第一篇：我國項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制存在的問題

云南省梁河縣弄另電站水資源綜合利用工程社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)研討會議論文

淺談工程項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制存在的問題、原因及對策

杜偉（長江工程監(jiān)理咨詢有限公司，湖北430072）

摘要：從經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)、政府職責(zé)、責(zé)任追究、評估主體、評價(jià)方法等角度，剖析了我國重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制試行以來存在的問題及其原因，并從推動穩(wěn)評立法和制度建設(shè)、發(fā)揮投資主管部門及工程咨詢機(jī)構(gòu)的作用、建立地方政府責(zé)任約束機(jī)構(gòu)和完善項(xiàng)目穩(wěn)評方法體系等角度提出對策建議。

關(guān)鍵詞：重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目；穩(wěn)評機(jī)制；項(xiàng)目評價(jià)；優(yōu)化措施

國家發(fā)展和改革委員會于2012年8月發(fā)布了《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》（發(fā)改投資［2012］2492號，簡稱《穩(wěn)評辦法》），標(biāo)志著我國開始建立重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。2013年2月國家發(fā)展和改革委員會又印發(fā)了《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評估報(bào)告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資［2013］428號，簡稱《編制大綱》），有效地推動了我國重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作。本文對2012年8月以來我國試行項(xiàng)目穩(wěn)評制度的運(yùn)行現(xiàn)狀、存在問題及改進(jìn)措施進(jìn)行研究，以期促進(jìn)我國項(xiàng)目穩(wěn)評事業(yè)的健康發(fā)展。

１、構(gòu)建項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制的意義

建立重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，是按照黨中央和國務(wù)院的統(tǒng)一部署，推動我國創(chuàng)新社會管理的一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的戰(zhàn)略舉措，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)、從源頭上防范和化解社會群體性事件、構(gòu)建和諧項(xiàng)目管理機(jī)制具有重大意義，具體主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）有利于促進(jìn)項(xiàng)目評價(jià)和審查理念的根本轉(zhuǎn)變 長期以來，我國投資主管部門對投資項(xiàng)目的審查，主要聚焦于經(jīng)濟(jì)資源投入產(chǎn)出層面的各項(xiàng)分析。《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)［2004］20號）發(fā)布后，雖然國家對投資項(xiàng)目的審批和核準(zhǔn)從重視工程技術(shù)方案的可行性論證，轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暪?jié)能評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)、資源綜合利用評價(jià)、經(jīng)濟(jì)影響和社會影響等方面的綜合分析評價(jià)，但物質(zhì)層面的分析評價(jià)仍居于主導(dǎo)地位，一些社會影響分析評價(jià)因缺乏有效的評估機(jī)制而流于形式。我國投資主管部門推動建立的重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，將預(yù)防和化解擬建項(xiàng)目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作為項(xiàng)目審查必須具備的前置性條件，強(qiáng)調(diào)在投資項(xiàng)目的分析評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)管理中，從項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會影響、工程項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境條件的相互適應(yīng)性以及社會可接受性等角度，判斷擬建項(xiàng)目是否可能導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，并研究提出協(xié)調(diào)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)馗鞣N社會關(guān)系、規(guī)避社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施的對策建議，即強(qiáng)調(diào)從對“物”的分析轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α叭恕钡年P(guān)注，是項(xiàng)目評價(jià)和審查理念的重大變化，體現(xiàn)了貫徹落實(shí)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展理念的客觀要求。

（2）有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)的獨(dú)特作用

近幾年我國發(fā)生的大多數(shù)嚴(yán)重的群體性事件都與工程項(xiàng)目密切相關(guān)，如川什邡鉬銅項(xiàng)目、江蘇啟東排污項(xiàng)目、福建廈門ＰＸ項(xiàng)目、大連福佳ＰＸ項(xiàng)目、寧波鎮(zhèn)海煉化一體化擴(kuò)建項(xiàng)目和云南昆明1000萬噸／年煉油項(xiàng)目等。與其他群體性事件相比，重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)的群體性事件具有參加人數(shù)眾多、社會影響較大的特點(diǎn)。按照內(nèi)在性質(zhì)，可將突發(fā)性群體事件分為經(jīng)濟(jì)維權(quán)事件、社會泄憤事件和政治騷亂事件等。我國由工程項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件主要是經(jīng)濟(jì)維權(quán)事件，是可以在項(xiàng)目建設(shè)前期，通過對工程項(xiàng)目可能引發(fā)的群體性事件風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估論證，從而采用經(jīng)濟(jì)手段維護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益等予以化解和規(guī)避的。建立投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，強(qiáng)調(diào)借助工程咨詢機(jī)構(gòu)和咨詢工程師的專業(yè)咨詢服務(wù)，按照可行性研究的分析邏輯思路，采用工程咨詢的專業(yè)方法，對投資項(xiàng)目進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、查找風(fēng)險(xiǎn)源，提前預(yù)防和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，是通過經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)來預(yù)防和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重要體現(xiàn)，有利于發(fā)揮工程咨詢專業(yè)人員在促進(jìn)社會和諧建設(shè)方面的獨(dú)特作用。

（3）有利于發(fā)揮地方政府預(yù)防群體性事件的主體作用

根據(jù)《穩(wěn)評辦法》的規(guī)定，我國投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，強(qiáng)調(diào)落實(shí)項(xiàng)目所在地的人民政府在工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理中的主導(dǎo)作用?！斗€(wěn)評辦法》要求項(xiàng)目業(yè)主單位首先要編寫和報(bào)送可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請報(bào)告，并將社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析作為其獨(dú)立篇章。項(xiàng)目所在地的人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體，應(yīng)在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章的基礎(chǔ)上，組織編寫擬建項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，并出具審查意見。國家投資主管部門根據(jù)地方政府或其有關(guān)部門指定的評估主體出具的評估報(bào)告，對項(xiàng)目予以審批、核準(zhǔn)，或核報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)，并強(qiáng)調(diào)，評估主體不按規(guī)定的程序和要求進(jìn)行評估而導(dǎo)致決策失誤或隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假，給公共利益造成較大或重大損失等后果的，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。這種機(jī)制的建立，明確了地方政府在工程項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理中的重要作用和地位，有利于構(gòu)建責(zé)權(quán)明確、各盡其責(zé)的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估及預(yù)防機(jī)制。

（4）有利于構(gòu)建工程項(xiàng)目和諧管理的新機(jī)制 《穩(wěn)評辦法》規(guī)定，我國建立和規(guī)范重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的目的，是要“促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策，預(yù)防和化解社會矛盾”。我國現(xiàn)行的項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制要求對投資項(xiàng)目可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾的意見，查找并列出風(fēng)險(xiǎn)來源、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施；對于重要的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素，應(yīng)制定應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)責(zé)任主體及配合單位。這種機(jī)制安排有利于構(gòu)建和諧的項(xiàng)目管理新機(jī)制，將社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理納入項(xiàng)目周期全過程管理的各個環(huán)節(jié)，為投資項(xiàng)目的順利實(shí)施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境條件。

２、我國現(xiàn)行項(xiàng)目穩(wěn)評實(shí)踐存在的問題

自我國建立項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制以來，特別是國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《編制大綱》以來，各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展的一系列培訓(xùn)推廣活動有力地推動了投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估工作的順利開展。但在實(shí)踐中突出存在以下問題，應(yīng)引起高度重視。

（１）存在被動穩(wěn)評和流于形式

項(xiàng)目業(yè)主單位及地方政府開展投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估的積極性、主動性和自覺性還有待進(jìn)一步提高。項(xiàng)目單位和地方政府開展項(xiàng)目穩(wěn)評工作，只是迫于申報(bào)項(xiàng)目的要求而不得不為之。在這種心態(tài)的影響下，項(xiàng)目單位和地方政府容易將項(xiàng)目穩(wěn)評文件編寫成一個應(yīng)付項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的可批性報(bào)告，不愿意投入更多的時(shí)間和精力開展系統(tǒng)、專業(yè)、深入、優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目穩(wěn)評論證工作。

從目前各地方、各部門上報(bào)的擬建項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章及評估報(bào)告來看，無論項(xiàng)目本身真實(shí)的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)情況如何，其穩(wěn)評分析及評估結(jié)論全部都是“低風(fēng)險(xiǎn)”等級。同時(shí)，報(bào)告內(nèi)容缺乏對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)水平及預(yù)防化解措施的深入分析，研究結(jié)論缺乏說服力。這種流于形式的可批性報(bào)告對于預(yù)防和化解擬建項(xiàng)目可能引發(fā)的群體性事件具有十分有限的實(shí)質(zhì)性作用。

（２）項(xiàng)目穩(wěn)評操作缺乏實(shí)際依據(jù)

判斷擬建項(xiàng)目能否滿足預(yù)防和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的要求，需要按照嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治鏊悸?、利用科學(xué)的分析方法、采用規(guī)范的指標(biāo)體系，對擬建項(xiàng)目的各種潛在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評價(jià)，并根據(jù)合理、可靠的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)判別依據(jù)得出判斷結(jié)論。目前國家發(fā)展和改革委員會出臺的《穩(wěn)評辦法》和《編制大綱》針對投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估的內(nèi)容提出了一般性的原則要求，但缺乏具有操作性的工作規(guī)范或業(yè)務(wù)指南。作為國家投資主管部門，國家發(fā)展和改革委員會客觀上不可能發(fā)布能夠在全國層面通用的、具有可操作性的項(xiàng)目穩(wěn)評分析框架、分析方法和評判標(biāo)準(zhǔn)，因此各地區(qū)、各部門應(yīng)該根據(jù)國家發(fā)展改革委提出的原則性要求，研究并制定適合本地區(qū)、本行業(yè)特點(diǎn)的項(xiàng)目穩(wěn)評操作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。但是，根據(jù)筆者所掌握的情況，全國各地并沒有啟動此方面的工作，也沒有即將啟動的任何跡象。

客觀上，如果僅僅將項(xiàng)目穩(wěn)評界定為應(yīng)付項(xiàng)目審查闖關(guān)的被動需要，那么各地根本沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)研究制定本地區(qū)操作規(guī)范及評判標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)在需求。各地在開展項(xiàng)目穩(wěn)評工作時(shí)，只能按照在有關(guān)部門舉辦的培訓(xùn)班上學(xué)到的方法或案例進(jìn)行模仿操作，撰寫完成在形式上符合要求的可批性報(bào)告。如果在培訓(xùn)班上學(xué)習(xí)到的分析思路、穩(wěn)評框架或研究方法是錯誤的，或這些方法及案例不適合當(dāng)?shù)鼐唧w項(xiàng)目的實(shí)際情況，則極易導(dǎo)致投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估的錯誤或不當(dāng)結(jié)論。

（3）地方政府貫徹落實(shí)項(xiàng)目穩(wěn)評制度缺乏力度 目前我國的項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制，實(shí)質(zhì)上是要求地方政府承擔(dān)應(yīng)對工程項(xiàng)目涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的主要責(zé)任，并要求地方政府按照國家投資主管部門對評估主體、評估程序、評估內(nèi)容等方面的規(guī)定，開展本地區(qū)的擬建項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作。這種項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制設(shè)計(jì)在行政隸屬關(guān)系上存在一定缺陷，即國家投資主管部門并不是地方政府的直接上級主管部門，無法直接要求地方政府開展項(xiàng)目“穩(wěn)評”工作，這導(dǎo)致目前各地方政府開展項(xiàng)目穩(wěn)評工作的具體執(zhí)行情況千差萬別。

從責(zé)任主體來看，有些地方的擬建項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作由當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)辦負(fù)責(zé)，有的地方由當(dāng)?shù)鼐C治辦負(fù)責(zé)，有些地方由當(dāng)?shù)匕l(fā)改委負(fù)責(zé)，有些地方甚至將應(yīng)由地政府或其有關(guān)部門指定的評估主體開展的項(xiàng)目穩(wěn)評工作作為一般的商業(yè)性工程咨詢業(yè)務(wù)直接交給中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。項(xiàng)目穩(wěn)評涉及復(fù)雜的信息收集和綜合研判，需要地方政府相關(guān)職能部門按照各自職能分工，協(xié)調(diào)應(yīng)對各類潛在的突發(fā)性事件。但是，如何將各地方信訪、公安、維穩(wěn)和綜治等部門加入項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制框架體系中，如何確保項(xiàng)目穩(wěn)評工作的質(zhì)量，如何讓地方政府認(rèn)識到高質(zhì)量的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作對當(dāng)?shù)仨?xiàng)目正常推進(jìn)的重要性并按照職能分工共同做好項(xiàng)目穩(wěn)評工作，尤其是如何制定切實(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案并確定信息共享及協(xié)調(diào)行動，還沒有形成一套有效的保障機(jī)制。

從穩(wěn)評內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制看，國家投資主管部門對地方政府報(bào)送的項(xiàng)目穩(wěn)評報(bào)告只履行形式把關(guān)職能，而將投資項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級審核權(quán)實(shí)質(zhì)上交給了地方政府。一方面，地方政府為了順利報(bào)批項(xiàng)目，在程序上需要滿足國家投資主管部門的穩(wěn)評要求，按規(guī)定報(bào)送相應(yīng)的穩(wěn)評文件；另一方面，在穩(wěn)評操作規(guī)范層面，地方政府按照自己制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，自行解決執(zhí)行層面的具體問題。這種制度安排使得地方政府沒有研究擬建項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況的內(nèi)在動力，國家投資主管部門與地方政府之間缺乏直接對接或協(xié)調(diào)的渠道，從而使得國家投資主管部門制定的管理規(guī)定難以在地方政府層面得到有效的貫徹落實(shí)。

（4）地方政府對項(xiàng)目穩(wěn)評目的的認(rèn)識理念不到位

由于維穩(wěn)涉及眾多部門、情況復(fù)雜，從事基層工作的人員普遍認(rèn)為，僅靠編寫一本項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析或評估報(bào)告，對當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)工作不會產(chǎn)生實(shí)際效果。一些擬建項(xiàng)目在實(shí)施伊始并沒有出現(xiàn)群體性事件，但按照投資主管部門的要求開展了穩(wěn)評工作，信息公開和公眾參與使得擬建項(xiàng)目的利益相關(guān)者了解到更多的項(xiàng)目信息，于是產(chǎn)生了次生涉穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)事件。甚至有人認(rèn)為，項(xiàng)目穩(wěn)評不但沒有解決當(dāng)?shù)鼐S穩(wěn)的實(shí)際問題，而且引發(fā)了新的群體性事件。各地方政府或其有關(guān)部門指定的項(xiàng)目穩(wěn)評主體也普遍認(rèn)為，開展項(xiàng)目穩(wěn)評的核心目的是要滿足投資主管部門項(xiàng)目審查的需要，并不是要真正地為預(yù)防當(dāng)?shù)毓こ添?xiàng)目所引發(fā)的群體性事件而服務(wù)。由此，項(xiàng)目穩(wěn)評無用論的錯誤認(rèn)識開始滋生——將項(xiàng)目穩(wěn)評咨詢業(yè)務(wù)僅視為工程咨詢機(jī)構(gòu)或其他有關(guān)部門的一項(xiàng)新業(yè)務(wù)或新的利潤增長點(diǎn)。

（5）錯誤評價(jià)方法誤導(dǎo)實(shí)踐工作

目前我國各地普遍使用的項(xiàng)目穩(wěn)評分析框架是由一家地方性工程咨詢機(jī)構(gòu)率先提出的，其內(nèi)容大體上包括：①調(diào)查工程項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；②識別單因素風(fēng)險(xiǎn)；③確定主要的風(fēng)險(xiǎn)因素；④估計(jì)主要的單風(fēng)險(xiǎn)因素，確定單因素風(fēng)險(xiǎn)程度；⑤確定項(xiàng)目初始整體風(fēng)險(xiǎn)等級；⑥提出風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施；⑦確定采取措施后的單因素風(fēng)險(xiǎn)程度；⑧確定采取措施后的項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級；⑨提出結(jié)論和建議。

該分析框架具有以下特點(diǎn)：①將風(fēng)險(xiǎn)等級作為整個分析框架的核心導(dǎo)向；②分別估計(jì)采取措施前和采取措施后的風(fēng)險(xiǎn)等級；③分別估計(jì)單因素和項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)等級；④通過疊加單因素的風(fēng)險(xiǎn)程度來計(jì)算整體風(fēng)險(xiǎn)等級；⑤采用綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法來判斷項(xiàng)目整體的風(fēng)險(xiǎn)等級該分析框架被國家發(fā)展和改革委員會于2012年年底印發(fā)的《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章編制大綱（征求意見稿）》（發(fā)改辦投資［2012］2873號，簡稱《征求意見稿》）所采納并在一定范圍內(nèi)傳播。雖然國家發(fā)展和改革委員會于2013年年初最終發(fā)布的《編寫大綱》中并沒有采納這些具體的分析辦法，但是后來各地舉辦的大量培訓(xùn)班使得其在社會上廣泛傳播。我們認(rèn)為，這種分析框架和計(jì)算方法，尤其是采用綜合風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)法判斷項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)等級，在方法上和邏輯上都存在嚴(yán)重的錯誤，其計(jì)算結(jié)果沒有任何實(shí)際意義。這種錯誤方法在社會上廣泛傳播，嚴(yán)重誤導(dǎo)和損害了我國項(xiàng)目穩(wěn)評咨詢業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

3我國項(xiàng)目穩(wěn)評實(shí)踐存在問題的原因剖析

（1）項(xiàng)目穩(wěn)評不能規(guī)避社會泄憤等非維權(quán)事件

經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入社會矛盾凸顯期，這是由社會發(fā)展的歷史階段決定的。縱觀西方工業(yè)化國家的發(fā)展歷程，它們都曾經(jīng)歷過類似的發(fā)展階段，而且在一些國家的現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的群體性事件表現(xiàn)得更為嚴(yán)峻和激烈，如英國工業(yè)化過程中的圈地運(yùn)動。當(dāng)社會發(fā)展進(jìn)入一定階段后，社會必然進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會的發(fā)展階段，突出表現(xiàn)為各類社會風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，這些社會風(fēng)險(xiǎn)與人們的生活相伴而生并呈逐步增多趨勢。在我國推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中，群體性事件頻發(fā)是社會發(fā)展難以逾越的必然現(xiàn)象。

如前所述，按照內(nèi)在性質(zhì)可將突發(fā)性群體事件分為維權(quán)事件、社會泄憤事件和政治騷亂事件。由投資項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件主要是維權(quán)事件，主要是因?yàn)轫?xiàng)目的投資建設(shè)損害了一部分人的利益，他們要求獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。項(xiàng)目穩(wěn)評僅能在預(yù)防維權(quán)事件方面發(fā)揮作用，即通過評估社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、查找風(fēng)險(xiǎn)源，按照可行性研究的思路邏輯提出預(yù)防和化解社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的對策措施，以維護(hù)利益相關(guān)者的合法權(quán)益，從而避免維權(quán)類群體性事件的發(fā)生。

社會泄憤事件的參加者主要是借助某些導(dǎo)火索來發(fā)泄自己在其他方面的不滿而采取的極端行為；政治騷亂事件具有明顯的政治目的。這兩類事件是由各類復(fù)雜的社會問題或政治問題引起的，與工程項(xiàng)目實(shí)施方案沒有直接關(guān)系。這類事件可能以工程項(xiàng)目作為導(dǎo)火索，發(fā)泄對社會的不滿情緒，往往伴隨著刑事犯罪。從維穩(wěn)的角度，對社會泄憤事件或政治騷亂事件應(yīng)重點(diǎn)采用“政法維穩(wěn)”的強(qiáng)制性手段予以處理解決。因此，項(xiàng)目穩(wěn)評僅能在有限范圍內(nèi)發(fā)揮預(yù)防維權(quán)類群體性事件的作用，通過項(xiàng)目穩(wěn)評預(yù)防或化解所有的群體性事件是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)楫?dāng)?shù)仉m然開展了項(xiàng)目穩(wěn)評工作但照樣發(fā)生群體性事件，進(jìn)而否定項(xiàng)目穩(wěn)評的積極作用，也是不客觀的。

（2）地方政府難以發(fā)揮前置性審查把關(guān)的“閘門”作用 根據(jù)我國現(xiàn)行的項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制，由項(xiàng)目所在地的人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體做出的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，是國家發(fā)展和改革委員會審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目或核報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目的重要依據(jù)，投資主管部門根據(jù)穩(wěn)評報(bào)告提出的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級來決定項(xiàng)目是否予以審批或核準(zhǔn)。這表明，國家投資主管部門將擬建項(xiàng)目的“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級”作為判斷項(xiàng)目在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)方面是否可行的重要依據(jù)，并將風(fēng)險(xiǎn)等級的決定權(quán)交給了地方政府。

我國在管理涉及社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)遵循“屬地管理”原則，地方政府承擔(dān)了當(dāng)?shù)赝顿Y項(xiàng)目維穩(wěn)的具體責(zé)任。從邏輯上講，將“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級”的決定權(quán)交給社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任承擔(dān)主體具有合理性，但是邏輯上具有合理性并不意味著在現(xiàn)實(shí)中具有有效性。在現(xiàn)實(shí)中，多上項(xiàng)目、上大項(xiàng)目往往是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的最有效手段。在這種背景下，經(jīng)由地方政府報(bào)送的擬建項(xiàng)目———無論實(shí)際上其社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況如何，其評估報(bào)告中的評估結(jié)論必定只有一個———“低風(fēng)險(xiǎn)”。只要地方政府同意報(bào)送的項(xiàng)目，一定都是地方政府在穩(wěn)評上認(rèn)可的項(xiàng)目，因此一定都是低風(fēng)險(xiǎn)等級的項(xiàng)目。投資主管部門一般不會看到《穩(wěn)評辦法》中提出的“高風(fēng)險(xiǎn)”和“中風(fēng)險(xiǎn)”項(xiàng)目情形。由于地方政府對項(xiàng)目穩(wěn)評進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審查，因此國家投資主管部門客觀上不需要另行審查項(xiàng)目的實(shí)際社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級，而僅僅需要根據(jù)地方政府上報(bào)的評估報(bào)告對擬建項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級進(jìn)行合規(guī)性審查。在這種制度安排下，缺乏對地方政府的投資饑渴行為進(jìn)行有效遏制的、強(qiáng)有力的配套機(jī)制，則必然導(dǎo)致地方上報(bào)的“穩(wěn)評報(bào)告”成為“可批性報(bào)告”。從建立項(xiàng)目審查制度體系的角度看，我國現(xiàn)行的項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制要求將地方政府或其有關(guān)部門指定的評估主體完成的、并經(jīng)地方政府認(rèn)可的投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告及其認(rèn)可的項(xiàng)目處于“低風(fēng)險(xiǎn)等級”的評價(jià)結(jié)論作為我國投資主管部門審核項(xiàng)目的“前置性”條件之一。目前國家投資主管部門負(fù)責(zé)核準(zhǔn)或?qū)徟耐顿Y項(xiàng)目，其“環(huán)評”“土地”“節(jié)能”等前置性審查都是由中央政府職能部門具體負(fù)責(zé)的，如“環(huán)評”由國家環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)，“土地預(yù)審”由國土資源部負(fù)責(zé)，“節(jié)能評審”由國家發(fā)展和改革委員會負(fù)責(zé)等。這些主管部門作為獨(dú)立于地方政府的中央政府所屬職能管理部門，邏輯上能從國家層面對其職責(zé)所屬的管理事項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，但客觀上項(xiàng)目環(huán)評、土地預(yù)審等前置性審查流于形式的情況仍會發(fā)生。可以設(shè)想，在地方政府存在“ＧＤＰ沖動”的客觀背景下，將項(xiàng)目“穩(wěn)評”的前置性審查權(quán)交給地方政府，一定難以實(shí)現(xiàn)《穩(wěn)評辦法》出臺的初衷。雖然這種制度安排是項(xiàng)目審查制度建設(shè)的一項(xiàng)重要創(chuàng)新，也是項(xiàng)目前置性審查職能下放給地方政府的一種重要嘗試，但在相關(guān)配套措施不到位的情況下，必然導(dǎo)致項(xiàng)目穩(wěn)評流于形式的情況發(fā)生。

（3）咨詢評估機(jī)構(gòu)難以從獨(dú)立第三方的角度發(fā)揮專業(yè)把關(guān)作用 按照現(xiàn)行的項(xiàng)目穩(wěn)評制度規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會在委托工程咨詢機(jī)構(gòu)對擬建項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請報(bào)告進(jìn)行評估時(shí)，可根據(jù)情況在咨詢評估委托書中要求對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評估報(bào)告提出咨詢意見。這里強(qiáng)調(diào)“可以根據(jù)情況”委托咨詢評估單位提出咨詢意見，其言外之意是，也可以根據(jù)情況“不要求”咨詢評估機(jī)構(gòu)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的咨詢評估。這事實(shí)上弱化了工程咨詢評估機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目穩(wěn)評咨詢中的作用，即不是必須要求委托評估機(jī)構(gòu)提出穩(wěn)評咨詢意見。這里特別強(qiáng)調(diào)，即使投資主管部門委托咨詢評估機(jī)構(gòu)針對擬建項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提出咨詢意見，其提出的也只是“咨詢意見”，而不是“評估結(jié)論”。地方政府出具的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告中的“評估結(jié)論”與工程咨詢機(jī)構(gòu)接受投資主管部門的委托而提交的工程項(xiàng)目“咨詢評估報(bào)告”中的關(guān)于項(xiàng)目穩(wěn)評的“咨詢意見”，具有明顯不同的性質(zhì)、地位和作用，即只有地方政府認(rèn)可的“評估結(jié)論”才是項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)的重要依據(jù)。這種制度安排符合中央有關(guān)部門對重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估工作不得“重復(fù)評估”的原則性要求，即地方政府已經(jīng)出具了社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)“評估報(bào)告”，工程咨詢評估機(jī)構(gòu)在接受國家投資主管部門的委托而開展工程項(xiàng)目咨詢評估時(shí)，就沒有必要再提出有關(guān)項(xiàng)目穩(wěn)評的“評估結(jié)論”。如果確實(shí)有必要針對擬建項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提出咨詢意見，現(xiàn)行管理辦法并沒有明確說明咨詢意見的“用途”，也沒有明確指出當(dāng)咨詢意見與地方政府認(rèn)定的“評估報(bào)告”意見不一致時(shí)應(yīng)采納哪個，事實(shí)上都是采用地方政府的評估結(jié)論。

在這種制度安排下，國家投資主管部門委托工程咨詢機(jī)構(gòu)開展擬建項(xiàng)目的咨詢評估，客觀上根本沒有必要由項(xiàng)目咨詢評估專家對地方政府指定的評估主體報(bào)送的“社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告”再次提出咨詢評估意見。這使得無法真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目咨詢評估專家站在第三方的立場上獨(dú)立地對擬建項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀評估和專業(yè)把關(guān)。

４ 完善我國項(xiàng)目穩(wěn)評機(jī)制的對策措施

（1）加快推進(jìn)項(xiàng)目穩(wěn)評制度建設(shè)和立法工作 如前所述，雖然目前國家投資主管部門制定了項(xiàng)目穩(wěn)評的管理辦法，對項(xiàng)目穩(wěn)評提出了明確要求，但是這些要求并不能真正得到貫徹落實(shí)，國家投資主管部門難以發(fā)揮對項(xiàng)目穩(wěn)評質(zhì)量進(jìn)行實(shí)質(zhì)性把關(guān)的作用，為項(xiàng)目穩(wěn)評流于形式提供了條件。項(xiàng)目穩(wěn)評還涉及黨的維穩(wěn)部門和政府行政部門雙重管理的問題，政府部門制定的管理文件與黨的維穩(wěn)主管部門的管理規(guī)定相銜接，需要一個有效的溝通渠道。我們建議，我國應(yīng)制定一個國家層次上的、具有較高權(quán)威性的項(xiàng)目穩(wěn)評管理規(guī)定，界定項(xiàng)目業(yè)主單位、地方政府、行業(yè)主管部門及投資主管部門等的責(zé)權(quán)利關(guān)系，確保項(xiàng)目穩(wěn)評制度能夠切實(shí)貫徹落實(shí)。

我國投資領(lǐng)域的立法嚴(yán)重滯后，應(yīng)加快推進(jìn)項(xiàng)目穩(wěn)評立法工作。目前國務(wù)院投資主管部門對項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案等行政許可行為缺乏上位法的支持。由于項(xiàng)目申報(bào)、審查程序及內(nèi)容要求缺乏明確的法律規(guī)定，因此對于在項(xiàng)目推進(jìn)過程中出現(xiàn)突發(fā)性群體事件等棘手問題，難以嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行處理，不利于依法開展穩(wěn)評工作或落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解措施。今后要加快解決我國項(xiàng)目決策和審批管理在執(zhí)行程序上無法可依的被動局面，加快推進(jìn)工程項(xiàng)目投資立法，并在法律條款中明確公眾參與、信息公開、利益相關(guān)者維權(quán)及群體性事件如何處理等規(guī)定，將項(xiàng)目穩(wěn)評工作納入法治化建設(shè)軌道。

（2）發(fā)揮投資主管部門及工程咨詢機(jī)構(gòu)為穩(wěn)評把關(guān)的有效作用 我們認(rèn)為，國家投資主管部門不能因?yàn)闊o法承擔(dān)工程項(xiàng)目維穩(wěn)的具體責(zé)任就主動放棄對項(xiàng)目穩(wěn)評進(jìn)行實(shí)質(zhì)性把關(guān)的責(zé)任。正如投資主管部門不能有效承擔(dān)擬建項(xiàng)目在規(guī)劃、環(huán)評、用地和節(jié)能等方面決策失誤的具體責(zé)任，但仍然要對這些事項(xiàng)進(jìn)行把關(guān)，并委托咨詢評估機(jī)構(gòu)對這些事項(xiàng)進(jìn)行咨詢評估。如果以項(xiàng)目審查機(jī)關(guān)無法承擔(dān)評價(jià)失誤的責(zé)任為由將相關(guān)事項(xiàng)審查的實(shí)質(zhì)性責(zé)任移交或下放，那么目前報(bào)送國家投資主管部門的可行性研究報(bào)告和項(xiàng)目申請報(bào)告的絕大部分內(nèi)容都應(yīng)該去掉。如此投資主管部門對項(xiàng)目的審批或核準(zhǔn)也就變得沒有必要了。因此，為了確保重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制真正發(fā)揮作用，必須充分考慮當(dāng)前我國的國情，使國家投資主管部門真正發(fā)揮把關(guān)作用，充分發(fā)揮對地方政府追求ＧＤＰ和投資饑渴的行為的制衡作用。

工程咨詢機(jī)構(gòu)作為工程項(xiàng)目評估論證的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，可以在專業(yè)層面對擬建項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)提供咨詢服務(wù)。無論是項(xiàng)目業(yè)主單位報(bào)送的擬建項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章，還是地方政府提交的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，工程咨詢機(jī)構(gòu)都可以從專業(yè)角度對擬建項(xiàng)目的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)分析和評估論證。同時(shí)，在國家投資主管部門委托的咨詢評估中，應(yīng)對穩(wěn)評內(nèi)容提出明確的工作要求，以便咨詢評估專家能夠從獨(dú)立的第三方角度對項(xiàng)目穩(wěn)評申報(bào)文件發(fā)揮評估把關(guān)的實(shí)質(zhì)性作用。有關(guān)部門要制定和完善相關(guān)配套政策，對工程咨詢機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行約束，堅(jiān)決杜絕“可批性論證”。

（3）完善遏制地方政府投資沖動的有效機(jī)制

中央政府有關(guān)部門要從政治的高度明確提出地方政府在推動項(xiàng)目建設(shè)過程中對社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)“零容忍”的責(zé)任要求，改變地方政府不顧一切爭上項(xiàng)目的現(xiàn)象。完善地方政府考核體系，增加社會管理考核內(nèi)容，加大對工程項(xiàng)目維穩(wěn)責(zé)任的處罰力度，強(qiáng)調(diào)重大項(xiàng)目出現(xiàn)群體性事件時(shí)項(xiàng)目業(yè)主單位必須承擔(dān)各種連帶責(zé)任、地方政府必須承擔(dān)社會維穩(wěn)的政治和社會管理責(zé)任。

目前亟待在國家層面建立重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目維穩(wěn)責(zé)任的追溯制度，強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)責(zé)任終身追溯，因項(xiàng)目盲目上馬而引發(fā)群體性事件的地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人員，無論其職位是否變動，都要追究當(dāng)時(shí)的行政和法律責(zé)任，以有效遏制地方政府領(lǐng)導(dǎo)片面追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而不顧社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的行為，將國家發(fā)展改革部門推動建立投資項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的初衷和目的嚴(yán)格執(zhí)行下去

（4）制定投資項(xiàng)目外部成本內(nèi)部化的配套政策

我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就對沖在資源及能源消耗、環(huán)境污染、征地拆遷、勞動者合法權(quán)益保護(hù)等方面的代價(jià)。相關(guān)配套措施不到位使得投資項(xiàng)目的各類利益相關(guān)者的合法權(quán)益未得到有效保護(hù)。過去30多年我國一直保持較高的經(jīng)濟(jì)增長水平，與有關(guān)利益各方付出的代價(jià)和做出的犧牲密不可分。從項(xiàng)目評價(jià)的角度看，在進(jìn)行可行性研究和項(xiàng)目評價(jià)中，大量的外部成本并沒有被認(rèn)真地核算，也沒有反映到企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表中，雖然這些項(xiàng)目的可行性論證報(bào)告顯示項(xiàng)目具有很強(qiáng)的可行性和盈利能力，但并不具有可持續(xù)性。

貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求我們必須更新工程咨詢理念，研究如何采取有效措施將外部成本內(nèi)部化，以便全部核實(shí)投資項(xiàng)目可能需要付出的各種代價(jià)，客觀評價(jià)投資項(xiàng)目的可行性。對于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不得不付出的代價(jià)，必須采取相應(yīng)的配套政策，將這些外部成本內(nèi)部化，以便為可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建一個合理的制度框架。具體做法是：重視工程項(xiàng)目建設(shè)的總體規(guī)劃工作，協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)與周邊環(huán)境的關(guān)系，提高項(xiàng)目準(zhǔn)入條件和安全標(biāo)準(zhǔn)，提高征地補(bǔ)償和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提高項(xiàng)目占用資源的價(jià)格，加大對項(xiàng)目建設(shè)所引發(fā)的資源占用、環(huán)境污染、能源消耗和安全生產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使有關(guān)利益相關(guān)者的合法權(quán)益能夠得到切實(shí)可行的維護(hù)，為預(yù)防維權(quán)類群體性事件的發(fā)生打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二篇：我國PPP項(xiàng)目當(dāng)前存在的問題

當(dāng)前存在的問題

1）制度環(huán)境不完善，管理存在混亂：當(dāng)前我國有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，政策法規(guī)層次較低，法律效力不高。而在立法推進(jìn)方面，當(dāng)前財(cái)政部和發(fā)改委各自主導(dǎo)的立法草案，也體現(xiàn)在PPP管理方面主管機(jī)構(gòu)交叉重疊的現(xiàn)象。

2）地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中誠信欠缺問題突出：在地方財(cái)政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會資本。“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念并未得到正確的闡釋。體現(xiàn)在：地方政府以政府換屆、規(guī)劃變更、財(cái)政困難等為理由，違反合同，3）PPP項(xiàng)目用地政策尚未明確，項(xiàng)目土地取得困難。項(xiàng)目用地政策尚未明確，包括PPP項(xiàng)目公司應(yīng)如何獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)；如何確保獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的的社會資本能同時(shí)通過招拍掛獲得項(xiàng)目的土地使用權(quán)。

4）PPP項(xiàng)目收益偏低切不確定性高，社會資本財(cái)務(wù)投資的動力不足：PPP項(xiàng)目大多為微利項(xiàng)目，收益率一般為6%-8%，對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。同時(shí)，相當(dāng)部分行業(yè)投資回報(bào)不確定：大部分PPP項(xiàng)目屬于政府價(jià)格監(jiān)管行業(yè)，價(jià)格調(diào)整規(guī)則性差，缺乏預(yù)見性。

5）金融工具和市場不完善，融資困難，PPP項(xiàng)目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗(yàn)，融資難依舊是掣肘PPP發(fā)展的關(guān)鍵因素。融資方式較為單一，現(xiàn)存的PPP項(xiàng)目多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式；商業(yè)銀行因其近年來的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導(dǎo)致其在信貸投放過程中更為謹(jǐn)慎，至今商業(yè)銀行對PPP項(xiàng)目的放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴(yán)格，PPP項(xiàng)目卻很難滿足要求，致使PPP項(xiàng)目資金缺口巨大，難以落地。

6）PPP項(xiàng)目監(jiān)管環(huán)節(jié)相對滯后在：地方政府的監(jiān)管意識不足，重融資輕管理，導(dǎo)致一些社會資本方利用監(jiān)管漏洞，包裝存量項(xiàng)目，騙取財(cái)政補(bǔ)貼，嚴(yán)重偏離PPP項(xiàng)目初衷；績效評價(jià)體系缺失，PPP項(xiàng)目的標(biāo)的多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，是為社會公眾服務(wù)的，因此，在績效評價(jià)中納入社會公眾的意見后才能更全面地反映項(xiàng)目效益，但在實(shí)踐過程中，社會公眾的監(jiān)督缺失，績效評價(jià)流于形式。

7）PPP項(xiàng)目牽涉市政、交通、財(cái)政、發(fā)改多個部門，出現(xiàn)“重復(fù)審批”的問題，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目審批決策周期長、時(shí)間成本高。且項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)外部因素變化，及時(shí)調(diào)整PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，8）退出機(jī)制不暢：發(fā)改委頒布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，在加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理部分，將退出機(jī)制作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府要“依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道?！钡遣⑽疵鞔_規(guī)定具體的操作流程。當(dāng)前的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模都較大，投資周期也較長，且多是非標(biāo)準(zhǔn)化和非證券化項(xiàng)目，這導(dǎo)致PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓市場很難活躍，投資者風(fēng)險(xiǎn)不易轉(zhuǎn)移。9）缺乏專業(yè)人才和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)：咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力參差不齊。因?yàn)闃I(yè)務(wù)爆發(fā)，很多之前沒有從事過PPP咨詢、或者沒有PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)也開始介入這個市場，未能為項(xiàng)目提供專業(yè)性指導(dǎo)。

10）部分民營企業(yè)存在誠信缺失情況：部分民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目以超低價(jià)格中標(biāo)之后，再以種種理由提價(jià)，以延遲施工或退出相威脅。一些地方政府無法承擔(dān)項(xiàng)目中斷的后果，處于被動地位，使得這些地方政府主要依靠國有企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目。

11）PPP項(xiàng)目入庫流程不規(guī)范

由于現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的PPP入庫流程規(guī)范，個別政府官員可能會為了獲取更多利益，在PPP 模式的應(yīng)用過程中設(shè)置繁多的名目，以獲取更多利益，從而造成社會公共設(shè)施建設(shè)的低效。

12）PPP項(xiàng)目回報(bào)問題未能得到有效解決，社會資本對此心存疑慮。

目前形成的PPP項(xiàng)目回報(bào)方式有三種：政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、項(xiàng)目開發(fā)性收入，其中最好最科學(xué)的回報(bào)方式就是使用者付費(fèi)的形式，傳統(tǒng)的公共交通項(xiàng)目等已經(jīng)形成了一套比較成熟的使用者付費(fèi)形式，社會資本在這方面的投資顧慮較少。而諸如環(huán)境保護(hù)等一些新型的項(xiàng)目，一般工程巨大，難以準(zhǔn)確測算回報(bào)且付費(fèi)體系不成熟，這樣的項(xiàng)目往往不被社會資本看好，導(dǎo)致項(xiàng)目難以落實(shí)。

13）政府和社會雙方的專業(yè)能力不足。

在PPP模式向教育、醫(yī)療、水利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域擴(kuò)張的浪潮之下，政府和社會資本專業(yè)知識不充分、缺乏項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)等問題凸顯出來。政府存在盲目立項(xiàng)，未經(jīng)充分論證的問題。盲目立項(xiàng)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目激增，政府沒有做好相應(yīng)準(zhǔn)備。受專業(yè)知識限制，政府在多重審核標(biāo)準(zhǔn)的建立上力不從心，許多項(xiàng)目因此難以落實(shí)。

14）與政府政績訴求相悖導(dǎo)致難以落實(shí)

PPP項(xiàng)目一般投資較大，運(yùn)作周期長，而這些項(xiàng)目一般是由地方財(cái)政提供支持。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，政府和社會資本必須成立特殊經(jīng)營實(shí)體公司（SPV），這需要地方政府一定數(shù)額的資源投入。鑒于任期制等考慮，地方政府往往會選擇見效快、收益高的項(xiàng)目，最終PPP項(xiàng)目就難以得到落實(shí)。

第三篇：項(xiàng)目存在問題

項(xiàng)目存在問題

1位于兩省之間，征地協(xié)調(diào)相對壓力較大。

2技術(shù)人員配置業(yè)務(wù)能力相對薄弱。

3項(xiàng)目小，各項(xiàng)成本均不好分?jǐn)偅绦蜻€是大項(xiàng)目的程序。4現(xiàn)場沒有進(jìn)場道路，相對費(fèi)用較高。

措施:

2技術(shù)人員薄弱，一是注重培養(yǎng)，早日能獨(dú)擋一面；二是適當(dāng)從社會尋找有經(jīng)驗(yàn)的人員，吸入項(xiàng)目。

3精打細(xì)算，合理利用現(xiàn)有資源，培養(yǎng)每個人要有成本意識觀念。

4進(jìn)場道路跟業(yè)主商量建議永久性的，適當(dāng)業(yè)主補(bǔ)償。下半年工作重點(diǎn)：

1除上邊寫的，還加上爭取年底下部結(jié)束。為明年打基礎(chǔ)。2緊盯港頭后期項(xiàng)目，對以前施工單位的清單報(bào)價(jià)做分析，對以后投標(biāo)做依據(jù)，著重市場開發(fā)。

3善培養(yǎng)，勤學(xué)習(xí)，善總結(jié)。在新領(lǐng)域要多總結(jié)。

下半年外抓協(xié)調(diào)，內(nèi)抓管理。

第四篇：我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀及存在問題

所謂金融監(jiān)管是指金融主管機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的權(quán)力，依法對金融機(jī)構(gòu)及其運(yùn)營情況實(shí)施監(jiān)督和管理，以維護(hù)正常的金融秩序，保護(hù)存款人和投資者的利益，保障金融體系安全、健康、高效運(yùn)行。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，金融機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營、監(jiān)管當(dāng)局依法監(jiān)管是確保金融體系穩(wěn)定的前提。金融監(jiān)管的目的是防范金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，維護(hù)金融秩序穩(wěn)定，保障金融體系的運(yùn)行安全，保護(hù)資產(chǎn)所有者的利益。

我國金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀與存在的問題

1、嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營和多元化監(jiān)管模式限制了商業(yè)銀行的發(fā)展空間，在分業(yè)監(jiān)管的實(shí)施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制也使金融監(jiān)管不能適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的需要。

目前，我國在實(shí)施銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，建立了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)監(jiān)管的體制框架，分別由人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管。這種分業(yè)監(jiān)管的體制在前幾年對加強(qiáng)金融監(jiān)管特別是糾正金融業(yè)的“三亂”，防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面起到了很大作用，但其局限性也是明顯的：其一，降低了監(jiān)管效率，提高了監(jiān)管成本。我國的存款類機(jī)構(gòu)(銀行、信用社)、證券機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在資金融通、清算上都由人民銀行管理，其外匯業(yè)務(wù)也由外匯管理局監(jiān)管，在業(yè)務(wù)上有一定交叉，由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作和信息交流問題未能很好解決，往往造成有的金融業(yè)務(wù)得不到有效監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。或有的金融創(chuàng)新得不到監(jiān)管當(dāng)局的認(rèn)可，阻礙了金融業(yè)的發(fā)展；其二，限制了我國銀行業(yè)的發(fā)展空間。全球金融正呈一體化、綜合化發(fā)展趨勢，分業(yè)經(jīng)營使我國銀行不能開展綜合業(yè)務(wù)，今后很難與國外銀行平等競爭，制約了國內(nèi)銀行的發(fā)展步伐；其三，不符合國際金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管趨勢。目前，許多國家為適應(yīng)金融一體化趨勢，紛紛對過去的多元化監(jiān)管體制進(jìn)行改革，建立了單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如英國、澳大利亞、日本和韓國等。事實(shí)表明，這種做法提高了監(jiān)管效率，降低了監(jiān)管成本。在我國，已允許證券公司和基金管理公司進(jìn)入同業(yè)拆借市場進(jìn)行拆借、債券回購，以股票質(zhì)押從商業(yè)銀行取得貸款；允許保險(xiǎn)公司進(jìn)入銀行間債券市場進(jìn)行回購交易，允許保險(xiǎn)資金通過證券投資基金進(jìn)入股市等?？梢灶A(yù)見，加入WTO后，我國金融業(yè)將進(jìn)一步融合，分業(yè)經(jīng)營的局面不會持續(xù)太久，分業(yè)監(jiān)管將失去存在的基礎(chǔ)，成為制約我國金融業(yè)發(fā)展的障礙。

2、金融監(jiān)管內(nèi)容重點(diǎn)不突出，監(jiān)管內(nèi)容不全面。金融監(jiān)管內(nèi)容和范圍狹窄，監(jiān)管乎段落后。

一是對商業(yè)銀行的監(jiān)管偏重于合規(guī)性監(jiān)管，忽視風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管。二是對商業(yè)銀行的監(jiān)管內(nèi)

容過窄，仍局限于存貸款、結(jié)算、信用卡等業(yè)務(wù)，已不能涵蓋全部金融業(yè)務(wù)；對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管滯后，一些新的金融業(yè)務(wù)未及時(shí)納入監(jiān)管視線。三是金融監(jiān)管范圍縮小，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)未納入監(jiān)管范圍，如將彩票市場、社會集資等監(jiān)管業(yè)務(wù)逐步移交給其他部門監(jiān)管；社會保障體系中涉及的準(zhǔn)金融業(yè)，如社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等，分散于不同的部門經(jīng)營和管理，未納入統(tǒng)一的金融監(jiān)管范疇。在部門和地方利益驅(qū)使下，這些業(yè)務(wù)開展的狀況十分混亂，有的地方出現(xiàn)地方政府挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)金的現(xiàn)象。這些問題不解決，必然隱藏較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3、金融監(jiān)管方式過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，監(jiān)管手段陳舊。金融監(jiān)管的組織體系不健全。

首先，在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、日常業(yè)務(wù)監(jiān)管、市場退出等方面，過分依賴行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管，雖然近兩年開始試行非現(xiàn)場監(jiān)管，但其方式還不完善，監(jiān)管的有效性很低。其次，監(jiān)管手段陳舊，科技水平低，與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)未實(shí)現(xiàn)電腦聯(lián)網(wǎng)，無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控，使監(jiān)管人員忙于監(jiān)管資料的收集和層層上報(bào)工作，效率低，成本高。第三，對金融機(jī)構(gòu)退出市場的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，尤其對有問題的金融機(jī)構(gòu)退出市場的處理缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)，許多法律和制度建設(shè)滯后。第四，利用社會力量對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管尚未起步，對外部審計(jì)師的利用幾乎是空白，對如何利用外部中介機(jī)構(gòu)實(shí)行金融監(jiān)管缺乏相應(yīng)的制度和法規(guī)。第五，金融監(jiān)管的成本較高，導(dǎo)致金融監(jiān)管的有效性下降。

4、金融監(jiān)管人力資源嚴(yán)重稀缺，金融監(jiān)管能力偏低。監(jiān)管人員素質(zhì)不全面，高素質(zhì)人才缺乏。

尤其是基層人行，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)上存在“四多四少”現(xiàn)象，即中低學(xué)歷者多，高學(xué)歷者少；了解傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的人多，掌握現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)的人少；從事具體業(yè)務(wù)操作的人多，從事金融監(jiān)管研究的人少；具有某項(xiàng)知識和技能的人多，全面掌握金融、法律、外語、計(jì)算機(jī)知識的人少。

基層央行的金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與存在的問題

金融監(jiān)管是人民銀行中心支行和縣支行的主要職責(zé)，對防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定金融秩序，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。目前，基層央行的金融監(jiān)管水平較之以前有了明顯提高，但還存在如下不容忽視的問題和缺陷：

1、金融監(jiān)管理念尚有一定的缺失性。當(dāng)前，人民銀行在實(shí)現(xiàn)由合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變上成效明顯，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管已成為工作重點(diǎn)。但是目前仍存在一些問題：①監(jiān)管目標(biāo)理念

較為單一。②市場約束理念不足。經(jīng)濟(jì)金融市場化、一體化日漸深入的情況下，市場約束有助于加強(qiáng)資本管制的效果，促進(jìn)商業(yè)銀行穩(wěn)健經(jīng)營。為此，新的巴塞爾協(xié)議框架把市場紀(jì)律和約束力確立為資本監(jiān)管的第三大支柱。而在實(shí)際工作中，基層人民銀行金融監(jiān)管對市場約束理念的引入尚付闕如，社會中介機(jī)構(gòu)如會計(jì)師事務(wù)所等參與對商業(yè)銀行的審計(jì)、檢查也乏善可陳，從而使得監(jiān)管的實(shí)際效果打了折扣。③系統(tǒng)、持續(xù)的監(jiān)管理念有待加強(qiáng)。

2、金融監(jiān)管責(zé)任制的制度安排留有缺陷，需要改進(jìn)?；鶎尤嗣胥y行普遍推行了金融監(jiān)管責(zé)任制，有利于規(guī)范監(jiān)管行為，提高金融監(jiān)管的工作質(zhì)量和效率。但從實(shí)踐來看，監(jiān)管責(zé)任制度創(chuàng)新的實(shí)際效果與設(shè)計(jì)預(yù)期具有一定的反差，其缺陷主要表現(xiàn)為：①監(jiān)管責(zé)任制有些規(guī)定不明確具體，實(shí)際操作有一定困難。②監(jiān)管責(zé)任制中的激勵約束機(jī)制不相兼容。③監(jiān)管責(zé)任制的相關(guān)配套制度滯后，影響其可操作性。

3、金融監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備與監(jiān)管需求存在一定的不適應(yīng)性。當(dāng)前，人民銀行縣支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，大部分縣支行的原合作金融管理股、金管股、調(diào)統(tǒng)股已合并為金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管股，由于中心支行原對應(yīng)的科室仍各司其職，故縣支行原各部門人員繼續(xù)履行原有職能，使得某些支行員工產(chǎn)生了錯誤認(rèn)識，致使縣支行金融監(jiān)管合力的作用難以有效發(fā)揮。另外，基層人民銀行其他部門的人力、物力基本占用了支行總體力量的大部分，而履行基層央行主要職能的金融監(jiān)管部門僅占支行總體的少部分，與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并后監(jiān)管任務(wù)加重的實(shí)際狀況不相適應(yīng)。

4、金融監(jiān)管的信息溝通體系和電子化建設(shè)滯后，制約監(jiān)管效率的提高。依照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，任一系統(tǒng)都不是獨(dú)立和封閉的，其內(nèi)部子系統(tǒng)之間是相互聯(lián)系、影響的，且與其他相對獨(dú)立的系統(tǒng)構(gòu)成一個更大的系統(tǒng)。建立區(qū)域性金融安全區(qū)，決定于區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)因素，也與鄰近區(qū)域的經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)程度等相關(guān)。故而，建立起基層央行與各商業(yè)銀行和中小金融機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)間、基層央行分支機(jī)構(gòu)間、基層央行與證監(jiān)會和保監(jiān)會分支機(jī)構(gòu)間的信息溝通體系，實(shí)現(xiàn)信息共享、聯(lián)手監(jiān)管，有利于構(gòu)建牢固的金融風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”。

5、金融監(jiān)管人員資格管理和人員素質(zhì)有待改進(jìn)和提高。當(dāng)前，基層人民銀行金融監(jiān)管人員的素質(zhì)、能力要求很大程度上限于領(lǐng)導(dǎo)的評價(jià)和看法，監(jiān)管人員的選配、調(diào)動主要取決于各級領(lǐng)導(dǎo)的意見，具有一定的局限性，難以全面、準(zhǔn)確地考察選配人員的業(yè)務(wù)監(jiān)管能力，缺乏一套有效的監(jiān)管人員資格管理辦法來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管人力資源的優(yōu)化配置。

加入世貿(mào)組織，對我國的沖擊和震蕩將是全面的、深刻的、久遠(yuǎn)的。我們要抓住這一歷史性機(jī)遇，直面挑戰(zhàn)，勇于開拓，學(xué)習(xí)借鑒國際先進(jìn)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，迅速提高

央行金融監(jiān)管水平。

1、加強(qiáng)對國際金融知識、國外金融法律、國際金融監(jiān)管原則、國際金融組織規(guī)定等知識的學(xué)習(xí)和研究。要改變目前對國際金融發(fā)展和監(jiān)管動態(tài)的研究集中在人民銀行總行的現(xiàn)狀，人行各大區(qū)分行要加強(qiáng)這方面的研究，增加對國際金融形勢的了解；各基層人行要有計(jì)劃、有組織、有步驟地學(xué)習(xí)研究國際上關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定，特別是要根據(jù)我國金融工作的實(shí)際需要，學(xué)習(xí)、研究、借鑒國際清算銀行關(guān)于銀行業(yè)監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定；對巴塞爾委員會制定的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》等國際通用的監(jiān)管準(zhǔn)則，要認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究，并結(jié)合我國實(shí)際制定出具體的、操作性強(qiáng)的監(jiān)管細(xì)則，指導(dǎo)我國的銀行監(jiān)管工作。

2、修改完善現(xiàn)有法律框架?，F(xiàn)行《商業(yè)銀行法》和《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的部分條款已不適應(yīng)加入WTO后我國銀行業(yè)的發(fā)展和對銀行業(yè)監(jiān)管的需要。要根據(jù)金融市場開放的現(xiàn)狀、加入WTO后外資銀行的設(shè)立和經(jīng)營情況、國際金融監(jiān)管趨勢的變化，進(jìn)一步修改、完善現(xiàn)有法律框架。

3、改進(jìn)和完善多元化的金融監(jiān)管體制。應(yīng)加強(qiáng)人民銀行與證監(jiān)會、保監(jiān)會在金融監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)工作，合理劃分各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍和職責(zé)；同時(shí)，在保持分業(yè)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)關(guān)的溝通，避免出現(xiàn)監(jiān)管“真空”和重復(fù)監(jiān)管。針對金融業(yè)必將實(shí)行混業(yè)經(jīng)營的趨勢，未雨綢繆，為金融監(jiān)管實(shí)現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管做好法律上、制度上、組織上和人才上的準(zhǔn)備。

4、合理確定監(jiān)管內(nèi)容，改進(jìn)監(jiān)管方式，鼓勵金融創(chuàng)新。首先，要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將謹(jǐn)慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管確定為央行監(jiān)管目標(biāo)，對金融機(jī)構(gòu)法人以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為主，實(shí)行并表監(jiān)管，對其分支機(jī)構(gòu)以合規(guī)監(jiān)管為主。其次，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式由行政審批和現(xiàn)場監(jiān)管為主向非現(xiàn)場監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)變，一方面建立健全完善的非現(xiàn)場監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)法人的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，及時(shí)有效地防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，減少金融管制，正確區(qū)分金融創(chuàng)新和金融違規(guī)，保持金融機(jī)構(gòu)的競爭活力。第三，擴(kuò)大金融監(jiān)管范圍，將金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)納入監(jiān)管范圍，加強(qiáng)央行對全社會金融風(fēng)險(xiǎn)的防范能力，防范金融創(chuàng)新和準(zhǔn)金融業(yè)務(wù)可能導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)。第四，要盡快實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管手段的現(xiàn)代化，加強(qiáng)金融監(jiān)管的電子化建設(shè)，充分發(fā)揮計(jì)算機(jī)輔助管理，尤其是實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)在金融監(jiān)管中的作用。第五，要充分發(fā)揮外部審計(jì)師在金融監(jiān)管中的作用，制定相應(yīng)的法規(guī)和程序，促進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場監(jiān)管和外部審計(jì)的有機(jī)結(jié)合。

5、加強(qiáng)中央銀行監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高監(jiān)管水平。

6、加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作與交流。在外資銀行的監(jiān)管方面，要加強(qiáng)與在華外資銀行的母國中央銀行或監(jiān)管當(dāng)局的聯(lián)系，嚴(yán)格審查外資銀行的經(jīng)營水平，經(jīng)營業(yè)績和風(fēng)險(xiǎn)狀況；

嚴(yán)格審查其擬任分支機(jī)構(gòu)高級管理人員的任職資格，防止國外金融風(fēng)險(xiǎn)在我國的擴(kuò)散。同時(shí)要加強(qiáng)與國際性金融監(jiān)管組織的合作，及時(shí)掌握國際上先進(jìn)的監(jiān)管準(zhǔn)則、方式和手段，在人才培訓(xùn)、信息溝通、工作交流等方面提供國際合作，促進(jìn)我國金融監(jiān)管制度與國際通行做法接軌，大力提高監(jiān)管水平。

同樣根據(jù)基層人民銀行金融監(jiān)管中存在問題的分析，可以提出以下對策思路以供探討：

（一）更新金融監(jiān)管理念，樹立和增強(qiáng)監(jiān)管中的“效益、市場、系統(tǒng)、持續(xù)”意識。正確的監(jiān)管理念是指導(dǎo)金融監(jiān)管的有力指南，亦須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境的變遷而作出適應(yīng)性的調(diào)整。

由此，我們認(rèn)為，在堅(jiān)持原有合理的監(jiān)管理念基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合新的形勢需要，適當(dāng)引入和增強(qiáng)新的監(jiān)管理念內(nèi)涵。①適當(dāng)引入監(jiān)管中的“效益”理念。對一些經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行質(zhì)量較差、金融風(fēng)險(xiǎn)積累突出的地方，人民銀行應(yīng)強(qiáng)化金融監(jiān)管，查處違法違規(guī)行為，穩(wěn)定金融秩序，及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。對一些化解顯性金融風(fēng)險(xiǎn)已有明顯成績、經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行較為平穩(wěn)的地方，人民銀行在履行好風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，監(jiān)管重點(diǎn)宜有所傾斜，適度突出對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營效益的指引，帶動商業(yè)銀行金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，較好地實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管宏觀剛性和銀行微觀經(jīng)營靈活度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。②樹立“市場約束”的監(jiān)管理念。有效的市場約束，是商業(yè)銀行實(shí)行審慎經(jīng)營的驅(qū)動力，也促使商業(yè)銀行保持雄厚的資本基礎(chǔ)以抵御風(fēng)險(xiǎn)，故可以作為有效銀行監(jiān)管的重要手段，因而受到了國際金融界的日益關(guān)注和重視。市場約束要求較高的信息披露水平，對于市場化程度較低的我國銀行業(yè)而言，宜采取漸進(jìn)式的逐步推進(jìn)方式。同時(shí)，人民銀行實(shí)施金融監(jiān)管時(shí)，可以充分發(fā)揮市場力量的制約作用，引入一些社會中介機(jī)構(gòu)如會計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司等，對銀行等金融機(jī)構(gòu)檢查、監(jiān)督、資信評級等，以提升金融監(jiān)管的效能。③增強(qiáng)“系統(tǒng)、持續(xù)”的監(jiān)管理念。人民銀行在監(jiān)管時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，注意現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的銜接和良性互動，發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和現(xiàn)場監(jiān)管的查誤糾錯機(jī)制的作用，減少監(jiān)管工作的隨意性、突擊性；深入研究銀行業(yè)務(wù)的周期性規(guī)律，把握好事前、事中、事后的監(jiān)管特征，盡可能減少或杜絕無效監(jiān)管，在持續(xù)監(jiān)管中逐漸提高監(jiān)管工作的質(zhì)量。

（二）改進(jìn)和完善金融監(jiān)管責(zé)任制的制度安排。①完善監(jiān)管責(zé)任制體系，增強(qiáng)責(zé)任制的可操作性。從實(shí)際工作中看，實(shí)現(xiàn)“授權(quán)定責(zé)、權(quán)責(zé)平衡”是確保監(jiān)管責(zé)任制落實(shí)到位的關(guān)鍵因素。按照監(jiān)管權(quán)限來劃定責(zé)任，誰失誤由誰承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時(shí)，劃分責(zé)任應(yīng)明確、細(xì)致、具體，各級、各類監(jiān)管責(zé)任人對哪些金融風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任及責(zé)任的種類，應(yīng)具體細(xì)化，使其具有較強(qiáng)的可操作性。②改進(jìn)責(zé)任制中的激勵約束機(jī)制，充分調(diào)動監(jiān)管人員的積極性。實(shí)行監(jiān)管責(zé)任制后，監(jiān)管者責(zé)任重大，從事監(jiān)管工作具有風(fēng)險(xiǎn)性，應(yīng)當(dāng)建立績效掛鉤式的激勵機(jī)制。同時(shí)，可施行監(jiān)管過錯責(zé)任追究制、消極作為追究制等，實(shí)現(xiàn)激勵與約束的有機(jī)兼容，使金融監(jiān)管活力不斷激發(fā)出來。③加快責(zé)任制的相關(guān)配套制度建設(shè)。及早制定統(tǒng)一、規(guī)范、具體的監(jiān)管崗位操作規(guī)程，以明確分解和定位崗位責(zé)任；建立以內(nèi)審、監(jiān)察部門為主實(shí)行的監(jiān)督制衡機(jī)制，以預(yù)防、糾正和處罰執(zhí)法失當(dāng)?shù)刃袨?。為減少年終考評的主觀隨意性，可采取以科學(xué)設(shè)定的指標(biāo)考核為主、結(jié)合抽查核實(shí)、個人述職的方式，區(qū)別各級不同責(zé)任人而分類考核，并輔之以平時(shí)累積的監(jiān)管過程情況材料、表格等進(jìn)行綜合性的監(jiān)管考評。

（三）優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人員配置，增強(qiáng)金融監(jiān)管力量。目前，多數(shù)縣支行的金融監(jiān)管仍采取分組的方法，這不利于金融監(jiān)管整體力量的有效發(fā)揮，可以將監(jiān)管業(yè)務(wù)劃分為現(xiàn)場監(jiān)管、非現(xiàn)場監(jiān)管和日常監(jiān)管三個部分，以此來配備監(jiān)管人員，發(fā)揮監(jiān)管合力。與此同時(shí)，在人力資源上向監(jiān)管部門傾斜，增加監(jiān)管人員所占的比例，以強(qiáng)化人民銀行的監(jiān)管職能。

（四）加快金融監(jiān)管信息溝通體系和電子化建設(shè)的步伐，切實(shí)提高金融監(jiān)管效率。人民銀行分支機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)建立起有效的金融監(jiān)管信息溝通體系和渠道，及時(shí)就區(qū)域內(nèi)的金融動態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)狀況、違法違規(guī)行為等互通有無、數(shù)據(jù)共享，密切監(jiān)視毗鄰地區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)對本區(qū)域的可能影響，防范金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延；人行分支機(jī)構(gòu)應(yīng)在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管格局下加強(qiáng)與證監(jiān)會、保監(jiān)會分支機(jī)構(gòu)的聯(lián)系、磋商，逐步加以規(guī)范化、制度化，實(shí)行信息共享、資源互通，以大大提高金融監(jiān)管的效率。

結(jié)合轄區(qū)和監(jiān)管自身實(shí)際，盡早開發(fā)實(shí)用、有效的監(jiān)管業(yè)務(wù)軟件，提高工作效率，為轄內(nèi)金融監(jiān)管工作的順利開展提供科技支持；盡快實(shí)現(xiàn)人民銀行與商業(yè)銀行的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，強(qiáng)化實(shí)時(shí)信息聯(lián)系與數(shù)據(jù)集成，適時(shí)建立起商業(yè)銀行監(jiān)管信息系統(tǒng)，形成較為完整的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)監(jiān)管效能的提升。

（五）加強(qiáng)金融監(jiān)管人員的資格管理，提高監(jiān)管隊(duì)伍的整體素質(zhì)。實(shí)施金融監(jiān)管人員的資格管理，應(yīng)當(dāng)朝標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方向邁進(jìn)，以最大限度地減少人為的主觀性。為此，要制定金融監(jiān)管人員的任職資格管理辦法，逐步形成資格考試、競爭上崗的監(jiān)管人員選任機(jī)制，把好監(jiān)管人員的“入口關(guān)”。在此基礎(chǔ)上，人民銀行應(yīng)把加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、提高監(jiān)管人員素質(zhì)放在工作的突出位置，采取多種方式培訓(xùn)員工，注意好前瞻性、應(yīng)時(shí)性和基礎(chǔ)性培訓(xùn)的結(jié)合，鼓勵員工深造，吸收學(xué)歷高、能力強(qiáng)的優(yōu)秀人才，使得監(jiān)管人員素質(zhì)有較大的提高，以適應(yīng)加入WTO后金融監(jiān)管工作提出的新要求。

第五篇：我國電子政務(wù)存在的問題

淺談我國電子政務(wù)存在的問題及對策

目前，我國電子政務(wù)發(fā)展還存在著一些問題和不足

1.各自為政、低水平重復(fù)建設(shè)，資源難以共享

各級、各部門的信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源，存在低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，互聯(lián)互通程度低。設(shè)備和軟件存在重復(fù)購置，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施和傳輸通道分配不盡合理，內(nèi)網(wǎng)、專網(wǎng)和外網(wǎng)的隔離方式還不明確，部分單位沒有自己的內(nèi)部局域網(wǎng)和政府網(wǎng)站，沒有開發(fā)自己的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，部門之間網(wǎng)絡(luò)差距和信息差距較大。缺乏區(qū)域性的政務(wù)統(tǒng)一基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)信息平臺。

電子政務(wù)現(xiàn)行建設(shè)和管理體制導(dǎo)致信息系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)各自為政，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，部門之間相互封閉，信息化建設(shè)和信息資源擁有情況互不熟悉，資金和設(shè)備比較分散，信息溝通和管理協(xié)調(diào)難度增大，形成了網(wǎng)絡(luò)上的“縱強(qiáng)橫弱”和不同程度的“信息孤島”，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，信息共享程度低，導(dǎo)致整合范圍廣，整合難度大。

缺乏電子政務(wù)發(fā)展總體框架和相互關(guān)聯(lián)的部門規(guī)劃。一些單位和部門過分夸大本部門局域網(wǎng)的特殊性和工作信息的保密性，提出獨(dú)立建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)據(jù)中心、容災(zāi)中心、安全認(rèn)證中心等，很少考慮與相關(guān)部門的信息共享與互操作。部分單位在推進(jìn)自己部門內(nèi)部的信息化建設(shè)中，由于沒有一個統(tǒng)一的規(guī)劃和發(fā)展定位，也沒有與其他相關(guān)業(yè)務(wù)來往部門進(jìn)行溝通和交流，沒有和市信息化辦協(xié)調(diào)，各自為政，盲目投資，導(dǎo)致一些資源的重復(fù)建設(shè)。

電子政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚未統(tǒng)一，條塊分割，整合程度差，缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，造成了信息資源難以共享。

2.辦公自動化和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)水平有待提高

當(dāng)前電子政務(wù)應(yīng)用處于個別政務(wù)流程信息化階段，流程整合和服務(wù)創(chuàng)新剛剛起步，政府部門之間協(xié)同辦公的程度較低。對業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用有迫切的需要，但多數(shù)政務(wù)部門的信息中心獨(dú)自成功開發(fā)具有較高適用性和易用性的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的能力有限。

辦公自動化、決策支撐、應(yīng)急指揮、社會保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、行政審批和公共服務(wù)等應(yīng)用系統(tǒng)的本地特色不足，低水平重復(fù)開發(fā)嚴(yán)重，缺乏結(jié)合本地實(shí)際的自主開發(fā)的軟件產(chǎn)品。已建成的大部分應(yīng)用系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程相對固化，更新緩慢，軟件系統(tǒng)不能隨著政府機(jī)構(gòu)改革和業(yè)務(wù)流程的變化而變化；有些單位還在使用單機(jī)版的應(yīng)用系統(tǒng)；應(yīng)用系統(tǒng)的應(yīng)用和服務(wù)領(lǐng)域窄，一體化程度低，跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同和互動系統(tǒng)幾乎空白。

3.信息安全保障體系不健全

電子政務(wù)安全保障體系建設(shè)處于起步階段，各級各部門信息網(wǎng)絡(luò)安全保障措施大不相同。個別應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)和使用比較好的已經(jīng)應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)，防火墻、入侵檢測設(shè)備、殺毒軟件基本齊備，而有的連基本的防病毒軟件都沒有安裝。大多數(shù)沒有綜合實(shí)施CA認(rèn)證、數(shù)據(jù)備份、防火墻等三種以上安全保障措施，也沒有制訂相應(yīng)的信息安全管理制度。應(yīng)急處理突發(fā)事件能力不夠強(qiáng)，多數(shù)部門的安全應(yīng)急隊(duì)伍尚在建設(shè)當(dāng)中。還沒有統(tǒng)一的安全管理機(jī)制，整體防護(hù)能力不高，信息安全技術(shù)與管理人才缺乏。

4.缺乏電子政務(wù)專門人才，機(jī)構(gòu)職能有待強(qiáng)化

專業(yè)的電子政務(wù)方面的人才缺乏、分散，公務(wù)員計(jì)算機(jī)整體水平偏低。目前，普遍缺乏專業(yè)的電子政務(wù)方面的人才，尤其是缺少具有信息技術(shù)和行政管理經(jīng)驗(yàn)的通才。由于待遇相對不高，吸引力有限，人才存量不足，流失嚴(yán)重，遠(yuǎn)不能滿足各部門對信息技術(shù)和電子政務(wù)方面的人才的需求。以貴陽市為例，17個市政府組成部門和市直部門中有3家單位沒有設(shè)立類似信息中心、信息科這樣的專職部門，已經(jīng)設(shè)立的信息中心（或類似機(jī)構(gòu)）級別待定或者較低，僅有部分單位擁有自己的專職網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)維護(hù)人員，專業(yè)的電子政務(wù)人才極其匱乏

信息化管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，尤其在縣（區(qū)），無專職的信息化管理部門，沒有建立信

息化領(lǐng)導(dǎo)小組，有些部門甚至沒有專職的信息人員，信息系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)困難。對信息化工作重視不夠，對信息化的認(rèn)識還停留在單一建網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)上。這些落后意識和管理機(jī)制在一定程度上阻礙了電子政務(wù)進(jìn)程與應(yīng)用。

5.信息資源未能實(shí)現(xiàn)共享和共用

部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的各種數(shù)據(jù)的格式不同，平臺不同，信息交換渠道不暢，信息資源無法共享，可重復(fù)利用度低。

此外，電子政務(wù)政策制定、法制建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)等方面的工作亟待加強(qiáng)。電子政務(wù)運(yùn)維的創(chuàng)新機(jī)制不足。電子政務(wù)建設(shè)所需要的多元化投資機(jī)制尚未形成，資金投入不足。

為推動電子政務(wù)的發(fā)展，近期內(nèi)應(yīng)該采取下列措施：

（一）加強(qiáng)宣傳，突破誤區(qū)。電子政務(wù)是近些年來隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)才興起的一種新的政府治理方式，其概念、內(nèi)涵和特點(diǎn)尚不為大多數(shù)公務(wù)員所理解。實(shí)際上，從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，許多人對電子商務(wù)還是一知半解，對電子政務(wù)就更是一無所知了。因此，當(dāng)前必須就電子政務(wù)與傳統(tǒng)的政府治理的差異、電子政務(wù)與辦公自動化的區(qū)別、電子政務(wù)對信息產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用等加強(qiáng)宣傳工作，破除各種錯誤熟悉，使各級領(lǐng)導(dǎo)樹立正確觀念。

（二）統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)?？梢越梃b國外先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，在國務(wù)院建立電子政務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織中心政府和地方政府的電子政務(wù)建設(shè)。為此，可以推行“總體統(tǒng)籌、分工負(fù)責(zé)”制?！翱傮w統(tǒng)籌”就是：國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對全國政府信息化建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)政策法規(guī)及治理辦法，對重大工程的資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排。“分工負(fù)責(zé)”就是：各部委、各地方按照統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施。

（三）以發(fā)展電子政務(wù)、實(shí)現(xiàn)“電子政府”為目標(biāo)，以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，改革政府治理模式，優(yōu)化業(yè)務(wù)工作流程。這是實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息化的前提和基礎(chǔ)。實(shí)施電子政務(wù)工程不能簡單地將現(xiàn)有業(yè)務(wù)、辦公、辦事程序原封不動地搬上計(jì)算機(jī)，而是要對傳統(tǒng)的工作模式、工作 方法、工作手段進(jìn)行革新。

（四）整合政務(wù)信息資源，建設(shè)和改造政務(wù)數(shù)據(jù)庫。這是電子政務(wù)工程的要害和難點(diǎn)，必須打破各級政府和部門對信息的壟斷和封閉，整合政務(wù)信息資源，重視對信息資源的不斷開發(fā)、更新和維護(hù)；推動政府信息資源對社會的開放，使之發(fā)揮巨大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（五）健全和完善政府專網(wǎng)，加快建設(shè)寬帶高速政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。規(guī)劃、引導(dǎo)國家骨干通信網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)寬帶網(wǎng)建設(shè)，促進(jìn)無線上網(wǎng)、數(shù)字電視與呼叫中心等技術(shù)與市場的發(fā)展，加快各地“數(shù)字城市”和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，進(jìn)一步改造各級政府與上級機(jī)關(guān)聯(lián)通的專用通訊網(wǎng)絡(luò)（政府專網(wǎng)）。

（六）吸引私人部門與非政府機(jī)構(gòu)參與電子政務(wù)的建設(shè)，確保電子政務(wù)順利發(fā)展。在確保政務(wù)安全的前提下，可以考慮通過合理方式授權(quán)企業(yè)參與籌資、建設(shè)、運(yùn)營和治理。這樣既可

減輕政府部門的預(yù)算壓力，確保維持政府網(wǎng)站運(yùn)行的資金來源，企業(yè)也可通過產(chǎn)品開發(fā)、技術(shù)咨詢與服務(wù)、數(shù)據(jù)的商業(yè)再開發(fā)而獲得利潤。實(shí)際上，有些地方已經(jīng)嘗試過這種方式并獲得成功。建立電子政務(wù) 研究、咨詢、統(tǒng)計(jì)和評估等方面的非政府機(jī)構(gòu)，促進(jìn)電子政務(wù)的改進(jìn)與提高。

（七）加強(qiáng)電子政務(wù)的軟環(huán)境建設(shè)，制定相應(yīng)的政策法規(guī)，保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全。發(fā)展電子政務(wù)，立法要先行。立法要從有利于信息技術(shù)發(fā)展、有利于電子政務(wù)開展的角度，解決電子政務(wù)發(fā)展中亟待解決的問題，如政務(wù)信息的公開、電子簽名、電子支付的合法性等，制定電子政務(wù)信息技術(shù)規(guī)范，并及時(shí)修改現(xiàn)有政策法規(guī)中與信息技術(shù)發(fā)展不相適應(yīng)的成份。