第一篇：房地產(chǎn)稅改革的回顧與展望

房地產(chǎn)稅改革的回顧與展望（上）

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長 劉佐

發(fā)布時間:2011-01-28

中國改革開放32年來，房地產(chǎn)稅的改革從1986年起逐步恢復(fù)對內(nèi)資企業(yè)和中國公民的房地產(chǎn)征稅，到“十一五”期間(2006年至2010年)實現(xiàn)房地產(chǎn)稅的內(nèi)外統(tǒng)一，經(jīng)歷了一個艱苦的發(fā)展歷程。展望“十二五”(2011年至2015年)，中國房地產(chǎn)稅的改革依然任重道遠(yuǎn)。

歷史

現(xiàn)行房產(chǎn)稅1986年開征 為分稅制創(chuàng)造條件

根據(jù)1986年9月15日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)，可以免征房產(chǎn)稅。納稅人納稅確有困難的，可以由省級人民政府確定，定期減征或者免征房產(chǎn)稅。

中國改革開放以后的房地產(chǎn)稅改革始于20世紀(jì)80年代中后期。當(dāng)時的背景是中國從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，需要通過包括房地產(chǎn)稅的多種稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和配合財政體制改革。

1986年9月15日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，自1986年10月1日起施行。房產(chǎn)稅的征稅對象為位于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的房產(chǎn)，納稅人為房屋的產(chǎn)權(quán)所有人或者承典人、代管人、使用人，計稅依據(jù)分為房產(chǎn)原值一次減除10%至30%以后的余值和房產(chǎn)租金收入兩種，稅率也相應(yīng)分為1.2%和12%兩種。國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和軍隊自用的房產(chǎn)，由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的房產(chǎn)，宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的房產(chǎn)，個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)，經(jīng)財政部門批準(zhǔn)的其他房產(chǎn)，可以免征房產(chǎn)稅。此外，納稅人納稅確有困難的，可以由省級人民政府確定，定期減征或者免征房產(chǎn)稅。

1986年9月17日財政部稅務(wù)總局發(fā)布的《房產(chǎn)稅宣傳提綱》中說：征收房產(chǎn)稅，有利于運(yùn)用稅收經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)房屋管理，提高房屋的使用效益，有利于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模和配合房產(chǎn)政策的改革，有利于調(diào)節(jié)收入，并且為實行按照稅種劃分中央財政收入和地方財政收入分級財政管理體制創(chuàng)造了條件。

1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，自1988年11月1日起施行。城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅對象為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍以內(nèi)的土地；納稅人為在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)范圍以內(nèi)使用土地的單位和個人；計稅依據(jù)為納稅人實際占用的應(yīng)稅土地面積；實行有地區(qū)差別的幅度稅額標(biāo)準(zhǔn)，每平方米應(yīng)稅土地的年稅額標(biāo)準(zhǔn)從0.2元到10元不等(經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)提高，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的稅額標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)降低)。國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和軍隊自用的土地，由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的土地，宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的土地，市政街道、廣場和綠化地帶等公共用地，直接用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)和漁業(yè)的生產(chǎn)用地，財政部規(guī)定免稅的能源、交通、水利設(shè)施用地和其他用地，可以免征城鎮(zhèn)土地使用稅。經(jīng)批準(zhǔn)開山填海整治的土地和改造的廢棄土地，自使用的月份起，可以免征城鎮(zhèn)土地使用稅5年到10年。企業(yè)辦的學(xué)校、醫(yī)院、托兒所和幼兒園，其用地能與企業(yè)其他用地明確區(qū)分的，可以比照由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的土地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。下列土地的征免稅由省級稅務(wù)機(jī)關(guān)確定：個人所有的居住房屋和院落用地，免稅單位職工家屬的宿舍用地，民政部門舉辦的安置殘疾人占一定比例的福利工廠用地，集體和個人辦的各類學(xué)校、醫(yī)院、托兒所、幼兒園用地。

城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例第一條開宗明義：征收城鎮(zhèn)土地使用稅是為了合理利用城鎮(zhèn)土地，調(diào)節(jié)土地級差收入，提高土地使用效益，加強(qiáng)土地管理。1988年11月6日國家稅務(wù)局發(fā)布的《城鎮(zhèn)土地使用稅宣傳提綱》中說，開征城鎮(zhèn)土地使用稅的主要作用是：有利于促進(jìn)合理、節(jié)約使用土地；有利于企業(yè)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算；有利于理順國家與土地使用者之間的分配關(guān)系；有利于促進(jìn)地方稅體系的建立，為實行以分稅制為基礎(chǔ)的財政體制創(chuàng)造條件。

城市房地產(chǎn)稅2009年取消

“外資”開繳房產(chǎn)稅

2008年12月31日，國務(wù)院決定從2009年1月1日起廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人征收房產(chǎn)稅。

上述關(guān)于房地產(chǎn)的兩個稅收條例僅適用于國營企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)等內(nèi)資企業(yè)和中國公民，不適用于外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國公民。外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國公民繼續(xù)按照1951年8月8日政務(wù)院發(fā)布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》繳納城市房地產(chǎn)稅，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)繼續(xù)按照各地依法制定的辦法繳納土地使用費(fèi)。

20世紀(jì)90年代初，中國經(jīng)濟(jì)從有計劃的商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，房地產(chǎn)稅制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾日益突出：

對內(nèi)、對外實行兩套稅制，稅法不統(tǒng)一，稅負(fù)不公平；城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)一直沒有調(diào)整，已經(jīng)明顯偏低。

因此，1994年12月25日國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家稅務(wù)總局報送的《工商稅制改革實施方案》中提出了關(guān)于改革房地產(chǎn)稅的要求：適當(dāng)提高城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，適當(dāng)下放管理權(quán)限；取消對外資企業(yè)和外國人征收的城市房地產(chǎn)稅，統(tǒng)一實行房產(chǎn)稅。

但是，為了保證主要改革措施的順利出臺，適當(dāng)減少震動面，上述房地產(chǎn)稅改革措施在1994年稅制改革中沒有出臺。

1996年7月3日，根據(jù)同年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出的調(diào)整地方稅制結(jié)構(gòu)，健全地方稅收體系的要求，國家稅務(wù)總局印發(fā)《全國稅收發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中提出要修訂房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。

2003年10月14日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。決定中提出：實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅(筆者注：似應(yīng)為房地產(chǎn)稅，下同)，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。此后，財政部和國家稅務(wù)總局多次提出研究開征物業(yè)稅或者改革房地產(chǎn)稅制問題。

2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》。綱要中提出：改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。

同年12月31日，國務(wù)院公布《關(guān)于修改<中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例>的決定》和修改以后的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，自2007年1月1日起施行。此條例修改的主要內(nèi)容，一是擴(kuò)大了納稅人的范圍，開始對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)征稅；二是大幅度地提高了稅額標(biāo)準(zhǔn)(每平方米應(yīng)稅土地的最低稅額標(biāo)準(zhǔn)從每年0.2元提高到0.6元，最高稅額標(biāo)準(zhǔn)則從每年10元提高到30元)。

在國務(wù)院決定修改城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例的當(dāng)日，國務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人解釋說：國務(wù)院發(fā)布上述決定是為了落實本院同年8月31日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，加大對建設(shè)用地的稅收調(diào)節(jié)力度，抑制建設(shè)用地的過度擴(kuò)張。

2008年12月31日，國務(wù)院決定從2009年1月1日起廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產(chǎn)

稅暫行條例》對外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和外國人征收房產(chǎn)稅。

2009年1月20日，財政部、國家稅務(wù)總局有關(guān)司負(fù)責(zé)人就房產(chǎn)稅內(nèi)外統(tǒng)一問題回答記者提問說：取消城市房地產(chǎn)稅，有利于深化稅制改革，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制；有利于公平稅負(fù)，創(chuàng)造和諧的稅收環(huán)境；有利于稅收征管，強(qiáng)化依法治稅。

據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局統(tǒng)計，2009年，全國房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅收入分別為803.7億元和921.0億元，占當(dāng)年中國稅收總額59521.6億元的比重分別為1.35%和1.55%，占當(dāng)年中國地方稅總額5080.3億元的比重分別為15.82%和18.13%。

動向

房地產(chǎn)稅改革議論不斷 決策層積極而謹(jǐn)慎

目前中國的稅收立法權(quán)高度集中，包括房產(chǎn)稅暫行條例在內(nèi)的所有稅收行政法規(guī)都是國務(wù)院制定的，這些行政法規(guī)中任何條款乃至字句的修改都必須由國務(wù)院決定，任何地區(qū)都不可能超越法律規(guī)定的權(quán)限，自行制定本地區(qū)的稅收法規(guī)——即使是地方稅法規(guī)。

近來中國社會各界人士對于房地產(chǎn)稅改革的議論很多，其中中央和省級的官方表態(tài)似乎更加引人關(guān)注：

2010年9月30日，財政部、國家稅務(wù)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就房地產(chǎn)市場稅收政策調(diào)整答記者問時說：中國現(xiàn)行房產(chǎn)稅開征于1986年，基于當(dāng)時城鎮(zhèn)居民收入水平普遍較低等情況，房產(chǎn)稅暫行條例規(guī)定個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。近年來，隨著住房制度改革深化和居民收入水平提高，商品房市場日益活躍，改革和完善房產(chǎn)稅制度，對個人所有的住房恢復(fù)征收房產(chǎn)稅是必要的，既有利于調(diào)節(jié)居民收入和財富分配，也有利于健全地方稅體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地節(jié)約集約利用，引導(dǎo)個人合理住房消費(fèi)。從國際經(jīng)驗和公平、規(guī)范的角度看，房產(chǎn)稅應(yīng)對個人所有的住房普遍征收。考慮到這項改革情況復(fù)雜，擬先在部分城市對部分個人擁有的住房進(jìn)行試點，恢復(fù)征收房產(chǎn)稅，積累經(jīng)驗以后逐步擴(kuò)大到全國。這是近年來中國官方首次正式對居民住宅征收房產(chǎn)稅問題發(fā)表比較具體的意見。

同年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，其中提出研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。這是一個明確而謹(jǐn)慎的提法。

同年12月27日，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上的講話中論述“十二五”時期的稅制改革時提出重申了中共中央上述建議中關(guān)于房地產(chǎn)稅改革的提法，論述2011年稅收工作時則沒有提及房地產(chǎn)稅改革。

2011年1月以來，諸多媒體持續(xù)、大量報道重慶、上海兩市政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于在上述兩個城市開展房產(chǎn)稅改革試點的消息，甚至介紹了一些改革方案的細(xì)節(jié)，在全國引起了巨大的反響。同時，比較冷靜的人們可能會提出下列3個非常關(guān)鍵的問題：

第一，各省、自治區(qū)和直轄市是否有權(quán)自行決定實施房產(chǎn)稅之類的稅制改革？回答只能是否定的。因為，目前中國的稅收立法權(quán)高度集中，包括房產(chǎn)稅暫行條例在內(nèi)的所有稅收行政法規(guī)都是國務(wù)院制定的，這些行政法規(guī)中任何條款乃至字句的修改都必須由國務(wù)院決定，任何地區(qū)都不可能超越法律規(guī)定的權(quán)限，自行制定本地區(qū)的稅收法規(guī)——即使是地方稅法規(guī)，這種做法與大多數(shù)國家的地方稅由地方管理、房地產(chǎn)稅由市(縣)管理的做法是完全不同的。

第二，2011年1月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》，其中將房產(chǎn)稅暫行條例第八條——“房產(chǎn)稅的征收管理，依照《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》的規(guī)定辦理”——中的“《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》”改為“《中華人民共和國稅收征收管理法》”。這一做法是否意味著國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)和直轄市可以自行決定房產(chǎn)稅改革？回答也只能是否定的。因為，稅收征收管理法只是一部關(guān)于稅收征收管理的程序法，并不能據(jù)此修改任何稅收實體法。況且，該法第三條已經(jīng)明確規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！薄叭魏螜C(jī)關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！庇纱丝梢?，稅收征收管理法中并沒有授權(quán)各地自行改革稅制的規(guī)定。

第三，在無權(quán)自行制定本地區(qū)的稅收法規(guī)的情況下，各省、自治區(qū)和直轄市可否先行開展房產(chǎn)稅改革的試點？筆者認(rèn)為：為了積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)中國的房地產(chǎn)稅的改革，可以考慮允許在條件比較成熟的城市先行試點，以便為改革的全面推行探索經(jīng)驗，但是這種試點必須按照法定程序操作，即應(yīng)當(dāng)報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以后實施。不過，在關(guān)于重慶、上海兩市房產(chǎn)稅改革的諸多報道中，似乎尚未披露這方面的準(zhǔn)確信息，如上述兩市是否已經(jīng)向國務(wù)院申請先行開展房產(chǎn)稅改革的試點？國務(wù)院是否已經(jīng)批準(zhǔn)兩市的上述申請？

值得注意的是：2011年1月24日，財政部部長謝旭人在接受新華社記者采訪時再次重申了在“十二五”時期研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革的提法，但是沒有談及是否在某些城市先行開展房產(chǎn)稅改革的試點。

上述情況說明：官方特別是決策層對于房地產(chǎn)稅改革持積極而謹(jǐn)慎的態(tài)度，因為這項改革涉及的范圍比較廣，相關(guān)利益關(guān)系比較復(fù)雜，必須穩(wěn)步推進(jìn)。

房地產(chǎn)稅改革的回顧與展望（下）

國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長 劉佐

發(fā)布時間:2011-01-28

現(xiàn)狀

稅權(quán)集中、稅制陳舊 轉(zhuǎn)讓租賃環(huán)節(jié)稅負(fù)偏重

對房產(chǎn)租金征收的房產(chǎn)稅和營業(yè)稅計稅依據(jù)相同，一筆房租收入要同時征收房產(chǎn)稅和營業(yè)稅，租賃雙方還要按照與此相關(guān)的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴(yán)重，總體稅負(fù)過重。

筆者認(rèn)為中國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅存在的主要問題是：稅權(quán)比較集中，稅制比較陳舊，稅基、稅率和稅負(fù)不夠合理，相關(guān)稅費(fèi)比較龐雜。

(一)稅權(quán)比較集中

與外國普遍將房地產(chǎn)稅作為完全的地方稅的做法不同，中國名義上將房地產(chǎn)稅列為地方稅，但是所有房地產(chǎn)稅的立法權(quán)都集中在中央，而且各個稅種的征稅對象、納稅人、計稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制基本要素的調(diào)整權(quán)也絕大部分集中在中央，從而不利于地方因地制宜地通過房地產(chǎn)稅增加財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，也不利于房地產(chǎn)稅的完善。

(二)稅制比較陳舊

隨著中國改革開放的逐步深入，中國的經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。然而，中國的房地產(chǎn)稅還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的過渡性產(chǎn)物，雖然20多年來有所改進(jìn)，但是變化不大，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要：在房地產(chǎn)市場逐步形成，內(nèi)外統(tǒng)一，城鄉(xiāng)統(tǒng)一，交易方式多樣，各種收益增多，房地產(chǎn)價格持續(xù)快速上漲的情況下，繼續(xù)實行城鄉(xiāng)有別的房地產(chǎn)稅；在城鎮(zhèn)按照房產(chǎn)原值征收房產(chǎn)稅，按照使用土地稅面積征收土地使用稅，既不利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制和平衡稅負(fù)，也不能按照量能負(fù)擔(dān)的原則適當(dāng)增加地方的稅收收入和更好地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。

(三)稅基、稅率和稅負(fù)不夠合理

1．對房產(chǎn)租金征收的房產(chǎn)稅和營業(yè)稅計稅依據(jù)相同，一筆房租收入要同時征收房產(chǎn)稅和營業(yè)稅，租賃雙方還要按照與此相關(guān)的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴(yán)重，總體稅負(fù)過重。

2．房產(chǎn)稅按照租金征收的部分適用稅率為12%，這樣的高稅率是中國在房地產(chǎn)公有制為主體、幾乎沒有房地產(chǎn)市場的時代，為了限制房產(chǎn)出租和調(diào)節(jié)少量私人房產(chǎn)主的房租收入設(shè)計的；城鎮(zhèn)土地使用稅各類地區(qū)的最高稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實的地租和各種土地收費(fèi)水平相比則明顯偏低，這樣的稅率和稅額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)目前房地產(chǎn)市場發(fā)展的狀況。

3．經(jīng)營用的房地產(chǎn)征稅，自有居住用的房地產(chǎn)不征稅；城鎮(zhèn)企業(yè)的房地產(chǎn)征稅，農(nóng)村企業(yè)的房地產(chǎn)不征稅；對高檔乃至豪華的房地產(chǎn)也沒有必要的稅收調(diào)節(jié)措施，稅負(fù)明顯不公平。

(四)相關(guān)稅費(fèi)比較復(fù)雜

除了房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅以外，中國與房地產(chǎn)相關(guān)的主要稅收還有：對占用的耕地征收的耕地占用稅，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃征收的營業(yè)稅和隨營業(yè)稅附征的城市維護(hù)建設(shè)稅以及具有附加稅性質(zhì)的教育費(fèi)附加，對被轉(zhuǎn)移的土地、房屋權(quán)屬征收的契稅，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃合同征收的印花稅，對轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的增值額征收的土地增值稅，對轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的所得額征收的企業(yè)所得稅和個人所得稅。其中，有的稅種是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，已經(jīng)不符合目前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，如類似行政罰款耕地占用稅；有些稅種的設(shè)置不符合目前各國通行的做法，如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅和契稅。

總的來看，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃環(huán)節(jié)稅負(fù)偏重，不利于促進(jìn)房地產(chǎn)交易的擴(kuò)大；房地產(chǎn)持有、使用環(huán)節(jié)稅負(fù)偏輕，不利于促進(jìn)房地產(chǎn)資源的合理利用。例如：企業(yè)出租房產(chǎn)的租金收入要負(fù)擔(dān)17%(12%+5%=17%)的房產(chǎn)稅和營業(yè)稅，而自用房產(chǎn)繳納的房產(chǎn)稅最多僅為房產(chǎn)原值的1.08%[(1-10%)×1.2%=1.08%]；出售房產(chǎn)要繳納營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅或者個人所得稅；購買房產(chǎn)要繳納契稅和印花稅。

另一方面，中國各級政府和有關(guān)部門在房地產(chǎn)方面的各種收費(fèi)很多(據(jù)財政部統(tǒng)計，2009年，全國土地出讓收入多達(dá)14239.7億元，相當(dāng)于全國稅收收入的23.9%)，管理方面的問題也不少，不僅加重了納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且對稅收、財政乃至執(zhí)政黨和政府的形象都產(chǎn)生了很不利的影響。

建議

大城市適用稅率從高 豪宅可適當(dāng)加成征稅

我難以贊同按照住房的面積、套數(shù)征收房地產(chǎn)稅的主張，因為這些主張在操作的時候很容易引起嚴(yán)重的分歧，例如地點偏僻的大房子可能價格偏低，多套住房由于其面積小、建筑陳舊等原因也不一定很值錢，這類主張似乎也不符合各國通行的做法。

“十二五”時期中國房地產(chǎn)稅改革的出發(fā)點應(yīng)當(dāng)是：鼓勵房地產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)市場的發(fā)展，合理開發(fā)利用房地產(chǎn)資源，保障民生，符合財政管理體制改革和稅制改革的總體目標(biāo)，規(guī)范相關(guān)稅費(fèi)關(guān)系，兼顧國家、企業(yè)、個人的利益和中央、地方的利益，以人為本。

(一)簡化稅制

可以逐步將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府收費(fèi)合并為統(tǒng)一的、與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅，將城市維護(hù)建設(shè)稅和印花稅并入增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅，將土地增值稅并入企業(yè)所得稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅，并取消房地產(chǎn)方面的不合理的政府收費(fèi)。通過上述簡化措施，不僅可以減少與房地產(chǎn)有關(guān)的稅收和收費(fèi)的數(shù)量，減輕納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，改善納稅人與執(zhí)政黨和政府的關(guān)系，而且可以優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)，即減少房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租環(huán)節(jié)的稅收，增加房地產(chǎn)持有、使用環(huán)節(jié)的稅收。

(二)合理調(diào)整稅基和稅率

1．房地產(chǎn)稅的征稅范圍可以逐步擴(kuò)大到個人住宅和農(nóng)村地區(qū)，并按照房地產(chǎn)的評估值征收。同時，通過規(guī)定適當(dāng)?shù)拿舛愴椖亢兔庹黝~(價值或者面積)的方法將低收入階層排除在納稅人以外。我難以贊同按照住房的面積、套數(shù)征收房地產(chǎn)稅的主張，因為這些主張在操作的時候很容易引起嚴(yán)重的分歧(例如：地點偏僻的大房子可能價格偏低，多套住房由于其面積小、建筑陳舊等原因也不一定很值錢)，似乎也不符合各國通行的做法。

2．房地產(chǎn)稅的稅率可以根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計，由各地在規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高；普通住宅的適用稅率可以適當(dāng)從低，高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當(dāng)從高，豪華住宅和高爾夫球場之類還可以適當(dāng)加成征稅。我難以贊同征收“住房消費(fèi)稅”的主張，因為消費(fèi)稅通常是對特定的消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收的，不適用于房地產(chǎn)，其他國家似乎也無此類做法。

在設(shè)計稅基和稅率的時候，應(yīng)當(dāng)兼顧納稅人的負(fù)擔(dān)能力和財政收支的需要、中央政府與地方政府的財政收支，并參考其他國家、特別是發(fā)展中國家、周邊國家同類稅收的做法。

(三)適當(dāng)下放稅權(quán)

應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)稅作為中國地方稅的主體稅種加以精心培育，使之隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步成為市(縣)政府稅收收入的主要來源，并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方政府較大的管理權(quán)限(包括征稅對象、納稅人、計稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制基本要素的適當(dāng)調(diào)整)，以適應(yīng)國家之大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的實際情況，促使地方因地制宜地通過此稅增加財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。

(四)逐步推進(jìn)

房地產(chǎn)稅涉及大量城鄉(xiāng)企業(yè)、其他單位和個人，房地產(chǎn)登記、房地產(chǎn)價值評估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立和完善也需要一個過程，所以房地產(chǎn)稅的改革也應(yīng)當(dāng)逐步推進(jìn)?？梢钥紤]先從大城市起步，取得經(jīng)驗以后在中小城市推廣；也可以考慮選擇一些大、中、小城市同時試點，取得經(jīng)驗以后在同類城市推廣。

(五)加強(qiáng)征收管理

加強(qiáng)房地產(chǎn)稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失。為此，稅務(wù)機(jī)關(guān)要加快完善有關(guān)管理制度和信息化建設(shè)的步伐，并加強(qiáng)與各有關(guān)部門的工作配合。

通過上述措施，可以進(jìn)一步完善中國的房地產(chǎn)稅制度，加強(qiáng)房地產(chǎn)稅管理，從而適當(dāng)擴(kuò)大房地產(chǎn)稅收入的規(guī)模，提高房地產(chǎn)稅收入占地方稅收收入和全國稅收收入的比重，更好地發(fā)揮房地產(chǎn)稅的職能作用。

這里似乎有必要強(qiáng)調(diào)：根據(jù)房地產(chǎn)稅的財產(chǎn)稅、地方稅性質(zhì)，以及外國的經(jīng)驗和中國的實踐，房地產(chǎn)稅的稅基不大，收入不多，地方差異明顯，主要作用是適當(dāng)籌集地方財政收入用于地方建設(shè)，對于調(diào)節(jié)個人財產(chǎn)差距的作用很小，更談不上宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能。

第二篇：事業(yè)單位改革(十年回顧與展望)

事業(yè)單位改革：十年回顧與展望

事業(yè)單位是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。事業(yè)單位改革既是社會事業(yè)體制改革的重要內(nèi)容，又是行政管理體制改革的組成部分。自 1978年《人民日報》等八大報刊提出實行“事業(yè)體制，企業(yè)化管理”，1980年代中期國家啟動科學(xué)技術(shù)、教育、衛(wèi)生、文化等體制改革，我國事業(yè)單位改革逐步展開。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視事業(yè)單位改革，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，積累了有益經(jīng)驗，取得了明顯成效，為進(jìn)一步推進(jìn)改革奠定了基礎(chǔ)。2002—2007年

黨的十六大強(qiáng)調(diào)，“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”，十六屆三中全會提出“繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)單位改革”。2005年分類改革提法得以明確：溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中提出，要“積極穩(wěn)妥地分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”，十六屆五中全會通過的“中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議”進(jìn)一步要求“分類推進(jìn)事業(yè)單位改革”。與此同時，國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)展和改革委員會等部門開始配合改革推進(jìn)開展相關(guān)研究。2004年，國務(wù)院責(zé)成中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室牽頭組成“事業(yè)單位改革小組”，成員包括原人事部、財政部、原勞動和社會保障部等部門，并要求改革小組對事業(yè)單位改革提出一個總體改革文件和配套改革 1

措施。2006年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，制定了《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》（征求意見稿），提出事業(yè)單位分類及分類改革意見并擬選擇浙江、山西、重慶開展改革試點工作。

按照上述精神，各地選擇了一些領(lǐng)域和若干地市開展分類改革的綜合試點。一些省、區(qū)、市出臺或研究擬定了分類改革方案，進(jìn)行了摸底調(diào)查、清理整頓、模擬分類與改革試點工作，其中進(jìn)展較快的省、區(qū)、市已完成試點。主要做法有：合理劃分政事職責(zé)，把事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸行政機(jī)關(guān)，把機(jī)關(guān)承擔(dān)的輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性職能交給事業(yè)單位；對重復(fù)設(shè)置、業(yè)務(wù)相近、規(guī)模過小、任務(wù)已完成或嚴(yán)重不足的事業(yè)單位予以撤銷或合并；將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，部分具有行政職能的事業(yè)單位并入行政機(jī)關(guān)；建立事業(yè)單位法人登記制度，推進(jìn)事業(yè)單位社會化，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，探索建立政府購買公益服務(wù)制度等；在從2003年開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革作為一個重要方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)一并進(jìn)行改革。

人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度和財政政策等方面改革不同程度推進(jìn)。人事制度改革是啟動最早、進(jìn)展最快領(lǐng)域，在推進(jìn)聘用制改革的同時，2006年啟動崗位設(shè)置管理制度實施工作，聘用制度、崗位管理兩大基本人事制度開始形成，為由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)職務(wù)能上能下、人員能進(jìn)能出、待遇能高能低奠定基礎(chǔ)。2006年7月起，改革事業(yè)單位工作人

員收入分配制度，建立崗位績效工資制度。養(yǎng)老保險制度和財政政策改革也進(jìn)行了探索與局部試點。與此同時，結(jié)合社會事業(yè)體制“分業(yè)”推進(jìn)事業(yè)單位工作取得進(jìn)展，特別是文化事業(yè)單位改革深度推進(jìn)。從2003年7月開始，在全國9個地區(qū)和35個單位進(jìn)行了文化體制改革試點工作。改革試點以文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)兩分為基礎(chǔ)，公益性文化事業(yè)以增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)為重點，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)則以創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機(jī)制、面向市場、壯大實力為重點。通過試點，文化事業(yè)單位體制機(jī)制改革有了較大突破，大批事業(yè)單位煥發(fā)了生機(jī)與活力。2005年年底，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業(yè)單位改革全面推進(jìn)。

2007年至今

黨的十七大要求圍繞加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》對事業(yè)單位改革提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革。主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強(qiáng)化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，完善相關(guān)財政政策”。

按照十七大和十七屆二中全會要求，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，抓緊起草深化事業(yè)單位改革的總體方案和配套改革措施。為了探索經(jīng)驗，2008年國務(wù)院決定在山西、上

海、浙江、廣東、重慶進(jìn)行事業(yè)單位改革試點。特別是作為我國改革開放前沿的深圳，自 2006年開始，通過“兩步走”（一步加兩個半步）戰(zhàn)略推進(jìn)事業(yè)單位分類改革：第一步將現(xiàn)有機(jī)構(gòu)按照經(jīng)營服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類“一分為三”，分別實行轉(zhuǎn)成企業(yè)、納入行政序列、保留或撤銷等不同方式進(jìn)行分類改革；第二步（兩個半步）是深化事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革，這是改革的核心內(nèi)容，目標(biāo)是對保留下來的事業(yè)單位深化改革，真正實現(xiàn)政事分開、事企分開。

人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度和財政政策等方面改革全面展開。

人事制度方面，一是聘用制度推行面不斷擴(kuò)大，截至2011年全國簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員達(dá) 90%；二是崗位設(shè)置管理制度實施工作全面推開，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)開始實施；三是公開招聘制度穩(wěn)步實施，全國參加事業(yè)單位公開招聘的有1850多萬人次，實際聘用184萬人；四是事業(yè)單位人事管理法規(guī)建設(shè)步伐加快。收入分配制度方面繼續(xù)完善崗位績效工資制度，2009年國務(wù)院決定事業(yè)單位實施績效工資分三步展開：從2009年1月1日起先在義務(wù)教育學(xué)校實施；配合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，從2009年10月1日起在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施；從2010年1月1日起，在其他事業(yè)單位實施。改革以形成新機(jī)制而非簡單的漲工資為目標(biāo)，從而理順分配關(guān)系、規(guī)范分配秩序、完善激勵機(jī)制。養(yǎng)老保險制度改革在事業(yè)單位改革中具有“兜底”的作用，同時延續(xù)幾十年的“雙軌制”使得養(yǎng)老保險制度改革推進(jìn)面臨較大阻力。2008年國務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五個省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革試點配套進(jìn)行；總體看，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革在平衡協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系中艱難推進(jìn)。財政政策改革方面，逐步從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變，根據(jù)不同事業(yè)單位特點，采取經(jīng)費(fèi)保障、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、購買服務(wù)等不同的支持方式。

同時，以文化、衛(wèi)生等為代表的各類事業(yè)單位改革結(jié)合行業(yè)體制改革不斷推進(jìn)。如2009年4月黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，實行政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開，著力抓好基本醫(yī)療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、公立醫(yī)院等五項重點改革；2010年2月，衛(wèi)生部等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院改革試點指導(dǎo)意見的通知》，決定在各省、區(qū)、市已分別選擇1—2個城市（城區(qū)）進(jìn)行公立醫(yī)院改革試點的同時，國家選16個有代表性的城市進(jìn)行公立醫(yī)院改革試點。

改革展望

以2011年3月23日《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》，2012年4月16日公開發(fā)布）為標(biāo)志，事業(yè)單位改革進(jìn)入全新階段?！吨笇?dǎo)意見》立足深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，重視改革頂層設(shè)計與體制機(jī)制創(chuàng)新，對改革的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)與主要內(nèi)容等進(jìn)行整體部署、戰(zhàn)略謀劃，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進(jìn)公

益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機(jī)制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進(jìn)；明確改革總體目標(biāo)及階段性目標(biāo)，提出到2020年建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系；要求堅持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級組織、分步實施的“四分”工作方針推進(jìn)改革。同時，一系列配套政策陸續(xù)制定，對機(jī)構(gòu)編制、內(nèi)部治理、人事管理、收入分配、職業(yè)年金、財政支持、稅收政策、國有資產(chǎn)管理等方面做出具體規(guī)定，分類規(guī)范各類單位、各個方面的改革、管理與運(yùn)行?！吨笇?dǎo)意見》及配套政策將指導(dǎo)今后一個時期我國事業(yè)單位改革與發(fā)展。通過改革，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，激活事業(yè)單位活力、提高事業(yè)單位效率、加快社會事業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大公益服務(wù)供給，從而滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公益服務(wù)需求，促進(jìn)社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。

（來源：學(xué)習(xí)時報，趙立波）

第三篇：回顧與展望

回顧與展望

----2004-2005第二期學(xué)年總結(jié)

隨著2004-2005第二學(xué)期的結(jié)束，我參加工作的第一個年頭也順利的劃上句號。在這一學(xué)年里，我們系經(jīng)過不斷的摸索，從一棵樹苗長為參天大樹?；仡櫛緦W(xué)年，我就自身的問題和工作中的成績和不足一一匯報。

【2004-2005第二學(xué)期工作中的成績】

1、畢業(yè)生教學(xué)檔案的管理和修正：

在2004-2005第一學(xué)期的教學(xué)管理中，我們系一切從零開始，不斷的揣摩和探索，總結(jié)出一套自己的經(jīng)驗。因此，在本學(xué)年中我系雖然畢業(yè)生達(dá)到808人之多，位居全校第三，且對于我系而言，畢業(yè)生的教學(xué)檔案修正和處理又是第一次。但是，在本學(xué)年的畢業(yè)生教學(xué)檔案的管理和修正中，我們秉承“嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、負(fù)責(zé)”的態(tài)度，沿用以往的教學(xué)管理模式，采取靈活多變的方法，將畢業(yè)生教學(xué)檔案一一落實到實處。

2、期末考試的安排和監(jiān)考：

期末考試是大學(xué)生整個學(xué)期學(xué)習(xí)的大檢閱。期末考試成績的好壞直接影響到學(xué)生下一學(xué)年的學(xué)習(xí)和學(xué)校教學(xué)工作的開展。做好期末考試安排，是促進(jìn)我系穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。我系教務(wù)辦公室根據(jù)教師教學(xué)計劃和學(xué)生課程安排，合理利用教師、教室的不同時間段，將我系教師所任班級的考試細(xì)致認(rèn)真的安排下去。

監(jiān)考是期末考試的另一大事，為了確保學(xué)生能在公平、公開和公正的場合下順利的完成本學(xué)年學(xué)習(xí)的檢閱。我們采取嚴(yán)格、嚴(yán)厲和嚴(yán)禁的態(tài)度，對每個學(xué)生都嚴(yán)厲要求遵守考場制度。因為本學(xué)期的期末考試安排中，我系教務(wù)工作繁忙，加之學(xué)校事務(wù)較多，因此在監(jiān)考中，監(jiān)考人員嚴(yán)重不足，我系老師皆以大局為重，不顧身體疲乏，一周之內(nèi)監(jiān)考了十多堂考試，確保了期末考試的順利完成。

3、畢業(yè)生資格審查和畢業(yè)證學(xué)位證的辦理：

在XX老師的帶領(lǐng)下，我系根據(jù)學(xué)校的規(guī)定，對每個畢業(yè)生的資格都進(jìn)行了嚴(yán)謹(jǐn)和慎重的審查，確保沒有學(xué)生因為資格審查的問題而導(dǎo)致其證件的發(fā)放。

7月1日，我跟隨教務(wù)處到校本部辦理畢業(yè)生畢業(yè)證和學(xué)位證。在其中，為了準(zhǔn)確的辦理其證件，我采取認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，嚴(yán)謹(jǐn)對待工作，使我系畢業(yè)生的證件辦理正確率達(dá)到100%，順利的完成了學(xué)生畢業(yè)證件的辦理。

【2004-2005第二學(xué)期工作中的不足之處】

本學(xué)年工作中，我的缺點和不足之處也透過工作表現(xiàn)出來。

1、同事間溝通不夠，工作進(jìn)展不順利：

正確處理同事之間的人際關(guān)系，是工作順利開展的保證。但是在工作中常常和XX老師發(fā)生爭執(zhí)，不懂得利用委婉的語氣和委婉的方式進(jìn)行溝通，從而導(dǎo)致在工作中進(jìn)展不夠順利。

2、缺乏穩(wěn)重、性格毛躁：

本學(xué)年，因為畢業(yè)生的事情較為繁多，工作進(jìn)展較為緩慢。因而在工作中，當(dāng)事情緊迫時，不能抑止自己的脾氣，表現(xiàn)出性格毛躁的一面，不能保持應(yīng)該有的持重。

3、工作效率有待提高：

本學(xué)期，我出任XX級計維班主任，因而在工作中，有些時候不能正確處理好工作中的各種關(guān)系，從而導(dǎo)致某些工作延滯，效率不高。因此在下一學(xué)年中，應(yīng)該積極主動尋求提高工作效率的方式方法，達(dá)到鍛煉和提高自己的目的。

當(dāng)然，我還有許多的缺點和不足之處，敬請XX老師和各位同事指出批評。

【對2005-2006第一學(xué)期工作的幾點建議】

1、涇渭分明、各司其職：

在本學(xué)年中我們教務(wù)這一塊，雖然分工比較上學(xué)期有了很大的提高，但是仍然做得不好。從而導(dǎo)致在教學(xué)工作中出現(xiàn)重復(fù)、吃回鍋肉的問題，也容易導(dǎo)致因分工不明而出現(xiàn)失誤時推卸責(zé)任。新的學(xué)年中，我們應(yīng)該分工更加明確，避免吃回鍋肉現(xiàn)象和相互推卸情況的發(fā)生。

2、次重分清、緩急分明：

2005-2006第一學(xué)期的工作中，我覺得應(yīng)該把持住緩急分明、次重分清這條思路。這樣，在開展工作中就能夠避免避重就輕、主謂不明的問題，我們也能夠及時、準(zhǔn)確的干好我們的工作。

3、獎懲明確、責(zé)任連帶：

在本學(xué)年中，我們工作中的失誤就沒有規(guī)定有明確的責(zé)任關(guān)系。我以為，在今后的工作中，我們應(yīng)該將各項工作所帶來的責(zé)任與工作掛鉤，嚴(yán)格要求。這樣我們應(yīng)該嚴(yán)厲指出和批評工作中的錯誤和所帶來的負(fù)面影響，就能在開展某項工作同時就不用擔(dān)心另一項工作的進(jìn)展或者失誤。

4、合理搭配、協(xié)調(diào)發(fā)展：

合理的搭配能夠使工作中能夠取得非常好的效果，而協(xié)調(diào)發(fā)展則是正確處理各項工作的保障。因此，我們必須采取合理的方式、充分發(fā)揮協(xié)調(diào)的精神，大家互補(bǔ)，做到協(xié)調(diào)發(fā)展、合理搭配，進(jìn)一步提高工作效率。

當(dāng)然，以上建議謹(jǐn)為自己一時之想法，還不夠成熟，還望XX主任指正。

這就是我2004-2005第二學(xué)期的工作總結(jié)，雖然不如人意，但我想終是我肺腑之言。我真誠的希望，在2005-2006第一學(xué)年中，我們的各項工作能蓬勃的開展下去，我們系在XX主任的領(lǐng)導(dǎo)下茁長成長。

第四篇：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望

我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉(xiāng)村治理改革的回顧

1.鄉(xiāng)村治理的含義

一般地說, 鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動中, 治理主體的產(chǎn)生方式、組織機(jī)構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關(guān)系, 構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)是維護(hù)鄉(xiāng)村社會的基本公正、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)增長以及保障鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村治理活動要向鄉(xiāng)村社會提供以下公共物品:(1)鄉(xiāng)村社會的安全與秩序;(2)鄉(xiāng)村社會的基本平等, 包括鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養(yǎng)老計劃支持等;(3)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要支持, 包括農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的普及應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品市場開拓與價格穩(wěn)定計劃以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的改善等;(4)鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)設(shè)施;(5)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)等。

廣義地說, 鄉(xiāng)村治理機(jī)制包括以下內(nèi)容:(1)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協(xié)議產(chǎn)生等;(2)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機(jī)構(gòu)中政府機(jī)構(gòu)和其他準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系;(3)鄉(xiāng)村治理中的財政關(guān)系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規(guī)則等;(4)鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉(xiāng)村財政關(guān)系、鄉(xiāng)村社會保障以及鄉(xiāng)村農(nóng)民專業(yè)合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內(nèi)容。本文討論的主要內(nèi)容包括:(1)我國鄉(xiāng)村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理的變化;(2)我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀分析與評價, 特別是關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治工作的現(xiàn)狀的分析;(3)我國鄉(xiāng)村治理的未來趨勢。

2.鄉(xiāng)村治理改革的背景

(1)改革前的簡要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規(guī)模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農(nóng)民, 建立了一種分散的小農(nóng)土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農(nóng)村推動合作社運(yùn)動, 主要依靠行政命令建立農(nóng)業(yè)合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農(nóng), 幾乎所有農(nóng)民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農(nóng)村大規(guī)模建立“人民公社”, 從生產(chǎn)、交換和產(chǎn)品分配等方面全面控制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 農(nóng)民不再有自主生產(chǎn)和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產(chǎn)資料歸社區(qū)居民共同所有, 但社區(qū)成員退出這個結(jié)構(gòu)的權(quán)利受到極大限制;社區(qū)的共同財產(chǎn)沒有在財務(wù)上歸于每個成員的名下。社區(qū)大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區(qū)之間的財產(chǎn)與產(chǎn)品不能無償轉(zhuǎn)讓或調(diào)撥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的產(chǎn)品分配部分地依據(jù)社區(qū)成員的勞動量, 部分地依據(jù)社區(qū)成員的家庭人口數(shù)量。但由于集體生產(chǎn)活動中對社區(qū)成員的勞動貢獻(xiàn)很難實現(xiàn)監(jiān)督和計量, 導(dǎo)致生產(chǎn)合作社中普遍存在“偷懶”現(xiàn)象。這是合作社產(chǎn)出效率低的主要原因。合作社生產(chǎn)在糧食滿足社區(qū)成員分配需要之后, 余糧統(tǒng)一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當(dāng)于國家向農(nóng)業(yè)合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運(yùn)動中有了一些變化, 主要是打破了生產(chǎn)資料所有權(quán)的原有的社區(qū)界限, 擴(kuò)大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農(nóng)村出現(xiàn)了“吃飯不要錢”的口號。農(nóng)民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業(yè)活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領(lǐng)導(dǎo)人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產(chǎn)量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發(fā)生了饑荒, 在隨后幾年內(nèi)出現(xiàn)了大量餓死人的情況。人民公社運(yùn)動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農(nóng)村陸續(xù)恢復(fù)了1958年前的合作社經(jīng)濟(jì)制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農(nóng)民的抵觸, 不少地方的農(nóng)民自己把土地的使用權(quán)劃歸了農(nóng)戶, 農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農(nóng)戶的生產(chǎn)產(chǎn)生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發(fā)生了變化, 新的中央政府開始支持農(nóng)民自由經(jīng)營農(nóng)業(yè)的要求, 逐步建立了“農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權(quán)保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或比村小的社區(qū), 農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權(quán)交給農(nóng)戶, 農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農(nóng)產(chǎn)品都?xì)w農(nóng)戶自己消費(fèi)或出售。目前, 中國中央政府要求穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀(jì)80年代發(fā)揮了顯著的增加糧食的效應(yīng)。

(2)改革開放以來農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展, 經(jīng)濟(jì)活動的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化, 其突出標(biāo)志是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的市場化程度和農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了綜合市場, 其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場交易規(guī)模達(dá)到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也達(dá)到了88.4%。

農(nóng)民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而顯著提高。2006年末, 農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農(nóng)村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機(jī)6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農(nóng)民的恩格爾系數(shù)由1990年的5818降低到2006年的43。農(nóng)民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農(nóng)民的生活已經(jīng)高度依賴市場。在農(nóng)民的開支構(gòu)成中, 顯著增加的是交通運(yùn)輸開支和文教娛樂用品開支, 農(nóng)民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風(fēng)廉政建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。

(3)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強(qiáng)

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速, 鄉(xiāng)村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農(nóng)村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%;女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業(yè)勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農(nóng)村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農(nóng)村的人口也與城市發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)我們對相關(guān)數(shù)據(jù)分析, 我國農(nóng)民支出的第二大項———住房支出的總規(guī)模與農(nóng)民在城市務(wù)工收入?yún)R回農(nóng)村的總額基本一致。留在農(nóng)村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關(guān)系。

伴隨城市化進(jìn)程, 我國的部分村莊出現(xiàn)衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規(guī)模的行政村合并, 使行政村的數(shù)量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數(shù)量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數(shù)量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數(shù)量達(dá)到18%左右。據(jù)我們的案例調(diào)查, 在一些大城市的郊區(qū), 村莊人口減少的數(shù)量在30—50%之間, 導(dǎo)致大量農(nóng)民住房空置。

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善, 農(nóng)民的商業(yè)活動半徑有了明顯擴(kuò)大。目前, 全國能在1小時內(nèi)到達(dá)縣政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到總數(shù)的78.1%。全國通公路的村達(dá)到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節(jié)目。這表明農(nóng)民的公共活動半徑也大大擴(kuò)張了。但這種情況對鄉(xiāng)村社會治理的影響比較復(fù)雜。按民政部課題組的調(diào)查, 外出務(wù)工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當(dāng)時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數(shù), 明確表示不關(guān)心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢看, 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴(kuò)大。

3.鄉(xiāng)村治理改革的主要歷程

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要歷程

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實際上在改革開放之初已經(jīng)開始,近年在農(nóng)村稅費(fèi)改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過了70 000個。這一期間鄉(xiāng)的數(shù)量平均每年減少5.29% , 而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長, 增長速度達(dá)到3.43%。2002年之后,鄉(xiāng)數(shù)量減少的速度開始放慢, 鎮(zhèn)的數(shù)量由增長轉(zhuǎn)為減少。2004 年, 鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數(shù)量減少的速度加快, 年平均速度達(dá)到2141%。

值得注意的是, 農(nóng)村總?cè)丝谠?2年里逐步減少的情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)我們調(diào)查, 一些地方鼓勵農(nóng)民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規(guī)模并村, 村莊的數(shù)量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。中央2004年1號文件對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持, 這個文件要求“進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財政供養(yǎng)人員, 積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中提出, 要“鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果, 全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革, 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革任務(wù)”。機(jī)構(gòu)改革的主要做法是: 黨、政和人大機(jī)構(gòu)實行合署辦公, 通過主要領(lǐng)導(dǎo)兼職, 減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù), 湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法;精簡機(jī)構(gòu), 減少干部職位數(shù)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)的數(shù)量通常2—5個, “黨務(wù)行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經(jīng)濟(jì)辦公室”和“社會事務(wù)辦公室”是常見的機(jī)構(gòu)設(shè)置;對傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級業(yè)務(wù)部門, 其他職能實行市場化運(yùn)作, 縣級業(yè)務(wù)部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務(wù)的辦法實現(xiàn)其公共服務(wù)職能;鄉(xiāng)村中小學(xué)調(diào)整布局、壓縮校點。響應(yīng)中央的號召, 同時也出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮, 各地都對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市作出了“人口達(dá)不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整, 短期內(nèi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個減少為240個, 調(diào)整比例達(dá)到24.1%。其他許多省市區(qū)也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關(guān)系。動力主要來自兩個方面, 一是農(nóng)村城市化的沖動, 二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財政壓力。為了鼓勵房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用, 全國許多中小城市降低了農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻, 通常農(nóng)民只要交納些許正常費(fèi)用就可以辦理落戶手續(xù)?？h域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃通常會確定3—5個鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象,為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展, 鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農(nóng)業(yè)稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。一些地方不僅眼下發(fā)生更大的財政赤字, 舊債務(wù)的歸還也成了問題。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發(fā)放;農(nóng)業(yè)稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù), 節(jié)約開支。

從2005年開始, 中央部署了農(nóng)村綜合改革, 其中的任務(wù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的全面改革。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的基本方針是, 以轉(zhuǎn)變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機(jī)構(gòu)人員, 提高行政效率, 建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運(yùn)行機(jī)制。中央要求, 各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu), 改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所, 精簡富余人員。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要歷程

在一個較為封閉、穩(wěn)定的熟人社會, 人們對權(quán)威的認(rèn)同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務(wù)時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農(nóng)村生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊用投票或“點豆子”的方式產(chǎn)生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質(zhì)是政治家的高度專業(yè)化和競爭。

20世紀(jì)80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農(nóng)民自發(fā)組成的村委會, 在組織群眾發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)、制定村規(guī)民約、維護(hù)社會治安上發(fā)揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發(fā)的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個, 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數(shù)的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。全國農(nóng)村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進(jìn)村民自治, 將其確定為我國農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進(jìn)村民自治提供了法律保障。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù), 截至2003年, 全國28個省、市和自治區(qū)制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區(qū)制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到了民政部確立的村民自治標(biāo)準(zhǔn)。

村民自治工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續(xù)向前發(fā)展, 國家民政部基層政權(quán)建設(shè)司的官員作出了艱辛努力, 高層領(lǐng)導(dǎo)也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發(fā)表重要意見, 特別對“兩委關(guān)系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關(guān)系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關(guān)具體政策出臺的依據(jù)。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農(nóng)民群眾的各項民主權(quán)利未能真正落實, 農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關(guān)鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農(nóng)民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農(nóng)民權(quán)利沒有意義, 而只能說明完全實現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利尚需時間, 不可能一蹴而就。

針對上述兩個問題, 中央有關(guān)部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認(rèn)以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區(qū)村民自治工作產(chǎn)生了積極影響, 但因為意見沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋? 大部分農(nóng)村社區(qū)的兩委關(guān)系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎(chǔ)上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務(wù)管理的規(guī)定, 換屆選舉后權(quán)力移交的規(guī)定, 以及確立對村干部評議制度、責(zé)令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務(wù)的收支審批程序也做了規(guī)定, 可謂用心良苦。

比較20世紀(jì)80年代以推動土地承包制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革和90年代以村民自治為主體的農(nóng)村政治改革, 可以發(fā)現(xiàn)二者有顯著不同。前者實際上是農(nóng)民主導(dǎo)型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關(guān)于改革方向的意見;后者實際上是政府主導(dǎo)型, 村干部甚至鄉(xiāng)干部與普通農(nóng)民群眾有相當(dāng)大的分歧。在農(nóng)民為主導(dǎo)的改革中, 政府的主要任務(wù)是松綁, 農(nóng)民在松綁以后自己會創(chuàng)造出分配土地的具體辦法。鄉(xiāng)村干部在土地承包中的違法亂紀(jì)行為會受到農(nóng)民激烈反對。但在政府主導(dǎo)型的改革中, 除少數(shù)農(nóng)村精英之外, 大部分農(nóng)民是被動的, 由改革賦予農(nóng)民的權(quán)利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細(xì)致的政策規(guī)定。我們不能簡單地認(rèn)為中國農(nóng)民不需要民主政治, 但在中國社會結(jié)構(gòu)和整個國家政治經(jīng)濟(jì)體制的約束之下, 農(nóng)民還無法成為改革的主導(dǎo)力量?？梢耘袛? 在未來一個時期, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展仍將采取政府主導(dǎo)的形式。

4.地方政府在鄉(xiāng)村治理改革中的新探索

在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產(chǎn)生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展給地方政治家提供了一個發(fā)揮創(chuàng)新才干的舞臺。盡管作出創(chuàng)新活動的主要是地方黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)人, 但其中也不乏熱心政治活動的農(nóng)民所做的積極努力。

(1)海選產(chǎn)生候選人

如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村民聯(lián)名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創(chuàng)造的“海選”, 即不內(nèi)定和指定候選人, 由每一個選民根據(jù)條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競選制

現(xiàn)行的《村委會組織法》沒有關(guān)于競選的規(guī)定, 但中國農(nóng)民在村民自治活動中自發(fā)地開始采用競選方式。

“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發(fā)表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單;村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產(chǎn)生;當(dāng)選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進(jìn)行差額選舉, 得票過半數(shù)者當(dāng)選。

實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學(xué)院的研究人員在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進(jìn)行村委會“組合競選制”試驗。經(jīng)過兩輪無記名投票, 一名農(nóng)民技術(shù)員當(dāng)選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進(jìn)行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴(kuò)大到一個鄉(xiāng)的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學(xué)院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉(xiāng)也進(jìn)行了“組合競選制”試點, 對全鄉(xiāng)8個村同時進(jìn)行了換屆改選。從宣傳發(fā)動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務(wù)。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴(kuò)大。

村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經(jīng)出現(xiàn)。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發(fā)表了競選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關(guān)競選的規(guī)范也沒有立法的支持。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗

從現(xiàn)有官方文獻(xiàn)看, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的設(shè)想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮(zhèn)一級政府的換屆選舉中進(jìn)行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準(zhǔn)通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區(qū)政府在保石鎮(zhèn)進(jìn)行鎮(zhèn)長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進(jìn)行黨委書記和鎮(zhèn)長公開選拔試點。1998年12月, 市中區(qū)政府在步云鄉(xiāng)用直接選舉的辦法選舉鄉(xiāng)長, 12月31日鄉(xiāng)長選出。為了與憲法規(guī)定保持一致, 保石鎮(zhèn)由選民投票產(chǎn)生唯一鎮(zhèn)長候選人, 提交鎮(zhèn)人大選舉認(rèn)定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“兩票制”選舉鎮(zhèn)長試點, 辦法與四川保石鎮(zhèn)相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進(jìn)行了類似的試驗工作。

2003年12月7日, 成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記, 此舉開創(chuàng)了全國直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進(jìn)行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產(chǎn)生經(jīng)歷了公開報名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革, 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均由選民直接選舉產(chǎn)生。這是迄今為止我國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”試驗, 在全國為首創(chuàng)。

(4)“兩委合一”改革試驗

鑒于“兩委關(guān)系”是村民自治中的一個公認(rèn)難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產(chǎn)生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產(chǎn)生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強(qiáng)黨支部書記在農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同率和權(quán)威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強(qiáng)黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農(nóng)民只重視黨支部書記的產(chǎn)生, 把村委會選舉不當(dāng)一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發(fā)布有關(guān)政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據(jù)一些案例調(diào)查, 在基層實際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結(jié)果雖然實現(xiàn)了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內(nèi)容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔(dān)任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉(xiāng)村志愿者協(xié)會試驗

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市)開展了名為“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”試點工作,該項工作的主要內(nèi)容是成立以老黨員、老干部、老復(fù)員軍人、老教師和老農(nóng)民為主體的“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會”, 在協(xié)會下面設(shè)立若干工作機(jī)構(gòu), 推動農(nóng)村公共事務(wù)活動和公益事業(yè)的發(fā)展。這項工作的意義在于利用了傳統(tǒng)農(nóng)村社會對權(quán)威認(rèn)同的特殊方式, 降低了權(quán)威發(fā)揮作用的成本。志愿者是近代鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的重要力量, 只要條件成熟, 現(xiàn)代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會議為核心的村民自治運(yùn)行機(jī)制

許多經(jīng)驗表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會的權(quán)力也可能過于集中, 在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。為了避免這種情況發(fā)生, 一些地區(qū)創(chuàng)新了一種“村民代表會議主導(dǎo)型”的村民自治運(yùn)行方式,其主要特點是將村務(wù)決策權(quán)集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農(nóng)村建立村民代表大會, 構(gòu)建出“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現(xiàn)了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擴(kuò)大農(nóng)民自主權(quán)利、依法辦事三者的有機(jī)統(tǒng)一。其核心是通過村民代表會議的運(yùn)行, 整合了現(xiàn)有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權(quán), 有利于解決“兩委”矛盾, 確?！皟晌庇行ч_展工作。村民按區(qū)域或者自由結(jié)合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會主任不得擔(dān)任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

三、鄉(xiāng)村治理改革的趨勢

中國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型時期, 這個性質(zhì)決定了我國鄉(xiāng)村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統(tǒng)社會: 一是經(jīng)濟(jì)上基本自給自足, 小型農(nóng)業(yè)社區(qū)是百姓的基本生活單位;二是社區(qū)提供大部分公共品, 且人與人之間的關(guān)系是依附性關(guān)系;三是社區(qū)聯(lián)盟(或初級形態(tài)的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎(chǔ)性的公共品, 提供者實際上是軍事集團(tuán)。鑒于傳統(tǒng)社會的這種性質(zhì), 可以看出, 傳統(tǒng)社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統(tǒng)社會, 社區(qū)一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區(qū)聯(lián)盟一級(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變開始以后的情形就大大不同了。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系的認(rèn)同條件發(fā)生變化或遭受破壞。(1)人口的流動, 社區(qū)邊界的調(diào)整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產(chǎn)生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權(quán)威和宗法領(lǐng)袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財富的機(jī)會的出現(xiàn), 特別是在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則尚不健全的情況下, 人們可以通過機(jī)會主義行為迅速成為暴發(fā)戶, 富人身份與道德權(quán)威身份、宗法領(lǐng)袖身份已很難統(tǒng)一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標(biāo)。(3)由于人們的社會活動空間增大, 交易內(nèi)容變得日益復(fù)雜, 社會秩序和安全的內(nèi)涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經(jīng)驗和新的專業(yè)背景方能勝任, 而這種關(guān)于知識經(jīng)驗和專業(yè)背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標(biāo)志政治家出現(xiàn)的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉(xiāng)村社會已經(jīng)很難通過對道德、宗法和財富的認(rèn)同來產(chǎn)生穩(wěn)定的政治權(quán)威結(jié)構(gòu);而政府的任命也已經(jīng)很難與鄉(xiāng)村居民的認(rèn)同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權(quán)威性。不具有權(quán)威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發(fā)生在鄉(xiāng)村社會, 會破壞鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性。

米格代爾對內(nèi)向型農(nóng)村轉(zhuǎn)向外向型農(nóng)村后農(nóng)民群體政治意識發(fā)生的變化作了精彩的分析。這種轉(zhuǎn)變發(fā)生后, 農(nóng)村中已沒有能被農(nóng)民接受的農(nóng)村公平分配機(jī)制和相應(yīng)的社會制度。這個時候, “農(nóng)村以外的法院和警察在農(nóng)民生活中變得及其重要”, “對外聯(lián)系擴(kuò)大后, 農(nóng)村在農(nóng)民生活中完全變得無關(guān)緊要了”, “社區(qū)很明顯不再是農(nóng)民認(rèn)同的基礎(chǔ)”。也就在這個時候, 農(nóng)民對農(nóng)村政治組織權(quán)力的承認(rèn)不再是基于該政治組織與舊的農(nóng)村社會體系的關(guān)系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關(guān)系;農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人在更大程度上被看做是行政官員, 農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農(nóng)村社會“意味著農(nóng)村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關(guān)系”。①

為了產(chǎn)生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu), 使得權(quán)威結(jié)構(gòu)能保持一種強(qiáng)制力, 保證人們遵從一定的社會行為規(guī)范, 顯然需要一種新的對權(quán)威的認(rèn)同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不需要民主政治, 那么, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產(chǎn)生。

根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗和我國的現(xiàn)實情形,未來我國鄉(xiāng)村治理要重點解決下述三方面問題。

1.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化

一切國家的社會轉(zhuǎn)型過程同時也是人口結(jié)構(gòu)的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉(xiāng)村人口的絕對數(shù)量將穩(wěn)步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉(xiāng)村治理應(yīng)促進(jìn)這個過程有序地推進(jìn), 而不是為這個過程的推進(jìn)設(shè)置阻力。未來真正的農(nóng)村將是專業(yè)農(nóng)民的居住區(qū)域, 大量農(nóng)區(qū)將以小型專業(yè)農(nóng)民的居住點為主。社會主義新農(nóng)村的建設(shè)也不是要廣大農(nóng)民永遠(yuǎn)定居在農(nóng)村。專業(yè)農(nóng)民將以農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的交易以及各種農(nóng)業(yè)服務(wù)與城市經(jīng)濟(jì)建立密切聯(lián)系, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化。適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)上的一體化, 鄉(xiāng)村治理也要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮(zhèn)建設(shè)成溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的紐帶, 將中心村建設(shè)成基礎(chǔ)設(shè)施完善的居民點, 并支持專業(yè)農(nóng)民投資建設(shè)生產(chǎn)和生活設(shè)施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉(xiāng)村人口布局的基礎(chǔ)上, 要在更大的范圍里以新的機(jī)制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應(yīng);公共服務(wù)功能主要由小城市、小市鎮(zhèn)來承擔(dān)。

2.深化鄉(xiāng)村民主改革的主要任務(wù)

深化鄉(xiāng)村民主政治改革主要應(yīng)解決下述問題:

第一, 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農(nóng)民跨出“熟人社會”以后產(chǎn)生的, 要鞏固民主政治的基礎(chǔ), 必須通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 提高農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模和專業(yè)化水平, 以形成公共權(quán)威產(chǎn)生和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第二, 大大縮小農(nóng)村干部的權(quán)力, 使農(nóng)村干部的權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。為此, 一定要創(chuàng)造一種制度, 把支配土地資源配置的權(quán)力從干部們手中剝離出來, 使農(nóng)民成為土地的主人。要培育各種農(nóng)民合作組織和專業(yè)協(xié)會, 把一些公共事務(wù)交由這些組織處理。

第三, 向農(nóng)民充分賦權(quán)。要杜絕各種對農(nóng)民行使選舉權(quán)的非法干擾, 充分保障農(nóng)民的選舉自主權(quán)。同時要創(chuàng)造由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村委會干部獨立行使必要權(quán)力的制度環(huán)境。

第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規(guī)的行為要有制裁辦法, 刑法的有關(guān)條款要適用農(nóng)村自治選舉中發(fā)生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉(xiāng)選舉時間相適應(yīng), 以節(jié)約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)

從改革的目標(biāo)出發(fā), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要有一個中長期的籌劃。從長遠(yuǎn)考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府, 恢復(fù)已被世界政治經(jīng)驗所否定的派出制。從政治學(xué)規(guī)律看, 除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì),否則實行派出制會產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。① 如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu), 那么, 這個機(jī)構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉, 產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當(dāng)長的時期里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

第二, 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調(diào)整行政層次, 擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán)。取消省和縣之間的行政層次。放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn), 把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三, 隨著勞動力轉(zhuǎn)移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農(nóng)村公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(乃至縣)一級實行“議政合一”, 不設(shè)人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)。

第四, 要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織, 如文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、志愿者服務(wù)組織等, 在條件適當(dāng)?shù)臅r候恢復(fù)農(nóng)會?？梢宰屵@些組織替代相當(dāng)一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

第五, 實行財政改革, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付)來確定自己的機(jī)構(gòu)和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發(fā)生。限定一個時間界限, 用法律規(guī)定在這個時間以后發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù), 一律由主要負(fù)責(zé)人負(fù)擔(dān)。在承擔(dān)這個責(zé)任的同時, 也要擴(kuò)大官員們設(shè)置機(jī)構(gòu)的權(quán)力, 縣級政府不可一刀切。

第六, 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔(dān)的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 行政執(zhí)法職能交給縣政府有關(guān)部門。將公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)分開。公益性服務(wù)由政府購買, 經(jīng)營性服務(wù)由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉(zhuǎn)軌為農(nóng)村中介組織或公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能, 則完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民, 由農(nóng)民在市場上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù), 促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機(jī)構(gòu))兌換貨幣。

第五篇：稅收征管改革的回顧與展望

稅收征管改革的回顧與展望

柯 俊

1997.2.24

各位領(lǐng)導(dǎo)，各位同仁，大家好！

我受有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的委托，今天在這里就稅收征管改革的有關(guān)理論與實際問題與大家共同學(xué)習(xí)、探討一下。

國家稅務(wù)總局副局長項懷誠同志曾經(jīng)這樣說：從他主持稅收工作三年以來，一年干了一件大事：94年稅制改革，稅收收入超收了800億；95年機(jī)構(gòu)分設(shè)，又超收了800億； 96年征管改革，超收了1000億!最近，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)【1997】１號文件的形式，轉(zhuǎn)發(fā)了國家稅務(wù)總局深化稅收征管改革的《方案》，國家稅務(wù)總局又以國稅發(fā)【1997】27號文件的形式，下發(fā)了推進(jìn)和深化城市征管改革的實施意見以及推進(jìn)和深化農(nóng)村稅收征管改革的實施意見。我省稅收征管改革實施辦法也即將由省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)。稅收征管改革是稅務(wù)系統(tǒng)繼稅制改革之后又一重大舉措，是今年包括國稅和地稅在內(nèi)的全國稅收工作的重點。

根據(jù)工作需要，我曾參加了上面四個文件的起草或修改工作，也就是參與了國家稅務(wù)總局征管改革《方案》的修改工作，執(zhí)筆起草了《國家稅務(wù)總局關(guān)于推進(jìn)和深化農(nóng)村稅收征管改革的實施意見》，參與起草了《城市征管改 革的實施意見》，執(zhí)筆起草了我省國稅系統(tǒng)稅收征管實施辦法。今天，我根據(jù)我在平時工作中所掌握的信息，向大家介紹一下有關(guān)征管改革的情況。今天我講的內(nèi)容，有的是文件上已明文規(guī)定的，有的出自有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話，但也有的屬于我個人的理解。由于我本人水平有限，對有些問題的理解不一定全面、準(zhǔn)確，如果我的發(fā)言中有不妥當(dāng)或者不正確的地方，希望大家批評指正！

今天我準(zhǔn)備講四個方面的內(nèi)容，一是征管改革的回顧與背景，二是征管改革的內(nèi)容與原因，三是征管改革的影響與困難，四是征管改革的現(xiàn)狀與展望。

一 征管改革的回顧與背景

一、征管改革的簡單回顧

我國稅收征管改革大致可分為以下四個階段：

第一階段：專責(zé)管理（50年代中期80年代）

稅收征收管理工作的內(nèi)容主要有對帳簿、發(fā)票的管理、納稅方式的確定、稅款的征收、納稅情況的檢查等等。在理論上，這些工作在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)該由不同人去完成，但在我國，由于特殊的歷史原因，在很長一段時間里它們常常由一個稅務(wù)干部去做，這就是專責(zé)管理制，也叫專管員制。專管員制的具體形式有以下幾種：

１、按地區(qū)專責(zé)管理。稅務(wù)干部按行政區(qū)劃分片管理，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)所有納稅人所有稅種的各項稅收征管工作，集 征收管理、檢查于一身，通常將這一模式稱為“一人下戶，各稅統(tǒng)管”。

２、按行業(yè)專責(zé)管理。在復(fù)合稅制下，稅種多，各稅種的具體規(guī)定多，行業(yè)稅率也各不相同。按地區(qū)專管，一個人管理的行業(yè)很多，難于一一記清，在具體工作中時常發(fā)生錯誤，各地區(qū)之間、各干部之間具體執(zhí)行上很不一致。為此，各地在地區(qū)專責(zé)管理的基礎(chǔ)上，先后又按行業(yè)專責(zé)管理，將地區(qū)內(nèi)的納稅人按行業(yè)分類，每個稅務(wù)干部負(fù)責(zé)一個或多個行業(yè)納稅人的征管管理工作。

３、按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)管理。為了適應(yīng)以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成份并存的特點，各地在按行業(yè)按地區(qū)征管的基礎(chǔ)上實行了按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)征管。按國營、集體、個體和三資等經(jīng)濟(jì)性質(zhì)設(shè)臵征收機(jī)構(gòu)、安排征管人員并且保留了區(qū)域?qū)９芎托袠I(yè)專管的做法，在同一經(jīng)濟(jì)性質(zhì)內(nèi)部實行。第二階段：管戶交流和崗位輪換（80年代初期中后期）

專管員制度實行以后，由于專管員與納稅人關(guān)系長期固定，征稅人與納稅人形成了比較密切的關(guān)系，許多地方出現(xiàn)了“關(guān)系稅”、“人情稅”等問題。針對這一現(xiàn)象，80年代初，稅務(wù)系統(tǒng)開始對延續(xù)多年的專管員制進(jìn)行了有限度的改良，在全國先后推行了管戶交流和崗位輪換制度。

１、管戶交流。對專管員的管戶定期或不定期進(jìn)行全部或部分調(diào)換，使專管員與納稅人處于一個經(jīng)常變動的狀態(tài)，以避免和減少“關(guān)系稅”的現(xiàn)象。

２、崗位輪換。與管戶交流制度相聯(lián)系，為了克服稅 3 收專管制度對專管員業(yè)務(wù)能力的限制，使稅務(wù)干部業(yè)務(wù)得到全面的發(fā)展，同時也是為了緩解稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部“內(nèi)勤與外勤”在工作中苦樂不均現(xiàn)象，稅務(wù)系統(tǒng)還進(jìn)行了“崗位輪換”的試點，即對管理不同行業(yè)的專管員在一定時期內(nèi)互相輪換、內(nèi)勤和外勤相互輪換，以鍛煉干部，提高素質(zhì)。

第三階段：征管查分離（80年代末90年代初）

改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)體制有了很大的變化，經(jīng)濟(jì)成份趨于多元化。為適應(yīng)新形勢的需要，從1982年開始，我國對稅制作了大規(guī)模的調(diào)整和改革，建立了有三十多個稅種的復(fù)稅制，原有的專管員模式已不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：第一，由于稅種的增多，專管員難以全面掌握，專管員的業(yè)務(wù)素質(zhì)難以適應(yīng)；第二，專管員一人下戶，集征管查于一身，專管員的權(quán)力缺乏制約。

1985年7月，全國稅務(wù)工作會議正式提出，要經(jīng)過努力，在不太長的時間內(nèi)，建立起一套科學(xué)嚴(yán)密的征管體系。會后，這些地區(qū)如吉林、遼寧、青島等地的國稅部門，對稅收征管工作作了一些必要的改革，主要是增加了稅務(wù)稽查，從省到市縣各級稅務(wù)局都成立了稅務(wù)稽查隊，不僅加強(qiáng)了對納稅人的稅務(wù)檢查，而且加強(qiáng)了對稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的監(jiān)督制約，把稅收稽查、稅款征收、稅收管理分離開來，改變了“一人下戶、征管查集于一身”的現(xiàn)象，收到了較好的效果。為了探索征管改革的路子，積累經(jīng)驗，1987年底，國家稅務(wù)局在湖北、吉林、河北三省和武漢市進(jìn)行了征管改革的試點。同時，要求各地稅務(wù)部門結(jié)合實際，大 4 膽探索。經(jīng)過兩年的改革實踐，征管改革的主體框架基本形成。國家稅務(wù)局于1989年12月下發(fā)了《關(guān)于全國稅收征管改革的意見》，進(jìn)一步明確了征管改革的指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容及方法、步驟等，推動了全國征管改革工作的開展。

第四階段：申報、代理、稽查模式（90年代初期）

早在1990年理論界就有人對稅收征管的“管理”職能發(fā)生了懷疑，認(rèn)為四十多年來，稅務(wù)機(jī)關(guān)一直忽視了納稅人的權(quán)利和義務(wù)。在世界稅收管理上，無論是古代還是現(xiàn)代，納稅人的權(quán)利和義務(wù)都落在納稅人身上。它們的共同點是：國家公開稅收政策，納稅人通過自身的學(xué)習(xí)和向稅務(wù)機(jī)關(guān)咨詢等方式予以全國理解和掌握，自行依法申報應(yīng)納稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)除了設(shè)有一定的人員從事稅法宣傳外，主要力量都在稅務(wù)稽查上。我國則不同，專管員負(fù)責(zé)對納稅人的應(yīng)納稅種作出納稅鑒定、對各種稅收報表指導(dǎo)填寫，幾乎包辦了納稅人所有的納稅事宜。正是在這一背景下，征管查模式特別突出了管理這條線，認(rèn)為它是整個稅收征管工作的基礎(chǔ)?！抖愂照鞴芊ā奉C布以后，取消了納稅鑒定，征、管、查各職能之間的力量對比發(fā)生了變化，征管查分離模式暴露出了一些問題。黨的十三屆五中全會以后，我國開始進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，1994年我國對稅制進(jìn)行了重大改革。一方面，原有的“分離”形式的征管模式，由于征稅主體和納稅主體并沒有徹底分離，不僅沒有提高納稅人自覺納稅意識，而且還造成了新的征納雙方責(zé)任不清，使稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn) 5 生了新的矛盾和工作摩擦；另一方面，由于機(jī)構(gòu)分設(shè)后，國地兩家人員都不夠，許多地方又退回到原有的專管員模式，稅收征管模式出現(xiàn)了回歸，與新稅制的要求已很不適應(yīng)，迫切需要進(jìn)行改革。90年代初，開始了新征管模式的探索工作，主要觀點是：建立一個征收、管理、檢查相互監(jiān)督制約，申報、代理、稽查相互配合的科學(xué)嚴(yán)密的稅收征納管理體系。

縱觀我國建國以來曾探討或?qū)嵭械亩愂照鞴苣Ｊ?，?jīng)歷了一個從低級到高級的發(fā)展過程。通過這一系列的改革，突破了幾十年來計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“一員到戶，各稅統(tǒng)管”的征管模式，將監(jiān)督制約機(jī)制引人稅收征管，對于堅持依法治稅，提高征管的質(zhì)量和效率，促進(jìn)隊伍建設(shè)和廉政建設(shè)，保證財政收入的穩(wěn)定增長，具有重要意義。

二、征管改革的背景

任何東西的產(chǎn)生都是有一定的背景的。了解了稅收征管改革背景，有利于我們更深刻地了解稅收征管改革的本質(zhì)。下面，我準(zhǔn)備五個方面說明一下稅收征管改革的背景。

背景之

一、社會主義市場經(jīng)濟(jì)對稅收征管模式提出了新的要求。

實行征管改革前，我國實行的是專管員制。什么叫專管員制呢？通俗一點講，就是每個稅務(wù)干部負(fù)責(zé)若干個納稅人的稅務(wù)管理，納稅人所有的納稅事項比如辦稅務(wù)登記、繳納稅款、購買發(fā)票就找這一個稅務(wù)干部，稅務(wù)所把稅收任務(wù)也下給這個稅務(wù)干部，完不成任務(wù)就會扣發(fā)工資，影 6 響晉級。這就是大家所熟悉的“一員下戶，各稅統(tǒng)管”，專管員一個人到企業(yè)去，所有有關(guān)納稅的事情，他一個人說了算。

專管員制的征管模式是在計劃經(jīng)濟(jì)下形成的，與市場經(jīng)濟(jì)已越來越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一點不適應(yīng)是：專管員制以完成稅收收入任務(wù)為核心，與市場經(jīng)濟(jì)下依法辦事、依率計征的要求不適應(yīng)。

政府給稅務(wù)局下稅收任務(wù)，是我國所特有的稅收管理方法，在國外是沒有的。政府把完成稅收任務(wù)的好壞作為考核稅務(wù)局工作的主要指標(biāo)，只要收入任務(wù)完成了，就可以一好百好。為了完成稅收任務(wù)，稅務(wù)部門于是將任務(wù)層層下達(dá)，落實到稅務(wù)所，落實到專管員個人，落實到企業(yè)，形成了以完成稅收收入任務(wù)為核心的稅收征管模式，形成了一種稅務(wù)部門向政府承包稅收收入任務(wù)，下級稅務(wù)部門向上級稅務(wù)部門承包稅收收入任務(wù)的局面。而對于稅法是否被正確地執(zhí)行和遵守則重視不夠。這樣做的結(jié)果，一方面往往造成經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)若按稅法征稅，則無法完成收入任務(wù)，為了完成收入任務(wù)，該減的不減，該免的不免，甚至寅吃卯糧，搞“空轉(zhuǎn)”；另一方面造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)若按稅法征稅，則會超額完成收入任務(wù)，常常是越權(quán)減免，很難做到依法辦事，依率計征，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)。

第二點不適應(yīng)是：過分強(qiáng)調(diào)了稅收管理權(quán)，忽視了納稅人的合法權(quán)益。

在市場經(jīng)濟(jì)下，納稅人作為獨立的生產(chǎn)者、經(jīng)營者或 7 者財產(chǎn)、所得的擁有者，其合法權(quán)利是不容侵犯的。我國原有的稅收征管模式對納稅人的合法權(quán)益重視不夠。

表現(xiàn)在稅收立法上，稅收政策調(diào)整時，對于稅負(fù)的高低問題，納稅人缺乏發(fā)言權(quán)，有時甚至根本不征求納稅人的意見，有的稅種就是一紙電報而突然開征的（筵席稅）。特別是我國的稅收政策常常有追溯期，如94年稅改時，一些實施規(guī)章、有關(guān)稅收政策規(guī)定和解釋性文件，許多都是后來頒布的，但卻要納稅人從當(dāng)年1月1日起執(zhí)行。

表現(xiàn)在日常征管上，征收多少、補(bǔ)稅多少、罰款多少，常常是專管員一個人說了算。

第三點不適應(yīng)是：管理多，服務(wù)少，與市場經(jīng)濟(jì)下政府的地位與職能不適應(yīng)。

根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的理論，政府被認(rèn)為是公共服務(wù)部門?！肮芾砭褪欠?wù)”，這一要求表現(xiàn)在稅務(wù)部門，就是應(yīng)該為納稅人服務(wù)。

關(guān)于是否應(yīng)向納稅人提供納稅服務(wù)的問題，在我國曾經(jīng)有過較大的反復(fù)。一開始，我們片面強(qiáng)調(diào)為納稅人服務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)大包大攬，為納稅人做納稅鑒定、為納稅人填寫納稅申報表、帶稅票上門為納稅人繳稅開票，甚至干預(yù)納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營，為納稅人采購原料、推銷產(chǎn)品，當(dāng)時把它叫做“促產(chǎn)增收”。94稅改之后，由于法制意識的增強(qiáng)，開始要求明確納稅人與征稅人的權(quán)利與義務(wù)。然而，隨著“促產(chǎn)增收”受到全面的懷疑與否定，我們又片面地理解了“依法治稅”，認(rèn)為納稅人就是依法納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)就 8 是依法征稅，雙方“井水不犯河水”。在這一觀念的指導(dǎo)下，稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)，為納稅人的服務(wù)意識和服務(wù)措施也越來越少，與市場經(jīng)濟(jì)的要求不適應(yīng)。

背景之二：新稅制運(yùn)行平穩(wěn)，為征管改革提供了有利的環(huán)境。

稅收實體制度相對穩(wěn)定之后進(jìn)行稅收征管改革是稅收管理的普遍規(guī)律。在世界范圍內(nèi)，稅收實體制度經(jīng)過多年的實踐和探索，已進(jìn)入一個相對穩(wěn)定的時期。各國的稅制結(jié)構(gòu)已經(jīng)基本穩(wěn)定，主體稅種已經(jīng)明確。雖然主體稅種各有不同，有的以所得稅為主，有的以流轉(zhuǎn)稅為主，但大多已延續(xù)多年，具有很深的傳統(tǒng)，稅制已相對穩(wěn)定。在這一時期，各國都把稅收建設(shè)的重點放在征管上，稅收征管改革已成為一種世界性的潮流。

國際貨幣基金組織財政事務(wù)部主任李查德．Ｍ．伯德在《發(fā)展中國家稅制改革》一書中提供了這樣的材料，他說：“阿根廷在改革了稅收結(jié)構(gòu)之后，已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)ζ涠愂展芾眢w制進(jìn)行徹底檢查，并已取得了初步成效，稅收收入開始提高。秘魯也在進(jìn)行稅收結(jié)構(gòu)和稅收管理的改革。墨西哥的稅收管理正在發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性變化。薩爾瓦多、牙買加、巴拉圭和委內(nèi)瑞拉都在計劃采用增值稅和實施稅收管理改革。巴西也在研究進(jìn)行聯(lián)邦稅收管理改革的可能性?！薄澳厦乐薜牟＠S亞、智利、哥倫比亞和烏拉圭的成就尤其顯著，葡萄牙和西班牙在這一時期也取得了相當(dāng)大的進(jìn)步?！?/p>

為什么新稅制穩(wěn)定之后就要進(jìn)行稅收征管改革呢？因為稅收是一種強(qiáng)調(diào)可行性的科學(xué)，理論上再完美的稅制，如果稅制所表現(xiàn)的意圖在實踐中被歪曲，就可能變成最蹩腳的稅制。國家各項稅收政策都是通過稅收制度的貫徹來實現(xiàn)的，貫徹稅收制度的重要手段就是征收管理。如果征收管理不到位，那么稅收制度的各項規(guī)定就難以實現(xiàn)，稅收的政策作用就難以體現(xiàn)。在國際上，有很多稅種都因為制定時沒有考慮征管水平不得不停征的。如斯里蘭卡和印度曾于1959和1964年試行過“支出稅”，以取代當(dāng)時風(fēng)行的所得稅，然而都都因征管上行不通不停征；我國臺灣于 1978年和1989年兩度對證券交易所得征稅，最后都因為征管問題而停征，我國的筵席稅也有類似情況。如果目光再放遠(yuǎn)一點，我們就會看到，美國、澳大利亞、加拿大、日本之所以至今還沒有實行增值稅，其原因之一，就是認(rèn)為增值稅難以管理。因此，稅制確定之后，為保證新稅制在實踐中不被扭曲，必須根據(jù)新稅制的要求，對稅收征管進(jìn)行改革，這是稅收征管的普遍規(guī)律。

黨的十四大之后，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求，我國對原有的稅制進(jìn)行了大刀闊斧地改革，將三十多個稅種壓縮簡并為十八個。新稅制經(jīng)過兩年多的運(yùn)行，已進(jìn)入相對平穩(wěn)階段。為保證新稅制的健康、有效運(yùn)行，著力解決征管不嚴(yán)、監(jiān)控不力、手段落后等問題，必須進(jìn)行稅收征管改革。

背景之

三、精神文明建設(shè)對稅務(wù)部門提出了新的要求，在稅收征管上建立廉政機(jī)制。

為政清廉，秉公執(zhí)法，是社會主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容。稅務(wù)部門作為執(zhí)法部門之一，加強(qiáng)廉政建設(shè)。

八十年代初期，我國實行了兩步利改稅，當(dāng)時的稅法都有不少減免稅規(guī)定，同時還有為數(shù)不少的周轉(zhuǎn)金，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員一度曾經(jīng)擁有過較大的權(quán)力，成為社會各界關(guān)注的熱點部門之一。特別是也極少數(shù)稅務(wù)人員執(zhí)法不公，為政不廉，隨意減稅或緩繳稅款，收“人情稅”，以稅謀私，甚至貪臟枉法，嚴(yán)重地?fù)p害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象。要改變這種狀況，除了繼續(xù)抓好思想教育和紀(jì)檢監(jiān)察工作外，更重要的是建立和形成一套制度，從制度上保證稅收執(zhí)法上的公正和廉潔。

新的征管模式將從兩方面建立和完善制約機(jī)制：一方面，讓納稅人自行申報納稅，變專管員管戶為管事，以事設(shè)崗，以崗定責(zé)，從機(jī)制上形成征收、管理、稽查之間的相互聯(lián)系，各自獨立，各司其責(zé)的格局。另一方面，用計算機(jī)進(jìn)行稅收征管，把法定的標(biāo)準(zhǔn)、程序編入計算機(jī)軟件，讓機(jī)器監(jiān)督人，讓規(guī)范化代替“隨意性”，切實從征管機(jī)制上鏟除滋生腐敗的溫床和土壤。

背景之四：稅制改革之后，稅收管理體制發(fā)生了變化，加強(qiáng)稅收征管成為稅務(wù)部門的首要職責(zé)。

在94年稅改之前，稅務(wù)部門還擔(dān)負(fù)著稅收法規(guī)的起草、制定工作，很大精力都放在了稅源調(diào)查、收入測算、稅法起草等等工作上?？梢赃@樣說，在此之前，稅務(wù)部門對稅收征管重視的程度是不夠的。然而，根據(jù)新的稅收管理體 11 制的規(guī)定，稅收法規(guī)的制定權(quán)絕大部分都轉(zhuǎn)移到了財政部門，稅收立法主要由人大、國務(wù)院和財政部負(fù)責(zé)，國家稅務(wù)總局不再擁有稅收法規(guī)的制定權(quán)，稅務(wù)部門從國家稅務(wù)總局到基層稅務(wù)所幾乎都成了純粹的稅法執(zhí)行機(jī)關(guān)，成了一個征收管理單位。如何全面、徹底、正確地貫徹財政部、國務(wù)院和全國人大制定稅收法律法規(guī)，成了稅務(wù)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。在這種形勢之下，1995年，國家稅務(wù)總局在北戴河工作會議上提出了“兩個轉(zhuǎn)移”方針，也就是“向征管轉(zhuǎn)移，向基層轉(zhuǎn)移”。實際上，基層的主要任務(wù)就是稅收征管，向基層轉(zhuǎn)移歸根結(jié)蒂還是向征管轉(zhuǎn)移。

“兩個轉(zhuǎn)移”的直接結(jié)果是，稅務(wù)部門得以有機(jī)會重新審視稅收征管的現(xiàn)狀，考察國際上稅收征管的成功經(jīng)驗，認(rèn)識到我國稅收征管的缺點與不足。于是，國家稅務(wù)總局從1994年開始，在全國確定了北京的海淀區(qū)、沈陽的沈河區(qū)、杭州的蕭山市、江蘇的無錫市共四個單位，與國際貨幣基金組織和世界銀行聯(lián)合，進(jìn)行征管改革試點，1995年又將試點單位擴(kuò)大到青島、大連等18個城市，各省市、自治區(qū)、直轄市在全國試點推動和啟發(fā)下，也自行進(jìn)行征管改革試點，我省國稅部門95年就確定了銅陵等20個試點單位，96年又?jǐn)U大到90個。通過大量的試點，積累了豐富的經(jīng)驗，國家稅務(wù)總局在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了深化稅收征管改革的方案和具體的實施意見。從而，97年進(jìn)行全國范圍的稅收征管改革成為必然。

稅收征管改革的主要內(nèi)容（上）

根據(jù)國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的方案和國家稅務(wù)總局的兩個實施意見，稅收征管改革的主要任務(wù)是：建立“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查”的稅收征管模式。

一、以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)

關(guān)于是納稅人上門納稅還是由稅務(wù)機(jī)關(guān)上門征稅問題，也就是納稅人是否應(yīng)申報納稅問題，在我國曾經(jīng)爭論了很長時間。在征管改革前，我國實行的是專管員制。在專管員制下，稅款是由專管員到納稅人那里去收的，叫做“上門收稅”。

長期以來，我國稅收征管工作的口號是“服務(wù)于企業(yè)”，稅務(wù)機(jī)關(guān)包攬一切，納稅人從稅務(wù)登記到稅款繳納都由稅務(wù)人員一手操辦，專管員不僅要上門收稅，還要親自確定納稅人應(yīng)當(dāng)納什么稅，幫助納稅人計算稅款，為企業(yè)做納稅鑒定和為納稅人填寫納稅申報表被認(rèn)為是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)盡的義務(wù)。當(dāng)時的《征管條例》中就專門有“納稅鑒定”這一節(jié)。一直到1984年，還有人在《中國稅務(wù)》雜志上對申報納稅提出了批評，認(rèn)為我們應(yīng)該為納稅人服務(wù)，要方便納稅人，申報納稅容易使稅務(wù)機(jī)關(guān)產(chǎn)生官僚主義思想，等等。

稅務(wù)人員代替納稅人承辦一切涉稅事務(wù)，一方面不僅影響了納稅人的納稅意識，稅收違法案件日益增多；另一 方面，造成了法律責(zé)任不清，嚴(yán)重影響了稅收法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。行政訴訟法頒布后，很多稅務(wù)行政案件都因難以分清責(zé)任而使稅務(wù)機(jī)關(guān)敗訴。鑒于這種情況，在新的征管模式中，我們借鑒了國際上通行的做法，要求納稅人自行申報納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再代替納稅人辦理納稅事宜。

雖然說納稅申報是納稅人盡的義務(wù)，但為什么說納稅申報是整個稅收征管模式的基礎(chǔ)呢？

要弄清這一問題，首先要弄清稅收征管的最終目的是什么，即稅收征管是干什么的。

毫無疑問，稅收征管的最終目的就是要把應(yīng)收的稅全部收上來，也就是要做到“應(yīng)收盡收”。但是，無論古今中外，依法應(yīng)收到的稅款與實際收到的稅款之間，總是存在或大或小的差距，實收稅款總是小于應(yīng)收稅款。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？主要是納稅人實際發(fā)生的銷售額、營業(yè)額、所得額等等，與稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握的不一致。要想縮小這一差距，就必須摸清稅源，弄清稅基，如果二者一致起來了，就不會出現(xiàn)這種情況。而作為稅基的銷售額也好、營業(yè)額也好、所得額也好，誰最清楚呢？只有納稅人自己最清楚！因此，整個稅收征管制度主要解決的就是如何讓納稅人如實申報，如果讓納稅人如實申報納稅，自己對自己的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行申報，勢必會最大限度地減少稅收流失。因此，納稅人自行申報納稅是整個稅收征管改革的基礎(chǔ)。

納稅人如何進(jìn)行申報納稅呢？

根據(jù)規(guī)定，納稅人可以自已申報，也可以委托稅務(wù)代理機(jī)構(gòu)代理申報。無論是自己申報還是代理申報，都可以采取以下辦法：

１、納稅人在稅務(wù)機(jī)關(guān)指定的銀行開設(shè)“稅款預(yù)儲帳戶”，按期提前儲入當(dāng)期應(yīng)納稅款，并在法定的申報期內(nèi)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報送納稅申報表和有關(guān)資料，由稅務(wù)機(jī)關(guān)開具完稅憑證，并通知指定銀行劃款入庫。

２、納稅人在法定的納稅申報期內(nèi)，自行填寫納稅申報表，并攜帶其它有關(guān)納稅資料，向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理納稅申報，由稅務(wù)機(jī)關(guān)開具完稅憑證，交由納稅人向銀行繳納稅款。

３、在法定的納稅申報期限內(nèi)，由納稅人自行計算、自行填開繳款書并向銀行繳納稅款，然后持納稅申報表和有關(guān)資料，并附蓋有銀行收訖稅款的繳款書報查聯(lián)，向稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理申報。

４、對于使用現(xiàn)金納稅的納稅人，逐步推行使用信用卡、儲蓄卡納稅。

對不同類型的納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅期限、發(fā)票購印、稅款繳納、稅務(wù)稽查等方面采取不同的管理方法。

上面我們談的是納稅人如何進(jìn)行申報納稅的問題，如何使納稅人有能力按照稅法的規(guī)定進(jìn)行申報納稅呢？

從稅收法規(guī)的角度看，在國際上，稅收法規(guī)繁雜已是普遍的現(xiàn)象，而且越是法制完善的國家，這一情況越普遍。我國目前共有18個稅種，每個納稅種都有具體的實施細(xì)則 15 或?qū)嵤┺k法還有具體的規(guī)定，此外還有稅收征管法及其實施細(xì)則、發(fā)票管理辦法等等納稅程序方面的規(guī)定，有人曾作過統(tǒng)計，94年以來，稅務(wù)總局發(fā)布的僅僅有關(guān)增值稅專用發(fā)票方面的文件，就有三百多個。稅改前，大家形容稅收文件、規(guī)定之多，說是“外行看不懂，內(nèi)行記不住”；其實，稅改后，隨著各個稅種的完善，具體規(guī)定也越來越多，“外行看不懂，內(nèi)行記不住”是必然的趨勢。納稅人主要是從事生產(chǎn)經(jīng)營的，要求他們熟悉稅收法規(guī)的具體規(guī)定、具體稅收專業(yè)知識、成為納稅方面的專業(yè)人才，顯然是不現(xiàn)實的。實際情況是，大多數(shù)納稅人都不具有很高的稅務(wù)知識和納稅技能，許多納稅人只有小學(xué)文化水平，有的甚至是文盲和半文盲。在通常情況下，納稅人對是否納稅和需要納多少納稅難以判斷，但法律又規(guī)定他們必須做出正確的判斷并加以履行。因此，納稅人必須依靠外界的幫助。

誰來為納稅人提供服務(wù)呢？提供那些服務(wù)呢？

主要有兩種人為納稅人提供納稅服務(wù)，一是官方的，一是民間的。

官方的服務(wù)主要是稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的服務(wù)，它包括以下內(nèi)容：一是建立稅法公告制度。除了國家公布的稅務(wù)法律、行政法規(guī)外，通過適當(dāng)?shù)男问?，如稅法公告、新聞發(fā)布會、納稅人例會等等，定期向納稅人和稅務(wù)代理人提供有關(guān)稅收法律法規(guī)和稅務(wù)信息，使納稅人及時、準(zhǔn)確地了解稅法和稅收政策，便于按期如實申報納稅；二是建立辦稅服務(wù) 16 廳以集中公開的形式向納稅人提供服務(wù)。辦稅服務(wù)廳是納稅人辦理納稅事宜的場所，辦稅服務(wù)廳內(nèi)設(shè)臵：稅務(wù)登記、受理申報、稅款征收、發(fā)票發(fā)售、涉稅申請、稅務(wù)咨詢等窗口，使納稅人可以在辦稅服務(wù)廳內(nèi)辦完絕大部分納稅事宜，以方便納稅人納稅。

民間的服務(wù)主要是社會中介組織提供的服務(wù)，主要內(nèi)容是開展稅務(wù)代理。按照自愿的原則，納稅人可以委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行稅務(wù)代理，代理機(jī)構(gòu)根據(jù)納稅人的委托和稅收法律的規(guī)定，依法幫助納稅人履行納稅義務(wù)。

二、以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托

電子計算機(jī)自從1946年在美國問世之后，首先被用于軍事領(lǐng)域，但由于其高速運(yùn)算效能所產(chǎn)生的巨大效率，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也迅速得到了廣泛的應(yīng)用。在世界范圍內(nèi)，計算機(jī)在稅收領(lǐng)域的運(yùn)用分三個時期，60年代在美國；70年代在歐洲；80年代在亞非拉等發(fā)展中國家。

60年代初，美國首先預(yù)計到了電子計算機(jī)這一先進(jìn)工具在稅務(wù)管理領(lǐng)域的巨大作用，提出了使用電子計算機(jī)處理稅收事務(wù)的設(shè)想。當(dāng)時，美國正處于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)繁榮時期，納稅事務(wù)大量增加，稅務(wù)人員嚴(yán)重不足。因此，這一設(shè)想很快就得到了美國國會的批準(zhǔn)，撥巨款著手全國的稅務(wù)計算機(jī)系統(tǒng)建設(shè)。該系統(tǒng)于60年代中期逐步投入使用，收到了預(yù)期的效果。

英國、法國、加拿大、西德等發(fā)達(dá)國家受美國的啟發(fā)，也于60年代開始進(jìn)行稅收管理電子化建設(shè)，并于60年代末 17 或70年代初相繼建成，投入使用；澳大利亞、意大利、新加坡、北歐以及歐共體其它國家也于70年代末實現(xiàn)了全國的稅收電子化，我國的臺灣地區(qū)也于這一時期建成了稅收電子網(wǎng)絡(luò)。

進(jìn)入80年代后，世界局勢比較穩(wěn)定，一些發(fā)展中國家相繼走上了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路，也開始遇到落后的稅收征管手段與與日益繁重的征納事務(wù)不相適應(yīng)的問題。在這一形勢下，印度、泰國、菲律賓、印尼、馬來西亞、阿根廷、墨西哥、埃及、東歐和獨聯(lián)體的一些國家，開始將稅收征管計算機(jī)化提上議事日程。

為什么在世界范圍內(nèi)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都不約而同地選擇了稅收征管計算機(jī)化這條道路呢？新征管模式為什么要以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托呢？

主要是緣于以下四個方面的原因：

第一是控制偷稅、騙稅的需要。任何一個稅收制度，如果違反稅收制度的行為不能得到及時地查處，就必然引起其它納稅人的仿效，導(dǎo)致偷稅、騙稅成風(fēng)。為此，必須加強(qiáng)對納稅情況的監(jiān)控，打擊偷騙稅行為。然而，納稅監(jiān)控用手工進(jìn)行是十分困難的，工作量大，效率低，不能及時發(fā)現(xiàn)、查處違反稅法的行為。

電子計算特別是全國性計算機(jī)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的建立，機(jī)能夠?qū){稅情況進(jìn)行有效監(jiān)督，提供比較準(zhǔn)確的檢查線索，強(qiáng)化稅務(wù)稽查，杜絕和減少偷騙稅行為。

第二是降低稅收成本的需要。發(fā)達(dá)國家率先進(jìn)行稅收 18 征管電子化的原因，除了加強(qiáng)稅務(wù)管理外，降低稅收成本也是一個重要的因素。從這些國家的實踐看，計算機(jī)化在降低稅收成本方面的效果十分明顯。例如，美國聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)僅有雇員12萬人，每年征收國稅一萬多億美元，人均征稅近一千萬美元，每百元稅收成本僅0.58元；40年來，日本稅收收入增加了105倍，而稅務(wù)系統(tǒng)只增加了１萬人，總共才有5.5萬人。其它發(fā)達(dá)國家每百元的稅收成本也都在１元以下。與此相反，發(fā)展中國家每百元的稅收成本則在３至６元。至于中國，僅以人頭經(jīng)費(fèi)算，每百元稅收成本就已達(dá)2.64元。

隨著世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的發(fā)展，發(fā)展中國家的人力成本也逐年上升。與此同時，計算機(jī)設(shè)備的價格則在迅速下跌。以我國來看，購買一臺微機(jī)在5年前可以支付約10個勞動力一年的工資，現(xiàn)在只能支付一個稅務(wù)干部一年的一次了。計算機(jī)化初期雖然需要一定的投資，但也相應(yīng)導(dǎo)致了人員的減少從而節(jié)約了開支。至于計算機(jī)化以后征管質(zhì)量的提高為政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處，則是難以直接計算的。因此，計算機(jī)化自然成了各國發(fā)展稅收的一個必然選擇。

第三是規(guī)范稅務(wù)管理的需要。在計算機(jī)環(huán)境下，每個稅務(wù)人員只能按照自身的職責(zé)和分工，根據(jù)計算機(jī)提供的資料，利用計算機(jī)系統(tǒng)的各種能力，從事稅務(wù)管理工作，其工作質(zhì)量和工作效率在一定程度上還要受計算機(jī)系統(tǒng)的監(jiān)督和管理。因此，稅務(wù)人員很難象在手工狀態(tài)下那樣容 19 易做手腳，只能廉政、高效地工作。由于數(shù)據(jù)處理工作都由計算機(jī)系統(tǒng)完成，所以差錯率極低，與納稅人的糾紛也減少到了最低程度。

第四是為納稅人服務(wù)的需要。為納稅人服務(wù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)的一項重要職責(zé)，這一職責(zé)也只有在計算機(jī)化后才能得到較好的履行?，F(xiàn)代化的計算機(jī)系統(tǒng)處理能力大，通信網(wǎng)絡(luò)廣，法規(guī)資料和納稅人資料儲存完整，加上電話、電子郵件、語音信箱等其它現(xiàn)代化工具的輔助，能夠有效、快速，并且直觀地受理并完成納稅人的服務(wù)要求。

計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)主要分兩大塊，一塊是硬件，一塊是軟件。主要內(nèi)容是：

１、統(tǒng)一納稅人識別號。納稅人是企業(yè)的，以技術(shù)監(jiān)督部門發(fā)放的全國組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一代碼加上行政區(qū)域碼為納稅人識別號；納稅人是個體工商戶的，以公安部門發(fā)放的居民身份證號碼為納稅人識別號。

２、推廣和完善統(tǒng)一的稅收征管軟件。要運(yùn)用統(tǒng)一的稅收征管軟件辦理稅務(wù)登記、處理納稅申報、收繳與核銷稅款、催報逾期申報、催繳滯納款項、篩選稽查對象、進(jìn)行稅收會計核算、統(tǒng)計分析和納稅信息的查詢，把稅收征管的全過程納入計算機(jī)管理。省局將進(jìn)一步完善其他模塊并做好與稽查選案模塊、增值稅交叉稽核系統(tǒng)、防偽稅控系統(tǒng)、丟失報警系統(tǒng)，以及銀行、工商行政管理、企業(yè)等其他部門的接口，積極向全國統(tǒng)一的征管軟件過渡。

３、建立國家、省、地市、縣四級網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)計算機(jī) 20 技術(shù)本身的特點和稅收征管改革的要求，從整體上考慮網(wǎng)絡(luò)布局和硬件配臵工作。省轄市和有條件的縣級市在市區(qū)應(yīng)建立集中式或集中分布式的計算機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)，其他地區(qū)應(yīng)建立使用高檔服務(wù)器的局域網(wǎng)絡(luò)，并盡快做到省轄市和條件較好的縣級市全市聯(lián)網(wǎng)。同時，積極探索與銀行、工商管理、企業(yè)等有關(guān)部門的計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，使稅收監(jiān)控能力在技術(shù)手段、信息處理和管理水平等方面都有較大的提高。

稅收征管改革的主要內(nèi)容（下）

三、集中征收 什么叫集中征收？

集中征收的概念，至少應(yīng)回答三個問題：集中的對象、集中的程度、集中的方式。這三個問題相互關(guān)聯(lián)、密不可分。

１、集中的對象。即集中什么？有人認(rèn)為，集中的對象是納稅人，應(yīng)當(dāng)將納稅人集中起來，讓他們在指定的地點納稅；有人認(rèn)為，集中的對象是納稅地點，應(yīng)當(dāng)盡可能少地劃定納稅地點，讓納稅人在這些地點納稅；也有人認(rèn)為，集中的對象是稅收信息，應(yīng)當(dāng)將納稅人的納稅信息集中起來，進(jìn)行分析處理。對集中對象的理解不同，對集中的方式和程度的理解也就不同。

２、集中的方式。如果集中的對象是納稅人，那么集中的方式就應(yīng)當(dāng)是采取直接申報納稅，讓所有納稅人都親 自上門申報納稅，有的地方對郵寄申報、電子申報作了種種限制，正是基于對集中集中征收的這種理解；如果集中的對象是納稅地點，那么集中的方式就是盡可能少地建立辦稅服務(wù)廳，這種現(xiàn)象在實際工作中也有，如有的城市，幾百萬人口，只建立一個辦稅服務(wù)廳；如果集中的對象是稅收信息，并不一定非要建立集中的辦稅服務(wù)廳不可，納稅人也并不一定非到辦稅服務(wù)廳集中申報納稅不可，完全可以分散設(shè)立申報受理點，納稅人就近申報納稅，對納稅信息的集中、整理、分析由計算機(jī)通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行。

３、集中的程度。集中征收的對立面是分散征收。那么，集中與分散的界限是什么？何謂集中？何謂分散？如果集中的對象是納稅人，那么就是在某一地方納稅的納稅人數(shù)量越多，則集中的程度越高；如果集中的對象是納稅地點，那么就是辦稅服務(wù)廳的數(shù)量越少，則集中的程度越高；如果集中的對象是稅收信息，那么就是計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化程度越高，則集中的程度越高。

怎樣正確地理解集中征收呢？

我們認(rèn)為，所謂集中征收是指納稅信息的高度集中和納稅場所的相對集中的統(tǒng)一。新征管模式的技術(shù)基礎(chǔ)是現(xiàn)代化的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。集中的對象應(yīng)當(dāng)是納稅人的納稅信息，而不是納稅人本身。因此，集中與分散的界限應(yīng)當(dāng)以計算機(jī)是否聯(lián)網(wǎng)以及網(wǎng)絡(luò)的范圍，而不是辦稅服務(wù)廳數(shù)量的多少。集中的方式應(yīng)當(dāng)是直接申報納稅和間接申報納稅并存，提倡、鼓勵電子申報和郵寄申報，而不是對其加 22 以限制。

為什么要實行納稅信息的高度集中和納稅場所的相對集中呢？我們認(rèn)為，主要有以下幾點原因：

第一、它是申報納稅的必然結(jié)果。在實行稅務(wù)機(jī)關(guān)上門征稅時，由于納稅人是分散的，稅務(wù)人員只能一戶一戶地上門征收，實行“分散征收”。實行申報納稅后，納稅人要到稅務(wù)機(jī)關(guān)上門繳稅，一個稅務(wù)機(jī)關(guān)管理成千上百個納稅人，眾多納稅人到某一個稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅的結(jié)果，必然形成集中。

第二、它是優(yōu)化服務(wù)的內(nèi)在要求。新一輪征管改革中有一個顯著的特點就是要求建立辦稅服務(wù)廳，辦稅服務(wù)廳是作為為納稅人提供服務(wù)的場所而建立的。辦稅服務(wù)廳建立起來后，要為納稅人提供稅法咨詢、受理申報納稅、發(fā)售發(fā)票等等服務(wù)，有的地方還建立了大型電子顯示屏，電子觸摸查詢系統(tǒng)。這些服務(wù)設(shè)施，為一個納稅人服務(wù)也是服務(wù)，為十個納稅人服務(wù)也是服務(wù)，這就有一個規(guī)模問題。大家知道，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中有一個名詞叫“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，所謂規(guī)模經(jīng)濟(jì)，就是指經(jīng)濟(jì)行為在一定規(guī)模前，規(guī)模越大，成本越低，效益越高。稅收工作也是這樣，只要辦稅服務(wù)廳能容納得下，只要納稅人納稅不要因為路途太遠(yuǎn)而不方便，當(dāng)然是越集中越好。

第三、它是電子技術(shù)發(fā)展的時代產(chǎn)物。新征管模式是以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的，如果每個納稅人都有計算機(jī)，并且與稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)，納稅人在家里就可以進(jìn)行申報納稅，23 當(dāng)然不需要集中到一起來。然而，當(dāng)代計算機(jī)的性能與價格比，雖然在日益下跌，但總體來說還是一項高投入的產(chǎn)業(yè)，在我們國家，將計算機(jī)配備到每個納稅人，實行分散征收，絕不是短期內(nèi)財力所能達(dá)到的。計算機(jī)的配備只能相對集中，比如集中到辦稅服務(wù)廳里來，與此相適應(yīng)，納稅人的申報納稅也必須相對集中，實行集中征收。

怎樣實現(xiàn)納稅信息的高度集中和納稅場所的相對集中呢？

一是依靠計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通過計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，調(diào)查納稅人在外地的生產(chǎn)經(jīng)營情況，進(jìn)行納稅資料的交叉鑒別，對納稅申報真實性進(jìn)行審核，通過系統(tǒng)內(nèi)部的廣域網(wǎng)或internet網(wǎng)，實現(xiàn)全國甚至全世界的信息共享，達(dá)到信息的高度集中；

二是建立辦稅服務(wù)廳，以集中公開的形式向納稅人提供服務(wù)，辦稅服務(wù)廳可按稅務(wù)分局設(shè)臵，既可以方便納稅人納稅，又可減少辦稅服務(wù)廳的數(shù)量，降低稅收成本，這就是辦稅場所的相對集中集。

四、重點稽查

納稅人自覺申報納稅的動因，來自于內(nèi)部和外部兩個方面：在內(nèi)部，是依法納稅人觀念，這種觀念的獲得，來自于整個社會的風(fēng)氣、稅務(wù)機(jī)關(guān)的宣傳、納稅人自身的修養(yǎng)等等因素；在外部，則是稅法的威懾力，即稅法對那些違法行為進(jìn)行了嚴(yán)厲的懲罰。稅法如何對違反稅收法規(guī)的行為進(jìn)行懲罰呢？首先就是要發(fā)現(xiàn)違反稅法的行為，查清 24 違反稅法行為的性質(zhì)，這就必需依靠稅務(wù)稽查。只有通過稅務(wù)稽查，穩(wěn)、準(zhǔn)、狠地打擊稅收違法違章行為，才能震懾犯罪，促使納稅人如實申報、依法納稅。這一觀點在今天，大概所有的人都能接受，已成為共識。

然而，目前稅收理論界和實際工作中，對“重點稽查”的理解卻有很大分岐。一部分同志將“重點稽查”理解為“稅收工作的重點是稅務(wù)稽查”，從這一認(rèn)識出發(fā)，這些同志強(qiáng)調(diào)稽查的面和稽查的頻率，從總局到基層稅務(wù)所的許多文件中都有“對某類納稅人的稽查面不應(yīng)少于百分之多少，對某類納稅人每年檢查的次數(shù)不應(yīng)少于多少次”這一類規(guī)定。持這一觀點的同志認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)集中大量的力量從事稅務(wù)稽查，對所有納稅人，不分青紅皂白，進(jìn)行普遍地、拉網(wǎng)式地稽查，來個“地毯式的轟炸”；另一部分同志認(rèn)為，“重點稽查”是指對部分納稅人進(jìn)行有重點的稽查。他們認(rèn)為，稅務(wù)稽查不可能發(fā)現(xiàn)所有的違反稅法的行為，稽查的目的主要是威懾性的，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)集中力量篩選稽查對象，對涉嫌稅收違法違章的納稅人進(jìn)行有重點地稽查，來個“殺一儆百”，以儆效尤。

所謂“重點稽查”正是從這個意義上來說的。

為什么要實行重點稽查呢？

首先，它是行政管理的一般要求。我們當(dāng)中大多數(shù)人對農(nóng)村都不陌生，農(nóng)民種田有一個習(xí)慣：有事沒事都要到地里、田里看看。在我們稅務(wù)系統(tǒng)，有一些人也有這種習(xí)慣，有事沒事到企業(yè)“轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”。這種行為是不足取的，因 25 為，行政管理有一個依法行政的原則，對行政管理對象的一切行政行為都必需有一定的依據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也不例外，對所有納稅人的稅務(wù)檢查都必須有理由懷疑他有偷逃騙稅的行為，否則便不應(yīng)無故打擾。

其次，它是稅收原則的具體體現(xiàn)。稍有稅收理論的人都知道，稅收原則中有一個叫“最小征收費(fèi)”的原則，通俗一點講就是盡可能少花錢把稅款征收上來。如果我們不是對納稅人進(jìn)行選擇，有重點的進(jìn)行稽查，而是片面強(qiáng)調(diào)一定的稽查比例，甚至要求對所有納稅人進(jìn)行稽查，勢必要動用大量的人力、物力、財力，顯然不符合稅收的基本原則。為了節(jié)約征收費(fèi)用，必須對納稅人進(jìn)行選擇，有重點的進(jìn)行稽查。重點稽查是稅收原則的具體體現(xiàn)。

第三，它是稅收工作的現(xiàn)實選擇。根據(jù)國家稅務(wù)總局 1996年統(tǒng)計，95年底我國共有各類納稅人1520萬戶，而稅務(wù)稽查人員只有６萬人，每人每年要負(fù)責(zé)253.戶。而稅務(wù)稽查至少應(yīng)“雙人下戶”，這樣，即使每戶每年稽查一次，每天應(yīng)稽查兩戶，可以這樣說，每戶每年稽查一次的要求根本做不到。稅務(wù)人員的增加受人事管理權(quán)限和財力的限制，不可能大量增加。因此，只能對稽查對象進(jìn)行選擇，實行重點稽查。

如何進(jìn)行“重點稽查”呢？

１、建立一級與二級相結(jié)合的稽查的行政體系?；榈男姓w系，全國各地不太一致，我省要建立的是一級與二級相結(jié)合的稽查體系：在城市實行一級稽查，在農(nóng)村實 26 行二級稽查。所謂在城市實行一級稽查，就是在城市包括縣城實行稽查和征管的外分離，在縣城和縣級市設(shè)一個稅務(wù)分局負(fù)責(zé)征收，設(shè)一個稽查分局負(fù)責(zé)稽查，在省轄市設(shè)若干個稅務(wù)分局但只設(shè)一個稽查分局，負(fù)責(zé)市區(qū)所有納稅人的稅務(wù)稽查任務(wù)。這樣，稽查分局可以在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配力量，統(tǒng)一指揮，提高稽查的力度和效率，從組織上保證重點稽查的實現(xiàn)。

２、實行分類稽查?；榉譃槿粘；?、專項稽查、專案稽查三類。日?；槭菍{稅人申報、納稅情況進(jìn)行的常規(guī)檢查；專項稽查是針對特定行業(yè)或某類納稅人進(jìn)行的重點檢查；專案稽查是根據(jù)舉報或者前兩類稽查發(fā)現(xiàn)的重大問題進(jìn)行的個案檢查。此外，各級國稅機(jī)關(guān)還可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，確定所屬稽查部門的稽查對象、重點和范圍。這樣，通過對稽查對象的分類處理，可以突出稽查的重點，從方法上實現(xiàn)重點稽查。

３、建立科學(xué)的稽查規(guī)程

選案。利用計算機(jī)采集儲存的內(nèi)外部信息，選擇必要的納稅指標(biāo)，以不同時期的相同指標(biāo)作縱橫向的對比分析，篩選出納稅指標(biāo)異常戶，作為制定稽查計劃的依據(jù)；暫不具備計算機(jī)選案條件的，也可實行人工選案。

制定計劃。根據(jù)選案結(jié)果確定稽查戶數(shù)，制定稽查計劃，分配稽查任務(wù)。

實施檢查。檢查方法有兩種，一種為案頭檢查，一種為實地檢查。案頭檢查，主要是稽核申報指標(biāo)異常戶的發(fā) 27 票和利用計算機(jī)儲存的內(nèi)外部信息進(jìn)行檢查；實地檢查，主要是根據(jù)掌握的線索到納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營場所對其帳簿、票據(jù)、報表以及實物進(jìn)行檢查。

案件審理。案件審理主要是就辦案人員提交的稽查報告在法律法規(guī)適用、證據(jù)認(rèn)定、量罰幅度上，進(jìn)行審理、把關(guān)。

執(zhí)行。經(jīng)過審理定案的案件，要作出處理決定書，由執(zhí)行人員依法送達(dá)違法當(dāng)事者，責(zé)令限期繳清應(yīng)納稅款、滯納金、罰款；逾期不履行的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)或提請司法機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。

檢查結(jié)果分析。通過對檢查案件結(jié)果的統(tǒng)計分析，找出稅收政策或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一輪檢查工作的力度和質(zhì)量。

這樣，選案的不查案，查案的不定案，定案的不執(zhí)行，從工作程序上保證重點稽查。

三 征管改革的影響與困難

一、征管改革對有關(guān)方面的影響 １、征管改革對納稅人的影響

新的稅收征管模式，以納稅人申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，突出了自行申報納稅和納稅服務(wù)，因此，深化稅收征管改革對納稅人是非常有利的。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 首先，征管改革為納稅人公平競爭創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。征管改革取消了稅務(wù)專管員固定管戶制度，建立以計算機(jī)為依托的制約機(jī)制，最大限度地避免了稅收執(zhí)法的隨意性，納稅人在稅法面前的一律平等。

其次，方便了納稅人納稅。根據(jù)新征管模式的要求，要建立一批多功能辦稅服務(wù)廳（室），以集中、公開的方式為納稅人提供納稅服務(wù)，納稅人絕大部分的涉稅事宜，都可在辦稅服務(wù)廳（室）辦理。對于集貿(mào)市場和交通不便的地方，稅務(wù)機(jī)關(guān)還要從方便納稅人出發(fā)，采取設(shè)臵征收點、代征點等方法，為納稅人提供納稅服務(wù)。隨著改革的深化，納稅人還可采取郵寄、電子等方式，辦理申報納稅手續(xù)，履行納稅義務(wù)。這樣既提高了納稅人的辦稅效率，又節(jié)約了納稅成本。

第三，提高了執(zhí)法的透明度。新的征管模式要求建立稅法公告制和稅務(wù)代理制，它將進(jìn)一步增強(qiáng)稅法和稅收執(zhí)法的透明度，有利于維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

２、征管改革對稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的影響

全面推進(jìn)和深化稅收征管改革，不僅是稅收管理方式的改革，而且是稅收觀念上的變革?？梢哉f，它是稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的一場自身革命。通過征管改革，稅務(wù)部門在以下幾個方面將有明顯改變：

一是機(jī)構(gòu)少了。深化征管改革，建立新的征管模式，要按“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，縮減現(xiàn)行基層征收機(jī)構(gòu)，調(diào)整后，全省基層國稅征收機(jī)構(gòu)總數(shù)比現(xiàn)在減少35％ 29 左右。

二是權(quán)力小了。從專管員的角度看，新的稅收征管模式與現(xiàn)行的征管模式相比，一個實質(zhì)性的變化就是專管員由管戶向管事的職能轉(zhuǎn)變，徹底改變了現(xiàn)行專管員對納稅人有關(guān)稅收方面的一切事務(wù)全部包攬的做法，將專管員管戶的各類事項分解到各個征管體系之中，從而分解了專管員的權(quán)力；從整個稅務(wù)機(jī)關(guān)和人員看，新的征管模式，提高了稅收征管專業(yè)化程度，在機(jī)構(gòu)設(shè)臵、職責(zé)劃分、運(yùn)行機(jī)制和管理服務(wù)方式上，對稅務(wù)機(jī)關(guān)和人員的執(zhí)法權(quán)力形成了內(nèi)外監(jiān)督制約體系和機(jī)制。

三是服務(wù)多了。新的征管模式要求稅務(wù)機(jī)關(guān)由現(xiàn)行的單一管理型變?yōu)楣芾矸?wù)型，強(qiáng)化了稅務(wù)機(jī)關(guān)的服務(wù)意識。為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是稅務(wù)機(jī)關(guān)征管工作的重要職責(zé)，享受稅務(wù)機(jī)關(guān)提供的服務(wù)是納稅人的權(quán)力。

四是要求高了。新的征管模式是以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，以稽查為重點。它要求稅務(wù)機(jī)關(guān)有一大批懂技術(shù)的計算機(jī)專業(yè)人才和精通財會及稅收政策法規(guī)的查帳能手，因此，征管改革對各級稅務(wù)部門的人員業(yè)務(wù)水平和技能等素質(zhì)提出了越來越高的要求。

３、征管改革對對地方財政收入的影響

由于這次征管改革涉及稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)改并，城市市區(qū)由現(xiàn)行的按行政區(qū)劃為主設(shè)臵征管分局改為按片或結(jié)合行政區(qū)劃設(shè)臵征管分局，農(nóng)村按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)臵征管分局，并減少、合并部分基層征收機(jī)構(gòu)，相應(yīng)地調(diào)整各分局的稅源 30 管轄范圍。同時，建立較為集中的辦稅服務(wù)廳，實行集中征收?？赡苡腥藭?dān)心，這會不會影響稅收任務(wù)的落實和完成，混淆稅收收入的隸屬關(guān)系和預(yù)算級次，從而會影響地方的財政收入呢？

其實，這種擔(dān)心是多余的。首先，從征管改革的目的上看，不會影響地方的財政收入。國家之所以要進(jìn)行征管改革，建立新的征管模式，其中一個很主要的目的，就是要規(guī)范稅收征管行為，強(qiáng)化依法治稅；嚴(yán)格按照稅法規(guī)定的級次入庫稅款，是依法治稅的內(nèi)容之一。因此，深化稅收征管改革不僅不會造成混庫影響地方財政收入，相反更有利于嚴(yán)格財經(jīng)紀(jì)律，促進(jìn)稅收任務(wù)的完成和稅收收入的劃分。實行集中征收，雖然要撤并不少征收機(jī)構(gòu)，但不管征收機(jī)構(gòu)設(shè)臵多少，稅收任務(wù)最終都是要落實到每一個納稅戶的。撤并征收機(jī)構(gòu)后，只要按每一個征收機(jī)構(gòu)所管轄范圍的變動將稅收任務(wù)做相應(yīng)的調(diào)整，最終仍落實到每個具體納稅戶，這樣就不存在稅收任務(wù)不好落實和完成問題。其次，從實際工作的方法看，完全能做到不影響地方的財政收入。將現(xiàn)行按行政區(qū)劃設(shè)臵征收機(jī)構(gòu)改按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃或按片等設(shè)臵征收機(jī)構(gòu)后，只要將每個納稅人繳納的稅金按種類、預(yù)算級次、隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)等統(tǒng)一的類別和規(guī)定的程序進(jìn)行分類、匯總，也就不存在稅收收入種類之間、預(yù)算級次之間、隸屬關(guān)系之間的串差混淆。隨著征管改革的推進(jìn)和深化，計算機(jī)的應(yīng)用將更加廣泛，人情稅、關(guān)系稅、隨意性將大大減少或杜絕，從而更能保證各行政區(qū)域 31 之間稅收收入的及時、準(zhǔn)確、真實、完整。

二、征管改革工作面臨的困難

當(dāng)前，征管改革工作主要面臨著以下的困難和問題：

１、資金短缺。

這一次的稅收征管改革與以往的征管改革的主要區(qū)別一是運(yùn)用了現(xiàn)代化的征管手段，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托；二是增強(qiáng)了服務(wù)觀念，建立辦稅服務(wù)廳。然而，稅收電子化是一項資金和技術(shù)密集型的龐大工程，需要大量的資金保障。九五時期，國家稅務(wù)總局的奮斗目標(biāo)是建立中央、省、地市、縣的四級計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和300以上以中小型機(jī)和微機(jī)局域網(wǎng)絡(luò)為主體的城市稅務(wù)計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。到本世紀(jì)末，全國稅務(wù)系統(tǒng)各類計算機(jī)的裝備總量達(dá)115000臺。據(jù)國家稅務(wù)總局有關(guān)部門的測算，九五時期，這項工程即需資金 80億元外加美元３至４億元。目前，全國稅務(wù)系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)普遍緊張，以每個稅務(wù)干部每年從人均經(jīng)費(fèi)中擠出1000元計算，需十三年左右的時間才能完成！

從我省來說，我們的人頭經(jīng)費(fèi)本已十分緊張，在全國倒數(shù)。今年我省兩稅收入超收７億多元，增幅居全國第二，不能不說與解決經(jīng)費(fèi)緊張沒有關(guān)系。據(jù)我們測算，如果購臵１臺服務(wù)器、４臺終端、兩臺打印機(jī)、進(jìn)行最基本的裝修，建立最簡單的辦稅服務(wù)廳也要20至30萬元，即使按調(diào)整壓縮后的基層征收機(jī)構(gòu)計算，也需資金２億元左右，這還不包括省、地市、縣的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)行費(fèi)用。同樣，按每人每年擠出經(jīng)費(fèi)1000元計算，也需要十多年的時間才 32 能建成。

這次征管改革的另一個顯著特點就是壓縮農(nóng)村征收機(jī)構(gòu)，壓縮的結(jié)果就是人員的集中辦公，就得有辦公場所，有生活場所。這有是一大筆開支，其數(shù)目決不少于購臵微機(jī)、建辦稅服務(wù)廳的費(fèi)用。

因此，資金短缺，或者說資金嚴(yán)重短缺，是這次征管改革面臨的最大問題。

如何解決這一問題呢？

最近，省政府即將轉(zhuǎn)發(fā)省國稅局稅收征管改革實施方案，在這一實施方案中我們提出了如下辦法：各級政府要根據(jù)財力情況，采取地方財政拔一點、超收獎勵一點、政策給一點的方法，對稅征管改革給予必要的支持；各級國稅部門要從經(jīng)費(fèi)中擠一點、合理合法籌集一點，有的地方通過稅務(wù)銀行合署辦公的形式，也解決了不少改革資金。我們認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)加上一條：想方設(shè)法，向總局多要一點。只有在資金問題上采取兩條腿走路的辦法，才能渡過難關(guān)，按期完成改革任務(wù)。

２、素質(zhì)偏低。

隨著征管改革的深入，特別是計算機(jī)在稅收征管的廣泛應(yīng)用和稅務(wù)稽查工作的深入開展，基層稅務(wù)干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)與形式發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾越來越突出，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是文化素質(zhì)偏低，全國80萬稅務(wù)干部，研究生只占萬分之八，本科生占４％，大專生占28％，中專占29％，高中以下的占38％，我省這一比例還要低。二 33 是專業(yè)人才不不足，精通財務(wù)會計知識和熟練掌握稅收法規(guī)的人員少，懂計算機(jī)的專業(yè)人才更少，既懂稅收又懂計算機(jī)、既懂法律又懂征管的復(fù)合性人才幾乎是空白；三是專業(yè)技能普遍較差，有相當(dāng)一部分干部職工不能適應(yīng)本職崗位業(yè)務(wù)工作的要求；不少單位計算機(jī)配備后，功能不能很好地得到利用；有相當(dāng)數(shù)量的稽查人員不懂查帳技術(shù)，到企業(yè)后不敢翻帳本；有許多基層稅務(wù)人員法律法規(guī)知識貧乏，依法治稅觀念淡薄；基層稅務(wù)人員不會算、不會寫、不會調(diào)研等現(xiàn)象大量存在，直接影響著依法治稅的力度和稅務(wù)人員的形象。

征管改革的客觀要求與現(xiàn)有人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不相適應(yīng)已經(jīng)成為制約稅收征管改革深入發(fā)展的主要矛盾。解決這一矛盾的唯一出路，在于盡快地采取各種措施，即從培訓(xùn)和用人的內(nèi)在機(jī)制上著手解決，提高稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

在這方面，河南省有一整套的做法，不妨向大家介紹一下：第一，實行競爭上崗制度，稅務(wù)干部上崗工作前，必須參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考試，考試不合格者，不得上崗工作。第二，實行待崗制度，業(yè)務(wù)考試不合格者，列為待崗人員，待崗時間為半年，待崗期間只發(fā)基本工資。第三，實行辭退制度，凡是業(yè)務(wù)考試不合格的，當(dāng)年不得定為“稱職”等次，連續(xù)兩年考核不合格者，予以辭退。當(dāng)然，各省的情況不同，河南省稅務(wù)干部超編一倍以上，因此有必要實行這樣嚴(yán)厲的制度，我省本來就人手不夠，難以用如此重的“瀉藥”。但是，我省國稅系統(tǒng)稅務(wù)干部的素質(zhì)與 34 他們是大致相同的。因此，省局在去年９月召開的全省國稅工作會議上指出：“對現(xiàn)有人員，根據(jù)工作需要和公務(wù)員制度，合理安排，競爭上崗，達(dá)到優(yōu)化經(jīng)合，人盡其才。要有針對性地抓好崗位培訓(xùn)，做到工作需要什么，就學(xué)什么，缺什么就補(bǔ)什么。當(dāng)前，尤其要加強(qiáng)計算機(jī)操作技能的培訓(xùn)?！蔽沂〉某菔腥ツ昃瓦x派二十多人，委托州稅務(wù)學(xué)院進(jìn)行為期一年的計算機(jī)專業(yè)知識培訓(xùn)。

我們應(yīng)當(dāng)看到，十年樹木，百年樹人，稅務(wù)人員素質(zhì)的提高是一項長期的任務(wù)，決非一朝一夕之功。

３、支持不夠

征管改革的重要意義在于，從機(jī)制上實行嚴(yán)格執(zhí)法的要求，達(dá)到依法治稅。依法治稅將意味著要“得罪”一些人，要頂住來自各方面的壓力。要做到這一點是不容易的，濟(jì)南交警的口號是“熱情服務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)法”，有位中央領(lǐng)導(dǎo)視察后感嘆說：熱情服務(wù)好做到，嚴(yán)格執(zhí)法不容易。交通警察如此，稅務(wù)干部又何嘗不是這樣呢！要依法治稅，必須要有當(dāng)?shù)卣闹С帧?/p>

我在總局工作期間，曾聽到過這樣一則笑話：說是在征管范圍調(diào)整工作中，某地國稅局與地方政府有點不愉快，于是總局的某個領(lǐng)導(dǎo)在一次出差時就做當(dāng)?shù)卣墓ぷ?，他對?dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)說：“國稅和地稅是地方政府的左右手啊，是左膀右臂，應(yīng)當(dāng)一視同仁?！笨墒牵?dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)說了：“雖說是左膀右臂，但右手好用，聽話；左手不好用，用起來不順手。”于是，這人說“手心也是肉，手背 35 也是肉，手心手背都應(yīng)該一樣那！”可是，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)也說了：“雖然手心手背都是肉，但手心肉多，手背肉薄”。

盡管這則故事的真實性值得懷疑，但不可否認(rèn)的是，自從稅務(wù)系統(tǒng)分設(shè)后，由于財政利益的關(guān)系，國稅系統(tǒng)與地方政府的關(guān)系越來越疏遠(yuǎn)了。有的地方之所以至今仍與當(dāng)?shù)卣P(guān)系密切，主要是依靠當(dāng)?shù)貒愵I(lǐng)導(dǎo)與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的“老領(lǐng)導(dǎo)”、“老同事”等等非正規(guī)的工作關(guān)系，這種關(guān)系是不會長久的。隨著領(lǐng)導(dǎo)的更替，“人一走，茶就涼”的現(xiàn)象在所難免。

我們應(yīng)當(dāng)看到，這種局面從長期看，是不會長久的。因為，我國是一個集權(quán)制國家，保持維護(hù)中央的權(quán)威是一條傳統(tǒng)。從稅收角度看，首先，增值稅的征收范圍肯定要擴(kuò)大，而增值稅范圍的擴(kuò)大主要是從營業(yè)稅的征收范圍中劃轉(zhuǎn)，增值稅征收范圍的擴(kuò)大就意味著營業(yè)稅征收范圍的縮小，意味著共享稅比重的增大，意味著國稅地位的提高。其次，企業(yè)所得稅最終也要變成共享稅，不論是分率計征也好，還是由國稅統(tǒng)征也好，都意味著國稅征收范圍的擴(kuò)大。第三，從從國際上看，沒有一個國家的個人所得稅是地方稅，因此，從長遠(yuǎn)看，個人所得稅最終也會變成中央稅。目前，有人對地稅的待遇羨慕不已，我認(rèn)為，這種狀況也不會長久的。第一，從上面分析看，國稅地位將逐漸增強(qiáng)，地方政府將越來越重視；第二，從中央看，如何維持國稅干部的穩(wěn)定，保證中央政府的收入，可以說是一個政治問題，今年全國雖然超收一千億，但主要是地稅超收，36 國稅差一點連任務(wù)也完成不了，這一現(xiàn)象已引起中央領(lǐng)導(dǎo)的重視；第三，地稅的“五小稅”分成的政策今年已到期，以后的經(jīng)費(fèi)來源也很炸個人看法，僅供參考）

盡管這樣，如何爭取地方政府的支持，仍是當(dāng)前國稅部門重要的工作。

四 征管改革的現(xiàn)狀與展望

一、征管改革的現(xiàn)狀

（一）全國稅收征管改革的狀況

1993年，黨的十四大作出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定，緊接著，國務(wù)院進(jìn)行了工商稅制的改革。在新老稅制初步實現(xiàn)平穩(wěn)過渡、新稅制主要政策基本到位的時候，1994年9月在沈陽召開了稅收征管改革試點工作會議，拉開了新一輪征管改革的序幕。三年來，全國稅收征管改革工作按照新的征管規(guī)程和運(yùn)行模式，選擇了18個城市進(jìn)行綜合改革試點，為深化征管改革探索路子。特別是近年來，各地從實際出發(fā)，解放思想，因地制宜，積極探索，大膽實踐，從理順職能優(yōu)化組合，打牢基礎(chǔ)，規(guī)范征管流程，優(yōu)化稅收服務(wù)，改進(jìn)監(jiān)控手段，加大稽查力度等方面進(jìn)行了廣泛的改革試驗，為全面深化征管改革積累了許多寶貴經(jīng)驗。

目前，全國稅收征管改革的總體情況是：新的征管模式已經(jīng)確立，并在全國逐步推行，有的地區(qū)已初步實現(xiàn)了

模式轉(zhuǎn)換，一個適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的稅收征管運(yùn)行機(jī)制正在建立。具體來說，可以歸納為以下內(nèi)容：

１、推行自行申報，加強(qiáng)了征管基礎(chǔ)建設(shè)。各地從更新觀念，轉(zhuǎn)變管理方式，劃分征納雙方的權(quán)利和義務(wù)入手，改變過去稅務(wù)人員上門催繳稅款的做法，逐步建立起以納稅人自核、自報、自繳為中心內(nèi)容的自行申報納稅制度，納稅人自行申報納稅意識明顯增強(qiáng)。目前，全國企業(yè)的申報率平均在90％以上，個體工商戶的申報率，城區(qū)約在 85％左右，農(nóng)村各地情況不一，一般也達(dá)到了80％左右。同時，各地致力于抓好征管基礎(chǔ)工作，完善各類征管制度，規(guī)范征管流程和業(yè)務(wù)表格、文書，開展征管資料檢查和考評，推動了基層征管業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)。

２、建立了辦稅服務(wù)廳，改善了稅收服務(wù)。隨著征管改革的深入，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)為納稅人服務(wù)的意識大大增強(qiáng)。各地克服困難，因陋就簡，建立起了規(guī)模不同、形式各異的辦稅服務(wù)廳近8000個，基本實現(xiàn)了集中征收。這些辦稅服務(wù)廳以集中、公開的形式，從稅務(wù)登記、發(fā)票發(fā)售、納稅申報、稅款征收和稅務(wù)咨詢等環(huán)節(jié)，為納稅人提供全方位的稅收服務(wù)，既降低了稅收成本，又方便了納稅人。

３、突出了征管重點，強(qiáng)化了稅務(wù)稽查。稅務(wù)稽查作為稅收征管的“重中之重”，在改革中得到日益強(qiáng)化。截止去年年底，全國縣以上稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)已達(dá)6200多個，92％的縣級以上稅務(wù)機(jī)關(guān)有了專門的稽查機(jī)構(gòu)；一批素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)較精通、作風(fēng)較好的干部充實到了稽查隊伍中來，專 38 職稽查人員近６萬人；稅務(wù)稽查的裝備和手段不斷改善，稽查工作的力度日益加大。

４、運(yùn)用計算機(jī)管理，改進(jìn)了征管手段。目前，計算機(jī)作為現(xiàn)代管理的有效技術(shù)手段，在一些地區(qū)、一定范圍內(nèi)已經(jīng)應(yīng)用于稅務(wù)咨詢、稅務(wù)登記、發(fā)票發(fā)售、申報受理、稅款征收、會計統(tǒng)計和稽查選案等各個環(huán)節(jié)，以及增值稅稽查監(jiān)控和出口退稅管理等各個方面，為組織稅收收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著重要作用。全國已配備７萬多臺計算機(jī)，其中，小型機(jī)與服務(wù)器2500多臺，投入運(yùn)行的計算機(jī)局域網(wǎng)達(dá)2000多個，省級統(tǒng)一開發(fā)的稅收軟件57個，并形成了一支由1500人組成的計算機(jī)專業(yè)技術(shù)隊伍，為計算機(jī)在稅收征管中的應(yīng)用提供了有力保障。目前，全國統(tǒng)一的稅收征管軟件正在北京等地試運(yùn)行，總局薦的哈爾濱、西安、重慶等地的稅收征管軟件也在部分地區(qū)應(yīng)用。全國計算機(jī)發(fā)展計劃已報國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)。

５、調(diào)整充實征管機(jī)構(gòu)，推動基層建設(shè)。各地在轉(zhuǎn)換征管模式，改進(jìn)征管手段的同時，注重轉(zhuǎn)換征管職能，調(diào)整基層征管內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了專業(yè)化管理，加大了對基層和征管設(shè)施的投入，改善了基層的工作和生活條件，對于穩(wěn)定基層干部隊伍和提高干部的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，起到了有力的推動作用。（數(shù)字保密）

總體來看，征管改革正在促進(jìn)我國稅收管理上的兩個，轉(zhuǎn)變：即由計劃經(jīng)濟(jì)條件下的舊征管模式向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的新征管模式轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的分散征收、分兵把口的 39 粗放型管理向現(xiàn)代化集中征收、重點稽查的集約型管理轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變，帶來了稅務(wù)干部思想、觀念上的深刻變化，保障了財稅改革的順利實施，提高了征管質(zhì)量和效率，增長了稅務(wù)人員的知識和才干，促進(jìn)了稅務(wù)系統(tǒng)的廉政建設(shè)和基層建設(shè)，推動了稅收征管現(xiàn)代化的進(jìn)程。這種轉(zhuǎn)變，范圍之廣、力度之大、影響之深，是前所未有的。

（二）我省稅收征管改革的現(xiàn)狀

1995年初，我省在總結(jié)在認(rèn)真總結(jié)稅收征管工作實踐的基礎(chǔ)上，針對新稅制實施后征管工作出現(xiàn)的新情況、新問題以及國稅機(jī)構(gòu)組建后面臨的人少事多等困難和矛盾，經(jīng)過反復(fù)研究，確定了加快征管改革步伐的工作思路。95確定了20個征管改革的試點單位，拉開了征管改革的序幕。去年，我省國稅系統(tǒng)在95年征管改革試點的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快了征管改革步伐。

１、擴(kuò)大了試點面。省局在95年試點單位的基礎(chǔ)上，又確定了70個試點單位。各地征管改革積極性高，除省局確定的試點單位外，又增加了40多個試點單位。到1996年底，我省征管改革已達(dá)到了一定規(guī)模，取得了明顯成效。全省共有130多個征收單位進(jìn)行了改革試點，約占全省現(xiàn)有城區(qū)征收單位的三分之一。試點單位覆蓋納稅戶６萬多戶，約占我省納稅總戶數(shù)的27.3％，組織的“兩稅”收入約占全省“兩稅”收入的60％。改革后試點單位征期納稅申報率、稅款按期入庫率均由改革前的80％左右提高到95％以上，稅收收入增長率比改革前也有了明顯提高，試點工作 40 取得了令人滿意的效果。

２、建立了一批辦稅服務(wù)廳。各級國稅部門千方百計克服資金不足、人才缺乏、辦公用房緊張等困難，不等不靠，自我加壓，自費(fèi)改革。全省共投入改革資金近3000萬元，改建辦稅服務(wù)廳130多個，配備計算機(jī)近500臺。多數(shù)地方將銀行引進(jìn)辦稅服務(wù)廳，在廳內(nèi)設(shè)立了銀行辦稅窗口，實行稅務(wù)銀行一體化，既方便了納稅人納稅，又保證了稅款及時入庫。

３、統(tǒng)一了全省稅收征管軟件。過去，由于征管軟件不統(tǒng)一，直接影響征管改革的進(jìn)程。為統(tǒng)一全省稅收征管軟件，省局于去年初專門下發(fā)了關(guān)于進(jìn)行征管軟件技術(shù)情況的調(diào)查通知，對1995年征管改革試點中一些地市自行開發(fā)應(yīng)用的稅收征管軟件進(jìn)行了全面的規(guī)范的調(diào)查摸底，做到心中有數(shù)。在此基礎(chǔ)上，于３月中旬組織召開了征管軟件評測會議，對馬鞍山、銅陵、合肥等７個軟件參評單位，先采用抽簽方式確定的順序，然后逐個進(jìn)行匯報、演示，并由各單位的業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干對照省局制定的統(tǒng)一評測標(biāo)準(zhǔn)，分別打分。最后，按照“自力更生、自已開發(fā)、自主版權(quán)”的原則，經(jīng)局征管改革領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)真研究，確定了以馬鞍山市開發(fā)的征管軟件作為全省統(tǒng)一征管軟件的基礎(chǔ)。

為了使該軟件更加完善，更加符合全省總體要求，更具有操作性，省局先后３次組織有關(guān)業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干赴馬鞍山進(jìn)行修改和完善。經(jīng)過全面調(diào)查，分開測評，組織完 41 善三個階段緊張而有序地工作，４月份如期完成了全省稅收征管軟件的統(tǒng)一。為了把統(tǒng)一的軟件盡快推廣應(yīng)用，省局組織編寫了稅收征管軟件操作應(yīng)用手冊，并于６月中旬舉辦了應(yīng)用培訓(xùn)班，為11個地市培訓(xùn)了42名師資力量。

４、制定了全省國稅系統(tǒng)稅收征管改革實施方案。為使方案具有可操作性，在局領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，我們深入調(diào)查研究，在掌握一線征管改革情況的基礎(chǔ)上，草擬了實施方案的討論稿，并經(jīng)局征管改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論修改后，又多次召開座談會廣泛進(jìn)行集體修改，直到提交全省國稅工作會議進(jìn)一步討論修改后，才行文印發(fā)。方案從討論到定稿，八易其稿，歷時１個月，集中了大家的智慧。方案明了我省全面推進(jìn)和深化征管改革的目標(biāo)和任務(wù)，采取了配套保障措施，排出了征管改革時間表。

５、審核批準(zhǔn)了首批稅務(wù)師資格

稅務(wù)代理是征管改革的重要內(nèi)容，這項工作我省相對滯后。為了加快進(jìn)度，1996年我們在認(rèn)真調(diào)查研究并主動與省地稅局反復(fù)磋商后，制定了可操作性的考核認(rèn)定條件。依據(jù)考核認(rèn)定條件，我們先后多次集中人員、集中時間，對國稅系統(tǒng)層層審核上報的2229份申報材料逐份審核，登記造冊。按照稅務(wù)師資格審查條件要求，我們本著高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、確保質(zhì)量的原則，對經(jīng)兩局分別審核的申報人員兩次逐人逐份進(jìn)行了審核，并經(jīng)省稅務(wù)師資格審查委員會審核批準(zhǔn)了我省首批稅務(wù)師資格541人，其中國稅系統(tǒng)336人。目前，第二批稅務(wù)師資格審批工作正在進(jìn)行之中。

二、征管改革的實施步驟

整個改革必須分類、分步實施，先試點后推廣，先城區(qū)后農(nóng)村，先轉(zhuǎn)換模式后逐步實行計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化?？偩忠?010年基本完成這項改革，我省根據(jù)自己的情況，提出爭取在本世界末完成征管改革，比總局要求提前10年。

１、城市市區(qū)和縣城關(guān)

在1996年完成征管改革試點任務(wù)的基礎(chǔ)上，1997年全面推進(jìn)和深化稅收征管改革。當(dāng)年完成六項任務(wù)：一是征管改革面達(dá)100％；二是按照新的征管模式的要求，完成征管機(jī)構(gòu)調(diào)整，理順職能，分流人員，實現(xiàn)由專專管員管戶向管事的職能轉(zhuǎn)換；三是合理設(shè)臵辦稅服務(wù)廳，建立局域網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)集中征收；四是全面實行自行申報制度，企業(yè)和個體工商戶按期申報率分別達(dá)到95％和90％以上，入庫率達(dá)到95％以上；五是在納稅人自行申報和集中征收的基礎(chǔ)上，調(diào)整力量，充實稽查，稽查人員的比例達(dá)40％左右；六是按照征管業(yè)務(wù)規(guī)程的基本要求，達(dá)到征管資料的規(guī)范化。

1998年，辦稅服務(wù)廳功能進(jìn)一步齊全，規(guī)范；企業(yè)和個體工商戶按期申報率分別達(dá)到98％和95％以上，入庫率達(dá)到96％以上；50％以上的地市局與下屬單位實現(xiàn)計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。

1999年，企業(yè)和個體工商戶按期申報率分別達(dá)到99％和97％以上，入庫率達(dá)到97％以上；80％以上的地市局與下屬單位實現(xiàn)計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。

2000年，新的征管模式基本建立；辦稅服務(wù)廳功能齊全，操作規(guī)范，服務(wù)優(yōu)化；基層內(nèi)部機(jī)構(gòu)按征管功能設(shè)臵，并運(yùn)行正常；全省實現(xiàn)省、地市、縣三級計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化。

２、縣以下農(nóng)村地區(qū)

1997年主要是立足于建立新的征管運(yùn)行機(jī)制，并達(dá)到四項目標(biāo)：一是征管改革面達(dá)到30％，力爭50％；二是運(yùn)用局域網(wǎng)或單機(jī)處理主要征管業(yè)務(wù)；三是分局內(nèi)部按征管功能設(shè)臵崗位，以崗定責(zé)，專管員管事不管戶；四是企業(yè)和個體工商戶按期申報率分別達(dá)到90％和85％以上，入庫率達(dá)到90％以上；

1998年，所有分局全面推行征管改革，并建立辦稅服務(wù)廳，實現(xiàn)集中征收，采用局域網(wǎng)或單機(jī)從稅款征收稅收計會統(tǒng)入手，逐步擴(kuò)大應(yīng)用范圍，向全面應(yīng)用計算機(jī)過渡。1999年至2000年，實現(xiàn)計算機(jī)化，做到所有分局都能應(yīng)用微機(jī)處理征管業(yè)務(wù)。

在征管改革的實施過程中，要層層建立聯(lián)系點，做到點面結(jié)合，以點帶面，推動全盤。

改革分步推行到位后要相應(yīng)進(jìn)行驗收，具體驗收辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省國稅局制定。

三、今年我省稅收征管改革的要求

經(jīng)過前期的試點和一系列的準(zhǔn)備工作，全省國稅系統(tǒng)征管改革已進(jìn)入全面實施階段。國務(wù)院《稅收征管改革總體方案》和總局的《實施意見》即將下發(fā)，省局《關(guān)于推進(jìn)和深化稅收征管改革實施方案》已經(jīng)出臺，各地的具體 44 方案均已批復(fù)，大政方針已定，今年的稅收征管改革工作主要是很抓落實。在今年一月份召開的全省地市稅務(wù)局長會議上，程伯勤局長代表省局提出了我省今年稅收征管改革的工作要求，歸納成一句話就是：“加大力度，確保征管改革有突破性進(jìn)展?！?/p>

今年征管改革的主要任務(wù)：一是城市、縣城征管改革面達(dá)100％，農(nóng)村地區(qū)改革面不少于30％，力爭達(dá) 50％；二是全面實行納稅人自行申報納稅制度，制定配套辦法，加大處罰力度，確保定期申報率和入庫率分別達(dá)95％以上；三是合理設(shè)臵辦稅服務(wù)廳，實現(xiàn)集中征收，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；四是進(jìn)一步完善全省統(tǒng)一的征管軟件，擴(kuò)大計算機(jī)應(yīng)用范圍，城市建立局域網(wǎng)，農(nóng)村運(yùn)用單機(jī)處理征管業(yè)務(wù)；五是建立新的稽查體系，充實稽查力量，稽查人員比例達(dá)到40％以上；六是加強(qiáng)征管基礎(chǔ)建設(shè)，初步實現(xiàn)征管資料規(guī)范化；七是調(diào)整基層國稅征管機(jī)構(gòu)，理順職能，實現(xiàn)專管員由管戶向管事的轉(zhuǎn)變，調(diào)整后的征管機(jī)構(gòu)數(shù)比現(xiàn)有征管機(jī)構(gòu)數(shù)減少35％。

為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，各地要突出抓好以下幾個方面的工作：

在納稅申報方面，重點在提高納稅人申報納稅的自覺性、準(zhǔn)確性、真實性上下功夫。一是建立稅法公告制度，省局將不定期出版《稅收政策法規(guī)公告》，每個辦稅服務(wù)廳都必須設(shè)立稅法公告欄，定期公布最新的稅收政策法規(guī)；二是加強(qiáng)對納稅人的輔導(dǎo)、培訓(xùn)。要通過舉辦納稅輔導(dǎo)、45 講座或開辦咨詢窗口等形式，廣泛宣傳稅收政策，確保納稅人及時了解最新的稅收政策，提高申報納稅的準(zhǔn)確性。同時，要加強(qiáng)對納稅人的培訓(xùn)，今年內(nèi)，各地都要分期分批地對所轄的企業(yè)辦稅人員培訓(xùn)一遍，辦稅人員的培訓(xùn)由地市國稅機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)，省局將統(tǒng)一制定辦稅人員培訓(xùn)辦法，統(tǒng)一制發(fā)合格證書，辦稅人員合格證將作為辦理納稅事宜的資格證書。各地要采取有效措施，確保在今年內(nèi)分期、分批對全部企業(yè)的辦稅人員培訓(xùn)一遍。今后，對已取得合格證的辦稅人員還要定期培訓(xùn)，以不斷提高辦稅能力；三要實行分類管理，根據(jù)納稅人的納稅意識、財務(wù)管理水平、辦稅人員素質(zhì)等綜合情況，將納稅人進(jìn)行分類，并在申報納稅方法、申報資料種類、發(fā)票管理和稅務(wù)稽查等方面采取相應(yīng)的管理辦法，以促進(jìn)納稅申報質(zhì)量的提高；四是強(qiáng)化申報責(zé)任，加大處罰力度，對那些申報違章的典型，要嚴(yán)格按照稅收征管法進(jìn)行處罰。各地都要選擇一批典型，公開處理，以儆尤。

在計算機(jī)應(yīng)用方面，一要推廣、完善全省統(tǒng)一軟件，今年下半年，所有改革單位都必須使用全省統(tǒng)一征管軟件。二是加快計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，省轄市和有條件的縣級市市區(qū)建立集中式或集中分步式計算機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)，在有條件的農(nóng)村建立局域網(wǎng)；三加強(qiáng)計算機(jī)操作培訓(xùn)，達(dá)年底，改革單位征管人員取得計算機(jī)合格證的面要達(dá)到60％。

在稅務(wù)稽查方面，一是要抓緊建立一級和二級稽查結(jié)合的稅務(wù)稽查體系。城市市區(qū)、縣城實行一級稽查，縣以 46 下農(nóng)村實行二級稽查。從體制上保證稽查的深度和廣度；二是要充實稽查力量，要通過競爭上崗等措施，將一批政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能較好的人員充實進(jìn)稽查隊伍，到年底，稽查人員占一線征收人員的比例必須達(dá)到40％以上。三是要改進(jìn)稽查方式，提高稽查質(zhì)量。推廣計算機(jī)選案和人工選案相結(jié)合的稽查選案方式，擴(kuò)大稽查覆蓋面，提高稽查工作質(zhì)量和效率。

在基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)整方面，各地要按照省局批準(zhǔn)的方案進(jìn)行調(diào)整，不得擅自擴(kuò)大機(jī)構(gòu)數(shù)量或提高機(jī)構(gòu)級別。同時，嚴(yán)肅機(jī)構(gòu)調(diào)整工作紀(jì)律，確保各項征管資料和公共財物的安全和順利交接，嚴(yán)禁借機(jī)構(gòu)調(diào)整之機(jī)，突擊提干、濫發(fā)錢物。在使好基層機(jī)構(gòu)調(diào)整的同時，每個地市可選擇一個縣（市）局進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整試點。

為把以上工作落到實處，取得實效，省局已制定了征管改革工作計劃，明確了工作要求和時間進(jìn)度，各地也應(yīng)根據(jù)省局的工作安排，制定具體化的、可操作性的配套措施，層層落實到位。此外，省局還將采取以下措施：一是建立改革聯(lián)系點制度，直接抓銅陵市和天長市兩個點，并經(jīng)常調(diào)查了解改革情況，幫助解決改革中出現(xiàn)的問題，不斷為面上提供新鮮經(jīng)驗；各地市也要抓１至２個點，以點帶面，推動全盤；二是建立一批“規(guī)范化征管分局”、“規(guī)范化辦稅服務(wù)廳”以及稅收征管資料規(guī)范化建設(shè)單位，樹立一批單項征管改革先進(jìn)單位，推動整體工作上臺階；三是制定征管改革工作驗收標(biāo)準(zhǔn)，并對各地貫徹落實省局改 47 革方案實施情況進(jìn)行一次檢查，通過檢查對改革工作做得好的地方，給予必要的獎勵，鼓勵先進(jìn)，鞭策后進(jìn)；四是召開征管改革經(jīng)驗交流會，交流經(jīng)驗，找出差距，推動全省的征管改革向縱深發(fā)展。

征管改革是一項復(fù)雜而艱難的工作，涉及到系統(tǒng)內(nèi)干部觀念的轉(zhuǎn)變，涉及到自然和經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人員素質(zhì)、技術(shù)手段等許多因素的制約，矛盾多，難度大，不可能一蹴而就。因此，我們要對深化改革的復(fù)雜性和艱巨性有足夠的認(rèn)識，要求長期作戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

但是，征管改革是鞏固稅制改革成果，充分發(fā)揮稅收職能作用，推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立與發(fā)展的客觀要求；

是全面推進(jìn)依法治稅，強(qiáng)化稅收執(zhí)法剛性的有力保證；

是改進(jìn)征管手段，提高征管質(zhì)量和效率的必由之路；是建立廉政機(jī)制和提高干部素質(zhì)的內(nèi)在需要；

一句話，是黨和國家賦予稅務(wù)系統(tǒng)的歷史使命。

對此，我們也定要充滿信心，堅定不移，堅持不懈，打好征管改革之戰(zhàn)，為建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)做出新貢獻(xiàn)！