第一篇：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的政府責(zé)任研究

摘 要： 由于我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀存在，由此形成了二元社會(huì)保障體系。相對(duì)于較為全面的城市養(yǎng)老保障體系而言，在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，目前多數(shù)農(nóng)村人口仍然依賴傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，農(nóng)村居民從制度中得到的養(yǎng)老保障待遇幾乎沒(méi)有，其主要根源在于：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種社會(huì)保險(xiǎn)，政府并沒(méi)有真正地參與并承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略思路之一就是明確其中的政府責(zé)任，并履行其應(yīng)盡的職責(zé)。

關(guān)鍵詞： 老農(nóng)保； 新農(nóng)保； 政府缺位

中圖分類號(hào)： d632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： a 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)02-0047-05

the study on government responsibility in china’s rural social old-age insurance system

song yang

（school of government，peking university，beijing 100871，china）

在我國(guó)二元社會(huì)保障體系中，政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度中承擔(dān)的責(zé)任完全不同。著名社會(huì)保障專家鄭功成曾指出：政府有義務(wù)根據(jù)國(guó)家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展水平來(lái)推進(jìn)社會(huì)保障建設(shè)，卻不能將社會(huì)保障視為“包袱”，因?yàn)楸Ｕ厦裆钦漠?dāng)然責(zé)任，也是政府賴以存在的基礎(chǔ)[1]。我國(guó)的城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事務(wù)基本完全由政府承擔(dān)，而通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府責(zé)任承擔(dān)現(xiàn)狀的分析，不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前條件下，政府責(zé)任的缺位仍是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后的主要原因，主要表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)、財(cái)政責(zé)任、立法責(zé)任等方面的政府缺位。

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在缺陷

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展需要多方面的政策支撐，而我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)滯后的首要原因即制度設(shè)計(jì)不足，“老農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)?！敝贫仍O(shè)計(jì)存在的缺陷可概括如下：

（一）“老農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計(jì)存在的缺陷

1． “資金個(gè)人交納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家予以政策撫持”[2]的三方負(fù)擔(dān)原則設(shè)計(jì)不足。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一項(xiàng)全國(guó)性的公共養(yǎng)老金制度，其供給必然以政府為主。根據(jù)《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡(jiǎn)稱《基本方案》），三方負(fù)擔(dān)原則中的“集體補(bǔ)助為輔和國(guó)家予以政策撫持”是以當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的。然而，由于當(dāng)時(shí)條件下我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民收入水平普遍較低，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力亦有限，這一籌資原則的設(shè)計(jì)本身就存在缺陷，使“老農(nóng)保”制度的三方負(fù)擔(dān)原則難以得到保證。制度設(shè)計(jì)缺陷使“老農(nóng)?！敝饕哭r(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助亦無(wú)穩(wěn)定保障，而政府未提供任何補(bǔ)助，“國(guó)家予以政策撫持”基本成為一句空話，制度設(shè)計(jì)難以體現(xiàn)“公共養(yǎng)老金制度”的特點(diǎn)，因而無(wú)法在制度實(shí)施中落到實(shí)處。正是由于三方負(fù)擔(dān)原則中“國(guó)家予以政策撫持”的設(shè)計(jì)不到位，最終導(dǎo)致“老農(nóng)?！敝贫入y以維系，而以失敗告終。

2． “老農(nóng)?！苯毁M(fèi)與給付水平設(shè)計(jì)過(guò)低，缺乏相應(yīng)的調(diào)整機(jī)制。根據(jù)《基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個(gè)檔次，供不同的地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇”[2]。雖然“老農(nóng)?！钡慕毁M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)制度設(shè)計(jì)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平設(shè)定的，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民消費(fèi)水平的提高，實(shí)際操作中交費(fèi)與給付水平卻未作相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)極低，保險(xiǎn)費(fèi)積累太少。例如，1998年59.8萬(wàn)參保人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，人均約42元/年，月均僅有3.5元[3]，如此低的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)顯然難以起到真正的養(yǎng)老保障作用、維持參保者的老年基本生活，使得農(nóng)民缺乏參保的積極性。鑒于“老農(nóng)?！痹谥贫仍O(shè)計(jì)等方面存在的一系列問(wèn)題，1999年國(guó)務(wù)院開(kāi)始對(duì)其進(jìn)行整頓和清理，至此，“老農(nóng)?！弊鳛橐豁?xiàng)統(tǒng)一的制度安排已不復(fù)存在[4]17。

（二）“新農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計(jì)存在的缺陷

從2002年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了探索建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新階段?！靶罗r(nóng)?！蔽×恕袄限r(nóng)?！痹谏鲜鲋贫仍O(shè)計(jì)方面的教訓(xùn)，但在相關(guān)制度銜接設(shè)計(jì)上仍存在缺陷。由于制度設(shè)計(jì)時(shí)只是單純地從“新農(nóng)?！敝贫鹊慕⑴c健全等角度進(jìn)行考慮，制定政策方案時(shí)并沒(méi)有涉及到今后完善過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題，尤其是對(duì)未來(lái)如何與“老農(nóng)保”及“城保”制度進(jìn)行銜接等方面設(shè)計(jì)不足。

1． “新農(nóng)?！迸c“老農(nóng)?！敝贫茹暯釉O(shè)計(jì)存在缺陷。在“新農(nóng)保”與“老農(nóng)?！敝贫鹊你暯臃矫?，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中僅提出“原來(lái)已開(kāi)展以個(gè)人繳費(fèi)為主、完全個(gè)人賬戶農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下稱老農(nóng)保）的地區(qū)，要在妥善處理老農(nóng)?；饌鶛?quán)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，做好與新農(nóng)保制度銜接。在新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)，凡已參加了老農(nóng)保、年滿60周歲且已領(lǐng)取老農(nóng)保養(yǎng)老金的參保人，可直接享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金；對(duì)已參加老農(nóng)保、未滿60周歲且沒(méi)有領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，應(yīng)將老農(nóng)保個(gè)人賬戶資金并入新農(nóng)保個(gè)人賬戶，按新農(nóng)保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費(fèi)，待符合規(guī)定條件時(shí)享受相應(yīng)待遇”[5]。由于新老農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，導(dǎo)致參保的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和基數(shù)等方面相差數(shù)十倍甚至上百倍，而制度設(shè)計(jì)中卻并未對(duì)新老農(nóng)保待遇標(biāo)準(zhǔn)等調(diào)整比率做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，因此單純地將“老農(nóng)?！眰€(gè)人賬戶資金并入“新農(nóng)?！眰€(gè)人賬戶而未制定相應(yīng)的調(diào)整辦法，則可能會(huì)損害一部分農(nóng)民的切身利益。

2． “新農(nóng)?！迸c“城?！奔捌渌B(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接設(shè)計(jì)存在缺陷。在“新農(nóng)?！迸c“城?！钡戎贫茹暯臃矫妫吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中僅提出“新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接辦法，由人力資源社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部制定”[5]，但至今有關(guān)部門尚未出臺(tái)具體辦法并提出合理的轉(zhuǎn)移與接續(xù)機(jī)制。當(dāng)前隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快，會(huì)有相當(dāng)一部分農(nóng)村居民由于享受了“被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策、農(nóng)村最低生活保障等”[6]待遇而參加“城?！?，因此，必須在不損害農(nóng)村居民切身利益的原則下，妥善做好新農(nóng)保與這些制度、政策的銜接設(shè)計(jì)，否則“新農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計(jì)的不足將為我國(guó)建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系帶來(lái)不利影響。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府財(cái)政責(zé)任缺位

社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的“安全網(wǎng)”，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”。從理論上說(shuō)，社會(huì)保障作為一項(xiàng)特殊的產(chǎn)品，兼具有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的屬性，其中公共產(chǎn)品的屬性則更為突出[7]。正因?yàn)樯鐣?huì)保障具有如此強(qiáng)烈的外部性，其中，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，亦是應(yīng)由政府來(lái)提供并承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的全民性公共產(chǎn)品，必然覆蓋包括城市、農(nóng)村居民在內(nèi)的全體國(guó)民[8]。因而，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為中國(guó)社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容和薄弱環(huán)節(jié)之一，政府有義務(wù)來(lái)建立與完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其建立與完善也必須由政府主導(dǎo)并提供資金支持。

（一）“老農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)中政府財(cái)政責(zé)任的缺位

從全國(guó)范圍來(lái)看，就我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況而言，由于農(nóng)民收入水平過(guò)低，并且絕大部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)尚不具備雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，無(wú)法成為穩(wěn)定的繳費(fèi)主體，因此，根據(jù)“資金個(gè)人交納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家予以政策撫持”[2]的三方籌資原則，“老農(nóng)?！敝贫鹊捻樌麑?shí)施必須由政府承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支持責(zé)任，“國(guó)家予以政策撫持”亦必須落到實(shí)處，而不能淪為一句空話。然而，在實(shí)踐過(guò)程中，由于政府財(cái)政責(zé)任的缺位，“老農(nóng)?！薄吧鐣?huì)保險(xiǎn)”的性質(zhì)并不明確，當(dāng)?shù)胤郊w經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)時(shí)，“老農(nóng)保”資金的主要來(lái)源是農(nóng)民個(gè)人交納，實(shí)際上演變?yōu)檗r(nóng)民的個(gè)人儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)，而國(guó)家并未提供財(cái)政資金補(bǔ)貼，最終導(dǎo)致“老農(nóng)?！币蛉狈ω?cái)政支持而難以為繼。

（二）“新農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)中政府財(cái)政責(zé)任的缺位

近年來(lái)我國(guó)“新農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)的經(jīng)驗(yàn)也表明，如果缺少政府的財(cái)政支持，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)則會(huì)遇到種種障礙和困難。例如2002年國(guó)家同時(shí)開(kāi)始進(jìn)行“新農(nóng)保”制度和“新農(nóng)合”制度的試點(diǎn)及推廣工作，其中由于各級(jí)政府兌現(xiàn)了相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，目前“新農(nóng)合”進(jìn)展比較順利，而同樣于2002年開(kāi)展的“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作則由于政府財(cái)政責(zé)任的缺位進(jìn)展極為緩慢。截至2010年底，全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合人口數(shù)達(dá)8.36億人，參合率為96.3%；而同期全國(guó)參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅為10277萬(wàn)人，僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?5.2%[9]。2010年度“新農(nóng)合”籌資總額達(dá)1308.3億元，人均籌資156.6元，全國(guó)新農(nóng)合基金財(cái)政支出達(dá)1187.8億元，補(bǔ)償支出受益10.87億人次[10]；而截止到2010年年末，全年共有2863萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，僅覆蓋參保人數(shù)的27.9%，全年共支付養(yǎng)老金200億元[9]，尚不足財(cái)政對(duì)“新農(nóng)合”基金支出1187.8億元的17%。①通過(guò)上面的對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，政府財(cái)政責(zé)任的缺位無(wú)疑是“新農(nóng)?！敝贫劝l(fā)展緩慢的根本原因，正是由于政府未能像對(duì)“新農(nóng)合”那樣為“新農(nóng)?！碧峁?yīng)有的財(cái)政支持，從而造成兩種制度的發(fā)展情況差異如此巨大。

此外，與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中財(cái)政責(zé)任缺位則更加嚴(yán)重。雖然城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，但其中最重要的特點(diǎn)則是政府財(cái)政兜底，實(shí)際上政府每年有大量財(cái)政資金用于補(bǔ)貼城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，具體情況如表1所示。例如，2008年社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比例約為10.9%，其中絕大部分支出亦用于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出共7390億元，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金達(dá)1437億元[11]，財(cái)政補(bǔ)貼占基金支出總額的比重達(dá)20%，而財(cái)政全年共支付農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金僅僅56.8億元[11]，財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的支出總額尚不足城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼的4%，甚至還不到社會(huì)保障總支出的1%；而2009年社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比例僅為9.97%，甚至與前五年平均水平相比仍下降了大約1%，全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出8894億元，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金共計(jì)1646億元[9]，財(cái)政補(bǔ)貼占基金支出總額的比重為18.5%，而財(cái)政全年共支付農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金僅僅76億元[9]，財(cái)政在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的支出總額仍不足城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼的5%，甚至也不到社會(huì)保障總支出的1%。通過(guò)上述分析，與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的財(cái)政責(zé)任嚴(yán)重缺失。

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府立法責(zé)任缺位

從西方各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)養(yǎng)老保障制度的制定和實(shí)施無(wú)一不是以立法的形式來(lái)體現(xiàn)的，無(wú)論是1935年美國(guó)出臺(tái)的《社會(huì)保障法案》，還是1971年日本政府頒布的《農(nóng)業(yè)者年金基本法》等，都不斷推動(dòng)這些國(guó)家的養(yǎng)老保障事業(yè)向法制化和規(guī)范化方向發(fā)展。通過(guò)建立健全完善的法律體系來(lái)保證社會(huì)保障制度的規(guī)范和穩(wěn)定發(fā)展，在制度推行之前立法先行。對(duì)制度的實(shí)施做出明確規(guī)定，才能使社會(huì)保障制度從一開(kāi)始就有法可依、有章可循，其中，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施和穩(wěn)定發(fā)展也必然由國(guó)家立法來(lái)保障。

然而，就我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的現(xiàn)狀而言，無(wú)論是“老農(nóng)?！边€是“新農(nóng)保”制度的實(shí)施，政府在其中的立法責(zé)任均始終缺位，由此導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推進(jìn)缺乏基本的法律依據(jù)和根本的法律保障。例如，我國(guó)直到1992年才有民政部頒發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，2009年國(guó)務(wù)院也僅下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，迄今為止我國(guó)還沒(méi)有一部單獨(dú)的《農(nóng)村社會(huì)保障法》或相關(guān)的《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。立法的缺失使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的政府責(zé)任、基金籌集與管理、農(nóng)民享受的待遇標(biāo)準(zhǔn)等沒(méi)有具體的規(guī)范[13]，并給農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)帶來(lái)相應(yīng)的問(wèn)題，諸如保障對(duì)象不明確，保障資金來(lái)源不穩(wěn)定，保障標(biāo)準(zhǔn)不一致，保障管理的隨意性和盲目性等[14]。

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，原因雖是多方面的，如農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后使其缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，相關(guān)法律的欠缺使其實(shí)施缺乏約束力，農(nóng)民濃厚的養(yǎng)兒防老情結(jié)使其發(fā)展缺乏內(nèi)在動(dòng)力等等[15]；但政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的缺位無(wú)疑是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)薄弱的主要原因。

四、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府責(zé)任缺位的原因分析

政府在制度設(shè)計(jì)、財(cái)政責(zé)任、立法責(zé)任等方面缺位現(xiàn)象的產(chǎn)生，除受到當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的客觀影響外，還有如下三方面主要原因：

（一）認(rèn)識(shí)上的偏差——對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保障功能的弱化趨勢(shì)認(rèn)識(shí)不足

我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，家庭養(yǎng)老即“養(yǎng)兒防老”和土地養(yǎng)老是我國(guó)數(shù)千年來(lái)解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的主要方式，無(wú)論在過(guò)去、現(xiàn)在甚至未來(lái)，在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系中這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障方式都將繼續(xù)發(fā)揮無(wú)可替代的作用。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，由于我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了巨大變化，特別是隨著老齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)村老年人口的比重不斷擴(kuò)大，而推行計(jì)劃生育政策亦使家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，子女的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重；同時(shí)由于工業(yè)化、城市化進(jìn)程的逐步加快和戶籍制度的松動(dòng)，農(nóng)村青壯年剩余勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移[16]，傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等方式不斷受到巨大的沖擊，并進(jìn)而對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題提出了新的挑戰(zhàn)。在此背景下，由于政府的認(rèn)識(shí)理念仍不到位，在探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過(guò)程中政府責(zé)任仍長(zhǎng)期缺位。

基于上述分析，由于認(rèn)識(shí)上的偏差，政府對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保障功能弱化的趨勢(shì)缺乏正確合理的認(rèn)識(shí)和預(yù)期，主要受以下兩方面的影響：一是受傳統(tǒng)觀念的影響，政府仍將傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老視為農(nóng)村養(yǎng)老保障的必然方式，即使在家庭養(yǎng)老保障功能日益弱化的背景下，政府依然長(zhǎng)期忽視農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，對(duì)其責(zé)任承擔(dān)的力度亦明顯不足，由此導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)并未取得較大進(jìn)展；二是受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期思維模式的影響，政府認(rèn)為城市居民靠工資生活，僅需要承擔(dān)城市干部、職工等的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任；而農(nóng)民靠土地生活，政府認(rèn)為國(guó)家已經(jīng)給農(nóng)民一份土地，并通過(guò)土地制度、戶籍制度將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力留在農(nóng)村，“農(nóng)民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革中的基本穩(wěn)定。”[17]

（二）實(shí)踐上的偏差——受長(zhǎng)期存在的“重城市、輕農(nóng)村”政策影響

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家為擺脫貧困、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)，“重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)”的政策一直被長(zhǎng)期奉行，各級(jí)政府在思想上也相應(yīng)形成“重城市，輕農(nóng)村”、“重居民，輕農(nóng)民”的觀念，缺乏城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系全面統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)，客觀上強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距越來(lái)越大。尤其在城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異中，“重城市、輕農(nóng)村”政策的影響表現(xiàn)則更為明顯，兩種制度模式的具體差異見(jiàn)表2。

如表2所示，根據(jù)“國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)”的三方負(fù)擔(dān)原則，政府為保證城鎮(zhèn)居民獲得基本的養(yǎng)老保障，如城市養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“收不抵支”時(shí)，政府會(huì)提供必要的財(cái)政“兜底”。然而，與“城?！毕啾龋⑽磳?duì)“農(nóng)?！苯o予應(yīng)有的支持及財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致“老農(nóng)保”最終演變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)人的儲(chǔ)蓄積累，并未體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的互助共濟(jì)功能、為農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老保障；同樣地，與“城?！毕啾?，盡管各級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！边M(jìn)行了不同程度的補(bǔ)貼，但仍存在水平低、范圍窄等問(wèn)題。在“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)中，雖然國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定，“中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”[18]，但上述政府補(bǔ)貼也僅針對(duì)少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)，并未覆蓋到絕大部分農(nóng)民。

簡(jiǎn)言之，相對(duì)于政府在城市養(yǎng)老保障體系中承擔(dān)的責(zé)任而言，由于長(zhǎng)期以來(lái)受“重城市，輕農(nóng)村”、“重居民，輕農(nóng)民”政策的影響，因而導(dǎo)致政府責(zé)任在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中長(zhǎng)期缺位，使城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異日益明顯，不僅沒(méi)有縮小城鄉(xiāng)差距，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的貧富差距。

（三）“政府財(cái)力不足”——政府財(cái)政責(zé)任缺位的直接理由

在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)踐的過(guò)程中，財(cái)政資金的籌措機(jī)制和財(cái)政的支持能力是政府承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的前提保障，一直以來(lái)，政府財(cái)政責(zé)任缺位的直接理由是“政府財(cái)力不足”。然而，無(wú)論從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐，還是我國(guó)財(cái)政收支情況來(lái)看，“政府財(cái)力不足”的理由并不充分。

作為全國(guó)性的公共產(chǎn)品，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的供給本應(yīng)以中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔。然而，我國(guó)的情況卻恰恰相反，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中，地方政府不得不在其中承擔(dān)主要責(zé)任。一方面，1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)過(guò)度集中到中央，事權(quán)過(guò)度下移至地方的現(xiàn)象。隨著對(duì)政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化和大量基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致基層政府的財(cái)力需求和負(fù)債率均不斷提高。另一方面，地方政府財(cái)力隨著農(nóng)業(yè)稅的取消更為短缺。，因此，許多地方政府將“財(cái)力不足”作為“新農(nóng)保”制度建設(shè)中政府財(cái)政責(zé)任缺位的直接理由。事實(shí)上，即使部分地方政府財(cái)力有限，中央政府已積聚起巨大的財(cái)力，通過(guò)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，也可為各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作提供必要的財(cái)政補(bǔ)貼。近幾年，中央財(cái)政連年大幅增收，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重均在50%以上[12]，中央政府完全有能力承擔(dān)這份責(zé)任。而在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐過(guò)程中，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任卻長(zhǎng)期缺位，“政府財(cái)力不足”的理由已顯得越來(lái)越不充分。

綜上所述，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中政府責(zé)任的缺位已極大地制約了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。正是由于政府責(zé)任缺失導(dǎo)致“農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)不盡如人意，建立由政府支持的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是解決中國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的一種最為有效的途徑[19]。因此，在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，建立與之相適應(yīng)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略思路之一就是明確其中的政府責(zé)任，政府在這一過(guò)程中應(yīng)當(dāng)積極主導(dǎo)，并履行其應(yīng)盡的職責(zé)。

第二篇：論農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中政府責(zé)任

論農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中政府責(zé)任

江俊

(安徽經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，安徽 合肥 230051)

【摘要】明確政府的責(zé)任和義務(wù)對(duì)構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度至關(guān)重要，當(dāng)前政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的公共財(cái)政投入力度，通過(guò)政策與制度的創(chuàng)新拓寬籌資渠道、增強(qiáng)農(nóng)民的繳費(fèi)能力，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度目標(biāo)?！娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村；社會(huì)養(yǎng)老；政府責(zé)任；籌資機(jī)制

一、政府責(zé)任的范圍

所謂社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，就是以保險(xiǎn)的形式，由國(guó)家立法實(shí)施的，勞動(dòng)者達(dá)到法定退休年齡后從政府和社會(huì)得到一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、物質(zhì)幫助和服務(wù)的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是國(guó)家解決公民養(yǎng)老保障的主要手段之一，是政府依照國(guó)家法律組織實(shí)施的行政行為，由此決定了政府是這項(xiàng)行為的責(zé)任人。政府的責(zé)任在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施中是指政府所必須承擔(dān)的制定法規(guī)規(guī)章、組織、監(jiān)督、服務(wù)與管理等政治責(zé)任，以及在經(jīng)濟(jì)等方面的責(zé)任的總和。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是保證有效的制度供給；二是保證制度的正常運(yùn)行；三是提供必要的財(cái)政支持。

二、政府責(zé)任的缺失

我國(guó)自1986年開(kāi)始在山東進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障目標(biāo)實(shí)際上一直處于模糊不清的狀態(tài)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村社會(huì)保障體系中的地位也難以確定，在這種養(yǎng)老保障目標(biāo)模糊不清的情況下，與之相對(duì)應(yīng)的政府的責(zé)任與義務(wù)也是模糊不清的。在政治責(zé)任上，雖然有《中華人民共和國(guó)憲法》與《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法》等法律為我國(guó)農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了基本法律依據(jù)。作為政府應(yīng)當(dāng)在上述法律規(guī)定的基礎(chǔ)上制定相就的規(guī)章、政策和措施。但是，時(shí)至今日，我國(guó)尚未有農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)方面專門的法規(guī)或規(guī)章。從依法行政的角度看，一種政府行為應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的法律依據(jù)，根據(jù)立法建立和健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是世界各國(guó)開(kāi)展社會(huì)保險(xiǎn)工作的通行做法。[1]長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度是在沒(méi)有立法的狀態(tài)下運(yùn)行，主要借助于社會(huì)主義國(guó)家政府的公信力與組織能力，這不能不說(shuō)是政府在政治責(zé)任上最嚴(yán)重的缺失。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任上，我國(guó)走的是一條“ 城鄉(xiāng)分割保障” 的道路, 國(guó)家承擔(dān)了城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的大部分建制成本, 卻忽略了農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的資金需要。[2]在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行中，除極少數(shù)地方政府對(duì)農(nóng)民參保予以補(bǔ)貼性支持外，絕大多數(shù)地方政府對(duì)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任與提供經(jīng)濟(jì)支持。此外，很多地方農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于缺乏政府財(cái)政的投入, 經(jīng)費(fèi)來(lái)源無(wú)保障, 不僅農(nóng)民養(yǎng)老保障資金匾乏, 基金規(guī)模小, 甚至連農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的日常工作都難以正常開(kāi)展。由此可以看出，政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任承擔(dān)同樣缺失。

三、政府責(zé)任的重新定位

政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，即政治責(zé)任與經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

(一)政府應(yīng)承擔(dān)起政治責(zé)任

首先，在確定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方針政策后，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村當(dāng)前實(shí)際和著眼未來(lái)的發(fā)展合理做出規(guī)劃，主要包括：確定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的長(zhǎng)、中、短期目標(biāo)；制定必要的立法規(guī)劃；在政府的財(cái)政支出中做出合理的規(guī)劃，以便現(xiàn)在或?qū)?lái)合理安排一定比例的財(cái)政支出用于支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。其次，制定相關(guān)政策，主要有：制定出臺(tái)適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)實(shí)際的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括制度形式和模式等；制定與責(zé)任形式、保險(xiǎn)方式相適應(yīng)的保險(xiǎn)辦法，明確政府、集體和個(gè)人在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的權(quán)利和義務(wù)；根據(jù)保險(xiǎn)辦法制定相關(guān)的配套措施，使保險(xiǎn)制度得以順利實(shí)施；制定與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的基金運(yùn)營(yíng)政策，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。再次，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督、服務(wù)與管理。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確中央政府與地方政府的責(zé)任；加強(qiáng)組織建設(shè)，建立一個(gè)精簡(jiǎn)高效的組織機(jī)構(gòu)；加強(qiáng)服務(wù)與管理，根據(jù)責(zé)任形式、保險(xiǎn)方式等完善服務(wù)與管理。

(二)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)

資金籌集對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展起著關(guān)鍵性的作用。北京大學(xué)教授王思斌指出：政府應(yīng)該出資支持建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如果比較新型合作醫(yī)療制度和上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就不難發(fā)現(xiàn)，政府的支持性投入和政府對(duì)制度運(yùn)行的關(guān)注程度是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成敗的關(guān)鍵。[3]而社會(huì)保障這種特殊社會(huì)產(chǎn)品的性質(zhì)決定了政府為理應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的主體，這也是當(dāng)前大多數(shù)國(guó)家所采取的形式。國(guó)家為廣大農(nóng)民提供最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，建立起“低水平、廣覆蓋”的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，是政府義不容辭的責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力已明顯增強(qiáng)的今天，雖然近幾年來(lái)中央大幅度增加了社會(huì)保障支出，但其中大部分還投到了城鎮(zhèn)，對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的扶持很少。而且，相對(duì)于城鎮(zhèn)居民，我國(guó)農(nóng)村居民的收入水平普遍較低，所以政府理應(yīng)承擔(dān)起更多的責(zé)任，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金投入，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供一定的經(jīng)濟(jì)支持是政府應(yīng)盡的義務(wù)。

四、建立以政府為主體的多渠道籌資機(jī)制

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心和物質(zhì)基礎(chǔ)。新型農(nóng)保制度建設(shè)的速度和保障水平取決于社會(huì)保障資金的籌集渠道與方式。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要來(lái)源于政府和農(nóng)民兩個(gè)方面。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金非常緊缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)村老年人的需要。要實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)保制度的跨越式發(fā)展，必須通過(guò)理論、政策和制度的創(chuàng)新，建立多元化的籌資機(jī)制，將政府和農(nóng)民潛在的社會(huì)保障資源激活為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障資源，形成穩(wěn)定的政策和資金保障，建立政府與農(nóng)民在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

(一)加大公共財(cái)政的投入

強(qiáng)化政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)中的責(zé)任和投入，按照公共服務(wù)均等化的要求，逐步加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的投入力度。具體而言，就是要求各級(jí)政府財(cái)政按比例分擔(dān)的方式加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政扶持?？紤]到我國(guó)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，農(nóng)民收入差距大，東部與中西部農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)助方案應(yīng)有所區(qū)別，中央財(cái)政應(yīng)向中西部?jī)A斜。對(duì)于中西部地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)所需資金，以中央財(cái)政為主，地方財(cái)政應(yīng)按一定比例分擔(dān)；而東部地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入則以地方財(cái)政為主，由省、市、縣級(jí)財(cái)政按一定比例分擔(dān)，中央財(cái)政給予一定的支持。

(二)拓寬籌資渠道

1．發(fā)行特別國(guó)債?？紤]到我國(guó)現(xiàn)有的外匯儲(chǔ)備規(guī)模巨大，可以定向外匯儲(chǔ)備發(fā)行特別國(guó)債，將發(fā)行特別國(guó)債的資金主要用于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。2．國(guó)有土地出讓收入、環(huán)境保護(hù)罰沒(méi)收入與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償收入等。這些財(cái)政收入主要來(lái)源于農(nóng)村，理應(yīng)將這些收入用于農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的一個(gè)來(lái)源。

3．國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款，具有援助的性質(zhì)，利率較低，期限較長(zhǎng)，手續(xù)非常嚴(yán)格。國(guó)家可考慮將吸收的部分國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的一條融資途徑。

4．發(fā)行養(yǎng)老金福利彩票。發(fā)行養(yǎng)老金福利彩票在目前不失為一種有效的應(yīng)急措施，有關(guān)機(jī)關(guān)可根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老基金的缺口情況發(fā)分次發(fā)行一定數(shù)額的養(yǎng)老金福利彩票，將發(fā)行社會(huì)保險(xiǎn)福利彩票籌集到的資金按照一定比例劃撥到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中。

(三)增強(qiáng)農(nóng)民的繳費(fèi)能力

1．加大對(duì)農(nóng)村的投入力度。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，加大扶貧力度，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，想盡一切辦法增加農(nóng)民收入，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。具體可以通過(guò)實(shí)行農(nóng)業(yè)支持與農(nóng)業(yè)保護(hù)政策引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)產(chǎn)品，改變?cè)鍪站徛默F(xiàn)狀，提高農(nóng)民的收入水平。

2．推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化，設(shè)立土地銀行。農(nóng)民可以將在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)像銀行存款一樣存入土地銀行，定期按約定的土地經(jīng)營(yíng)收入獲得存地收入，將一定比例的存地收入用于繳納保險(xiǎn)費(fèi)。

3．設(shè)立保險(xiǎn)合作社，推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新。推進(jìn)制度創(chuàng)新，允許農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金借支和保險(xiǎn)證質(zhì)押借款，適當(dāng)發(fā)展農(nóng)民之間保險(xiǎn)證的相互借支和保險(xiǎn)證質(zhì)押借款，將其發(fā)展成為農(nóng)民的保險(xiǎn)合作社，為農(nóng)民提供更便捷的金融服務(wù)。同時(shí)，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推行股份制改造，制定將股權(quán)分紅收入作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的一個(gè)來(lái)源。

參考文獻(xiàn)

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第三篇：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低和農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)較差以外，制度本身的設(shè)計(jì)缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。作者建議：打造農(nóng)民土地保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低生活保障制度三位一體的農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府政策及資金支持”的三方共同負(fù)擔(dān)的籌資模式。

年，民政部印發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》以下簡(jiǎn)稱《方案》，標(biāo)志著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在中國(guó)開(kāi)始實(shí)施。截止到××年底，全國(guó)有萬(wàn)人參保，積累基金億元，萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。農(nóng)民的參保人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比例很小。由此可以看出，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低和農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)較差以外，制度本身的設(shè)計(jì)缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的軟肋

1．制度的整體設(shè)計(jì)未體現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)的基本特征。社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該同時(shí)具有以下三個(gè)特征：第一，國(guó)家法律的強(qiáng)制性；第二，保險(xiǎn)費(fèi)通常是由個(gè)人、企業(yè)和政府三方共同負(fù)擔(dān)；第三，以保障勞動(dòng)者基本生活水平為標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)行《方案》因過(guò)多地考慮到農(nóng)民的保險(xiǎn)觀念不強(qiáng)而強(qiáng)調(diào)“自愿性”，資金籌集上堅(jiān)持“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家給予政策扶持”的原則。可以認(rèn)為，這種保險(xiǎn)模式基本不具備社會(huì)保險(xiǎn)的含義，而是較多地體現(xiàn)出商業(yè)保險(xiǎn)的特征。

2．制度覆蓋面小、共濟(jì)性差。我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡決定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面一般是以區(qū)縣為單位。但是，這種管理辦法存在著較大的缺陷。一般而言，保險(xiǎn)系統(tǒng)的覆蓋面越大，抗風(fēng)險(xiǎn)的能力就越大。而在一個(gè)區(qū)縣的范圍內(nèi)，一些與保險(xiǎn)有關(guān)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的差別很小，這就使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的共濟(jì)性很差。另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所必須的不變成本也較為明顯地呈現(xiàn)出規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的特征。

3．籌資模式的缺陷。《方案》規(guī)定，保險(xiǎn)基金的籌集渠道為：“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”。但在上述三個(gè)渠道中，除了對(duì)個(gè)人繳費(fèi)規(guī)定了具體標(biāo)準(zhǔn)外，其余兩個(gè)渠道都缺乏硬約束。在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，普通農(nóng)民很難享受得到集體補(bǔ)助。而《方案》又沒(méi)有對(duì)國(guó)家的責(zé)任通過(guò)約束性的規(guī)范加以具體規(guī)定。這樣，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在沒(méi)有穩(wěn)定的資金支持的情況下，很難成為真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)。

4．保障水平設(shè)計(jì)缺陷?？紤]到我國(guó)農(nóng)民收入水平普遍較低，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率水平也設(shè)計(jì)地較低。根據(jù)測(cè)算，如果按照《方案》設(shè)定的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)元／月繳納保險(xiǎn)費(fèi)，年之后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金．元，年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金．元，這很難保障農(nóng)民的基本生活。一項(xiàng)調(diào)查表明，大部分參加保險(xiǎn)的農(nóng)民都選擇了最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)。不僅如此，《方案》沒(méi)有按照國(guó)際通行的養(yǎng)老保險(xiǎn)測(cè)算模式進(jìn)行保險(xiǎn)費(fèi)和養(yǎng)老待遇的設(shè)計(jì)，養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變，使《方案》很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的快速變化。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的破局之道

5．制度的設(shè)計(jì)應(yīng)與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策相適應(yīng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)與國(guó)家一定時(shí)期所實(shí)施的農(nóng)業(yè)政策密切相關(guān)。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)折：一是鼓勵(lì)離農(nóng)政策。為了達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的目的，日本政府通過(guò)建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金的制度，鼓勵(lì)農(nóng)民離開(kāi)土地。二是返農(nóng)政策。世紀(jì)年代以后，由于農(nóng)業(yè)人口急劇下降，其農(nóng)業(yè)政策也轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭?lì)返農(nóng)”，土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金便被取消。近年來(lái)，我國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題引起了政府的高度重視?！叭r(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)民問(wèn)題，解決農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵又是如何增加農(nóng)民的收入；而提高農(nóng)民收入的根本途徑是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。只有通過(guò)建立完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，才能消除離開(kāi)土地農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施只有與國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策相配合，才能取得相得益彰的效果。

6．堅(jiān)持“強(qiáng)制投保為主、自愿投保為輔”的原則。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須充分體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性特征，凡達(dá)到全國(guó)農(nóng)村平均收入水平以上的農(nóng)民必須投保；同時(shí)，也應(yīng)該考慮到全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，對(duì)收入在全國(guó)平均水平以下、貧困線以上者鼓勵(lì)投保。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推進(jìn)，可以按人群和地區(qū)分類、分步進(jìn)行。首先在農(nóng)村的不同人群中分類推進(jìn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和民辦教師，強(qiáng)制其必須參加保險(xiǎn)；其次在較為富裕的地區(qū)，一方面要加大政府資金的示范效應(yīng)，另一方面也要逐步強(qiáng)制農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，然后逐漸擴(kuò)展到其他地區(qū)。

7．實(shí)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與土地保障相結(jié)合，與農(nóng)村最低生活保障制度相銜接的政策?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式面臨著許多挑戰(zhàn)，需要政府為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以彌補(bǔ)傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的不足。根據(jù)農(nóng)村的具體情況，應(yīng)建立農(nóng)民土地保障、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村最低生活保障制度三位一體的農(nóng)村社會(huì)保障體系。與城鎮(zhèn)職工不同，農(nóng)民有土地保障，盡管保障功能已經(jīng)弱化，因此社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)只應(yīng)是補(bǔ)償土地保障功能的不足，而農(nóng)村最低社會(huì)保障制度又成為保障農(nóng)村老年人口最后的一道生活保障線。

8．建立“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府政策及資金支持”的三方共同負(fù)擔(dān)的籌資模式。城市養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度中，企業(yè)是主要的投保人，而農(nóng)村只在極少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體企業(yè)才能為農(nóng)民提供一部分保險(xiǎn)金補(bǔ)助。因此，集體補(bǔ)助只能是輔助籌資渠道，而為了保障所有的農(nóng)村老年居民的基本生活水平，必須建立有效的財(cái)政支持系統(tǒng)。政府不僅要給予保險(xiǎn)金政策方面的優(yōu)惠，還需要給予農(nóng)民一定數(shù)額的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。政府資金的投入主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是建立政府資金的引導(dǎo)機(jī)制，即為了鼓勵(lì)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)由政府對(duì)參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。二是建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲(chǔ)備基金，以保證被保險(xiǎn)人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本同步發(fā)展。

第四篇：淺析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

淺析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展困境的分析

1991年6月，民政部在山東省組織了較大規(guī)模的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，并于1992年制定頒發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，該方案在全國(guó)有條件的地區(qū)逐步推廣。到2000年末，我國(guó)約有6172萬(wàn)人參加了社會(huì)保險(xiǎn)，占整個(gè)農(nóng)村從業(yè)人員的11％，養(yǎng)老基金結(jié)余僅195．5億元，參加者人均不足320元，也僅有幾十萬(wàn)人享受了社會(huì)養(yǎng)老，所占比率很低。2001年隨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部主管劃歸勞動(dòng)保障部主管，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)被“清理、整頓”，陷入停頓不前的困境，成為全面建設(shè)小康社會(huì)中的一個(gè)重要問(wèn)題。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新意義不言而喻，它是中國(guó)歷史上第一次為農(nóng)民建立的社會(huì)保險(xiǎn)制度。然而現(xiàn)如今卻產(chǎn)生了“政策微效”的現(xiàn)象，即政策結(jié)果距離政策預(yù)期有很大的差距。是什么原因?qū)е铝恕罢呶⑿А钡慕Y(jié)果呢？許多研究者大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度或是具體操作層面來(lái)尋求制度萎縮的原因，例如：該制度以農(nóng)民個(gè)人交費(fèi)為主，缺乏互濟(jì)性；養(yǎng)老保障基金投資渠道單

一、運(yùn)營(yíng)層次低、銀行利率下調(diào)等導(dǎo)致基金保值增值困難；繳費(fèi)水平偏低，大多數(shù)農(nóng)民選擇2-4元／月的投保標(biāo)準(zhǔn)，難以滿足農(nóng)民年老時(shí)的基本生活需求；領(lǐng)取保險(xiǎn)金的年齡缺乏靈活性；該制度保富不保窮，保少不保老；農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理混亂，出現(xiàn)了民政部門或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍保險(xiǎn)基金的情況等等。筆者試圖從社會(huì)學(xué)角度對(duì)此進(jìn)行分析，試圖探求該項(xiàng)制度停滯不前的深層原因。

（一）我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值理念發(fā)生偏移。社會(huì)學(xué)研究探討的問(wèn)題很多，但社會(huì)公平一直是核心問(wèn)題。因此在社會(huì)學(xué)視野中，社會(huì)保障制度作為一項(xiàng)社會(huì)政策，應(yīng)該是以追求社會(huì)公平為價(jià)值目標(biāo)，旨在保障公民個(gè)人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國(guó)的社會(huì)保障制度的改革與建設(shè)是以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為指導(dǎo)。一切社會(huì)政策都是為經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)，社會(huì)保障制度是為了配套我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，在此背景下社會(huì)公平的基本價(jià)值理念只能讓位于或偏移于效率優(yōu)先的理念。因此，面對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)收入的逐漸擴(kuò)大和當(dāng)前我國(guó)最大的弱勢(shì)群體--農(nóng)民的邊緣化和弱勢(shì)化的進(jìn)一步加深，我國(guó)政府將更多的社會(huì)保障資源投向了城鎮(zhèn)居民。在這種價(jià)值理念支配下農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)出現(xiàn)了偏差。例如，該制度“堅(jiān)持以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家僅予以政策扶持”的原則。國(guó)家的政策扶持是“對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金予以稅前列支”，集體補(bǔ)助也主要是來(lái)自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金。中國(guó)目前的實(shí)際情況是擁有較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民比只有很少甚至沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民要富裕。在這種情況下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民無(wú)力繳納保險(xiǎn)費(fèi)的同時(shí)也只能得到很少甚至得不到集體補(bǔ)助和國(guó)家財(cái)政支持，而富裕地區(qū)的農(nóng)民自身有能力繳納保費(fèi)的同時(shí)又能得到集體補(bǔ)助和國(guó)家財(cái)政支持。顯然，這條原則與中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民的養(yǎng)老需求

形成悖論，未來(lái)養(yǎng)老面臨困難的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和沒(méi)有能力投保的貧困農(nóng)民有著較強(qiáng)的養(yǎng)老需求卻不能享受到這項(xiàng)利國(guó)利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不能很好地適應(yīng)我國(guó)社會(huì)變遷。目前我國(guó)正處于社會(huì)快速變遷過(guò)程中：工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快；家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；農(nóng)村人口出現(xiàn)分化等。這一系列變遷引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題就是其中之一。鑒于此，我國(guó)政府積極探索為農(nóng)民養(yǎng)老建立正式制度安排?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是對(duì)我國(guó)社會(huì)變遷的積極回應(yīng)，但卻又未能很好地適應(yīng)并促進(jìn)這一變遷過(guò)程。例如，該制度“堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員一體化原則”與社會(huì)變遷事實(shí)不相符。現(xiàn)在，農(nóng)民務(wù)工、經(jīng)商不再僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，一部分農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)入大城市務(wù)工、經(jīng)商并且站穩(wěn)了腳跟，成為“準(zhǔn)城市人”，他們不可能回到其戶口所在地辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。而該養(yǎng)老保險(xiǎn)卻要求農(nóng)村各類人員實(shí)行一體化原則，勢(shì)必阻礙我國(guó)城市化進(jìn)程和農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也阻礙了、抑制了部分務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民的參保積極性。

另外，著名的功能主義者帕森斯在其關(guān)于社會(huì)變遷的理論中強(qiáng)調(diào)，文化(一個(gè)社會(huì)的共同信仰、規(guī)范和價(jià)值觀)是維持社會(huì)緊密結(jié)合的“膠水”，因?yàn)樗貏e不易發(fā)生變化，與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷相適應(yīng)。我國(guó)農(nóng)民應(yīng)具備“享有社會(huì)保障是自己應(yīng)有的權(quán)利”的公民權(quán)利意識(shí)。然而，“孝文化”和“養(yǎng)兒防老”的觀念已經(jīng)深深植根于我國(guó)農(nóng)民心中，他們的社會(huì)福利價(jià)值觀迄今為止仍停留在前工業(yè)化階段。在他們看來(lái)，國(guó)家給予公民的社會(huì)保障是政府的仁慈之舉而不是自己應(yīng)享有的公民權(quán)利，“養(yǎng)兒防老”才是最為可靠的選擇。因此，從“養(yǎng)兒防老”到“公民權(quán)利”的轉(zhuǎn)變?nèi)孕枰欢ǖ倪^(guò)程。而且我們必須注意到在農(nóng)民這個(gè)亞文化圈內(nèi)，存在著對(duì)國(guó)家政策不信任的現(xiàn)象，這就使得農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的接受缺乏主動(dòng)性。再加上基層工作人員對(duì)該制度認(rèn)識(shí)不足以及工作方法不得當(dāng)，在某些地方甚至出現(xiàn)了抵制現(xiàn)象，有的農(nóng)民有經(jīng)濟(jì)能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數(shù)農(nóng)民也只投了最低檔次的保費(fèi)，不能滿足其養(yǎng)老需求，從而使一項(xiàng)很好的滿足農(nóng)民養(yǎng)老需求的制度在基層得不到很好的實(shí)行。

從以上社會(huì)學(xué)角度的分析不難看出，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度價(jià)值理念的偏移和制度未能很好地適應(yīng)和促進(jìn)中國(guó)社會(huì)的變遷，這就造成了制度設(shè)計(jì)自身的缺陷和農(nóng)民對(duì)其接受缺乏主動(dòng)性，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展陷入困境。

二、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的對(duì)策建議

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所面臨的困境，使得我們不得不重新考慮以往曾經(jīng)反復(fù)討論過(guò)的 問(wèn)題：中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段到底要不要搞社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)？如果要搞是繼續(xù)現(xiàn)行的制度還是尋求其它的辦法？對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題的回答是肯定的，從社會(huì)道義和社會(huì)現(xiàn)狀出發(fā)都必須實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，我認(rèn)為從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)剛剛起步到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發(fā)揮，關(guān)鍵就在于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要符合農(nóng)民的實(shí)際情況。因此，為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保障要分類實(shí)施，針對(duì)不同的人群建立不同類型的保障。對(duì)于這一點(diǎn)，不會(huì)有不同的看法。關(guān)鍵是如何分類實(shí)施，筆者認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村人口的分化情況，可以把農(nóng)村人口分為純農(nóng)業(yè)人口和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工兩類人群。

(一)分類實(shí)施的對(duì)策建議

1、為純農(nóng)業(yè)人口（以經(jīng)營(yíng)土地為生的農(nóng)民)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障。在已經(jīng)推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與改革。最重要的是改變“個(gè)人繳納為主、集體繳納為輔、國(guó)家給與政策扶持”的原則，國(guó)家應(yīng)該給與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一定的財(cái)政投入，由國(guó)家和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家投入一部分納入到社會(huì)統(tǒng)籌基金，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)和部分國(guó)家投入全部劃入個(gè)人賬戶，國(guó)家投入要偏重于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)鼓勵(lì)建立由集體補(bǔ)助的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄式的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2、為農(nóng)民工建立社會(huì)養(yǎng)老保障。農(nóng)民工是一個(gè)流動(dòng)不定、龐大而且復(fù)雜的群體。有的農(nóng)民工已在城市生活了較長(zhǎng)時(shí)間并且有了穩(wěn)定的工作和住所；而有的農(nóng)民工則是初到城市或在不同的城市間流動(dòng)?？梢?jiàn)，為農(nóng)民工建立社會(huì)保障制度是有一定的困難的，但鑒于農(nóng)民工中的絕大多數(shù)客觀上已經(jīng)走上了非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路，并必然會(huì)因各種生活風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在和平等意識(shí)的覺(jué)醒而提出相應(yīng)的社會(huì)保障訴求，應(yīng)該從現(xiàn)在起開(kāi)始啟動(dòng)建立這項(xiàng)制度，并根據(jù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的不同情況納入有差別的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

為農(nóng)民工建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要協(xié)調(diào)好就業(yè)與社會(huì)保障的關(guān)系。對(duì)于已經(jīng)在城市生活較長(zhǎng)時(shí)間(5年及5年以上)、就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工建立類似于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)和企業(yè)部分繳費(fèi)劃入個(gè)人賬戶?？紤]到企業(yè)為農(nóng)民工繳納社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)金對(duì)企業(yè)吸納農(nóng)民工積極性的影響，在實(shí)行此項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)該允許企業(yè)根據(jù)農(nóng)民工的工作年限進(jìn)行繳費(fèi)。工作年限短、繳納費(fèi)用低，工作年限長(zhǎng)、繳納費(fèi)用高，但企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率(含劃入個(gè)人賬戶部分)最高不得高于20％，個(gè)人繳費(fèi)不得超過(guò)8％。對(duì)于在城市從事個(gè)體工商的自雇性農(nóng)民工，可以參照城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶的養(yǎng)老保障，實(shí)行自愿原則。

對(duì)于剛剛進(jìn)入城市的務(wù)工農(nóng)民工，鑒于他們的就業(yè)、收入不穩(wěn)定的狀況，最初仍把它們納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)他們?cè)诔鞘泄ぷ鞒^(guò)一定年限，他們就可轉(zhuǎn)入到為農(nóng)民工建立的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。針對(duì)農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)這一特點(diǎn)，應(yīng)該使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶隨工作城市的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)移。為了做好這方面的工作，全國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)應(yīng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，使農(nóng)民工在進(jìn)入到新的工作地仍能連續(xù)繳費(fèi)，保障其能夠在交費(fèi)達(dá)到一定年限后獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

(二)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的資金來(lái)源

除了學(xué)者和專家提出的通過(guò)發(fā)行國(guó)債的部分收益和部分國(guó)有資產(chǎn)的部分收益進(jìn)行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進(jìn)程中的征地補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為社會(huì)養(yǎng)老保障資金。但是，農(nóng)民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)。據(jù)有關(guān)資料，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過(guò)程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機(jī)構(gòu)得60-70％。《人民日?qǐng)?bào)》披露，一些西部地區(qū)的土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1．8萬(wàn)元／人(不含青苗和地上附著物補(bǔ)償)，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1．5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保障基金是不現(xiàn)實(shí)的，對(duì)于建立養(yǎng)老保障基金也是杯水車薪。因此，國(guó)家在今后應(yīng)該提高征地補(bǔ)償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來(lái)為失地農(nóng)民建立保障基金。如果認(rèn)為誰(shuí)的土地被征用誰(shuí)得益的話，這樣又會(huì)制造出新的不公平。因此，征用土地的補(bǔ)償應(yīng)該為全體農(nóng)民甚至全體城鄉(xiāng)人民分享。

(三)要使社會(huì)養(yǎng)老保障制度順利實(shí)施還要做好以下工作

1、要盡快建立相應(yīng)的社會(huì)保障法律法規(guī)，使農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度得以規(guī)范化。2.提高各級(jí)政府和農(nóng)民對(duì)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障的認(rèn)識(shí)。各級(jí)政府要認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段，人的生存發(fā)展才是最終目的，因此不能僅僅把經(jīng)濟(jì)工作當(dāng)作政府工作的全部。要改變觀念和提高認(rèn)識(shí)，把農(nóng)村社會(huì)保障當(dāng)作一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。各級(jí)政府要通過(guò)各種方式向農(nóng)民宣傳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，使農(nóng)民能主動(dòng)接受。3.農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保障應(yīng)與土地轉(zhuǎn)讓相結(jié)合。如果被納入到社會(huì)養(yǎng)老保障的農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村的土地，就不利于土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，要對(duì)已納入到社會(huì)養(yǎng)老保障的農(nóng)民工的土地實(shí)現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓，讓純農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。純農(nóng)戶的收入提高了，參加社會(huì)養(yǎng)老保障的積極性自然就會(huì)提高。4.繼續(xù)倡導(dǎo)和推行家庭養(yǎng)老。建設(shè)全面的小康社會(huì)需要二個(gè)過(guò)程，為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在這一過(guò)程中，仍需要家庭養(yǎng)老繼續(xù)發(fā)揮作用，為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)支持、生活照顧和精神慰藉。

[參考文獻(xiàn)]

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第五篇：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

提要目前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本是缺失的，而我國(guó)農(nóng)村又恰恰面臨著諸如人口老齡化、城市化等帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題。本文分析我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題，介紹國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，論述建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性，提出建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；必要性；建議

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老日益面臨越來(lái)越多的困境和挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、農(nóng)村人口老齡化日益嚴(yán)重。根據(jù)我國(guó)第五次人口普查的結(jié)果：全國(guó)65歲以上的老年人口為8，811萬(wàn)，占總?cè)丝诘?.96%，其中農(nóng)村老年人口為5，938萬(wàn)，占全國(guó)老齡總?cè)丝诘?7.4%。預(yù)計(jì)到2010年，65歲以上人口比例將超過(guò)8%。由于農(nóng)村人口基數(shù)大，因而老齡化速度和程度長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將高于城鎮(zhèn)。但是，自建國(guó)以來(lái)，由于重工輕農(nóng)形成二元社會(huì)保障體制，城市形成了以就業(yè)為中心的較為完整的社會(huì)保障體系；而農(nóng)村則形成了以家庭保障為主集體保障為輔的較低層次的生活保障體系。隨著我國(guó)的改革開(kāi)放，二元社會(huì)保障制度進(jìn)一步強(qiáng)化。在城市，為了配合市場(chǎng)體制改革，國(guó)家加緊了對(duì)城市社會(huì)保障制度的改革；而在農(nóng)村，則由于集體經(jīng)濟(jì)的解體，原有的集體保障消失，而新的保障體系尚未建立，農(nóng)村的生活保障實(shí)際上演變?yōu)榧彝ケＵ?。隨著人口老齡化的到來(lái)，農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題尤顯突出。由于大量青壯年人口流向城市，未來(lái)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題比城市更為嚴(yán)重。

2、家庭養(yǎng)老功能弱化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速，城市化率提高，農(nóng)村人口老齡化的到來(lái)，以及計(jì)劃生育政策的作用，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，傳統(tǒng)的模式顯現(xiàn)出缺陷和弊端。家庭養(yǎng)老功能也明顯弱化，主要表現(xiàn)為：

1、家庭結(jié)構(gòu)的變化。由原來(lái)的多子多福的大家庭轉(zhuǎn)為4-2-1或4-2-2的家庭結(jié)構(gòu)。這類家庭的子女陸續(xù)進(jìn)入婚育期，家庭養(yǎng)老功能弱化的表現(xiàn)越來(lái)越突出；

2、家庭小型化養(yǎng)老功能弱于大家庭。1982年人口普查農(nóng)村家庭戶規(guī)模為4.43人，1990年為3.96人，2000年為3.44人；

3、農(nóng)村青壯年外出務(wù)工甚至移居外地的越來(lái)越多，導(dǎo)致空巢家庭和獨(dú)居老人增多，老人的贍養(yǎng)問(wèn)題難以保證?！案改冈冢贿h(yuǎn)游”的古訓(xùn)已經(jīng)沒(méi)有約束力；

4、觀念的改變，與傳統(tǒng)養(yǎng)老密切相關(guān)的孝道逐漸淡化，使部分人對(duì)長(zhǎng)輩的孝順意識(shí)減弱，從而危及家庭養(yǎng)老功能。

3、土地收入和保障功能弱化。雖然土地在農(nóng)戶家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中扮演著雙重角色，即生產(chǎn)資料和生活資料功能，但因規(guī)模小、流動(dòng)性差和產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，難以成為促進(jìn)農(nóng)民增收的主要來(lái)源。篇二：中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度文獻(xiàn)綜述

論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村;社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;文獻(xiàn)綜述

論文摘要:2009年9月1日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，著手建立針對(duì)農(nóng)民的以“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的新型養(yǎng)老保障制度。通過(guò)對(duì)我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，如“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)勢(shì)在必行”、“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府監(jiān)管責(zé)任與財(cái)政責(zé)任”、“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的模式選擇”、“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)管理”、“部分省份農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)”等相關(guān)問(wèn)題的理論探討進(jìn)行了文敲綜述，進(jìn)而闡述我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的取向。

一、中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)勢(shì)在必行

“老有所養(yǎng)”是中華民族的傳統(tǒng)美德，然而，隨著和社會(huì)變遷，傳統(tǒng)農(nóng)村養(yǎng)老方式不可避免地陷人了困境，遭遇到前所未有的沖擊和削弱。土地保障功能備受沖擊、家庭結(jié)構(gòu)模式變遷、農(nóng)村人口老齡化和農(nóng)民消費(fèi)方式改變等因素使老年人的供養(yǎng)缺乏穩(wěn)定性且隱藏著風(fēng)險(xiǎn)學(xué)者衛(wèi)龍寶、儲(chǔ)雪玲、王恒彥從我國(guó)城鄉(xiāng)老年人口生活質(zhì)量比較研究角度指出，老年人口的核心問(wèn)題是老年人口的生活質(zhì)量問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，使得我國(guó)城市和農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量存在明顯差異)縮小城鄉(xiāng)老年人的生活質(zhì)量差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高老年人口特別是農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量，讓老年人共享到社會(huì)發(fā)展的成果，對(duì)進(jìn)一步化解人口老齡化給社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的危機(jī)和壓力，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。老年人口生活質(zhì)量包括健康質(zhì)量、物質(zhì)條件、養(yǎng)老保障、精神需求、社會(huì)參與、自然環(huán)境等六個(gè)方面。可見(jiàn)，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦在第三屆中國(guó)社會(huì)保障淪壇專家發(fā)言摘要中指出:現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在城鄉(xiāng)分割的背景下建立的，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度嚴(yán)重滯后，基本停留在家庭保障。8億多農(nóng)民大多沒(méi)有社會(huì)養(yǎng)老保障，其結(jié)果是以社會(huì)保障為主旨的社會(huì)保障領(lǐng)域形成了新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和和諧社會(huì)建設(shè)的需要。江勝認(rèn)為農(nóng)村保障的欠缺不僅嚴(yán)重地影響了廣大農(nóng)村居民的生活保障和生活質(zhì)量問(wèn)題，造成貧困現(xiàn)象的惡性循環(huán)，而且嚴(yán)重地違背了社會(huì)保障應(yīng)該體現(xiàn)的公平原則，進(jìn)而直接妨礙著農(nóng)村和諧社會(huì)的構(gòu)建。趙慶國(guó)指出，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)化生產(chǎn)方式發(fā)展的需要，是應(yīng)對(duì)人口老齡化的需要，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的需要，是推行計(jì)劃生育政策的需要，是推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，是增加農(nóng)民收人的需要。嚴(yán)俊指出建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型和解決“三農(nóng)”問(wèn)題的要求。閆然指出，目前能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)只占投保人數(shù)的5%左右，投保養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群主要是中青年人，現(xiàn)在的老年人受益面很小。已投保的20歲一60歲的人占應(yīng)投保的比重不足1%，未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)能夠得到養(yǎng)老金的人數(shù)也將是很有限的。讓農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇既是廣大農(nóng)民的迫切愿望和合理要求，也是政府義不容辭的責(zé)任，這就需要將基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)延伸到農(nóng)村，建立全國(guó)通用的、最基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的體系結(jié)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障計(jì)劃。

二、政府責(zé)任定位:監(jiān)管和財(cái)政

的風(fēng)險(xiǎn)面前，也無(wú)法為自已提供基本保障。因此，政府的介人不可避免。周德勝認(rèn)為，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是現(xiàn)代政府責(zé)任理念的內(nèi)在要求，也是是政府保護(hù)農(nóng)民利益的現(xiàn)實(shí)要求。黃曉指出由于個(gè)人經(jīng)常具有“短現(xiàn)”行為，不可能為自己老年購(gòu)買足夠的儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)，這就需要政府介人。安增龍中指出:我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理體制改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是:通過(guò)改革逐步形成機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、政事分開(kāi)、法制完備、機(jī)制健全、監(jiān)管有力，以城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為主，逐步與國(guó)際接軌的新型管理體制。在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，政府要擔(dān)當(dāng)管理者角色。楊方方也認(rèn)為，在正常社會(huì)狀態(tài)下政府也有必要承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的相應(yīng)責(zé)任，這是基于國(guó)家認(rèn)同和政府公共職責(zé)所決定的，因?yàn)閲?guó)家認(rèn)同需要社會(huì)保障制度，而政府肩負(fù)著提高國(guó)民福利、維護(hù)社會(huì)公平的公共職責(zé)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府責(zé)任定位除了監(jiān)管責(zé)任之外，還承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。汪柱旺認(rèn)為:“從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的特性和政府的職能來(lái)推演，政府應(yīng)發(fā)揮其在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的主導(dǎo)作用，并以其主體地位來(lái)制定保障農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的法律規(guī)范，推進(jìn)切實(shí)有效的政策措施，加大政府財(cái)政資金的投人力度，并強(qiáng)化其對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的監(jiān)控管理，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的健康、快速發(fā)展?！?/p>

三、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式選擇

關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇，華迎放認(rèn)為，我國(guó)目前還處于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的探索階段和建立初期，建立什么樣的農(nóng)民養(yǎng)老保障制度問(wèn)題還沒(méi)有形成一個(gè)成熟的、一致的意見(jiàn)。但是，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的原則，趙殿國(guó)指出，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要把握以下幾點(diǎn):一是同我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同農(nóng)村實(shí)際情況相適應(yīng)，同農(nóng)民的承受能力相適應(yīng);二是堅(jiān)持個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金相結(jié)合;三是建立由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、國(guó)家補(bǔ)貼相結(jié)合的三方籌資方式;四是體現(xiàn)普惠制原則;五是制度具有彈性和包容性;六是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法規(guī)建設(shè)。王樹(shù)和指出，轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的適宜模式應(yīng)該是雙層組合模式，即家庭養(yǎng)老保障與社會(huì)養(yǎng)老保障的雙層組合模式。徐忠芳指出，我們要重構(gòu)的家庭養(yǎng)老模式是依靠家庭的基本養(yǎng)老功能，即家庭為老人提供必要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生活照料、精神慰籍等;并利用農(nóng)村社區(qū)提供家庭之外的服務(wù)，如組織老年活動(dòng)中心，讓老年人老有所樂(lè)，成立老年人協(xié)會(huì)，為老年人的合法權(quán)益提供保障等;同時(shí)政府應(yīng)多渠道減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障，來(lái)彌補(bǔ)農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障的不足，使單純的家庭養(yǎng)老行為變?yōu)榧彝ヅc社區(qū)、政府互動(dòng)型的養(yǎng)老過(guò)程，也即把社會(huì)上的力量納人到家庭養(yǎng)老的范疇內(nèi)，更好地輔助家庭完成養(yǎng)老任務(wù)。世界銀行于2005年提出的“五支柱”的養(yǎng)老保障模式都是十分值得借鑒的。這五個(gè)支柱分別為:零支柱“普惠性養(yǎng)老金”、第一支柱“強(qiáng)制性社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金”、第二支柱“強(qiáng)制性個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”、第三支柱“自愿性養(yǎng)老金”和第四支柱“非正式家庭養(yǎng)老保障”。多支柱模式的一個(gè)基本理念是，每個(gè)支柱都有各自的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)，采取多支柱模式可以有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散，以便更有效地提供養(yǎng)老保障。類似地，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也不可能只依賴某一個(gè)支柱，“五支柱”養(yǎng)老保障模式具有重要的借鑒意義。

四、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)管理

(一)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集問(wèn)題

在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集方面，學(xué)者涂余華認(rèn)為“我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集存在著保費(fèi)籌集原則與參加自愿原則的矛盾，農(nóng)民參保缺乏積極性;預(yù)籌積累為特征的儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)制度導(dǎo)致養(yǎng)老基金互濟(jì)性差;保費(fèi)籌資來(lái)源不穩(wěn)定，社會(huì)養(yǎng)老缺乏充足可靠的資金保障;保費(fèi)投資形式單一，缺乏增值的有效途徑等問(wèn)題。應(yīng)該通過(guò)各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼、土地資本化、稅收等渠道完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌措問(wèn)題”。王曉潔、張晉武認(rèn)為，資金籌集是社會(huì)保障制度運(yùn)行的核心問(wèn)題，通過(guò)政府補(bǔ)貼發(fā)揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導(dǎo)作用，是加快建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的支點(diǎn)所在。一個(gè)有效的制度供給必然會(huì)引來(lái)制度需求，當(dāng)新的制度供給和制度需求達(dá)到平衡時(shí)，制度變遷才能應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)者秦建文、石文偉則認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)

老保險(xiǎn)基金的籌措應(yīng)該“委托商業(yè)保險(xiǎn)公司代理運(yùn)作”。但是，總的來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金籌集傾向于政府財(cái)政支持為主。(二)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)和管理風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體制不順問(wèn)題，北京大學(xué)鄭偉認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理過(guò)于分散，給基金的安全帶來(lái)了很大的不確定性;監(jiān)管力度甚微，導(dǎo)致違規(guī)投資和擠占挪用現(xiàn)象十分嚴(yán)重。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值問(wèn)題，郝書辰、董西明等認(rèn)為，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全積累制，銀行利率下調(diào)和通貨膨脹等因素影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值已相當(dāng)困難;同時(shí)，農(nóng)村的社會(huì)保障基金管理缺乏法律保障，不僅難以保證保值、增值，而且各地?cái)D占、挪用和非法占用基金的情況時(shí)有發(fā)生。

五、部分省份農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)總結(jié)

[1]徐清照.山東新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究[j].東岳論叢,2009,30(4):176-178 [2]唐鈞.農(nóng)村白發(fā)浪潮催生“新農(nóng)保”[j].農(nóng)村工作通訊,2009(15):12-13 [3]姚家祥.論中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)[j].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討,2007(8):44-47 [4]楊琳.突破七道“門檻”[j].瞭望,2007(10):24-27 [5]毛淑娟.概述我國(guó)新農(nóng)保制度構(gòu)建的必要性及發(fā)展思路[j].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息,2009(24):243 [6]許照紅,郭旺,陳樹(shù)玉.論我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系的重建[j].農(nóng)村發(fā)展,2007(4):14-15 [7]謝廣英,李婷.試析我國(guó)新農(nóng)保啟動(dòng)的必要性和現(xiàn)實(shí)意義[j].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(1):54-56 [8]竇艷芬.構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考[j].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(6):37-39 [9]張帥梁.農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的價(jià)值及完善措施[j].行政與法,2010(1):61-63 [10]張為民.我國(guó)建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)可行性分析[j].未來(lái)與發(fā)展,2009(11):82-85 [11]熊晞.我國(guó)新農(nóng)保的特色和農(nóng)民享受國(guó)家普惠式養(yǎng)老金的可行性[j].理論前沿,2009(24):45 [12]米紅,馮磊.基于真實(shí)參保率的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展預(yù)測(cè)研究——以青島市城陽(yáng)區(qū)為例[j].山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(2):38-40 [13]戴衛(wèi)東.中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究述評(píng)[j].中國(guó)農(nóng)村觀察,2007(1):71-79 [14]楊翠迎.基層農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)及其管理現(xiàn)狀與問(wèn)題——基于對(duì)浙江省43個(gè)縣(市)的調(diào)查分析[j].消費(fèi)導(dǎo)刊,2009(11):39-41 [15]薛惠元,王翠琴“.新農(nóng)?！必?cái)政補(bǔ)助政策地區(qū)公平性研究:基于2008年數(shù)據(jù)的實(shí)證分析[j].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2010(7):95-99 [16]陶紀(jì)坤“.舊農(nóng)保”與“新農(nóng)?！狈桨笇?duì)比研究[j].蘭州學(xué)刊,2010(6):90-94 [17]國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)

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農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

摘要：隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村戶籍人口的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，不同農(nóng)民群體出現(xiàn)不同的養(yǎng)老保障需求。本文根據(jù)我國(guó)原有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題，針對(duì)農(nóng)民群體分化的特，最，分別討論了失地農(nóng)民、農(nóng)民工和純耕地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，力求為即將實(shí)行試點(diǎn)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)提出一點(diǎn)建設(shè)性意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；失地農(nóng)民；農(nóng)民工；耕地農(nóng)民

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究的重要性和緊迫性

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)村人口占大多數(shù)的國(guó)家(目前農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝?0％)，而且農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村老齡化程度嚴(yán)重(60歲以上人口占總?cè)丝诒戎匾殉^(guò)12％，實(shí)際上由于青壯年勞動(dòng)力外出打工，老齡人口比重更高)、老年撫養(yǎng)比增大(已達(dá)25％)。植根于落后的生產(chǎn)力水平下的依賴子女和土地養(yǎng)老的傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式，在社會(huì)變遷、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，尤其是城市化的快速推進(jìn)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的功能日漸沖擊的背景下，中國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老，特別是富有流動(dòng)性的農(nóng)民工群體和正在身份嬗變的被征地農(nóng)民群體的養(yǎng)老問(wèn)題，是目前農(nóng)村社會(huì)最為嚴(yán)峻和亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果解決不好，將直接影響農(nóng)村城市化進(jìn)程、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等諸多目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，如何通過(guò)養(yǎng)老制度創(chuàng)新來(lái)解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，成為繼續(xù)推動(dòng)城市化、工業(yè)化，有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。探索一種既能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況又能長(zhǎng)久解決農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變得十分重要。另外，現(xiàn)在城鄉(xiāng)收入比已達(dá)到6:1，貧富差距還有越拉越大的趨勢(shì)，政府加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，正是糾偏貧富差距擴(kuò)大的一大契機(jī)。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的主要問(wèn)題

覆蓋面小，水平低。目前我國(guó)只有沿海發(fā)達(dá)的少數(shù)試點(diǎn)地區(qū)的少數(shù)農(nóng)民能持續(xù)享受該制度的保障，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口大約有6000萬(wàn)人。但參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民不到農(nóng)村總?cè)丝诘?0％，而且是受先天的制度設(shè)計(jì)缺陷的影響，也僅是低水平的保障，有的地方一年所得的養(yǎng)老保險(xiǎn)金就幾十塊錢，還不夠買一袋米或一件衣服，如同兒戲，與城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平相差太大，更不能與企事業(yè)單位和公務(wù)員養(yǎng)老待遇相比，自然農(nóng)村的參保積極性十分低下，覆蓋面低。