第一篇：我國司法改革的回顧與展望

司法制度是國家 政治 制度的有機組成部分，司法體制改革是我國政治建設(shè)和政治體制改革的重要 內(nèi)容。黨的十一屆三中全會以來，我國的政治 經(jīng)濟 情況和 社會 生活發(fā)生了深刻的變化，建立于五十年代初期，適應(yīng)“以階級斗爭為綱”的政治環(huán)境和計劃經(jīng)濟體制的我國現(xiàn)行司法制度，日益顯露出諸多的弊端，影響 了司法功能的正常發(fā)揮，不利于依法治國方略的實施。因此，自1997年9月黨的十五大提出“要推進司法改革”的任務(wù)后，我國司法機關(guān)開始了一場聲勢浩大的司法改革運動?，F(xiàn)在剛剛閉幕的十六大又對司法體制改革提出了新的更高的要求，司法改革的前景令人鼓舞。為了進一步推動我國的司法體制改革，有必要對五年多來的司法改革進行 總結(jié) 和反思，并根據(jù)黨的十六大的要求作出新的部署。

一、司法的涵義和當(dāng)代司法制度的主要特征

所謂司法，是指國家適用 法律 解決社會糾紛的活動。有的西方學(xué)者認為，司法是國家“為雙方當(dāng)事人提供不用武力解決爭端的 方法 ”。（參見張文顯《西方法 哲學(xué) 》，吉林大學(xué)出版社1987年版，第206頁。）司法方式解決糾紛，相對于人類早期社會中采用“自力救濟”方式解決糾紛，是社會的一種進步和文明程度的提高，它屬于“公力救濟”的范疇。所謂公力救濟，即憑借國家和社會的力量，而不是憑借糾紛當(dāng)事人自己的力量，對受到侵害的權(quán)利進行救濟。司法活動是一種國家活動，它以國家的強制力為后盾，具有獨立性、中立性、公正性、終局性等顯著特點。國家規(guī)范司法活動的制度，便是司法制度。司法制度是國家制度的重要組成部分，只要有國家存在，就必然有司法制度。同時，司法制度作為國家上層建筑的一部分又是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，并為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的，因此，它必將隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的 發(fā)展 而發(fā)展，隨著社會的進步而完善。

所謂當(dāng)代司法制度，是指“二戰(zhàn)”以后逐漸發(fā)展完善起來，符合司法活動的特點和 規(guī)律，體現(xiàn)社會文明與進步的一種比較先進的司法制度。一般認為，當(dāng)代司法制度具有以下幾個主要特征：

1司法的統(tǒng)一性。它包括三層含義：一是指國家的司法權(quán)統(tǒng)一由法律規(guī)定的機關(guān)行使，其他任何機關(guān)、組織和個人均無權(quán)行使司法權(quán)；二是指司法機關(guān)在行使司法權(quán)時，必須適用統(tǒng)一的國家法律，不能各行其是；三是指司法機關(guān)在處理案件時，同樣的事實適用同樣的法律，不同的事實適用不同的法律。

2司法的獨立性。司法獨立作為當(dāng)代司法的一項基本原則，已為聯(lián)合國核準(zhǔn)認可的《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》所規(guī)定。在我國，人民法院獨立行使審判權(quán)和人民檢察院獨立行使檢察權(quán)不僅早已載入1982年的憲法，成為一項憲法原則，同時也被執(zhí)政黨的正式文件所確認。黨的十五大報告中指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。”按照西方國家的理解，司法獨立包括三個方面的含義：一是指法院作為一個整體的獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他機關(guān)、組織和個人的干涉；二是指每個法院的獨立審判，只服從憲法和法律，不受上級法院和其他法院的干涉；三是指法官獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他因素左右。馬克思早就說過，“法官除了法律，沒有別的上司”。在我國，司法獨立是否包括法官獨立，過去意見不一致，現(xiàn)在大多數(shù)人對此開始持肯定態(tài)度，但同時提出需要一套相應(yīng)的制度進行保障和制約。

3司法的公正性。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)具有公正性是不言而喻的。司法的公正性是對司法活動最基本和最重要的要求，同時它也是司法權(quán)威的基礎(chǔ)，不公正的司法不但無任何權(quán)威可言，而且會導(dǎo)致司法腐敗，動搖人們對法治的信念。正如英國哲學(xué)家培根所說：“一次不公正的司法判決比多次不平的舉動為害尤烈，因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公正的判決則把水源敗壞了?！彼痉ǖ墓?，包括程序公正和實體公正兩個方面的內(nèi)容。前者指過程公正，也稱看得見的公正；后者指結(jié)果公正，也稱看不見的公正。實體公正是相對的，程序公正是絕對的。兩者都是司法公正不可缺少的重要內(nèi)容，各自具有獨立價值。原先我們只看重實體公正，而忽視程序公正，近年來這一傾向得到了明顯克服。

4司法的權(quán)威性。司法的權(quán)威性是司法方式解決糾紛不同于其他方式解決糾紛最顯著和最本質(zhì)的特征。司法的權(quán)威性包括兩層含義：一是指一切社會糾紛均可以通過司法途徑最終獲得解決，也即我們所說的“司法最終解決”原則；二是指法院的生效裁判具有必須執(zhí)行的強制力，任何人不得違反。按照聯(lián)合國《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》的規(guī)定，司法的權(quán)威性體現(xiàn)在：“法官負有對公民的生命、自由、權(quán)利、義務(wù)和財產(chǎn)作出最后判決的責(zé)任；司法機關(guān)對所有司法性質(zhì)的 問題 享有管轄權(quán)，并擁有絕對的權(quán)威就某一提交其裁決的問題按照法律是否屬于其權(quán)力范圍作出決定；法院作出的司法裁決不應(yīng)加以修改?！?/p>

5司法的中立性。司法的中立性是由司法活動所追求的公正價值目標(biāo)所決定的。沒有司法機關(guān)在審理案件中的中立態(tài)度和立場，就不會產(chǎn)生公正的結(jié)果，即使在某些情況下結(jié)果并未受到影響，但由于法官沒有做到在立場和態(tài)度上“不偏不倚”，也難以使人信服。司法的中立性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是司法程序啟動的被動性，即法院不得主動去尋找案源，在無人起訴的情況下自行開始審理程序，而應(yīng)實行“不告不理”的原則；二是審理案件的法官應(yīng)當(dāng)對雙方當(dāng)事人不偏不倚，實行“無差別對待”，只根據(jù)事實和法律作出裁判。

6司法的民主性。司法的民主性是 現(xiàn)代 民主政治的重要內(nèi)容，是社會文明進步的重要標(biāo)志。司法的民主性主要體現(xiàn)在三個方面：一是實行陪審制度，讓民眾參與司法活動。二是實行公開審判制度，接受社會的監(jiān)督。所謂公開審判，應(yīng)當(dāng)包括三項內(nèi)容：第一，開庭前公告當(dāng)事人姓名、案由和開庭的時間、地點；第二，開庭時允許群眾旁聽和允許新聞媒體采訪報導(dǎo)；第三，公開宣告判決，包括公布判決認定的事實、證據(jù)、判決結(jié)果和所依據(jù)的理由。即使是依法不公開審理的案件，也必須公開宣告判決的結(jié)果。公開審判是促進司法公正、防止司法腐敗的良方。英國著名法學(xué)家邊沁特別看重公開審判的監(jiān)督意義，他說：“當(dāng)審判程序完全秘密時，法官將是既懶惰又專橫。沒有公開性，其他一切制約都無能為力，和公開性相比，其他各種制約都是小巫見大巫?！庇蠓ü傩荻蛱貜娬{(diào)公開審判是實現(xiàn)公平的必要手段，他說：“公平的實現(xiàn)其本身是不夠的，公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看得見的情況下實現(xiàn)?！钡聡▽W(xué)家拉德布魯赫強調(diào)公開審判的群眾參與性，他說：“司法的公開性不應(yīng)僅僅為了監(jiān)督，民眾對法律生活的積極參與會產(chǎn)生對法律的信任，對法律的信任同時又是他們主動參與這類活動的前提。”三是充分尊重當(dāng)事人的訴訟主體地位，并通過訴訟程序制度的設(shè)計來保證當(dāng)事人和其他訴訟參與人能夠充分行使各種訴訟權(quán)利，如辯論權(quán)、辯護權(quán)、上訴權(quán)、申訴權(quán)等。關(guān)于司法民主性的上述要求，我國憲法和法律均作了明確的規(guī)定，并在司法實踐中得到不同程度的貫徹執(zhí)行，但也有不盡人意之處，尚有待改進。

7司法的慎重性。司法涉及公民的生命、自由、財產(chǎn)等重要權(quán)利，法官掌握著案件當(dāng)事人生殺予奪的大權(quán)，因此司法權(quán)的行使必須慎之又慎。司法的慎重性，一是體現(xiàn)在通過設(shè)立司法的民主機制來防止錯案的發(fā)生。如設(shè)立合議制度、公開審判制度、回避制度、辯論和辯護制度、死刑復(fù)核制度等。二是體現(xiàn)在通過設(shè)立糾錯機制對錯誤的裁判進行補救。如設(shè)立上訴制度、申訴再審制度、執(zhí)行異議制度、執(zhí)行回轉(zhuǎn)制度、國家賠償制度等。三是體現(xiàn)在當(dāng)“懲罰”與“保護”的價值目標(biāo)發(fā)生矛盾，難以決斷時，在價值取舍上通常偏重于保護而放棄懲罰。如我國刑事訴訟法第162條第三項對“有利被告”、“疑罪從無”原則的吸收，即體現(xiàn)了這一精神。

8司法的職業(yè)性。司法工作從一定意義上講，是法官按照一定的規(guī)則向案件當(dāng)事人分配正義的工作，也即法官要根據(jù)自己對案件事實的認定和對法律的理解，表明反對什么，支持什么；懲罰什么，保護什么。因此，法官實際上是通過對案件的審理，將立法所規(guī)定的普遍的、抽象的正義轉(zhuǎn)化為具體的、人們可以感知到的正義，正確無誤地分配給案件當(dāng)事人各方。隨著經(jīng)濟和 科技 的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變化和法律關(guān)系的復(fù)雜化，法官正確認定案件事實和正確適用法律的難度越來越大。這就決定了司法工作不但具有了很強的專業(yè)性，而且必須職業(yè)化，即法官只能由受過系統(tǒng)法學(xué)專業(yè) 教育 并通過嚴格的國家統(tǒng)一司法 考試 取得資格的人擔(dān)任，同時一旦擔(dān)任法官，則必須終身以此為業(yè)，恪盡職守，以維護社會正義為已任，從而形成法官職業(yè)共同體。法官職業(yè)共同體的形成，有賴于法官職業(yè)資格制度、法官職業(yè)培訓(xùn)制度、法官職業(yè)保障制度、法官職業(yè)責(zé)任制度以及法官職業(yè)道德約束機制的建立與完善。在法官專業(yè)化和職業(yè)化的基礎(chǔ)之上，還需要進一步實現(xiàn)現(xiàn)代司法所要求的法官的同質(zhì)化和精英化。所謂法官同質(zhì)化，是指不同個體的法官，不論在何地和何種級別的法院任職，應(yīng)當(dāng)具有大體相當(dāng)?shù)穆殬I(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能，從而有利于保證適用法律的統(tǒng)一和案件處理的正確。法官的精英化則是指，法官群體適應(yīng)現(xiàn)代法治的要求，以專業(yè)化、職業(yè)化為背景，在法律素養(yǎng)、實踐能力、人文精神和人格品質(zhì)等方面具有高度的卓越性，對社會發(fā)展產(chǎn)生積極影響，并因此而獲得社會的高度評價與尊重，具有法律保障下的優(yōu)厚地位。通俗地講，法官的精英化既包括對法官質(zhì)量的要求，又包括對法官數(shù)量的控制。法官的精英化有利于促進法官的同質(zhì)化，而法官的同質(zhì)化則是法官精英化的必然要求和必然結(jié)果。我國統(tǒng)一司法考試制度的建立，為法官專業(yè)化、職業(yè)化并進而實現(xiàn)法官同質(zhì)化和精英化創(chuàng)造了重要條件。當(dāng)然，要造就專業(yè)化、職業(yè)化、同質(zhì)化、精英化的現(xiàn)代法官群體，除了必須實行國家統(tǒng)一司法考試外，還有賴于職前大學(xué)本科法學(xué)專業(yè)教育、法律職業(yè)培訓(xùn)以及職后終身化的法律繼續(xù)教育等配套制度的建立、完善和共同發(fā)揮作用。（參見譚兵、王志勝“論法官現(xiàn)代化：專業(yè)化、職業(yè)化和同質(zhì)化-兼談 中國 法官隊伍的現(xiàn)代化問題”，載《中國法學(xué)》2001年第3期。）

二、我國現(xiàn)行司法制度的基本模式和功能

（一）我國現(xiàn)行司法制度的基本模式

雖然司法是指國家適用法律解決社會糾紛的活動，但各國基于其文化背景和價值觀念的差異，對司法的理解和對司法制度的設(shè)計并不完全相同。在實行“三權(quán)分立”的國家，司法是與立法、行政相對應(yīng)的一種國家活動。在這些國家，所謂司法就是指審判，所謂司法權(quán)就是指審判權(quán)，所謂司法機關(guān)就是指法院。至于檢察權(quán)，一般歸入行政權(quán)的范疇，或由政府的司法行政機關(guān)直接行使（如美國），或由附設(shè)于法院但隸屬于政府司法行政機關(guān)的檢察機關(guān)行使（如英國）。在前蘇聯(lián)等社會主義國家，司法機關(guān)不僅包括審判機關(guān)，也包括檢察機關(guān)，即司法權(quán)由審判權(quán)和檢察權(quán)共同構(gòu)成。前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯等獨聯(lián)體國家雖然司法權(quán)仍由審判權(quán)和檢察權(quán)構(gòu)成，但審判權(quán)和檢察權(quán)的內(nèi)容發(fā)生了變化：審判權(quán)的范圍比過去有所擴展，成立了專門負責(zé)監(jiān)督憲法實施的憲法法院，并且把對審判活動的監(jiān)督權(quán)集中在最高法院和上級法院；檢察權(quán)的范圍則比過去有所縮小，不再包括廣泛的法律監(jiān)督權(quán)。我國古代，司法權(quán)的內(nèi)容也很廣泛，包括審判權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)和司法行政權(quán)三部分。清末搞“維新變法”，效仿西方國家的作法，在法律中明確規(guī)定司法權(quán)由法院行使，因而此時的司法權(quán)就是指審判權(quán)。辛亥革命以后，孫中山借鑒西方國家的“三權(quán)分立”模式，結(jié)合中國的 歷史 傳統(tǒng)，實行“五權(quán)分立”的政體，即將國家權(quán)力劃分為立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五種，由五個機關(guān)分別行使，其中的司法權(quán)主要由司法院行使。檢察機關(guān)附設(shè)于法院內(nèi)部，但隸屬于政府的司法行政機關(guān)，與法國、德國等歐洲國家的作法相似。

我國現(xiàn)行的政權(quán)體制，借鑒了前蘇聯(lián)的作法，摒棄了“三權(quán)分立”的模式，而是實行議行合一的人民代表大會制度。全國人民代表大會既是最高國家立法機關(guān)，又是最高國家權(quán)力機關(guān)和最高國家監(jiān)督機關(guān)。在各級人民代表大會之下設(shè)立“一府兩院”，政府行使行政權(quán)，法院和檢察院行使司法權(quán)，同時，一府兩院由同級人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督。這種政體有利于國家權(quán)力的統(tǒng)一行使與合理分工，有利于人民當(dāng)家作主和國家職能的充分發(fā)揮。

在這種政權(quán)體制之下，我國的司法權(quán)包括審判權(quán)和檢察權(quán)，司法機關(guān)包括人民法院和人民檢察院，人民法院行使審判權(quán)，人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)（當(dāng)然人民檢察院還履行法律賦予的刑事偵察和公訴職能）。這種司法體制不但為我國憲法、人民法院組織法和人民檢察院組織法所規(guī)定，也為執(zhí)政黨的正式文件所確認（參見黨的十五大和十六大報告）。但人們在習(xí)慣上，常常對司法權(quán)作較寬泛的理解，認為公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和司法行政機關(guān)在刑事訴訟活動中均擔(dān)負一定的職能，分別負責(zé)案件的偵查和刑罰的執(zhí)行，因此司法機關(guān)不僅包括法院和檢察院，還包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和司法行政機關(guān)。其實，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和司法行政機關(guān)屬于國家行政機關(guān)體系，與作為國家司法機關(guān)的法院和檢察院的性質(zhì)不同，盡管人們在習(xí)慣上將公、檢、法、司、安統(tǒng)稱為政法機關(guān)，并歸口統(tǒng)一管理。

此外，對于有的機關(guān)或組織，法律或者習(xí)慣并未確定其司法屬性，但由于它們發(fā)揮的作用及其活動產(chǎn)生的效果，與司法機關(guān)相似或者密切相關(guān)，因而也被人們劃入司法機關(guān)或者司法組織的體系，如公證機關(guān)、律師組織、仲裁機構(gòu)、人民調(diào)解組織等，并在教科書中一并論述，認為我國的司法機關(guān)和司法組織是多樣化的，而在此基礎(chǔ)之上形成的司法制度也應(yīng)當(dāng)是多樣化的，具體包括偵察制度、檢察制度、審判制度、司法行政制度、監(jiān)獄制度、勞教制度、律師制度、公證制度、仲裁制度、人民調(diào)解制度、法律援助制度等。（參見鐘玉瑜主編《中國特色司法制度》，中國政法大學(xué)出版社2000年11月第一版，第3—4頁。）

（二）我國現(xiàn)行司法制度的功能

一般認為，我國現(xiàn)行司法制度具有以下五個方面的功能：

1懲罰功能。即通過懲罰犯罪，保障國家安全和社會公共安全，維護社會秩序，鞏固國家政權(quán)。這是司法制度的首要功能。

2保護功能。即通過對刑事犯罪的懲罰和對民事、行政違法行為的制裁，保護公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利不受侵害，維護法人和其他組織的合法權(quán)益。它與司法制度的懲罰功能相對應(yīng)的，是一個問題的兩個方面。

3調(diào)整功能。即通過司法機關(guān)對權(quán)利義務(wù)的確認，對各種社會關(guān)系和經(jīng)濟關(guān)系起到調(diào)整作用，使之處于正常和穩(wěn)定狀態(tài)，以促進經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。

4服務(wù)功能。即司法機關(guān)和司法組織通過向公民、法人和其他組織提供良好的法律服務(wù)，滿足社會對法律的需求，并引導(dǎo)各種市場主體規(guī)范自己的行為，從而有利于維護社會秩序，促進經(jīng)濟發(fā)展。司法制度的服務(wù)功能是由司法機關(guān)為人民服務(wù)的宗旨所決定的。

5教育功能。即司法機關(guān)通過對案件的正確處理，對當(dāng)事人和社會公眾起到法制宣傳教育作用，增強廣大公民的法律意識和法制觀念，提高他們知法、守法、用法的自覺性，從而有利于提高廣大公民的法律素質(zhì)，建立良好的法治秩序。（參見鐘玉瑜主編《中國特色司法制度》，法律出版社2000年11月第一版，第29—32頁。）

三、我國司法改革的動因、主要內(nèi)容和效果

（一）我國司法改革的動因

司法改革是近年來社會關(guān)注的重要熱點，甚至在一段時間內(nèi)司法機關(guān)的辦案活動成為社會矛盾的焦點。全社會對司法改革給予了前所未有的關(guān)注并寄予厚望，不僅黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中談司法改革，司法實務(wù)部門和眾多的學(xué)者談司法改革，而且普通老百姓也談司法改革。在一浪高過一浪的司法改革呼聲的推動下，司法改革的研討會此起彼伏，司法改革的措施一個接著一個出臺，監(jiān)督司法機關(guān)的各種措施和辦法層出不窮，從而形成了一個時期中我國司法改革的獨特景觀。盡管我國司法改革的活動起始較早，但全面的、聲勢浩大的司法改革，卻是在1997年9月黨的十五大確立了依法治國的基本方略和建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，并明確提出“推進司法改革”的任務(wù)之后才正式啟動的。

我國的司法改革從表面上看，似乎是因司法不公引發(fā)的，但從理性的角度思考，司法改革的原因遠不止于此，還有著更為廣泛和更為深刻的社會背景。我們認為，引發(fā)我國司法改革的原因主要有以下四個方面：

1現(xiàn)行司法制度不完全適應(yīng)我國政治、經(jīng)濟形勢發(fā)展的要求，逐漸顯露出一些難以克服的弊端。

我國現(xiàn)行司法制度是在政治上奉行“以階級斗爭為綱”，經(jīng)濟上實行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制的特定歷史條件下逐步建立和發(fā)展起來的，人們習(xí)慣地將司法機關(guān)的職能定位于“無產(chǎn)階級專政的工具”，鎮(zhèn)壓敵人和維護社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)的“刀把子”。建國50多年來特別是改革開放20多年來，我國的政治經(jīng)濟形勢和社會生活發(fā)生了翻天覆地的變化，由“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟建設(shè)為中心，由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟體制。很顯然，原有的司法制度設(shè)計及其職能定位已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下司法機關(guān)所肩負的歷史使命。諸如在機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、人財物管理體制、法官的地位和待遇，以及工作機制、訴訟程序、管理制度等方面均顯露出一些難以克服的弊端，特別是按照行政區(qū)劃設(shè)置司法機關(guān)、司法機關(guān)的經(jīng)費由各級財政撥付、司法機關(guān)的干部由當(dāng)?shù)毓芾淼淖鞣ǎy以保證司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)和抗衡地方保護主義，從而有必要通過司法改革來解決這些問題。

2司法機關(guān)在國家和社會生活中的地位越來越重要，社會對司法機關(guān)的要求越來越高。在中華人民共和國成立以后的頭30年中，法院和人們的日常生活幾乎不發(fā)生什么關(guān)系，一些人視上法院為恥辱，一個有過上法院經(jīng)歷的人往往被視為異類。因為，在當(dāng)時的情況，人們很少有自己的財產(chǎn)，每個人都被看成是國家機器的“齒輪和螺絲釘”，所有的社會資源均屬于國家，所有的經(jīng)濟活動都被視為政府的職能，同時幾乎所有的社會矛盾和社會沖突均通過行政方式解決，因此，法院 自然 與普通公民無關(guān)，很少有人關(guān)注它的存在。改革開放導(dǎo)致了社會結(jié)構(gòu)和管理模式以及人們生活方式的很大變化。國家機關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，企事業(yè)單位的改革，農(nóng)村 土地承包責(zé)任制的實行，城鄉(xiāng)人口的大量流動和城鄉(xiāng)民營 企業(yè) 的出現(xiàn)以及外資的大量涌入，打破了多年來固定不變的社會關(guān)系模式，不但導(dǎo)致了多種經(jīng)濟成份并存的局面和一些新的社會階層的產(chǎn)生，而且引起了人們思想觀念和行為方式的變化。特別是市場經(jīng)濟體制的建立，使得經(jīng)濟關(guān)系和法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，平等主體之間的民事經(jīng)濟活動和民事經(jīng)濟糾紛越來越多，人們的權(quán)利意識空前增強，過去的“有矛盾找領(lǐng)導(dǎo)”被“有矛盾上法院”所代替，通過法院維護自己的權(quán)益，討回公道已經(jīng)成為一種社會 時尚 和人們的習(xí)慣。在日益復(fù)雜的社會關(guān)系中，任何人都可能發(fā)生糾紛，產(chǎn)生訴諸法院的需求，不是你訴別人，就是別人訴你。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，近20年來，我國法院每年受理的案件均大量遞增，法院正在成為社會生活中不可缺少的角色。加之依法治國，建設(shè)社會主義法治國家方略的確立賦予了法院更多的職能，立法和法律實施之間的距離越來越大等等，也增強了人們通過司法程序?qū)⒓埳系姆勺優(yōu)榛畹姆桑瑢⒊橄蟮墓優(yōu)榫唧w的公正的愿望和頻率（參見信春鷹“中國需要什么樣的司法權(quán)力”，載中國人民大學(xué)復(fù)印資料《訴訟法學(xué)。司法制度》2002年第5期）。法院作為維護社會公平正義的機構(gòu)所肩負的社會責(zé)任越來越重，人們對法院的要求也越來越高。顯然，這必然成為我國司法改革的重要原因和推動力。

第二篇：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望

我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉(xiāng)村治理改革的回顧

1.鄉(xiāng)村治理的含義

一般地說, 鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動中, 治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關(guān)系, 構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機制。

鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)是維護鄉(xiāng)村社會的基本公正、促進鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟增長以及保障鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村治理活動要向鄉(xiāng)村社會提供以下公共物品:(1)鄉(xiāng)村社會的安全與秩序;(2)鄉(xiāng)村社會的基本平等, 包括鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養(yǎng)老計劃支持等;(3)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要支持, 包括農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的普及應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品市場開拓與價格穩(wěn)定計劃以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的改善等;(4)鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)設(shè)施;(5)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護等。

廣義地說, 鄉(xiāng)村治理機制包括以下內(nèi)容:(1)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機構(gòu)的產(chǎn)生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協(xié)議產(chǎn)生等;(2)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機構(gòu)中政府機構(gòu)和其他準(zhǔn)政府機構(gòu)、民間機構(gòu)之間的關(guān)系;(3)鄉(xiāng)村治理中的財政關(guān)系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規(guī)則等;(4)鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉(xiāng)村財政關(guān)系、鄉(xiāng)村社會保障以及鄉(xiāng)村農(nóng)民專業(yè)合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內(nèi)容。本文討論的主要內(nèi)容包括:(1)我國鄉(xiāng)村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理的變化;(2)我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀分析與評價, 特別是關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和村民自治工作的現(xiàn)狀的分析;(3)我國鄉(xiāng)村治理的未來趨勢。

2.鄉(xiāng)村治理改革的背景

(1)改革前的簡要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規(guī)模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農(nóng)民, 建立了一種分散的小農(nóng)土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農(nóng)村推動合作社運動, 主要依靠行政命令建立農(nóng)業(yè)合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農(nóng), 幾乎所有農(nóng)民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農(nóng)村大規(guī)模建立“人民公社”, 從生產(chǎn)、交換和產(chǎn)品分配等方面全面控制了農(nóng)村經(jīng)濟, 農(nóng)民不再有自主生產(chǎn)和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產(chǎn)資料歸社區(qū)居民共同所有, 但社區(qū)成員退出這個結(jié)構(gòu)的權(quán)利受到極大限制;社區(qū)的共同財產(chǎn)沒有在財務(wù)上歸于每個成員的名下。社區(qū)大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區(qū)之間的財產(chǎn)與產(chǎn)品不能無償轉(zhuǎn)讓或調(diào)撥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的產(chǎn)品分配部分地依據(jù)社區(qū)成員的勞動量, 部分地依據(jù)社區(qū)成員的家庭人口數(shù)量。但由于集體生產(chǎn)活動中對社區(qū)成員的勞動貢獻很難實現(xiàn)監(jiān)督和計量, 導(dǎo)致生產(chǎn)合作社中普遍存在“偷懶”現(xiàn)象。這是合作社產(chǎn)出效率低的主要原因。合作社生產(chǎn)在糧食滿足社區(qū)成員分配需要之后, 余糧統(tǒng)一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當(dāng)于國家向農(nóng)業(yè)合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產(chǎn)資料所有權(quán)的原有的社區(qū)界限, 擴大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農(nóng)村出現(xiàn)了“吃飯不要錢”的口號。農(nóng)民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業(yè)活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領(lǐng)導(dǎo)人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產(chǎn)量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發(fā)生了饑荒, 在隨后幾年內(nèi)出現(xiàn)了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農(nóng)村陸續(xù)恢復(fù)了1958年前的合作社經(jīng)濟制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農(nóng)民的抵觸, 不少地方的農(nóng)民自己把土地的使用權(quán)劃歸了農(nóng)戶, 農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農(nóng)戶的生產(chǎn)產(chǎn)生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發(fā)生了變化, 新的中央政府開始支持農(nóng)民自由經(jīng)營農(nóng)業(yè)的要求, 逐步建立了“農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權(quán)保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或比村小的社區(qū), 農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權(quán)交給農(nóng)戶, 農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農(nóng)產(chǎn)品都歸農(nóng)戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀(jì)80年代發(fā)揮了顯著的增加糧食的效應(yīng)。

(2)改革開放以來農(nóng)村市場經(jīng)濟深入發(fā)展, 經(jīng)濟活動的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化, 其突出標(biāo)志是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的市場化程度和農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了綜合市場, 其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場交易規(guī)模達到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也達到了88.4%。

農(nóng)民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而顯著提高。2006年末, 農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農(nóng)村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農(nóng)民的恩格爾系數(shù)由1990年的5818降低到2006年的43。農(nóng)民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農(nóng)民的生活已經(jīng)高度依賴市場。在農(nóng)民的開支構(gòu)成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農(nóng)民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風(fēng)廉政建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。

(3)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮(zhèn)化進程不斷加速, 鄉(xiāng)村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農(nóng)村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%;女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業(yè)勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農(nóng)村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農(nóng)村的人口也與城市發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)我們對相關(guān)數(shù)據(jù)分析, 我國農(nóng)民支出的第二大項———住房支出的總規(guī)模與農(nóng)民在城市務(wù)工收入?yún)R回農(nóng)村的總額基本一致。留在農(nóng)村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關(guān)系。

伴隨城市化進程, 我國的部分村莊出現(xiàn)衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規(guī)模的行政村合并, 使行政村的數(shù)量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數(shù)量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數(shù)量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數(shù)量達到18%左右。據(jù)我們的案例調(diào)查, 在一些大城市的郊區(qū), 村莊人口減少的數(shù)量在30—50%之間, 導(dǎo)致大量農(nóng)民住房空置。

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善, 農(nóng)民的商業(yè)活動半徑有了明顯擴大。目前, 全國能在1小時內(nèi)到達縣政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到總數(shù)的78.1%。全國通公路的村達到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節(jié)目。這表明農(nóng)民的公共活動半徑也大大擴張了。但這種情況對鄉(xiāng)村社會治理的影響比較復(fù)雜。按民政部課題組的調(diào)查, 外出務(wù)工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當(dāng)時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數(shù), 明確表示不關(guān)心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢看, 隨著城鎮(zhèn)化進程的深入以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴大。

3.鄉(xiāng)村治理改革的主要歷程

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要歷程

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實際上在改革開放之初已經(jīng)開始,近年在農(nóng)村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過了70 000個。這一期間鄉(xiāng)的數(shù)量平均每年減少5.29% , 而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長, 增長速度達到3.43%。2002年之后,鄉(xiāng)數(shù)量減少的速度開始放慢, 鎮(zhèn)的數(shù)量由增長轉(zhuǎn)為減少。2004 年, 鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數(shù)量減少的速度加快, 年平均速度達到2141%。

值得注意的是, 農(nóng)村總?cè)丝谠?2年里逐步減少的情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)我們調(diào)查, 一些地方鼓勵農(nóng)民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規(guī)模并村, 村莊的數(shù)量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導(dǎo)下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持, 這個文件要求“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員, 積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中提出, 要“鞏固農(nóng)村稅費改革成果, 全面推進農(nóng)村綜合改革, 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革任務(wù)”。機構(gòu)改革的主要做法是: 黨、政和人大機構(gòu)實行合署辦公, 通過主要領(lǐng)導(dǎo)兼職, 減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù), 湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法;精簡機構(gòu), 減少干部職位數(shù)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)的數(shù)量通常2—5個, “黨務(wù)行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經(jīng)濟辦公室”和“社會事務(wù)辦公室”是常見的機構(gòu)設(shè)置;對傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級業(yè)務(wù)部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業(yè)務(wù)部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務(wù)的辦法實現(xiàn)其公共服務(wù)職能;鄉(xiāng)村中小學(xué)調(diào)整布局、壓縮校點。響應(yīng)中央的號召, 同時也出于地方經(jīng)濟發(fā)展考慮, 各地都對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整, 短期內(nèi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個減少為240個, 調(diào)整比例達到24.1%。其他許多省市區(qū)也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關(guān)系。動力主要來自兩個方面, 一是農(nóng)村城市化的沖動, 二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財政壓力。為了鼓勵房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用, 全國許多中小城市降低了農(nóng)民進城落戶的門檻, 通常農(nóng)民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續(xù)。縣域經(jīng)濟規(guī)劃通常會確定3—5個鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象,為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展, 鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農(nóng)業(yè)稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。一些地方不僅眼下發(fā)生更大的財政赤字, 舊債務(wù)的歸還也成了問題。在農(nóng)業(yè)稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發(fā)放;農(nóng)業(yè)稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù), 節(jié)約開支。

從2005年開始, 中央部署了農(nóng)村綜合改革, 其中的任務(wù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的全面改革。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的基本方針是, 以轉(zhuǎn)變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機構(gòu)人員, 提高行政效率, 建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求, 各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu), 改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所, 精簡富余人員。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要歷程

在一個較為封閉、穩(wěn)定的熟人社會, 人們對權(quán)威的認同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務(wù)時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農(nóng)村生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊用投票或“點豆子”的方式產(chǎn)生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質(zhì)是政治家的高度專業(yè)化和競爭。

20世紀(jì)80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農(nóng)民自發(fā)組成的村委會, 在組織群眾發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)、制定村規(guī)民約、維護社會治安上發(fā)揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發(fā)的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個, 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數(shù)的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。全國農(nóng)村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治, 將其確定為我國農(nóng)村跨世紀(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進村民自治提供了法律保障。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù), 截至2003年, 全國28個省、市和自治區(qū)制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區(qū)制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到了民政部確立的村民自治標(biāo)準(zhǔn)。

村民自治工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續(xù)向前發(fā)展, 國家民政部基層政權(quán)建設(shè)司的官員作出了艱辛努力, 高層領(lǐng)導(dǎo)也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發(fā)表重要意見, 特別對“兩委關(guān)系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關(guān)系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關(guān)具體政策出臺的依據(jù)。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農(nóng)民群眾的各項民主權(quán)利未能真正落實, 農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關(guān)鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農(nóng)民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農(nóng)民權(quán)利沒有意義, 而只能說明完全實現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利尚需時間, 不可能一蹴而就。

針對上述兩個問題, 中央有關(guān)部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區(qū)村民自治工作產(chǎn)生了積極影響, 但因為意見沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋? 大部分農(nóng)村社區(qū)的兩委關(guān)系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎(chǔ)上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務(wù)管理的規(guī)定, 換屆選舉后權(quán)力移交的規(guī)定, 以及確立對村干部評議制度、責(zé)令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務(wù)的收支審批程序也做了規(guī)定, 可謂用心良苦。

比較20世紀(jì)80年代以推動土地承包制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟改革和90年代以村民自治為主體的農(nóng)村政治改革, 可以發(fā)現(xiàn)二者有顯著不同。前者實際上是農(nóng)民主導(dǎo)型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關(guān)于改革方向的意見;后者實際上是政府主導(dǎo)型, 村干部甚至鄉(xiāng)干部與普通農(nóng)民群眾有相當(dāng)大的分歧。在農(nóng)民為主導(dǎo)的改革中, 政府的主要任務(wù)是松綁, 農(nóng)民在松綁以后自己會創(chuàng)造出分配土地的具體辦法。鄉(xiāng)村干部在土地承包中的違法亂紀(jì)行為會受到農(nóng)民激烈反對。但在政府主導(dǎo)型的改革中, 除少數(shù)農(nóng)村精英之外, 大部分農(nóng)民是被動的, 由改革賦予農(nóng)民的權(quán)利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細致的政策規(guī)定。我們不能簡單地認為中國農(nóng)民不需要民主政治, 但在中國社會結(jié)構(gòu)和整個國家政治經(jīng)濟體制的約束之下, 農(nóng)民還無法成為改革的主導(dǎo)力量?？梢耘袛? 在未來一個時期, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展仍將采取政府主導(dǎo)的形式。

4.地方政府在鄉(xiāng)村治理改革中的新探索

在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產(chǎn)生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展給地方政治家提供了一個發(fā)揮創(chuàng)新才干的舞臺。盡管作出創(chuàng)新活動的主要是地方黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)人, 但其中也不乏熱心政治活動的農(nóng)民所做的積極努力。

(1)海選產(chǎn)生候選人

如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領(lǐng)導(dǎo)小組提名、村民聯(lián)名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創(chuàng)造的“海選”, 即不內(nèi)定和指定候選人, 由每一個選民根據(jù)條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競選制

現(xiàn)行的《村委會組織法》沒有關(guān)于競選的規(guī)定, 但中國農(nóng)民在村民自治活動中自發(fā)地開始采用競選方式。

“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發(fā)表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單;村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產(chǎn)生;當(dāng)選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進行差額選舉, 得票過半數(shù)者當(dāng)選。

實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學(xué)院的研究人員在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進行村委會“組合競選制”試驗。經(jīng)過兩輪無記名投票, 一名農(nóng)民技術(shù)員當(dāng)選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴大到一個鄉(xiāng)的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學(xué)院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉(xiāng)也進行了“組合競選制”試點, 對全鄉(xiāng)8個村同時進行了換屆改選。從宣傳發(fā)動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務(wù)。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴大。

村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經(jīng)出現(xiàn)。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發(fā)表了競選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關(guān)競選的規(guī)范也沒有立法的支持。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗

從現(xiàn)有官方文獻看, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的設(shè)想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮(zhèn)一級政府的換屆選舉中進行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準(zhǔn)通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區(qū)政府在保石鎮(zhèn)進行鎮(zhèn)長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進行黨委書記和鎮(zhèn)長公開選拔試點。1998年12月, 市中區(qū)政府在步云鄉(xiāng)用直接選舉的辦法選舉鄉(xiāng)長, 12月31日鄉(xiāng)長選出。為了與憲法規(guī)定保持一致, 保石鎮(zhèn)由選民投票產(chǎn)生唯一鎮(zhèn)長候選人, 提交鎮(zhèn)人大選舉認定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)進行了“兩票制”選舉鎮(zhèn)長試點, 辦法與四川保石鎮(zhèn)相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進行了類似的試驗工作。

2003年12月7日, 成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記, 此舉開創(chuàng)了全國直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產(chǎn)生經(jīng)歷了公開報名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革, 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均由選民直接選舉產(chǎn)生。這是迄今為止我國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”試驗, 在全國為首創(chuàng)。

(4)“兩委合一”改革試驗

鑒于“兩委關(guān)系”是村民自治中的一個公認難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產(chǎn)生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產(chǎn)生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強黨支部書記在農(nóng)村社區(qū)的認同率和權(quán)威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農(nóng)民只重視黨支部書記的產(chǎn)生, 把村委會選舉不當(dāng)一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發(fā)布有關(guān)政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據(jù)一些案例調(diào)查, 在基層實際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結(jié)果雖然實現(xiàn)了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內(nèi)容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔(dān)任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉(xiāng)村志愿者協(xié)會試驗

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市)開展了名為“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”試點工作,該項工作的主要內(nèi)容是成立以老黨員、老干部、老復(fù)員軍人、老教師和老農(nóng)民為主體的“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會”, 在協(xié)會下面設(shè)立若干工作機構(gòu), 推動農(nóng)村公共事務(wù)活動和公益事業(yè)的發(fā)展。這項工作的意義在于利用了傳統(tǒng)農(nóng)村社會對權(quán)威認同的特殊方式, 降低了權(quán)威發(fā)揮作用的成本。志愿者是近代鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的重要力量, 只要條件成熟, 現(xiàn)代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會議為核心的村民自治運行機制

許多經(jīng)驗表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會的權(quán)力也可能過于集中, 在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤其如此。為了避免這種情況發(fā)生, 一些地區(qū)創(chuàng)新了一種“村民代表會議主導(dǎo)型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務(wù)決策權(quán)集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執(zhí)行機構(gòu)。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農(nóng)村建立村民代表大會, 構(gòu)建出“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現(xiàn)了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、擴大農(nóng)民自主權(quán)利、依法辦事三者的有機統(tǒng)一。其核心是通過村民代表會議的運行, 整合了現(xiàn)有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權(quán), 有利于解決“兩委”矛盾, 確保“兩委”有效開展工作。村民按區(qū)域或者自由結(jié)合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會主任不得擔(dān)任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

三、鄉(xiāng)村治理改革的趨勢

中國處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型時期, 這個性質(zhì)決定了我國鄉(xiāng)村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統(tǒng)社會: 一是經(jīng)濟上基本自給自足, 小型農(nóng)業(yè)社區(qū)是百姓的基本生活單位;二是社區(qū)提供大部分公共品, 且人與人之間的關(guān)系是依附性關(guān)系;三是社區(qū)聯(lián)盟(或初級形態(tài)的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎(chǔ)性的公共品, 提供者實際上是軍事集團。鑒于傳統(tǒng)社會的這種性質(zhì), 可以看出, 傳統(tǒng)社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統(tǒng)社會, 社區(qū)一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區(qū)聯(lián)盟一級(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變開始以后的情形就大大不同了。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系的認同條件發(fā)生變化或遭受破壞。(1)人口的流動, 社區(qū)邊界的調(diào)整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產(chǎn)生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權(quán)威和宗法領(lǐng)袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財富的機會的出現(xiàn), 特別是在市場經(jīng)濟規(guī)則尚不健全的情況下, 人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發(fā)戶, 富人身份與道德權(quán)威身份、宗法領(lǐng)袖身份已很難統(tǒng)一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標(biāo)。(3)由于人們的社會活動空間增大, 交易內(nèi)容變得日益復(fù)雜, 社會秩序和安全的內(nèi)涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經(jīng)驗和新的專業(yè)背景方能勝任, 而這種關(guān)于知識經(jīng)驗和專業(yè)背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標(biāo)志政治家出現(xiàn)的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉(xiāng)村社會已經(jīng)很難通過對道德、宗法和財富的認同來產(chǎn)生穩(wěn)定的政治權(quán)威結(jié)構(gòu);而政府的任命也已經(jīng)很難與鄉(xiāng)村居民的認同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權(quán)威性。不具有權(quán)威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發(fā)生在鄉(xiāng)村社會, 會破壞鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性。

米格代爾對內(nèi)向型農(nóng)村轉(zhuǎn)向外向型農(nóng)村后農(nóng)民群體政治意識發(fā)生的變化作了精彩的分析。這種轉(zhuǎn)變發(fā)生后, 農(nóng)村中已沒有能被農(nóng)民接受的農(nóng)村公平分配機制和相應(yīng)的社會制度。這個時候, “農(nóng)村以外的法院和警察在農(nóng)民生活中變得及其重要”, “對外聯(lián)系擴大后, 農(nóng)村在農(nóng)民生活中完全變得無關(guān)緊要了”, “社區(qū)很明顯不再是農(nóng)民認同的基礎(chǔ)”。也就在這個時候, 農(nóng)民對農(nóng)村政治組織權(quán)力的承認不再是基于該政治組織與舊的農(nóng)村社會體系的關(guān)系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關(guān)系;農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)人在更大程度上被看做是行政官員, 農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農(nóng)村社會“意味著農(nóng)村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關(guān)系”。①

為了產(chǎn)生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu), 使得權(quán)威結(jié)構(gòu)能保持一種強制力, 保證人們遵從一定的社會行為規(guī)范, 顯然需要一種新的對權(quán)威的認同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不需要民主政治, 那么, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產(chǎn)生。

根據(jù)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗和我國的現(xiàn)實情形,未來我國鄉(xiāng)村治理要重點解決下述三方面問題。

1.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化

一切國家的社會轉(zhuǎn)型過程同時也是人口結(jié)構(gòu)的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉(xiāng)村人口的絕對數(shù)量將穩(wěn)步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉(xiāng)村治理應(yīng)促進這個過程有序地推進, 而不是為這個過程的推進設(shè)置阻力。未來真正的農(nóng)村將是專業(yè)農(nóng)民的居住區(qū)域, 大量農(nóng)區(qū)將以小型專業(yè)農(nóng)民的居住點為主。社會主義新農(nóng)村的建設(shè)也不是要廣大農(nóng)民永遠定居在農(nóng)村。專業(yè)農(nóng)民將以農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的交易以及各種農(nóng)業(yè)服務(wù)與城市經(jīng)濟建立密切聯(lián)系, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。適應(yīng)這種經(jīng)濟上的一體化, 鄉(xiāng)村治理也要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮(zhèn)建設(shè)成溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟的紐帶, 將中心村建設(shè)成基礎(chǔ)設(shè)施完善的居民點, 并支持專業(yè)農(nóng)民投資建設(shè)生產(chǎn)和生活設(shè)施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉(xiāng)村人口布局的基礎(chǔ)上, 要在更大的范圍里以新的機制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應(yīng);公共服務(wù)功能主要由小城市、小市鎮(zhèn)來承擔(dān)。

2.深化鄉(xiāng)村民主改革的主要任務(wù)

深化鄉(xiāng)村民主政治改革主要應(yīng)解決下述問題:

第一, 促進經(jīng)濟發(fā)展, 提高農(nóng)村經(jīng)濟的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農(nóng)民跨出“熟人社會”以后產(chǎn)生的, 要鞏固民主政治的基礎(chǔ), 必須通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展, 提高農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模和專業(yè)化水平, 以形成公共權(quán)威產(chǎn)生和運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

第二, 大大縮小農(nóng)村干部的權(quán)力, 使農(nóng)村干部的權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。為此, 一定要創(chuàng)造一種制度, 把支配土地資源配置的權(quán)力從干部們手中剝離出來, 使農(nóng)民成為土地的主人。要培育各種農(nóng)民合作組織和專業(yè)協(xié)會, 把一些公共事務(wù)交由這些組織處理。

第三, 向農(nóng)民充分賦權(quán)。要杜絕各種對農(nóng)民行使選舉權(quán)的非法干擾, 充分保障農(nóng)民的選舉自主權(quán)。同時要創(chuàng)造由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村委會干部獨立行使必要權(quán)力的制度環(huán)境。

第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規(guī)的行為要有制裁辦法, 刑法的有關(guān)條款要適用農(nóng)村自治選舉中發(fā)生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉(xiāng)選舉時間相適應(yīng), 以節(jié)約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要任務(wù)

從改革的目標(biāo)出發(fā), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府, 恢復(fù)已被世界政治經(jīng)驗所否定的派出制。從政治學(xué)規(guī)律看, 除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì),否則實行派出制會產(chǎn)生嚴重的官僚主義弊端。① 如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu), 那么, 這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉, 產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當(dāng)長的時期里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

第二, 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調(diào)整行政層次, 擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán)。取消省和縣之間的行政層次。放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn), 把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三, 隨著勞動力轉(zhuǎn)移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農(nóng)村公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(乃至縣)一級實行“議政合一”, 不設(shè)人大、政協(xié)等機構(gòu)。

第四, 要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織, 如文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、志愿者服務(wù)組織等, 在條件適當(dāng)?shù)臅r候恢復(fù)農(nóng)會。可以讓這些組織替代相當(dāng)一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

第五, 實行財政改革, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付)來確定自己的機構(gòu)和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發(fā)生。限定一個時間界限, 用法律規(guī)定在這個時間以后發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù), 一律由主要負責(zé)人負擔(dān)。在承擔(dān)這個責(zé)任的同時, 也要擴大官員們設(shè)置機構(gòu)的權(quán)力, 縣級政府不可一刀切。

第六, 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔(dān)的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 行政執(zhí)法職能交給縣政府有關(guān)部門。將公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)分開。公益性服務(wù)由政府購買, 經(jīng)營性服務(wù)由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉(zhuǎn)軌為農(nóng)村中介組織或公益性服務(wù)機構(gòu)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能, 則完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民, 由農(nóng)民在市場上用這種“準(zhǔn)貨幣”購買服務(wù), 促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機構(gòu))兌換貨幣。

第三篇：我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

2017年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我國國民經(jīng)濟穩(wěn)中有進、持續(xù)向好，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值實現(xiàn)82.7萬億元，比上年增長6.9%中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)連續(xù)15個月保持在51%以上的較高水平經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性明顯增強。

過去的一年，我國物流業(yè)全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，貫徹新發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換和質(zhì)量提升，主要指標(biāo)穩(wěn)中向好、提質(zhì)增效，實現(xiàn)了平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、2017年我國物流業(yè)發(fā)展回顧

(一)總體運行平穩(wěn)健康。物流需求持續(xù)增長。全年社會物流總額252萬億元，同比增長6.7%社會物流總費用12.1萬億元，同比增長9.2%全國貨運量471億噸，同比增長9.3%。中國沿海散貨運價指數(shù)呈逐月上漲態(tài)勢，全年均值1148點，較上年上漲22%。

物流運行質(zhì)量穩(wěn)步提升。社會物流總費用與GDP的比率從2015年的16%,2016年的14.9%，進一步下降到2017年的14.6%全年物流業(yè)總收入8.8萬億元，同比增長11.5%12月份中國物流景氣指數(shù)達56.6%，全年均值為55.3%，始終保持在50%以上的景氣區(qū)間。

(二)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨于優(yōu)化。消費成為物流需求增長的重要推動力。單位與居民物品物流總額同比增長29.9%。消費物流中的電商物流增勢明顯，中國電商物流指數(shù)中的總業(yè)務(wù)量指數(shù)全年均值為143.4。電商物流帶動快遞業(yè)務(wù)加速擴張，12月中國快遞物流指數(shù)為106.3%全年快遞業(yè)務(wù)量達401億件，同比增長28%。冷鏈物流成為吸引社會投資的熱點，全國冷庫總?cè)萘靠蛇_4775萬噸。與消費相關(guān)的快速消費品、醫(yī)藥、汽車、服裝等細分市場增勢良好。

工業(yè)制造業(yè)物流仍然是物流需求的主要來源。全年工業(yè)品物流總額235萬億元，同比增長6.6%，占社會物流總額的92.7%。工業(yè)品物流中的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)等物流需求增長較快，高耗能產(chǎn)品、大宗商品物流需求延續(xù)回落走勢。

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整見效。多式聯(lián)運上升為國家戰(zhàn)略，交通運輸部、國家發(fā)改委先后確定了兩批、共46個示范項目。首批16家示范工程企業(yè)累計開行示范線路140余條，完成集裝箱多式聯(lián)運量60萬TEU。2014年以來，重點港口集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長16.8%?！丁笆濉辫F路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，鐵路集裝箱日均裝車量占比超過10%。國家鐵路全年貨物發(fā)送量達29.18億噸，較上年增長10.1%。全年重型卡車銷量首次突破100萬輛，車輛大型化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化步伐加快。全國四批共209個甩掛運輸試點項目深入推進，試點企業(yè)貨運車輛平均里程利用率超過80%。掛車租賃、卡車航班、大車隊等新模式試水，中物聯(lián)公路貨運分會組織“星級車隊”評選。星級車隊所有入網(wǎng)車輛平均月均行駛里程8956公里，重型牽引車月均行駛里程達1.1萬公里，運輸效率穩(wěn)步提升。

(三)資本和科技助推物流升級。多只物流產(chǎn)業(yè)基金上市，物流企業(yè)“扎堆”進入證券市場。全年有8家物流企業(yè)躋身國內(nèi)主板，5家在境外上市，45家登陸“新三板”。上市企業(yè)加大網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、設(shè)備購置和基礎(chǔ)設(shè)施投資，增強自身實力。企業(yè)兼并重組漸趨活躍。中國遠洋海運集團收購東方海外，中國外運長航集團和招商局集團完成戰(zhàn)略重組，鐵路總公司18個鐵路局完成公司制改革，東航物流“混改”啟動，普洛斯完成私有化，海航收購擴充物流板塊，順豐控股與UPS成立合資公司等。

科技引領(lǐng)未來。我國已有超過500萬輛載重貨車安裝了北斗定位裝置，智能快件箱超過19萬組，還有大量托盤、智能柜、貨物接入互聯(lián)網(wǎng)。交通運輸部組織的首批283家無車承運人試點企業(yè)平均整合運力近2000輛，平均等貨時間縮短，車月均行駛里程提高，司機收入增加，傳統(tǒng)貨運交易成本有效降低。國家發(fā)改委開展骨干物流信息平臺試點，規(guī)范和引領(lǐng)互聯(lián)網(wǎng)+高效物流發(fā)展。易流科技打造易流云平臺，推動線下物流在線化。全行業(yè)以設(shè)施互聯(lián)、人員互聯(lián)、信息互聯(lián)帶動物流互聯(lián)，互聯(lián)網(wǎng)+高效物流成效顯著。

科技和資本助推企業(yè)提質(zhì)增效，做大做強?！爸袊锪髌髽I(yè)50強”主營業(yè)務(wù)收入達8300億元，進入“門檻”提至28.5億元，市場集中度進一步提高。按照國家標(biāo)準(zhǔn)評審認定的A級物流企業(yè)近5000家，一批綜合實力強、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的標(biāo)桿型物流企業(yè)不斷涌現(xiàn)。

(四)新舊動能加快轉(zhuǎn)換。理念創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展。海爾集團提出“人單合一”概念，推動內(nèi)部“自組織、自驅(qū)動”小微創(chuàng)業(yè)。菜鳥網(wǎng)絡(luò)推動“新物流”，提出大數(shù)據(jù)、智能和協(xié)同，服務(wù)新零售戰(zhàn)略。京東物流提出“下一代物流”，將主要呈現(xiàn)短鏈、智慧和共生三大特征。國家發(fā)改委、商務(wù)部委托中物聯(lián)評選認定首批10家智能化倉儲物流示范基地。

人工智能為物流賦能。國務(wù)院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕35號)，要求大力發(fā)展“智能物流”。無人倉、無人港、無人機、無人駕駛、物流機器人等一批國際領(lǐng)先技術(shù)試驗應(yīng)用。全球最大自動化碼頭上海洋山港四期開港試運營，京東首個全流程無人倉投入使用，順豐建設(shè)大型物流無人機總部基地，菜鳥網(wǎng)絡(luò)將在雄安新區(qū)建設(shè)“智慧物流未來中心”，圓通牽頭設(shè)立物流領(lǐng)域首個國家工程實驗室。

現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于積極推進供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕84號)，現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用進入新階段。海爾、華為、怡亞通等代表性企業(yè)強化供應(yīng)鏈服務(wù)寶供、南方、遠成、德利得、佳怡等物流企業(yè)向供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)型物流領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)與供應(yīng)鏈深度融合，服務(wù)模式正在由“鏈主主導(dǎo)型”，向平臺服務(wù)型、智慧供應(yīng)鏈“生態(tài)圈”轉(zhuǎn)型發(fā)展。

共享眾包服務(wù)升級。繼蘇寧物流、菜鳥網(wǎng)絡(luò)之后，京東物流實現(xiàn)獨立運營，平臺開放。神華貨車馱背運輸探索多式聯(lián)運新路徑，獅橋物流“超級大車隊”集中優(yōu)質(zhì)運力資源，東方驛站、中集掛車幫等助推甩掛運輸發(fā)展，地上鐵、熊貓新能源等推廣綠色新能源車，日日順物流搭建“車小微”開放的創(chuàng)業(yè)平臺，中鐵快運聯(lián)手順豐速運推出“高鐵極速達”、“高鐵順手寄”服務(wù)產(chǎn)品。運滿滿、貨車幫、天地匯、福佑卡車、中儲智運、正廣通等平臺型企業(yè)線上線下增值服務(wù)延伸。美團外賣、餓了嗎、點對點直達的閃送物流等即時生活物流服務(wù)進入千家萬戶。

(五)綜合運輸體系加速成網(wǎng)?！拔蹇v五橫”綜合運輸大通道基本貫通。到2017年底，全國鐵路營業(yè)里程達12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里，占世界總量的66.3%公路總里程477.15萬公里，其中高速公路13.6萬公里，覆蓋全國97%的20萬以上人口城市及地級行政中心港口萬噸級以上泊位達2317個，通江達海、干支銜接的航道網(wǎng)絡(luò)進一步完善民航運輸機場發(fā)展到229個，覆蓋全國88.5%的地市。全球第四、亞洲第一，以順豐航空為主的湖北國際物流核心樞紐開工建設(shè)。

物流網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點”加快布局。我國各類物流園區(qū)超過1200家，園區(qū)平臺化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化初步顯現(xiàn)。傳化物流打造覆蓋全國的“傳化網(wǎng)”，卡行天下樞紐達到200家。由中物聯(lián)牽頭，林安物流等17家網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營的物流園區(qū)發(fā)起互聯(lián)互通服務(wù)平臺“百驛網(wǎng)”。萬科地產(chǎn)、普洛斯、深赤灣、平安銀行等加大物流地產(chǎn)投入。德邦物流、安能物流、“三通一達”等服務(wù)網(wǎng)點不斷下沉，編織城鄉(xiāng)一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?；浉郯拇鬄硡^(qū)寫入政府報告，有望協(xié)同共建世界級港口群。中歐班列連接“一帶一路”沿線國家，已累計開行6235列，其中當(dāng)年開行3271列。

(六)政策環(huán)境持續(xù)改善。國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步推進物流降本增效，促進實體經(jīng)濟發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕73號)，提出27條具體政策措施。大件運輸聯(lián)網(wǎng)審批、年檢和年審“兩檢合并”、規(guī)范公路執(zhí)法、減費清稅等政策正在落實。交通運輸部牽頭促進道路貨運行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，提出降本減負10件實事。車輛異地年審、駕駛員異地考核、車輛異地年審提上日程。國家發(fā)改委等20個部門簽署對嚴重違法失信主體聯(lián)合懲戒備忘錄，首批270家“黑名單”公布。工業(yè)和信息化部開展服務(wù)型制造試點，提升工業(yè)物流發(fā)展水平。國家稅務(wù)總局、交通運輸部連續(xù)發(fā)文，破解道路運輸企業(yè)“營改增”后遇到的問題。國家質(zhì)檢總局聯(lián)合11部門出臺《關(guān)于推動物流服務(wù)質(zhì)量提升工作的指導(dǎo)意見》，擴大高質(zhì)量物流服務(wù)供給等。隨著“放管服”改革深入推進，制約行業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)。

總體來看，我國物流業(yè)許多指標(biāo)已排在世界前列，論規(guī)模已成為全球“物流大國”。但必須清醒地認識到，我國物流運行質(zhì)量和效率不高、服務(wù)供給能力不強、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通不夠、創(chuàng)新能力不足等問題依然存在，發(fā)展不平衡、不充分的矛盾比較突出，體制政策環(huán)境有待進一步改善。傳統(tǒng)的以數(shù)量規(guī)模、要素驅(qū)動的粗放發(fā)展方式難以為繼，與人民日益增長的美好生活對物流服務(wù)的需求，以及“物流強國”的建設(shè)目標(biāo)還有很長的路要走。

二、今后一個時期我國物流業(yè)發(fā)展展望

黨的十九大開啟了中國特色社會主義建設(shè)的新時代，確定了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新目標(biāo)。物流業(yè)作為支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是社會主義現(xiàn)代化強國的必備條件。我們要充分認識新時代對物流業(yè)發(fā)展提出的新要求，把建設(shè)“物流強國”作為戰(zhàn)略目標(biāo)，把高質(zhì)量發(fā)展作為實現(xiàn)途徑。要著力解決物流發(fā)展不平衡、不充分問題，帶動和引領(lǐng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更好滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)和人民日益增長的物流服務(wù)需求，從整體上促進我國由“物流大國”向“物流強國”邁進。今后一個時期，有以下幾個方面應(yīng)該引起高度重視：

一要從規(guī)模數(shù)量向效率提升轉(zhuǎn)變，推動效率變革。當(dāng)前，我國物流效率相對于發(fā)達國家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重點。未來一段時期，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提升物流運作水平，降低制度性交易成本將是降本增效的重要途徑。物流企業(yè)應(yīng)把現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，提升物流運作效率作為主攻方向。爭取經(jīng)過3—5年的努力，使我國社會物流總費用與GDP的比率再降低1—2個百分點。

二要大力發(fā)展智慧物流，推動動力變革。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革形成勢頭，互聯(lián)網(wǎng)與物流業(yè)深度融合，智慧物流蓬勃發(fā)展。未來一個時期，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)將進入成熟期，全面連接的物流互聯(lián)網(wǎng)將加快形成，“萬物互聯(lián)”呈指數(shù)級增長。物流數(shù)字化、在線化、可視化成為常態(tài)，人工智能快速迭代，“智能革命”將重塑物流行業(yè)新生態(tài)。

三要創(chuàng)新應(yīng)用現(xiàn)代供應(yīng)鏈，推動質(zhì)量變革。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級、消費升級，服務(wù)經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟對物流服務(wù)方式和質(zhì)量提出了新的要求。物流業(yè)與上下游制造、商貿(mào)企業(yè)深度融合，需要延伸產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈，提升價值鏈。互聯(lián)網(wǎng)與供應(yīng)鏈融合的智慧供應(yīng)鏈將成為下一輪競爭的焦點，有望形成一批上下游協(xié)同、智能化連接、面向全球的現(xiàn)代供應(yīng)鏈?zhǔn)痉镀髽I(yè)和服務(wù)平臺。

四要加強物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。黨的十九大報告明確提出：加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。要促進各種運輸方式合理分工，“線路”與“節(jié)點”銜接配套，實現(xiàn)全程物流“一單到底”，無縫對接。要推動物流園區(qū)、配送中心、末端網(wǎng)點等多級物流網(wǎng)絡(luò)與綜合運輸體系互聯(lián)互通。實施重點通道聯(lián)通工程和延伸工程，打造國際、國內(nèi)物流大通道，形成一批具有戰(zhàn)略意義的國家物流樞紐，統(tǒng)籌推進國際性、全國性、區(qū)域性交通運輸物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

五要堅持人與自然和諧共生發(fā)展理念，發(fā)展綠色低碳物流。隨著環(huán)境負荷日益加重，物流業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。重型柴油貨車開始執(zhí)行國五排放標(biāo)準(zhǔn)，多地對柴油貨車實行環(huán)保新政?！栋屠鑵f(xié)定》正式生效，多個國家將制定燃油車退出時間表。未來3-5年，自然環(huán)境與政策措施“倒逼”綠色物流加快發(fā)展。節(jié)能降耗、新能源替代、可再生能源利用、減量化包裝等綠色物流技術(shù)，帶板運輸、共同配送、多式聯(lián)運、逆向物流等綠色物流模式將進入快速發(fā)展期。

六要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民對美好生活的物流需要。推動物流業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本質(zhì)上是為了滿足人民對美好生活的向往。安得智聯(lián)在內(nèi)的物流企業(yè)要積極配合制造強國、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、美麗中國等重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，主動服務(wù)于精準(zhǔn)脫貧、消費升級、民生改善、污染防治等物流需求。要進一步提高服務(wù)質(zhì)量，不斷開發(fā)新的物流產(chǎn)品，增強客戶滿意度。同時要激發(fā)和保護企業(yè)家精神，弘揚勞模精神和工匠精神。要關(guān)愛卡車司機、快遞小哥等基層從業(yè)人員，使他們能夠得到應(yīng)有的尊重，更加體面地工作，幸福地生活，增加“獲得感”，吸引更多市場主體自覺投身“物流強國”建設(shè)。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。新的一年，我們要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段。我們要認清中國特色社會主義的歷史方位，不忘初心、牢記使命，把建設(shè)“物流強國”作為新時代物流發(fā)展的新目標(biāo)，務(wù)實創(chuàng)新，砥礪前行。中國物流與采購聯(lián)合會作為行業(yè)社團組織，將始終與行業(yè)企業(yè)和廣大從業(yè)人員站在一起，更好地服務(wù)行業(yè)、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)員工、服務(wù)社會，攜手共創(chuàng)我國物流業(yè)更加美好的明天!

第四篇：我國財政管理體制改革回顧與展望

我國財政管理體制改革回顧與展望

論文關(guān)鍵詞：財政管理體制；改革；轉(zhuǎn)移支付制度

論文摘要：我國財政管理體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，目前仍存在基本公共服務(wù)不均衡、資源節(jié)約和生態(tài)補償?shù)呢斦s束機制不健全等問題，需要通過財政管理體制改革進一步深化予以解決。

一、我國財政管理體制改革歷程

新中國成立以來，我國財政管理體制歷經(jīng)多次改革，大體分為以下三個階段：1950—1979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政管理體制；1980—1993年實行“分灶吃飯”財政管理體制；1994年以后實行“分稅制”財政管理體制。

(一)1950—1979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。1979年以前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，與此相適應(yīng)，形成“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。在這一框架下，財政管理體制也進行了多次調(diào)整。1950年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制；1951—1957年實行劃分收支、分級管理體制；1958年實行以收定支、幾年不變的管理體制；1959—1970年實行總額分成、一年一定的管理體制；1971—1973年實行財政收支包干管理體制；1974—1975年實行收入固定比例留成、支出包干管理體制；1976—1979年，恢復(fù)總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財政關(guān)系的多次變動中，高度集權(quán)始終是這一時期財政管理體制的主要特征。

(二)1980—1993年實行“分灶吃飯”的財政管理體制。改革開放以來，我國逐步實行有計劃的商品經(jīng)濟。與此相適應(yīng)，自1980年起，在放權(quán)讓利、擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和地方財權(quán)的同時，實行了“分灶吃飯”的財政包干管理體制。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制；1988年實行多種形式的財政包干分配體制。財政包干管理體制實施后，地方財政的地位逐年上升，中央財

政占全國財政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22％。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財政所得比重較低，宏觀調(diào)控能力有限，不利于宏觀目標(biāo)的實現(xiàn)。二是由于不同地區(qū)財政收入水平差異較大，拉大了地區(qū)間差距。

(三)1994至今實行“分稅制”財政管理體制。為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，提高中央政府宏觀調(diào)控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會《****中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》精神，在中央和地方財政之間實行了分稅制的重大改革?；緝?nèi)容是：根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則，將收入按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務(wù)征管機構(gòu)；按照中央與地方政府的事權(quán)，合理確定各級財政的支出范圍；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區(qū)“兩稅”(消費稅和75％的增值稅)每增長1％，中央財政對該地區(qū)的稅收返還增長0.3％。此后，又調(diào)整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調(diào)整了金融保險營業(yè)稅收入劃分比例。2002年進行了企業(yè)所得稅收入分享改革及出口退稅負擔(dān)機制改革等，進一步調(diào)整和完善了分稅制。

分稅制財政體制的實行調(diào)動了中央和地方積極性，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，為我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供了強有力的物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保障。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是財政總體實力顯著增強。1999年全國財政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關(guān)，2007年達5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關(guān)，正向標(biāo)志著全面小康水平的人均3000美元目標(biāo)邁進。二是中央進行轉(zhuǎn)移支付、均衡地區(qū)發(fā)展差距的能力增強。分稅制改革以來，中央財政收入明顯提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22％提高到2007年54％，中央財政從東部發(fā)達地區(qū)凈集中21 390億元，對中西部地區(qū)分別凈補助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區(qū)大部分縣的一半以上財政支出，需要中央財政轉(zhuǎn)移支付提供資金來源。中央財政為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，促進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，發(fā)揮了重要作用。

雖然分稅制財政體制對我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重大貢獻，但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展也出現(xiàn)不少問題，需要不斷完善。

二、近幾年完善財政體制改革的主要措施及存在的問題

近年來，中央財政和地方財政部門結(jié)合實際，積極開展各種形式的體制和機制創(chuàng)新，推進了財政管理體制的完善。具體措施有：

(一)實行“省直管縣”的財政管理體制。截止2007年11月，全國有24個省(區(qū)、市)推行“省直管縣”改革試點，省財政在稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、專項補助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，提高了縣級財力。浙江等省份還擴充了縣級經(jīng)濟管理權(quán)利和財權(quán)，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機制，對財政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進行獎勵外，在事權(quán)改革方面，主動向縣一級下放經(jīng)濟管理職權(quán)，從2002年8月起，該省把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個縣(區(qū))，擴大的管理權(quán)限涵蓋計劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12個大類、313個具體事項，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經(jīng)濟管理權(quán)限，并包括部分社會管理權(quán)限，使地(市)和縣(市)成為平行的預(yù)算單位，縣財政和地(市)財政一樣直接對省財政負責(zé)。

(二)理順縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。各地根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入狀況及財力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區(qū)別對待，理順縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，大致形成三種縣對鄉(xiāng)財政管理體制類型：其一，比較規(guī)范的分稅制財政體制。即縣財政在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，實行一級政府一級預(yù)算，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行比較規(guī)范的分稅制財政管理體制。實行這種體制的主要是經(jīng)濟較為發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政保障能力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，珠三角、長三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如廣東省虎門鎮(zhèn))大多采用這種管理體制。其二，包干型財政體制。即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財政核定，實行超收分成(或留用)、短收不補(或補助)的財政管理體制。這種體制主要是原財政包干體制的延續(xù)。其三，統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵財政體制。在一些經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費上劃縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模偏小，自身財力無法滿足支出需要，為保障基 層機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，實行這種管理體制。從河北省試點情況看，其主要特點有：一是收入統(tǒng)繳。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入計劃由縣直接下達給收入征管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支預(yù)算統(tǒng)一納入全縣財政預(yù)算編制范圍。二是支出統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費、專項經(jīng)費、村級經(jīng)費由縣財政按縣(市)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)安排。三是政策激勵。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵機制，以一定年份為基期，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方預(yù)算收入基數(shù)，從第二年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方預(yù)算收入比上年增長部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例分成，從而調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟、增加財源的積極性。

(三)推進“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式。截止2007年底，全國有28個省(市、區(qū))推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的改革。主要內(nèi)容是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)及負擔(dān)的債務(wù)不變的前提下，縣級財政部門在預(yù)算編制、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

(四)建立激勵約束機制，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。2005年，為切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難，中央財政開始建立激勵約束機制，通過“三獎一補”政策，引導(dǎo)省、市兩級政府在財力分配上向財政困難的縣鄉(xiāng)傾斜，鼓勵縣鄉(xiāng)增收節(jié)支、精簡機構(gòu)和人員，力爭用幾年的時間使縣鄉(xiāng)財政困難得到初步緩解?！叭勔谎a”政策調(diào)動了省、市、縣政府緩解縣鄉(xiāng)財政困難的積極性和主動性。許多省份比照中央財政的做法，采取措施大力緩解縣鄉(xiāng)財政困難。福建省實行“六掛六獎”措施，對縣級收入增長、削減赤字、精簡機構(gòu)、增產(chǎn)糧食、化解債務(wù)、向下轉(zhuǎn)移財力等

方面進行獎勵。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉(xiāng)村債務(wù)的區(qū)、縣實行獎勵和補助，并要求各區(qū)、縣將“三獎一補”資金的80％以上用于償還債務(wù)。

總體上看，近年來，我國財政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉(xiāng)政權(quán)的基本運轉(zhuǎn)，鞏固了農(nóng)村稅費改革成果，逐步緩解了縣鄉(xiāng)財政困難。但由于財政體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，財政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉(xiāng)財政保障水平偏低。盡管取消農(nóng)業(yè)稅后，中央及省級財政對地方的財力減收進行一定補助，中央財政也實行旨在緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補”政策，但與農(nóng)村各項社會事業(yè)的發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的需要相比，縣鄉(xiāng)財政仍有缺口，縣鄉(xiāng)財政保障能力和公共服務(wù)能力仍處在較低水平，農(nóng)村一些必須由縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)難以得到有效提供，縣鄉(xiāng)財政困難在短期內(nèi)還難以徹底緩解，確?；鶎訖C構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的長效保障機制沒有完全建立起來。二是基本公共服務(wù)不均衡。由于受長期二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，我國長期以來形成的一些不合理財政制度和財政資金分配方式很難徹底改變，財政資金在城鄉(xiāng)間分配仍然不均，“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制還沒有形成。三是資源節(jié)約和生態(tài)補償?shù)呢斦s束機制不健全。改革開放三十年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態(tài)環(huán)境代價。當(dāng)前，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長同資源環(huán)境約束的矛盾呈逐步擴大趨勢。如，2006年底，我國的GDP總量只占世界的5％－6％，但卻消耗世界近25％的鋼材、34％的煤炭、50％的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節(jié)約和生態(tài)補償?shù)呢斦s束機制，我國經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展將很難持續(xù)。四是財政資金的使用效益有待提高。目前，有的財政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實行“省直管縣”，只是將轉(zhuǎn)移支付資金和國庫調(diào)度資金直接測算撥付到縣，支農(nóng)等專項資金還需層層申報、層層撥付，影響資金的使用效益。總體上看，目前，省以下政府間的事權(quán)、財權(quán)、責(zé)權(quán)沒有完全理順，財政資金使用效益不高，浪費比較嚴重。

三、深化財政體制改革的政策思路

(一)合理界定收支范圍，健全與事權(quán)相匹配的財稅管理體制。一是要根據(jù)支出受益范圍等原則，依法規(guī)范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導(dǎo)性原則，進一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務(wù)均等化進程及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔(dān)比例，引導(dǎo)地方政府將公共資源配置到社會管理和基本公共服務(wù)領(lǐng)域。二是要按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，保證各級政府有行使職責(zé)的財力。要進一步調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權(quán)限，擴大政府間收入劃分的覆蓋面。結(jié)合政府間支出權(quán)限劃分的調(diào)整及逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理等措施，合理調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉(zhuǎn)移和跨地區(qū)間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當(dāng)調(diào)整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調(diào)控需要及現(xiàn)階段地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區(qū)間收入轉(zhuǎn)移的影響，促進統(tǒng)一市場形成與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，合理確定中央財政收入占全國財政收入的比重。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化。為徹底緩解縣鄉(xiāng)財政困難，中央財政要進一步完善“三獎一補”的激勵約束機制，歸并專項轉(zhuǎn)移支付資金，建立縣鄉(xiāng)最低財政保障機制，要在經(jīng)濟發(fā)展和財政收入不斷增長的基礎(chǔ)上逐步加大對基層政權(quán)建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付力度，重點支持中西部貧困地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)。強化省級政府在調(diào)節(jié)省以下財力分配方面的責(zé)任，建立省以下財力差異調(diào)控機制，促使基本公共服務(wù)均等化。研究建立縣鄉(xiāng)政府支出安排績效評價體系，加大資金使用監(jiān)管力度，確保國家給予的轉(zhuǎn)移支付資金主要用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立民生財政。要調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財政資源，增加對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，重點向社會主義新農(nóng)村

建設(shè)傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)和基層傾斜，支持構(gòu)建改善民生的長效機制。要調(diào)整國民收入分配格局，落實“財政新增教育、衛(wèi)生、文化等經(jīng)費主要用于農(nóng)村，國家基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府土地收益用于農(nóng)村的比例要有明顯增加”的政策，建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。建立健全責(zé)任明確、保障有力的義務(wù)教育長效機制，實現(xiàn)教育公平。逐步在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步解決農(nóng)民看病難、看病貴問題。改善農(nóng)民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農(nóng)村實行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設(shè)，增加住房供給。逐步實現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)。

(四)逐步建立生態(tài)型、效益型財政。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，建立生態(tài)補償機制，加大對禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域的支持力度，鼓勵這些地區(qū)加強生態(tài)環(huán)境保護。加大對資源枯竭型城市財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步化解歷史積累的社會問題。實行有利于節(jié)能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費機制，改變長期以來企業(yè)排污成本與治污成本倒掛的局面。

(五)創(chuàng)新公共產(chǎn)品的供給方式，實行陽光財政。要改變公共產(chǎn)品的供給由上而下決定的傳統(tǒng)做法，引進民主機制，建立需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給機制。如，對農(nóng)村公益事業(yè)，政府可給予獎勵和補助，逐步建立農(nóng)民籌資籌勞、社會廣泛資助、政府財政獎勵的村級公益事業(yè)建設(shè)新機制。在重大民生支出管理中要引入績效評價機制，實行民主理財和透明財政。

(六)加強縣鄉(xiāng)財政管理，提高財政資金使用效益。要在進一步改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制的基礎(chǔ)上，切實加強縣鄉(xiāng)財政管理，提高資金使用效益。第一，完善和加強縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管職能。近年來，各級財政部門加大了對民生事業(yè)的支持力度，資金投入不斷向農(nóng)村傾斜、向基層傾斜?？h鄉(xiāng)財政部門作為集中管理財政資金的部門，要完善和加強縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管職能，對農(nóng)村申報的項目要積極配合，掌握有關(guān)情況，加強信息溝通和交流，避免多頭申報、重復(fù)申報現(xiàn)象。要充分發(fā)揮就地監(jiān)管的優(yōu)勢，對資金的使用管理進行監(jiān)督。第二，加大支農(nóng)資金整合力度。近年來，各級政府對“三農(nóng)”的投入不斷增加，有力促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。但支農(nóng)資金使用管理分散現(xiàn)象比較突出，一定程度上影響了支農(nóng)資金的使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮。因此，要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為契機，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、部門配合的支農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)機制，以農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點項目將各部門、各渠道安排的支農(nóng)資金整合使用，突出重點，不斷提高支農(nóng)資金的使用效益。第三，積極推進縣鄉(xiāng)預(yù)算管理制度改革。要按照全面、科學(xué)、客觀、細致的原則，整合財政資源，編制綜合預(yù)算，將縣鄉(xiāng)政府所有政府性資金都納入預(yù)算管理中，不斷提高預(yù)算的完整性、透明性。

第五篇：事業(yè)單位改革(十年回顧與展望)

事業(yè)單位改革：十年回顧與展望

事業(yè)單位是經(jīng)濟社會發(fā)展中提供公益服務(wù)的主要載體，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。事業(yè)單位改革既是社會事業(yè)體制改革的重要內(nèi)容，又是行政管理體制改革的組成部分。自 1978年《人民日報》等八大報刊提出實行“事業(yè)體制，企業(yè)化管理”，1980年代中期國家啟動科學(xué)技術(shù)、教育、衛(wèi)生、文化等體制改革，我國事業(yè)單位改革逐步展開。黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視事業(yè)單位改革，各地區(qū)各有關(guān)部門積極探索事業(yè)單位改革，不斷創(chuàng)新事業(yè)單位體制機制，穩(wěn)步推進教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，積累了有益經(jīng)驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎(chǔ)。2002—2007年

黨的十六大強調(diào)，“按照政事分開原則，改革事業(yè)單位管理體制”，十六屆三中全會提出“繼續(xù)推進事業(yè)單位改革”。2005年分類改革提法得以明確：溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中提出，要“積極穩(wěn)妥地分類推進事業(yè)單位改革”，十六屆五中全會通過的“中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議”進一步要求“分類推進事業(yè)單位改革”。與此同時，國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家發(fā)展和改革委員會等部門開始配合改革推進開展相關(guān)研究。2004年，國務(wù)院責(zé)成中央機構(gòu)編制委員會辦公室牽頭組成“事業(yè)單位改革小組”，成員包括原人事部、財政部、原勞動和社會保障部等部門，并要求改革小組對事業(yè)單位改革提出一個總體改革文件和配套改革 1

措施。2006年，中央機構(gòu)編制委員會辦公室經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，制定了《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》（征求意見稿），提出事業(yè)單位分類及分類改革意見并擬選擇浙江、山西、重慶開展改革試點工作。

按照上述精神，各地選擇了一些領(lǐng)域和若干地市開展分類改革的綜合試點。一些省、區(qū)、市出臺或研究擬定了分類改革方案，進行了摸底調(diào)查、清理整頓、模擬分類與改革試點工作，其中進展較快的省、區(qū)、市已完成試點。主要做法有：合理劃分政事職責(zé)，把事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能劃歸行政機關(guān)，把機關(guān)承擔(dān)的輔助性、技術(shù)性、服務(wù)性職能交給事業(yè)單位；對重復(fù)設(shè)置、業(yè)務(wù)相近、規(guī)模過小、任務(wù)已完成或嚴重不足的事業(yè)單位予以撤銷或合并；將主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，部分具有行政職能的事業(yè)單位并入行政機關(guān)；建立事業(yè)單位法人登記制度，推進事業(yè)單位社會化，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)，探索建立政府購買公益服務(wù)制度等；在從2003年開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革作為一個重要方面，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)一并進行改革。

人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度和財政政策等方面改革不同程度推進。人事制度改革是啟動最早、進展最快領(lǐng)域，在推進聘用制改革的同時，2006年啟動崗位設(shè)置管理制度實施工作，聘用制度、崗位管理兩大基本人事制度開始形成，為由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)職務(wù)能上能下、人員能進能出、待遇能高能低奠定基礎(chǔ)。2006年7月起，改革事業(yè)單位工作人

員收入分配制度，建立崗位績效工資制度。養(yǎng)老保險制度和財政政策改革也進行了探索與局部試點。與此同時，結(jié)合社會事業(yè)體制“分業(yè)”推進事業(yè)單位工作取得進展，特別是文化事業(yè)單位改革深度推進。從2003年7月開始，在全國9個地區(qū)和35個單位進行了文化體制改革試點工作。改革試點以文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)兩分為基礎(chǔ)，公益性文化事業(yè)以增加投入、轉(zhuǎn)換機制、增強活力、改善服務(wù)為重點，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)則以創(chuàng)新體制、轉(zhuǎn)換機制、面向市場、壯大實力為重點。通過試點，文化事業(yè)單位體制機制改革有了較大突破，大批事業(yè)單位煥發(fā)了生機與活力。2005年年底，黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業(yè)單位改革全面推進。

2007年至今

黨的十七大要求圍繞加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加快推進事業(yè)單位分類改革。十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》對事業(yè)單位改革提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進行改革。主要承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管。推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，完善相關(guān)財政政策”。

按照十七大和十七屆二中全會要求，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門在廣泛深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，抓緊起草深化事業(yè)單位改革的總體方案和配套改革措施。為了探索經(jīng)驗，2008年國務(wù)院決定在山西、上

海、浙江、廣東、重慶進行事業(yè)單位改革試點。特別是作為我國改革開放前沿的深圳，自 2006年開始，通過“兩步走”（一步加兩個半步）戰(zhàn)略推進事業(yè)單位分類改革：第一步將現(xiàn)有機構(gòu)按照經(jīng)營服務(wù)類、監(jiān)督管理類和公益類“一分為三”，分別實行轉(zhuǎn)成企業(yè)、納入行政序列、保留或撤銷等不同方式進行分類改革；第二步（兩個半步）是深化事業(yè)單位管理體制和運行機制的改革，這是改革的核心內(nèi)容，目標(biāo)是對保留下來的事業(yè)單位深化改革，真正實現(xiàn)政事分開、事企分開。

人事制度、收入分配制度、養(yǎng)老保險制度和財政政策等方面改革全面展開。

人事制度方面，一是聘用制度推行面不斷擴大，截至2011年全國簽訂聘用合同的事業(yè)單位工作人員達 90%；二是崗位設(shè)置管理制度實施工作全面推開，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)開始實施；三是公開招聘制度穩(wěn)步實施，全國參加事業(yè)單位公開招聘的有1850多萬人次，實際聘用184萬人；四是事業(yè)單位人事管理法規(guī)建設(shè)步伐加快。收入分配制度方面繼續(xù)完善崗位績效工資制度，2009年國務(wù)院決定事業(yè)單位實施績效工資分三步展開：從2009年1月1日起先在義務(wù)教育學(xué)校實施；配合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，從2009年10月1日起在公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施；從2010年1月1日起，在其他事業(yè)單位實施。改革以形成新機制而非簡單的漲工資為目標(biāo)，從而理順分配關(guān)系、規(guī)范分配秩序、完善激勵機制。養(yǎng)老保險制度改革在事業(yè)單位改革中具有“兜底”的作用，同時延續(xù)幾十年的“雙軌制”使得養(yǎng)老保險制度改革推進面臨較大阻力。2008年國務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五個省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，與事業(yè)單位分類改革試點配套進行；總體看，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革在平衡協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系中艱難推進。財政政策改革方面，逐步從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變，根據(jù)不同事業(yè)單位特點，采取經(jīng)費保障、經(jīng)費補助、購買服務(wù)等不同的支持方式。

同時，以文化、衛(wèi)生等為代表的各類事業(yè)單位改革結(jié)合行業(yè)體制改革不斷推進。如2009年4月黨中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，提出醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革堅持公共醫(yī)療衛(wèi)生的公益性質(zhì)，實行政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開，著力抓好基本醫(yī)療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化、公立醫(yī)院等五項重點改革；2010年2月，衛(wèi)生部等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)公立醫(yī)院改革試點指導(dǎo)意見的通知》，決定在各省、區(qū)、市已分別選擇1—2個城市（城區(qū)）進行公立醫(yī)院改革試點的同時，國家選16個有代表性的城市進行公立醫(yī)院改革試點。

改革展望

以2011年3月23日《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》，2012年4月16日公開發(fā)布）為標(biāo)志，事業(yè)單位改革進入全新階段。《指導(dǎo)意見》立足深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，重視改革頂層設(shè)計與體制機制創(chuàng)新，對改革的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)與主要內(nèi)容等進行整體部署、戰(zhàn)略謀劃，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公

益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學(xué)分類為基礎(chǔ)，以深化體制機制改革為核心，總體設(shè)計、分類指導(dǎo)、因地制宜、先行試點、穩(wěn)步推進；明確改革總體目標(biāo)及階段性目標(biāo)，提出到2020年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系；要求堅持分類指導(dǎo)、分業(yè)推進、分級組織、分步實施的“四分”工作方針推進改革。同時，一系列配套政策陸續(xù)制定，對機構(gòu)編制、內(nèi)部治理、人事管理、收入分配、職業(yè)年金、財政支持、稅收政策、國有資產(chǎn)管理等方面做出具體規(guī)定，分類規(guī)范各類單位、各個方面的改革、管理與運行?！吨笇?dǎo)意見》及配套政策將指導(dǎo)今后一個時期我國事業(yè)單位改革與發(fā)展。通過改革，不斷創(chuàng)新體制機制，激活事業(yè)單位活力、提高事業(yè)單位效率、加快社會事業(yè)發(fā)展、擴大公益服務(wù)供給，從而滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公益服務(wù)需求，促進社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。

（來源：學(xué)習(xí)時報，趙立波）