016-2014 9.《建筑工程設(shè)計(jì)文件編制深度規(guī)定》2008 10.《無(wú)障礙設(shè)計(jì)規(guī)范》GB50763-2012 11.《公共建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》GB50189-2015 12.《全國(guó)民用建筑工程設(shè)計(jì)技術(shù)措施規(guī)劃·建筑》 13.《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》2013年版

14.××縣的有關(guān)規(guī)劃、文件及項(xiàng)目委托單位提供的有關(guān)本項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)資料等。

二、工程概況

本項(xiàng)目為某市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項(xiàng)目，包括G×××國(guó)道（一期、二期、三期）與××南路，兩者作為一個(gè)項(xiàng)目分期分批實(shí)施。項(xiàng)目位置及路線圖如下： ××區(qū)

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新城組團(tuán) G×××國(guó)道一期、二期、三期 ××南路 ××區(qū)

其中，G×××國(guó)道一、二期，施工圖設(shè)計(jì)已完成。一期、二期全長(zhǎng)約10.5km，雙向六車道，為城市主干路，設(shè)計(jì)速度60km/h，平縱指標(biāo)滿足80km/h。

一、二期路幅寬45m，道路標(biāo)準(zhǔn)橫斷面布置為：3.0m（人行道）+5.0m（非機(jī)動(dòng)車道）+2.5m（機(jī)非分隔帶）+24m（機(jī)動(dòng)車道）+2.5m（機(jī)非分隔帶）+5.0m（非機(jī)動(dòng)車道）+3.0m（人行道）＝總寬45.0m。G×××國(guó)道三期，目前仍在初步設(shè)計(jì)階段。三期全長(zhǎng)約2.42Km（其中新城大道段長(zhǎng)1.81KM，××大道段長(zhǎng)0.61KM），路幅分布:24m機(jī)動(dòng)十4.5X2綠化十5.5X2非機(jī)動(dòng)十4X2人行，全寬52m。共 2座小橋，13座涵洞。

××南路全長(zhǎng)約3.3Km，一座跨占川河橋長(zhǎng)100m，一座2X2m 箱涵，路幅分布:22m機(jī)動(dòng)十3mX2綠化十3.5mX2非機(jī)動(dòng)十2.5mX2人行，全寬40m。項(xiàng)目基本情況表（單位：萬(wàn)元）

三、合作模式

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本項(xiàng)目采用“政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）”實(shí)施，某市政府授權(quán)某市城市建設(shè)投資集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱某地城建）為政府代表，通過公開招投標(biāo)方式，確定中某投資公司為社會(huì)資本投資人，同意引入產(chǎn)業(yè)基金，與某地城建共同出資成立PPP項(xiàng)目公司;某市政府授權(quán)某市財(cái)政局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),與PPP項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，以PPP模式負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、維護(hù)和養(yǎng)護(hù)管理。特許經(jīng)營(yíng)期為8年，其中建設(shè)期1.5年，維修養(yǎng)護(hù)期6.5年，特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)，項(xiàng)目移交給某市政府或其指定部門。

某市財(cái)政局通過“政府補(bǔ)貼”方式將我局（含產(chǎn)業(yè)基金）投入的資金及回報(bào)、銀行貸款及其利息、某市城投投入資金、道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、項(xiàng)目公司管理費(fèi)等，分期分批返還至項(xiàng)目公司。整個(gè)項(xiàng)目周期為8年時(shí)間，PPP公司隨項(xiàng)目結(jié)束而注銷。中某投資公司出資的資本金在公司注銷時(shí)清算，其在產(chǎn)業(yè)基金投入的資金于過程中通過PPP公司對(duì)外投資購(gòu)買產(chǎn)業(yè)基金份額實(shí)現(xiàn)退出。

四、投資建設(shè)范圍 投資建設(shè)范圍包括： 19168萬(wàn)元前期費(fèi)用中，某市政府出資6000萬(wàn)，實(shí)際前期費(fèi)用為13168萬(wàn)元。

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1.G×××國(guó)道一期、二期、三期及××南路的道路、橋涵、雨污水管道、電力排管、交通設(shè)施、綠化工程等，由PPP項(xiàng)目公司以施工總承包方式委托我局實(shí)施。

2.除某市城投出資6000萬(wàn)作為前期費(fèi)用，項(xiàng)目前期費(fèi)用還需13168萬(wàn)元（約占建安費(fèi)用的17.1%），由PPP項(xiàng)目公司委托某市財(cái)政局包干使用。

3.運(yùn)營(yíng)期內(nèi)道路的管理，包括：道路、排水、公共綠地和路燈等公共設(shè)施的的維修與養(yǎng)護(hù)等。

五、合作分工

（一）某市政府負(fù)責(zé)事項(xiàng)

1.本項(xiàng)目已進(jìn)入××省PPP項(xiàng)目庫(kù)（注：本項(xiàng)目為××省發(fā)布的第一批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目之一，見附件二與附件三），某市政府應(yīng)確保國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)本項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目合法、合規(guī)性及政策性風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，并按合同約定及時(shí)足額出資。

2.負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、工可、規(guī)劃、土地、初步設(shè)計(jì)、征地拆遷、三通一平、施工配套與環(huán)境協(xié)調(diào)等前期工作。3.負(fù)責(zé)涉及政府層面項(xiàng)目重大問題的協(xié)調(diào)。

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4.項(xiàng)目完工后，組織相關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收，按合同約定及時(shí)足額向PPP項(xiàng)目公司支付“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用。

5.同意將PPP項(xiàng)目公司“政府補(bǔ)貼”收入用于償還我局（含產(chǎn)業(yè)基金）投入的資金及回報(bào)、銀行貸款及其利息、某市城投出資、道路維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用、PPP公司管理費(fèi)等。

（二）我局（社會(huì)資本方）負(fù)責(zé)事項(xiàng) 1.按合同約定投入資金。

2.負(fù)責(zé)工程施工總承包，并對(duì)工程安全、質(zhì)量、工期、文明施工負(fù)責(zé)。

3.有權(quán)按合同約定，及時(shí)足額收回投資及回報(bào)。

六、施工總承包中建安工程費(fèi)及工程款支付

PPP項(xiàng)目公司成立后，由我局與PPP項(xiàng)目公司簽訂施工總承包合同。建安工程費(fèi)確定及工程款支付原則如下：

（一）建安工程費(fèi)

建安工程費(fèi)（施工圖預(yù)算）依據(jù)政府方交付的施工圖設(shè)計(jì)文件、《××省建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范:××J34/T-206-2005, 市政工程》及相應(yīng)配套市政工程定額和某市造價(jià)站發(fā)布 第 11 頁(yè) 某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

××××××咨詢中心 的編制期材料信息價(jià)進(jìn)行編制，并經(jīng)雙方確認(rèn)。工程造價(jià)依據(jù)施工圖預(yù)算下降幅度在5%以內(nèi)。

措施項(xiàng)目清單與計(jì)價(jià)表中的措施費(fèi)率按國(guó)家現(xiàn)行規(guī)定計(jì)取，如取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)涉及浮動(dòng)費(fèi)率的，取中間值計(jì)算。

建設(shè)期內(nèi)，材料價(jià)格與編制期施工圖預(yù)算同期價(jià)格相比，發(fā)生變化在±8%范圍內(nèi)的，不予調(diào)整；超出±8%范圍的，超出部分根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，無(wú)信息價(jià)的由雙方共同向市場(chǎng)詢價(jià)確定。人工、機(jī)械臺(tái)班費(fèi)單價(jià)、規(guī)費(fèi)等發(fā)生政策性調(diào)整時(shí)，按照有關(guān)規(guī)定同步調(diào)整；設(shè)計(jì)變更、工程簽證履行程序后據(jù)實(shí)調(diào)整。

目前G×××國(guó)道一期、二期施工圖（除綠化、照明、交通設(shè)施外）已完成，三期和××南路正在進(jìn)行施工圖設(shè)計(jì)，其施工圖預(yù)

算編制比照一、二期確定原則執(zhí)行；

（二）工程款支付；在PPP項(xiàng)目公司成立后，與我局簽訂施工總承包合同；

七、維修與養(yǎng)護(hù)；本項(xiàng)目完工后，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)道；

八、“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用的組成與確定原則；“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用由某地城建投入的資本金和社會(huì)投資；

（一）某市城投投入的資本金；根據(jù)持股比例，需投入項(xiàng)目資本金6000萬(wàn)元，其中；

（二）社會(huì)投資人的投資額；預(yù)

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算編制比照一、二期確定原則執(zhí)行。

（二）工程款支付

在PPP項(xiàng)目公司成立后，與我局簽訂施工總承包合同。PPP項(xiàng)目公司按月支付工程進(jìn)度款，支付比例為90%，審計(jì)報(bào)告完成后支付到95%，余下5%質(zhì)保期滿后一次性支付完成。

七、維修與養(yǎng)護(hù)

本項(xiàng)目完工后，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)道路的維修與養(yǎng)護(hù)。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的維修與養(yǎng)護(hù)費(fèi)用以國(guó)家《城鎮(zhèn)市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修工程投資估算指標(biāo)》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，由某市政府與PPP項(xiàng)目公司協(xié)商確定。

八、“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用的組成與確定原則

“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用由某地城建投入的資本金和社會(huì)投資人的投資額組成，各項(xiàng)費(fèi)用的確定原則如下：

（一）某市城投投入的資本金

根據(jù)持股比例，需投入項(xiàng)目資本金6000萬(wàn)元，其中項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金2000萬(wàn)元、資本公積4000萬(wàn)元，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)，均不計(jì)取利息及投融資回報(bào)、不參與項(xiàng)目公司分紅。

（二）社會(huì)投資人的投資額

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由前期費(fèi)用、建安費(fèi)、工程保險(xiǎn)費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、管理費(fèi)、利息及投融資回報(bào)、雙方認(rèn)可的其他相關(guān)費(fèi)用組成，其中： 1.前期費(fèi)用：不超過建安費(fèi)的20%，約1.9億元，根據(jù)工程進(jìn)度分期投入，由政府包干使用。

2.建安費(fèi)用：根據(jù)××省現(xiàn)行市政定額及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制施工 圖，經(jīng)雙方確認(rèn)后，預(yù)算下浮率不超過5%。建設(shè)期內(nèi)，主要材料價(jià)差超出±8%部分據(jù)實(shí)調(diào)整，人工和機(jī)械臺(tái)班費(fèi)根據(jù)國(guó)家政策及××省配套文件同步調(diào)整，設(shè)計(jì)變更據(jù)實(shí)調(diào)整。3.工程保險(xiǎn)費(fèi)：由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)購(gòu)買簽約，費(fèi)用納入投資范圍。

4.維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)：根據(jù)國(guó)家《城鎮(zhèn)市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修工程投資估算指標(biāo)》及某市現(xiàn)行配套文件，由項(xiàng)目公司和某市行政主管部門與道路養(yǎng)護(hù)分包單位共同確定，費(fèi)用納入投資范圍。

5.管理費(fèi)：由市財(cái)政局與項(xiàng)目公司另行協(xié)商確定。6.利息及投融資回報(bào)：根據(jù)每筆投入資金額度及占用時(shí)間，社會(huì)投資人投入資金按央行5年以上期同期貸款基準(zhǔn)利率上浮25%計(jì)取，銀行貸款資金按貸款成本，即央行5年以上期同期貸款基準(zhǔn)利率上浮10%計(jì)取。其中：項(xiàng)目自有資金和銀行貸款 第 14 頁(yè) 某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

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以到達(dá)項(xiàng)目公司賬戶時(shí)間起算，其他資金以實(shí)際發(fā)生時(shí)間起算。

7.雙方認(rèn)可的其他相關(guān)費(fèi)用：主要指由于國(guó)家政策調(diào)整，如“營(yíng)改增”政策等，所引起稅費(fèi)增減部分。

九、“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用的支付

根據(jù)“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用組成及確定原則，由某市財(cái)政局與項(xiàng)目公司共同計(jì)算并確定項(xiàng)目在特許經(jīng)營(yíng)期所需的補(bǔ)貼費(fèi)用，按等額本金方式，自項(xiàng)目交付使用之日起，在6.5年內(nèi)每半年一次共13次，由市財(cái)政局補(bǔ)貼給項(xiàng)目公司。

十、保障措施

某市政府為整個(gè)項(xiàng)目投資提供有效保障，將全部需支付資金列入中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，按新《預(yù)算法》及財(cái)政部財(cái)金[2014]113 號(hào)文、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》要求納入合法合規(guī)的跨財(cái)政預(yù)算，并經(jīng)人大批準(zhǔn)。

十一、實(shí)施方案

（一）項(xiàng)目管理架構(gòu)

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施需要，由PPP項(xiàng)目公司與我局簽訂施工總承包合同。項(xiàng)目施工過程中，PPP公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資建設(shè)過程 第 15 頁(yè) 某PPP投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告

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中的建設(shè)管理、項(xiàng)目投資開發(fā)成本（含資金成本）的確認(rèn)和控制、組織驗(yàn)工計(jì)價(jià)及統(tǒng)一對(duì)外管理與協(xié)調(diào)等工作。我局授權(quán)子（分）公司成立項(xiàng)目經(jīng)理部，實(shí)施項(xiàng)目施工管理，承擔(dān)該項(xiàng)目的施工管理職責(zé)，包括但不限于施工生產(chǎn)、安全質(zhì)量、工期進(jìn)度、企業(yè)信譽(yù)、經(jīng)濟(jì)效益等工作。

（二）工程進(jìn)度安排

G×××國(guó)道（一期、二期、三期）與××南路工程，專業(yè)較多（有道路、雨污水、邊坡防護(hù)、給水、交通工程、綠化工程、電力排管工程及路燈等），施工交叉作業(yè)較多，施工協(xié)調(diào)工作繁瑣，根據(jù)工程實(shí)際情況，項(xiàng)目計(jì)劃工期1.5年，計(jì)劃在2015年7月份開工建設(shè)，具體見以下項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度表。

（三）安全質(zhì)量控制

項(xiàng)目安全目標(biāo)：杜絕一般及以上事故的發(fā)生。建立健全安全保證體系，貫徹國(guó)家有關(guān)安全生產(chǎn)和勞動(dòng)保護(hù)方面的法律、法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)責(zé)任制度、安全生產(chǎn)責(zé)任考核制度等相關(guān)安全制度。逐級(jí)簽訂安全承包合同，使各級(jí)明確自己的安全目標(biāo)，制定好各自的安全規(guī)則，實(shí)行全員參與、全面管理、全方位控制。

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項(xiàng)目工程質(zhì)量目標(biāo)：全部工程達(dá)到國(guó)家、行業(yè)工程質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)計(jì)要求，確保工程一次驗(yàn)收合格率達(dá)到100%。按照國(guó)務(wù)院頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的要求，建立與落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序，強(qiáng)化施工管理，加大施工監(jiān)督與物料設(shè)備質(zhì)量驗(yàn)收力度，并建立質(zhì)量保證體系。對(duì)其實(shí)施的主體工程實(shí)行質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

安全質(zhì)量控制：項(xiàng)目實(shí)施過程中，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定、股份公司安全質(zhì)量管理要求、我局安全質(zhì)量管理要求及紅線條款，嚴(yán)格要求各項(xiàng)目經(jīng)理部執(zhí)行，并灌輸投資項(xiàng)目不同于通常的招投標(biāo)項(xiàng)目，安全質(zhì)量要求更高，否則將直接影響到投融費(fèi)的回收的理念。項(xiàng)目具體實(shí)施過程中，安全質(zhì)量執(zhí)行我局管控、各子分公司直插現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、控制、項(xiàng)目辦嚴(yán)格管理的制度，對(duì)各種安全質(zhì)量隱患嚴(yán)格排查，杜絕一切安全質(zhì)量事故發(fā)生。

（四）竣工驗(yàn)收、移交

項(xiàng)目竣工驗(yàn)收：根據(jù)《××省房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收與備案管理規(guī)定》，政府方在收到竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告后28日內(nèi)組織有關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并在驗(yàn)收后14日內(nèi)給予認(rèn)可

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或提出修改意見。我局按要求修改，并承擔(dān)由自身原因造成修改的費(fèi)用。收到我局送交的竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告后28日內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不組織驗(yàn)收，或驗(yàn)收后14日內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不提出修改意見，視為竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告已被認(rèn)可。

項(xiàng)目移交：我局配合政府方在竣工驗(yàn)收合格后10日內(nèi)向管養(yǎng)單位提交工程管養(yǎng)移交申請(qǐng)，管養(yǎng)單位應(yīng)在30日內(nèi)完成工程管養(yǎng)移交工作，并出具移交證書。

十二、投資計(jì)劃及資金安排

本項(xiàng)目總投資為9.6億元，建設(shè)期為18個(gè)月。按照項(xiàng)目建設(shè) 總工期進(jìn)度要求和施工組織設(shè)計(jì)制定的分年、季、月實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃，編制項(xiàng)目建設(shè)資金使用計(jì)劃如下： 1.項(xiàng)目資本金為3億元，由PPP項(xiàng)目公司股東根據(jù)出資比例在正式合同簽訂后一個(gè)月內(nèi)（PPP項(xiàng)目公司注冊(cè)時(shí)）到位100%的項(xiàng)目資本金。

2.除項(xiàng)目資本金外的項(xiàng)目資金6.6億元，由銀行向PPP項(xiàng)目公司提供商業(yè)貸款，并根據(jù)工程進(jìn)度與項(xiàng)目資本金按7：3比例分期投入，每一期商業(yè)貸款未到位前，項(xiàng)目資本金不能獨(dú)立先行啟動(dòng)。

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3.工程建設(shè)資金使用計(jì)劃按總工期18個(gè)月安排，前6個(gè)月內(nèi)投入3.63億，后12個(gè)月投入5.20億。

項(xiàng)目建設(shè)資金分期使用計(jì)劃具體見下表（單位:萬(wàn)元）： 注：銀行貸款利息按照央行貸款基準(zhǔn)利率上浮10%計(jì)；

十三、資金籌措方案；本PPP項(xiàng)目公司資本金為3億元；其中：注冊(cè)資本1億，某市政府出資2000萬(wàn)，股權(quán)；除項(xiàng)目公司注冊(cè)資本外的項(xiàng)目資本金差額2億，由某市；除項(xiàng)目資本金3億元外，還需6.6億項(xiàng)目建設(shè)資金，；項(xiàng)目公司向徽商銀行貸款，無(wú)需我局提供擔(dān)保；央行5年期以上貸款基準(zhǔn)利率上浮10%，貸款寬限期；目前，徽商銀行為

注：銀行貸款利息按照央行貸款基準(zhǔn)利率上浮10%計(jì)算

十三、資金籌措方案

本PPP項(xiàng)目公司資本金為3億元。

其中：注冊(cè)資本1億，某市政府出資2000萬(wàn)，股權(quán)比例為20%；我局出資1000萬(wàn)，股權(quán)比例為10%；產(chǎn)業(yè)基金出資7000萬(wàn)，股權(quán)比例為70%。

除項(xiàng)目公司注冊(cè)資本外的項(xiàng)目資本金差額2億，由某市政府、中某投資公司、產(chǎn)業(yè)基金按股權(quán)比例以資本公積方式提

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供，三方出資分別為4000萬(wàn)、2000萬(wàn)、1.4億元，產(chǎn)業(yè)基金資本公積中由我局提供劣后資金6950萬(wàn)元。

除項(xiàng)目資本金3億元外，還需6.6億項(xiàng)目建設(shè)資金，由PPP 項(xiàng)目公司向徽商銀行貸款，無(wú)需我局提供擔(dān)保。項(xiàng)目貸款成本為

央行5年期以上貸款基準(zhǔn)利率上浮10%，貸款寬限期為3年，即第4年開始等額本金還款，其中貸款利息由項(xiàng)目公司每季度支付一次，貸款本金每半年支付一次。

目前，××銀行為PPP項(xiàng)目公司引入產(chǎn)業(yè)基金，作為項(xiàng)目公司股東提供2.1億項(xiàng)目資本金，且同意產(chǎn)業(yè)基金資金先于銀行貸款退出。

該方案資金籌措結(jié)構(gòu)圖如下：

十四、退出機(jī)制

1.PPP公司獲得的每一筆投資返還款（政府補(bǔ)貼），部分款項(xiàng)用于償還銀行貸款本金及利息、部分款項(xiàng)通過對(duì)外投資購(gòu)買產(chǎn)業(yè)基金份額，用于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基金投入資金（其中33%由我局提供）的退出。

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2.我局投入的注冊(cè)資本及資本公積在項(xiàng)目公司注銷時(shí)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行清算程序，獲得相應(yīng)款項(xiàng)。

十五、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

（一）項(xiàng)目施工利潤(rùn)

項(xiàng)目工程建安費(fèi)用7.7億元，經(jīng)測(cè)算，施工利潤(rùn)率為18.26%，即我局實(shí)現(xiàn)施工利潤(rùn)為14060萬(wàn)元。

（二）財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)表 1.基于項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

以整個(gè)項(xiàng)目9.6億投資作為全投資，3億元項(xiàng)目資本金作為自有資金，財(cái)務(wù)分析表如下： 財(cái)務(wù)分析基礎(chǔ)參數(shù)表 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)表

2.基于投資人角度的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)表

從投資人角度出發(fā)，我局及其引入的產(chǎn)業(yè)基金共同出資2.4億為股權(quán)投資。具體財(cái)務(wù)分析表如下： 財(cái)務(wù)分析基礎(chǔ)參數(shù)表 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)表

（三）財(cái)務(wù)分析附表

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1.項(xiàng)目全部投資現(xiàn)金流量表（見附表二）2.投資人角度股權(quán)投資現(xiàn)金流量表（見附表三）

十六、項(xiàng)目審計(jì)

某市審計(jì)機(jī)構(gòu)將根據(jù)原設(shè)計(jì)規(guī)劃將工程分為四個(gè)項(xiàng)目(G×××一期、二期、三期、××南路)進(jìn)行審計(jì)，每個(gè)項(xiàng)目按照合同約定原則進(jìn)行過程跟蹤審計(jì)，過程跟蹤審計(jì)與工程實(shí)施同步進(jìn)行，過程審計(jì)結(jié)果的累加作為項(xiàng)目的最終審計(jì)，竣工時(shí)不再進(jìn)行重復(fù)審計(jì)。

十七、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)措施

（一）關(guān)于政府支付風(fēng)險(xiǎn)

本項(xiàng)目以政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）實(shí)施，根據(jù)合同約定，“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用在項(xiàng)目完工后由政府每半年支付一次，周期相對(duì)較長(zhǎng)，存在著政府不能及時(shí)、足額支付的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避措施：

1.本項(xiàng)目在省級(jí)PPP項(xiàng)目中心備案通過。

2.在起草與政府方的框架協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同中，將及時(shí)、足額支付作為重要的合作基礎(chǔ)，并作為政府方的主要義務(wù)之

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一。若政府方出現(xiàn)支付不及時(shí)等違約情況，則政府方自應(yīng)付之日起，以未付款項(xiàng)為基數(shù)，除按合同約定應(yīng)計(jì)的融資費(fèi)用外，還須按日萬(wàn)分之三的比率計(jì)算補(bǔ)償金支付給PPP項(xiàng)目公司，直至PPP項(xiàng)目公司收到全部應(yīng)收款項(xiàng)為止。

3.某市政府同意將“政府補(bǔ)貼”費(fèi)用列入某市中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，按新《預(yù)算法》及財(cái)金[2014]113號(hào)文要求納入合法合規(guī)的跨財(cái)政預(yù)算，并經(jīng)人大批準(zhǔn)。

（二）關(guān)于政策風(fēng)險(xiǎn)

相比BT模式的“債權(quán)投資”,PPP模式投資更加復(fù)雜，我局暫無(wú)成功實(shí)施案例，加上國(guó)家部委從2014年才開始大力推行PPP投資模式，很多配套政策仍未出臺(tái)或尚未成熟，因而在操作過程中可能會(huì)出現(xiàn)一些不可預(yù)見的政策風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避措施：

做足項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，在PPP項(xiàng)目合同中明確界定政府方

與我局的權(quán)利與義務(wù)，約定政策性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府方負(fù)責(zé)。

（三）關(guān)于項(xiàng)目審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

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本項(xiàng)目實(shí)施過程中,某市審計(jì)機(jī)構(gòu)將會(huì)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，包括施工過程審計(jì)和項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，使得該項(xiàng)目的工程預(yù)算額可能產(chǎn)生減少的風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)我局投資收益產(chǎn)生影響。規(guī)避措施：

在前期做好與政府方及其審計(jì)機(jī)構(gòu)的溝通工作，將整個(gè)工程分為4個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行審計(jì)，并各自確認(rèn)審計(jì)結(jié)果，避免了整個(gè)工程因?qū)徲?jì)時(shí)間過長(zhǎng)帶來的負(fù)面影響；我局與政府方在建設(shè)投資合同中確定審計(jì)原則、審計(jì)期限，力爭(zhēng)將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，確保項(xiàng)目收益最大化。

（四）關(guān)于材料價(jià)格上漲風(fēng)險(xiǎn)

本項(xiàng)目材料價(jià)格與編制期施工圖預(yù)算同期價(jià)格相比，發(fā)生變化在±8%范圍內(nèi)的，不予調(diào)整，超出±8%范圍的，超出部分根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。因而存在一定的材料價(jià)格上漲，影響項(xiàng)目施工利潤(rùn)的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)避措施：

提前與材料提供商簽訂期貨合同，鎖定建設(shè)期材料價(jià)格，規(guī)避建設(shè)期材料價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，鎖定項(xiàng)目施工利潤(rùn)。

（五）關(guān)于“營(yíng)改增”稅收風(fēng)險(xiǎn)

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“營(yíng)改增”后，建筑業(yè)稅負(fù)會(huì)相應(yīng)增加，將導(dǎo)致建筑企業(yè)施工利潤(rùn)減少。規(guī)避措施：

在PPP合同中約定，由于“營(yíng)改增”增加的稅費(fèi)由政府承擔(dān)。

十八、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

1.項(xiàng)目符合我局當(dāng)前投資發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

本項(xiàng)目為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資項(xiàng)目，以PPP投資模式運(yùn)作，工程施工是我局強(qiáng)項(xiàng)，施工周期短，投資回收期較為合理，符合我局當(dāng)前戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。2.項(xiàng)目投資能帶來較好的投資收益

本項(xiàng)目由我局負(fù)責(zé)施工，工程造價(jià)按雙方確認(rèn)的施工圖預(yù)算為準(zhǔn)，變更設(shè)計(jì)同步據(jù)實(shí)調(diào)整，是較為理想的合作條件。經(jīng)測(cè)算，本項(xiàng)目施工利潤(rùn)較為可觀，融資費(fèi)率按照央行同期5年期以上貸款基準(zhǔn)利率上浮25%計(jì)取，預(yù)計(jì)能為我局帶來較好的投資收益。3.利用了資金杠桿效應(yīng)

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我局出資部分項(xiàng)目資本金，獲得整個(gè)項(xiàng)目的施工總承包權(quán)。利用了資金的杠桿效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了“以小撬大”。4.有利于實(shí)現(xiàn)我局在某地地區(qū)滾動(dòng)發(fā)展

本項(xiàng)目的投資建設(shè)有利于我局今后在該地區(qū)的滾動(dòng)發(fā)展，也將進(jìn)一步提高我局在該地區(qū)的市場(chǎng)影響力，繼續(xù)保持并逐步擴(kuò)大市場(chǎng)占有率，獲得更多更好的發(fā)展機(jī)遇。

5.屬于公益性市政道路PPP模式的新探索，將為推廣PPP打造“模具”

自2014年以來，國(guó)家大力推動(dòng)PPP投資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域。本項(xiàng)目實(shí)施符合國(guó)家政策要求，是PPP投資模式在公益性市政道路項(xiàng)目上實(shí)施的探索。純公益性的城市市政道路項(xiàng)目在××省乃至全國(guó)尚無(wú)成功的PPP模式范例。此項(xiàng)目若實(shí)施成功，將為推廣PPP打造“模具”，有特殊的戰(zhàn)略意義和示范作用。

（二）建議

綜上分析，本項(xiàng)目符合我局當(dāng)前投資發(fā)展方向，有利于我局在某地地區(qū)實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展。

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該項(xiàng)目滿足股份公司及我局投資項(xiàng)目的各項(xiàng)決策指標(biāo)，且能帶來較好的投資收益，建議實(shí)施。附件

1、PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制委托協(xié)議書

2、公司執(zhí)照及工商材料及專利技術(shù)證書

3、場(chǎng)址測(cè)繪圖

4、公司投資決議

5、法人身份證復(fù)印件

6、開戶行資信證明

7、項(xiàng)目備案、立項(xiàng)請(qǐng)示

8、項(xiàng)目經(jīng)辦人證件及法人委托書

10、土地房產(chǎn)證明及合同

11、公司近期財(cái)務(wù)報(bào)表或?qū)徲?jì)報(bào)告

12、其他相關(guān)的聲明、承諾及協(xié)議

13、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)附表

圖表目錄

圖表：項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表 圖表：需求總量及增長(zhǎng)情況 圖表：行業(yè)利潤(rùn)及增長(zhǎng)情況預(yù)測(cè) 圖表：項(xiàng)目推銷方式

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圖表：項(xiàng)目推銷措施 圖表：項(xiàng)目設(shè)計(jì)工藝流程圖 圖表：項(xiàng)目新增設(shè)備明細(xì)表 圖表：主要建筑物表

圖表：主要原輔材料品種、需要量及金額 圖表：主要燃料及動(dòng)力種類及供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)圖表：主要原材料及燃料需要量表圖表：項(xiàng)目平面布置圖圖表：項(xiàng)目年用水量表圖表：項(xiàng)目年排水量表圖表：項(xiàng)目水耗指標(biāo)圖表：項(xiàng)目污水排放量圖表：項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)組織方案圖表：項(xiàng)目勞動(dòng)定員圖表：項(xiàng)目詳細(xì)進(jìn)度計(jì)劃表圖表：土建工程費(fèi)用估算圖表：固定資產(chǎn)建設(shè)投資圖表：行業(yè)企業(yè)銷售收入資金率圖表：投資計(jì)劃與資金籌措表圖表：借款償還計(jì)劃圖表：正常經(jīng)營(yíng)年份直接成本構(gòu)成表圖表：逐年直接成本

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圖表：逐年折舊及攤銷 圖表：逐年財(cái)務(wù)費(fèi)用 圖表：總成本費(fèi)用估算表 圖表：項(xiàng)目銷售收入測(cè)算表

圖表：銷售收入、銷售稅金及附加估算表 圖表：損益和利潤(rùn)分配表 圖表：財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)一覽表 圖表：項(xiàng)目財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表 圖表：項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量表 圖表：項(xiàng)目盈虧平衡圖 圖表：項(xiàng)目敏感性分析表 圖表：敏感性分析圖

圖表：項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要數(shù)據(jù)匯總表

等項(xiàng)目相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)資料及其他有關(guān)文件

陽(yáng)光中的簸箕

第 29 頁(yè)

第五篇：田園綜合體PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告-編制大綱

田園綜合體PPP項(xiàng)目 可行性研究報(bào)告

編制單位：北京智博睿投資咨詢有限公司

財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部日前發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，將重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，田園綜合體，農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái)，“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

PPP模式適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)、期限較長(zhǎng)又具有微利的項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與PPP模式的特點(diǎn)不謀而合，且市場(chǎng)規(guī)模巨大。

農(nóng)村投融資體制改革是下一步三農(nóng)工作的重點(diǎn)，因?yàn)槟壳稗r(nóng)業(yè)投資的主體是財(cái)政，未來必須以財(cái)政作為杠桿撬動(dòng)更多社會(huì)資本、金融資本投資農(nóng)業(yè)，這也是國(guó)家正在推行的政策方向。

關(guān)聯(lián)報(bào)告：

田園綜合體PPP項(xiàng)目可行性研究報(bào)告 田園綜合體PPP項(xiàng)目實(shí)施方案 田園綜合體PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告 田園綜合體PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告 田園綜合體PPP項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定分析評(píng)估報(bào)告

目 錄 第一章 總 論

1.1田園綜合體項(xiàng)目概況

1.1.1田園綜合體項(xiàng)目名稱

1.1.2田園綜合體項(xiàng)目性質(zhì)

1.1.3田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)單位

1.1.4可研報(bào)告編制單位

北京智博睿投資咨詢有限公司 1.1.5田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)

1.1.6田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模

1.1.7田園綜合體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式

1.1.8田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度

1.1.9投資規(guī)模和資金籌措方案

1.1.10田園綜合體項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

1.2田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)單位概況

1.3編制依據(jù)、原則和范圍

1.3.1可研編制情況

1.3.2編制依據(jù)

1.3.3編制原則

1.3.4編制范圍

1.4可行性研究的結(jié)論

1.4.1基本結(jié)論

1.4.2項(xiàng)目建設(shè)的意義

1.4.3經(jīng)濟(jì)效益分析

1.4.4社會(huì)效益分析

1.4.5田園綜合體項(xiàng)目PPP實(shí)施可行性

1.4.6社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)論

1.4.7風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)論

1.4.8社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)論

第二章 田園綜合體項(xiàng)目背景及必要性 2.1田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)背景

2.1.1政策背景

2.1.2田園綜合體項(xiàng)目提出理由

2.1.3田園綜合體項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施背景

2.2田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)的必要性

2.2.1是地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

2.2.2是幫助農(nóng)民增收致富的迫切需要

2.2.3是完善產(chǎn)業(yè)鏈條、保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的需要

2.2.4是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的需要

第三章 市場(chǎng)分析、銷售方案及風(fēng)險(xiǎn)分析

3.1田園綜合體項(xiàng)目產(chǎn)品市場(chǎng)分析

3.1.1我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)分析

3.1.2田園綜合體項(xiàng)目產(chǎn)品市場(chǎng)分析

3.2產(chǎn)品營(yíng)銷計(jì)劃和策略

3.2.1田園綜合體項(xiàng)目目標(biāo)市場(chǎng)選擇

3.2.2產(chǎn)品的銷售策略和銷售模式

3.2.3產(chǎn)品的銷售隊(duì)伍和銷售網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

3.3市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析

3.3.1生產(chǎn)能力與實(shí)際產(chǎn)量分析

3.3.2銷售和價(jià)格變化分析

3.3.3產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量的分析

3.3.4投資風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策

第四章 建設(shè)條件與廠址選擇

4.1建設(shè)條件

4.1.1地理概況

4.1.2區(qū)位交通

4.1.3自然氣候

4.1.4經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

4.2場(chǎng)址選擇

4.2.1選址原則

4.2.2選址方案

4.3田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)基礎(chǔ)條件

第五章 田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)方案

5.1田園綜合體項(xiàng)目總體規(guī)劃

5.2建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容

5.2.1建設(shè)規(guī)模

5.2.2建設(shè)內(nèi)容

5.3產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

5.3.1田園綜合體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式

5.3.2田園綜合體項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈布局

5.4技術(shù)方案

5.4.1技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

5.3.2技術(shù)方案

5.5工程方案

5.5.1設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

5.5.2工程設(shè)計(jì)原則

5.5.3 工程設(shè)計(jì)方案

第六章 總圖運(yùn)輸及公用工程

6.1總圖布置

6.1.1總圖布置方案要點(diǎn)及說明

6.1.2總圖布置方案

6.2運(yùn)輸

6.3公用工程

6.3.1給排水

6.3.2供電

6.3.3通風(fēng)與空調(diào)

6.3.4維修

6.3.5通訊設(shè)施

6.3.6道路及綠化

第七章 節(jié)能、節(jié)水

7.1用能標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能規(guī)范

7.1.1原則和標(biāo)準(zhǔn)

7.1.2規(guī)范和依據(jù)

7.2能耗狀況和能耗指標(biāo)分析

7.3節(jié)能節(jié)水措施分析

7.3.1建筑節(jié)能

7.3.2工藝節(jié)能

7.3.3電氣節(jié)能

7.3.4暖通、動(dòng)力節(jié)能

7.3.5節(jié)水措施

7.4節(jié)能管理

7.5用能綜合評(píng)價(jià)

第八章 環(huán)境保護(hù)

8.1環(huán)境保護(hù)執(zhí)行依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)

8.1.1設(shè)計(jì)依據(jù)

8.1.2環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

8.1.3污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

8.2主要污染物排放分析

8.2.1建設(shè)期對(duì)環(huán)境的影響

8.2.2運(yùn)營(yíng)期對(duì)環(huán)境的影響

8.3田園綜合體項(xiàng)目擬采取的主要環(huán)保措施

8.3.1建設(shè)期污染防治措施

8.3.2 運(yùn)營(yíng)期污染防治措施

8.4環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論

第九章 勞動(dòng)安全衛(wèi)生及消防

9.1勞動(dòng)安全衛(wèi)生

9.1.1設(shè)計(jì)依據(jù)

9.1.2勞動(dòng)安全

9.1.3職業(yè)衛(wèi)生

9.2消防安全

9.2.1設(shè)計(jì)主要依據(jù)

9.2.2消防原則及措施

第十章 組織機(jī)構(gòu)與人力資源配置

10.1企業(yè)組織

10.1.1企業(yè)組織形式

10.1.2企業(yè)管理

10.1.3田園綜合體項(xiàng)目管理體制

10.2勞動(dòng)定員和人員培訓(xùn)

10.2.1勞動(dòng)定員

10.2.2人員培訓(xùn)

第十一章 招標(biāo)方案及實(shí)施進(jìn)度安排

11.1田園綜合體項(xiàng)目招投標(biāo)方案

11.1.1概述

11.1.2招標(biāo)組織形式

11.1.3招標(biāo)方式

11.3田園綜合體項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度安排

第十二章 田園綜合體項(xiàng)目投資估算與資金籌措

12.1投資估算

12.1.1估算依據(jù)

12.1.2估算條件

12.1.3估算范圍

12.1.4田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)投資構(gòu)成

12.1.5流動(dòng)資金

12.2資金籌措

12.3資金使用計(jì)劃

第十三章 財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

13.1財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)依據(jù)、范圍及假設(shè)條件

13.1.1財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)依據(jù)及范圍

13.1.2假設(shè)條件

13.2基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及參數(shù)選取

13.2.1計(jì)算期及生產(chǎn)負(fù)荷

13.2.2基準(zhǔn)收益率

13.2.3取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

13.2.4折舊和攤銷

13.2.5稅率

13.2.6公積金

13.3財(cái)務(wù)效益與費(fèi)用估算

13.3.1銷售收入估算

13.3.2生產(chǎn)總成本估算

13.3.3利潤(rùn)及利潤(rùn)分配

13.4財(cái)務(wù)分析

13.4.1財(cái)務(wù)盈利能力分析

13.4.2財(cái)務(wù)生存能力分析

13.5不確定性分析

13.5.1盈虧平衡分析

13.5.2敏感性分析

13.6財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)論

第十四章 社會(huì)影響評(píng)價(jià) 14.1社會(huì)影響分析

14.2互適性分析

14.3社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

14.4社會(huì)效益分析

14.5社會(huì)評(píng)價(jià)結(jié)論

第十五章 田園綜合體項(xiàng)目PPP模式可行性分析

15.1田園綜合體項(xiàng)目物有所值分析

15.1.1田園綜合體項(xiàng)目物有所值計(jì)算

15.1.2田園綜合體項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)結(jié)論

15.2財(cái)政可承受能力分析

15.2.1財(cái)政支出責(zé)任的識(shí)別和測(cè)算

15.2.2財(cái)政承受能力評(píng)估結(jié)論

第十六章 田園綜合體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

16.1風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)

16.1.1主要風(fēng)險(xiǎn)

16.1.2其它風(fēng)險(xiǎn)

16.2風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

第十七章 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析

17.1編制依據(jù)

17.2風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

17.2.1調(diào)查的內(nèi)容和范圍、方式和方法

17.2.2擬建項(xiàng)目的合法性

17.2.3擬建項(xiàng)目自然和社會(huì)環(huán)境狀況

17.2.4利益相關(guān)者及基層組織的態(tài)度

17.3風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

17.4風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)

17.5風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施

17.6風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

17.7風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)論

第十八章 田園綜合體項(xiàng)目結(jié)論與建議 18.1結(jié)論

18.2建議