第一篇：我看公共財政

我看公共財政

院系：工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院專業(yè)：工程管理 學(xué)號：20084040110 姓名：李峰龍

公共財政，就是為社會提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一種財政管理體制。它主要著眼于滿足社會公共需要，彌補“市場失效” 缺陷。公共財政的歷史使命，在于它支持、促進著市場經(jīng)濟體制的形成和發(fā)展。有市場經(jīng)濟體制，必有公共財政，二者相互制約，相互促進，交替推動，共同前進，是一種緊緊捆在一起的雙邊互動的關(guān)系。只有真正推行公共財政，才能建立與完善社會主義市場經(jīng)濟體制。

公共財政是為滿足社會公共需要，以政府為主體進行的分配活動，是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政制度安排。公共財政的基本職能是資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟和監(jiān)督管理。與計劃經(jīng)濟時期的生產(chǎn)建設(shè)型財政相比，社會主義市場經(jīng)濟時期的公共財政具有以下特征：

1.公共性。從公共性的角度看，公共財政的第一個基本特征是以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標(biāo)和工作重心。20 世紀(jì)80年代改革開放之后，歷史性的轉(zhuǎn)變就是如實承認(rèn)我們必須以經(jīng)濟建設(shè)為中心，現(xiàn)在進一步提升到科學(xué)發(fā)展觀，即由經(jīng)濟建設(shè)為中心這樣一個非常正確的認(rèn)識，進一步提升到了經(jīng)濟、社會、自然協(xié)調(diào)發(fā)展，這個方向決定了我們整個國家的命運。在這個轉(zhuǎn)變的過程里，財政作為國家職能實現(xiàn)的一個理財系統(tǒng)，必須適應(yīng)這個轉(zhuǎn)變，需要在自己整個運行過程中合乎現(xiàn)實要求地淡化原來支持專政職能的一些力量，越來越多地去體現(xiàn)對公共利益、公共需要的追求和保證。我們現(xiàn)在講求社會和諧、共同發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面建設(shè)小康社會、最終實現(xiàn)共同富裕。這個導(dǎo)向的實質(zhì)就是我們必須摒棄“階級斗爭中繼續(xù)革命”的思維，把注意力更多地集中在滿足社會公共需要、實現(xiàn)社會公共目標(biāo)方面。所以社會主義初級階段應(yīng)該抓住的主導(dǎo)性的東西，具體化在政府理財、財政分配的這個角度，搞公共財政，就是要體現(xiàn)和強調(diào)滿足社會公共需要作為主要的目標(biāo)和工作的重心，這是和歷史發(fā)展的大趨勢相符合的。

2.公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經(jīng)濟的本質(zhì)特征之一就是公平競爭，體現(xiàn)在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。不管其經(jīng)濟成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經(jīng)營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應(yīng)區(qū)別對待。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經(jīng)濟成分，制定不同的財稅法律和制度。

3.公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任，追求公益目標(biāo)，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標(biāo)，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權(quán)力凌駕于其他經(jīng)濟主體之上，就有可能運用自己的特權(quán)在具體的經(jīng)濟活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經(jīng)濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打亂市場與政府分工的基本規(guī)則；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領(lǐng)域投入不足。公共財政的收入，是為滿足社會公共需要而籌措資金；公共財政的支出，是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以贏利為目標(biāo)。

4.法制性。公共財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎(chǔ)，管理要規(guī)范和透明。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟。一方面，政府的財政活動必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進行；另一方面，通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財政收入的方式、數(shù)量和財政支出的去向、規(guī)模等理財行為必須建立在法制的基礎(chǔ)上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財，依法行政。建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必然需要建立公共財政。雖然我國的公共財政管理已具雛形，但受計劃型財政管理模式的影響，仍存在許多問題。比如：1.財政供給“越位”和“缺位”并存2.財政支出結(jié)構(gòu)不合理。3.政府收入機制不規(guī)范。4.財政分配秩序不規(guī)范5.財政預(yù)算管理不科學(xué)等等。

因此，公共財政要求推進三個方面的改革創(chuàng)新：體制、制度的創(chuàng)新；管理、調(diào)控的創(chuàng)新；技術(shù)層面和基礎(chǔ)條件的創(chuàng)新

（一）體制、制度的創(chuàng)新

1.完善分稅分級財政管理體制，推進省以下財政體制的改革，結(jié)合基層財政脫困，標(biāo)本兼治地采取“三獎一補”、“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”等改革措施，爭取最終走出一條“治本”之路，即在中長期形成可以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新體制要求而穩(wěn)定運行的“以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”體制。1994年財稅配套改革的基本制度成果具有里程碑式的意義，應(yīng)當(dāng)鞏固和發(fā)展。其濃厚的過渡色彩在當(dāng)時不可避免，但隨后十余年間，省以下分稅制的實質(zhì)性進展很少，過渡性變成凝固性，進而引發(fā)了越來越大的副作用，突出的矛盾是財權(quán)重心上移的同時事權(quán)重心下移，基層財政困難加重。從“治本”考慮，需要在省以下把財政層級減少而“扁平化”，最終得以按中央、省、市縣三級形成分稅分級的財政體制，并健全中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付，實質(zhì)性推進、落實分稅制改革，穩(wěn)定保障各級政府履行公共職能。

2.加快政府預(yù)算制度改革，包括全面推行以“部門預(yù)算”形式入手的綜合預(yù)算制度、國庫單一賬戶集中收付制度、實質(zhì)性貫徹所有政府執(zhí)法執(zhí)收單位的“收支兩條線”制度，深化政府采購制度改革。這些改革的難點，在于如何積極穩(wěn)妥地化解既得利益的阻礙，減少公權(quán)扭曲，實化公共利益。

3.積極推進稅制改革。在進一步清理整頓非稅收入的同時，近期稅制改革應(yīng)在擴大增值稅轉(zhuǎn)型的覆蓋面，實施新《企業(yè)所得稅法》等方面積極進取。調(diào)整和改進個人所得稅制的程序和房地產(chǎn)稅（物業(yè)稅）的改革試點已經(jīng)啟動，資源稅、消費稅的調(diào)整改進也在漸進或研究準(zhǔn)備，這些都應(yīng)抓緊抓好。另外，關(guān)于資源稅、社會保障稅等改革問題，都有愈益強烈的社會呼聲和現(xiàn)實重要性，值得充分重視，加緊研究。

（二）管理、調(diào)控的創(chuàng)新

1.完善財政宏觀調(diào)控政策，提高調(diào)控水平，加強財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，以及財政政策與國家產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟政策、區(qū)域發(fā)展政策、收入分 配政策的配套聯(lián)動，爭取盡可能平穩(wěn)地拉長這一輪高速增長期。

2.加大對于“三農(nóng)”和社會公共事業(yè)發(fā)展的支持力度，在支出上要給予優(yōu)先、重點安排，并積極發(fā)展合理、有效的支出新方式（如對糧農(nóng)的“直補”），以及其他的政策引導(dǎo)、傾斜支持的合理、有效方式。

3.建立、健全財政風(fēng)險和公共風(fēng)險防范機制。對于我國公共部門赤字和顯性、隱性債務(wù)，以及或有債務(wù)，應(yīng)全面地把握情況與動態(tài)，加強調(diào)研分析，有重點、有針對性地制定防范與化解風(fēng)險的方案。特別是當(dāng)前對于信息很不透明、很不全面的地方、基層政府實際負債情況，需高度重視，在調(diào)研和摸清情況基礎(chǔ)上，及時采取化解負擔(dān)、防范風(fēng)險的措施。還應(yīng)積極研討公共風(fēng)險預(yù)警機制、應(yīng)急處理機制等機制構(gòu)建、制度建設(shè)問題。對于財政發(fā)行短期債問題，也需要積極研討，以利改行國債余額審批控制的較科學(xué)的方法，配合靈活反應(yīng)機制在日常運行中化解風(fēng)險提高效率，并促進國庫現(xiàn)金管理水平的提高和稅收法治化環(huán)境的營造。

我國的財政風(fēng)險和公共風(fēng)險，與世界其他國家一樣，其實是一件事情從不同角度的表述。財政風(fēng)險必然是公共風(fēng)險，各類公共風(fēng)險也都會直接、間接地集中體現(xiàn)到財政風(fēng)險上面。但我國在經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)軌期的一個特點是，財政名義赤字、債務(wù)負擔(dān)之外現(xiàn)實存在的隱性赤字、債務(wù)負擔(dān)的相對比重，比一般國家要高出不少，所以若要實事求是地分析判斷我國的財政風(fēng)險，就特別需要注意：不能僅看名義債務(wù)指標(biāo)，否則會嚴(yán)重低估風(fēng)險程度。我國現(xiàn)階段名義國債余額占GDP的比重，仍然不高于20%（歐盟在《馬約》中規(guī)定的控制線為60%），但如果把與名義國債性質(zhì)等價的隱性公共債務(wù)（如國有金融系統(tǒng)的壞賬，國家糧棉流通系統(tǒng)的虧損掛賬、國有企業(yè)的潛虧、以及國家政策性銀行的債務(wù)、地方各級政府實際舉借的債務(wù)，等等），都囊括在內(nèi)，則這個比重可能至少要高出2～3 倍，即達到60% 以上。如果再考慮社保體系中養(yǎng)老基金空賬等或有債務(wù)，風(fēng)險的評估就再要加碼。我們的公共風(fēng)險總體而言是可控的，但是確有必要進一步促使各方高度重視這一問題，積極摸清基本情況，以利于構(gòu)建預(yù)警機制，努力化解和降低風(fēng)險，防患于未然。

（三）技術(shù)層面和基礎(chǔ)條件的創(chuàng)新

1.實施財政收支分類的改革，以形成適應(yīng)開放條件和現(xiàn)代化管理要求的合理、精確、周詳?shù)氖罩Х诸愺w系，為財政信息系統(tǒng)、決策系統(tǒng)建設(shè)和“金財工程” 運行，提供基礎(chǔ)條件和有效支撐。

2.加快“金財工程”建設(shè)和促進“金財工程”與“金稅”、“金關(guān)”、“金審”等十余項政府部門“金字”號工程的聯(lián)結(jié)、貫通，從而以計算機網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息處理技術(shù)作為支持公共部門資源配置、決策、運行、監(jiān)控的管理平臺，實現(xiàn)預(yù)算的全流程有效監(jiān)督和高質(zhì)、高效管理，并為預(yù)算收支及公共資源運用的科學(xué)決策提供有力、可靠的依據(jù)，以及為克服“跑部錢進”等弊端創(chuàng)造長效的制度條件。

第二篇：_公共財政

1、公共財政的含義、特點和職能

財政是各級政府為履行行政職能，依據(jù)有關(guān)法律和制度的規(guī)定，對國家各種資金的收支進行管理和監(jiān)督的行政活動。

公共財政是指僅為市場經(jīng)濟提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態(tài)，即與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政類型。

公共財政的主要特點：政府是公共財政的分配主體；公共財政分配的目的是為了滿足公共需要；公共財政具有強制性和補償性。

公共財政的職能：公共財政具有優(yōu)化資源配置的職能、調(diào)節(jié)收入分配的職能和穩(wěn)定經(jīng)濟增長的職能。

2、公共預(yù)算的特點及其編制

國家預(yù)算是具有法律效力的國家財政收支計劃。公共預(yù)算有著國家預(yù)算所具有的全部特點，但又有著自身的特點。公共預(yù)算是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的國家預(yù)算形式，公共預(yù)算是與公共財政相適應(yīng)的國家預(yù)算形式。

公共預(yù)算編制的原則：公開性原則、完整性原則、可靠性原則、性原則、法律性原則。

公共預(yù)算編制的主要依據(jù)：國家的法律、法規(guī)和方針、政策；上一公共預(yù)算的執(zhí)行情況；計劃國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃的主要指標(biāo)；公共預(yù)算管理體制所規(guī)定的管理權(quán)限和收支范圍。

3、財政收支與政府采購

稅收是國家按照法定標(biāo)準(zhǔn)無償取得財政收入的一種手段，是國家憑借政治權(quán)力參與國民收入分配和再分配的一種特定分配關(guān)系。

稅收的特征：強制性、無償性、固定性。

目前我國稅制按課稅對象一般分為流轉(zhuǎn)稅；資源稅；所得稅；財產(chǎn)稅；行為稅五大類。按稅收管理權(quán)限分為中央稅；地方稅；中央與地方共享稅三類。

財政支出必須遵循的原則：經(jīng)濟效益原則、公平原則、穩(wěn)定原則。

財政支出按經(jīng)濟性質(zhì)可分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出；按國家職能可分為經(jīng)濟建設(shè)費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出。

政府采購是指政府機構(gòu)出于行職責(zé)的需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務(wù)的活動。政府采購具有法定的程序和規(guī)范的方法，是世界各國目前最為重要的購買性支出管理手段。

政府采購的特點：采購資金的公共性、采購目標(biāo)的非營利性、采購行為的規(guī)范性、采購主體的特定性、采購活動的政策性及采購范圍廣、規(guī)模和影響力大。

政府采購必須遵循的原則：競爭性原則、公開性原則、公平性原則。

政府采購的基本方式：招標(biāo)性采購方式和非招標(biāo)性采購方式，招標(biāo)性采購是公開性較高的政府采購方式。

第三篇：從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革

從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革

稅收調(diào)研文章

內(nèi)容摘要：事業(yè)單位改革已經(jīng)全面啟動，但一些核心問題仍眾說紛紜。本課題通過大量的調(diào)研，把這些難點問題歸納為認(rèn)識觀念轉(zhuǎn)變的困難、人事制度改革的困難、職能體制改革的困難、分配制度改革的困難等等。通過借鑒各地的改革經(jīng)驗，按照政府與市場分工標(biāo)準(zhǔn)、據(jù)公共財政原則等，對現(xiàn)行的事業(yè)單位進行了分類和定位，認(rèn)為事業(yè)單位將向政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利機構(gòu)和企業(yè)這四種組織進行轉(zhuǎn)型，通過制度創(chuàng)新，來解決上述這些難點問題，并提出了管理體制創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新的具體思路。特別是在人事制度創(chuàng)新和分配制度創(chuàng)新上，提出了可操作性較強的改革方案。

把某種經(jīng)濟組織命名為“事業(yè)單位”，把行政單位與事業(yè)單位統(tǒng)稱為行政事業(yè)單位，這是中國的特色，帶有濃重的計劃經(jīng)濟痕跡。在計劃經(jīng)濟條件下，政府承辦了所有的社會經(jīng)濟發(fā)展事項，所有的投資，都由政府承擔(dān)，因此，根據(jù)投資項目不同，把社會存在的各種組織分為行政單位、事業(yè)單位、（國有）企業(yè)，也就無可厚非。改革開放后，國有企業(yè)從政府的一部車間變成了獨立的經(jīng)濟法人，使我國的經(jīng)濟走上了快速穩(wěn)定發(fā)展的道路。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，把原來捆綁在政府懷抱里的事業(yè)單位也獨立出來，將會使我國的社會走向可持續(xù)的繁榮。新世紀(jì)初，中央決定開展事業(yè)單位改革，正是適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

通過對科技系統(tǒng)以及全國部分地區(qū)試點情況的總結(jié)，中央下發(fā)了不少文件，這對于深化事業(yè)單位改革，提供了有力的武器。但我國擁有130多萬個事業(yè)單位，近3000萬的從業(yè)人員，情況十分復(fù)雜，特別是地方的事業(yè)單位，更面臨著種種困難。本課題試圖從公共財政角度，就地方事業(yè)單位改革中的一些關(guān)鍵性問題，提出若干建議。

一、事業(yè)單位的分類及定位

（一）事業(yè)單位的分類

對事業(yè)單位有一個明確的定位，是進行事業(yè)單位改革的關(guān)鍵。事業(yè)單位的改革，從某種意義上講，是公共財政改革的重要組成部分，因此，必須根據(jù)公共財政的原則，對之進行明確分類后，才能根據(jù)不同情況，進行明確的定位。本文以市場經(jīng)濟條件下政府與市場的分工為標(biāo)準(zhǔn)，對事業(yè)單位作如下劃分：

1、提供純公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

根據(jù)公共產(chǎn)品原理，提供純公共產(chǎn)品事業(yè)單位有如下幾大類：

（1）行政執(zhí)法型事業(yè)單位。近幾年，國家多次進行了行政機構(gòu)改革，對行政單位、行政編制進行嚴(yán)格控制。但為了確保社會事業(yè)的發(fā)展，各地先后建起了一批帶有行政職能的事業(yè)單位，有些單位則轉(zhuǎn)制為“按公務(wù)員管理的事業(yè)單位”。這類事業(yè)單位，在一些地區(qū)，被稱為“行政執(zhí)法型事業(yè)單位”，實際上履行著行政單位的職能，因此，它提供的服務(wù)屬于完全意義上的純公共產(chǎn)品。

（2）基礎(chǔ)教育單位。我國的憲法規(guī)定，我國實行九年制義務(wù)教育。國家應(yīng)該向社會提供九年制義務(wù)教育這一純公共產(chǎn)品，并由財政承擔(dān)其全部費用。因此，因九年制義務(wù)教育而建立起來的公立中小學(xué)，以及為義務(wù)教育培養(yǎng)教師人才的師范學(xué)院也屬于提供純公共產(chǎn)品的范圍。

（3）基礎(chǔ)研究單位。如地方上的一些針對當(dāng)?shù)刂攸c行業(yè)發(fā)展而設(shè)置的基礎(chǔ)性研究機構(gòu)，這些機構(gòu)提供的研究成果是為了當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)展、公眾的需要，因此其服務(wù)也屬于純公共產(chǎn)品。

2、提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的事業(yè)單位

準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府來提供，也可以通過市場提供。根據(jù)我國各地實際，按照準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共程度，可以把這一類的事業(yè)單位分為如下幾種：

（4）公益性事業(yè)單位。為滿足人民基本生活需要的基礎(chǔ)設(shè)施中，有的是由行政部門負責(zé)進行管理的，如城市公路就由屬于行政單位的公用事業(yè)局來管理；有的則是由事業(yè)單位來進行管理的，如：中心血庫、疾病控制中心等基礎(chǔ)醫(yī)療機構(gòu)；博物館、文化館、圖書館、戲劇院等基礎(chǔ)文化設(shè)施；環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)等等。

（5）慈善型事業(yè)單位。隨著社會的發(fā)展，出現(xiàn)了一批以慈善為宗旨的各類機構(gòu)，包括各種從原來行政單位分離出來的機構(gòu)，如民政部門、社會保障部門的下屬機構(gòu)；各種公益基金會，如中華慈善總會、中國紅十字會、希望工程、教育基金會等；帶有宗教色彩、在傳教的同時又向教民提供慈善服務(wù)的佛教、基督教、伊斯蘭教組織等等。

（6）社會中介型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，一部分是從原來政府部門分離出來，為公眾提供公共服務(wù)的中介單位，包括向社會提供法律服務(wù)的中介機構(gòu)，政府各部門下屬的服務(wù)機構(gòu)，政府職能的衍生產(chǎn)品（如質(zhì)量檢驗所、藥品檢驗所等），因市場經(jīng)濟發(fā)展而新生的第三產(chǎn)業(yè)（如拍賣行、婚姻事務(wù)所、產(chǎn)權(quán)交易中心等）。

（7）專業(yè)人才培養(yǎng)機構(gòu)。這類事業(yè)單位，主要是指從事不屬于義務(wù)教育的各類教育、培訓(xùn)機構(gòu)，如高

中、職業(yè)中學(xué)、中專、大專、大學(xué)、成教學(xué)校、專業(yè)培訓(xùn)中心等等。

（8）技術(shù)服務(wù)型事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，主要是指圍繞當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的特點，為企業(yè)提供各種應(yīng)用性服務(wù)的事業(yè)單位。如：各種從事自然科學(xué)、社會科學(xué)應(yīng)用研究的科研機構(gòu)，各種學(xué)術(shù)性、行業(yè)性的群體團體，科技交易市場等。在廣大農(nóng)村，農(nóng)業(yè)科技推廣網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)機維修網(wǎng)絡(luò)，也屬于

技術(shù)服務(wù)型的事業(yè)單位。

（9）城市經(jīng)營性事業(yè)單位。這類事業(yè)單位，以管理、經(jīng)營城市資源為手段，以提高城市的綜合競爭力為目的，既重社會效益，更重經(jīng)濟效益，也屬于事業(yè)單位的范圍。根據(jù)城市經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，這些單位可按序分為：從事土地、空間等城市資源一級交易的土地儲備中心、土地交易中心，產(chǎn)權(quán)拍賣中心等；從事城市資源初級開發(fā)（城市項目建設(shè)）工程的項目指揮部、項目公司；從事已建成的城市資源管理和維修的各類事業(yè)單位，如尚未市場化的煤、氣、路、水等管理單位；從事城市資源二級交易的房地產(chǎn)交易中心等。

3、提供私人產(chǎn)品的事業(yè)單位

按照市場經(jīng)濟條件下政府與市場的基本分工，私人產(chǎn)品應(yīng)全部由市場來供給。但由于我國的事業(yè)單位，是從計劃經(jīng)濟條件下發(fā)展起來的，加之社會主義制度的特點，決定了一些盡管屬于私人產(chǎn)品、但關(guān)系國計民生的項目，還需要國家來經(jīng)營，因此，存在相應(yīng)的事業(yè)單位。按所從事的業(yè)務(wù)與國計民生的關(guān)系，可將這類事業(yè)單位分為以下幾類：

（10）仍需要政府扶持的事業(yè)單位。以向廣大人民提供基本生活資料為經(jīng)營目標(biāo)、以市場化的動作為主要手段的事業(yè)單位，其經(jīng)營績效直接影響到廣大人民的根本利益，因此，還需要國家扶持，包括：醫(yī)療機構(gòu)，“菜籃子”、“米袋子”工程，公交部門、城市地鐵、水上渡船碼頭，城市設(shè)計院、建筑設(shè)計院、規(guī)劃設(shè)計院等。

（11）可以市場化但尚未市場化的事業(yè)單位。包括：可以市場化的應(yīng)用研究部門；各類行政、事業(yè)單位附屬的“三產(chǎn)”單位，如各種“四技”事業(yè)，各種機關(guān)事務(wù)管理部門、車隊、勞動服務(wù)公司等；一些以促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為目的而建立起來的基金會、協(xié)會、中心等等。

（12）已經(jīng)市場化的事業(yè)單位。以事業(yè)單位名義存在、經(jīng)營機制已市場化的自收自支事業(yè)單位，如廣播臺、電視臺、報社等新聞系統(tǒng)等。

（二）事業(yè)單位的定位

按照公共財政的理論，把事業(yè)單位劃分為上述的三大類十二小類，根據(jù)分析可知，我國的事業(yè)單位是提供各種公共性程度完全不同的產(chǎn)品和服務(wù)的社會經(jīng)濟組織的統(tǒng)稱。事業(yè)單位改革，就是要根據(jù)政府與市場的分工，把這些事業(yè)單位歸位到與其公共性相適應(yīng)的經(jīng)濟組織類型之中。

在加入世界貿(mào)易組織后，為與國際接軌，參照國際經(jīng)驗，我們把整個社會經(jīng)濟組織分為五大類：政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)和家庭。同時借鑒這種分類方法，明確現(xiàn)行各類事業(yè)單位在市場經(jīng)濟條件下的定位問題。從某種意義上講，事業(yè)單位改革的過程，就是從我國目前的社會經(jīng)濟組織形式轉(zhuǎn)化為當(dāng)前國際通行的社會經(jīng)濟組織的過程。

關(guān)于政府機構(gòu)、政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)及家庭等方面在市場經(jīng)濟條件下的游戲規(guī)則，這方面的研究已經(jīng)十分豐富，在此不作詳細討論。本文的重點，放在事業(yè)單位改革過程中的一些難點問題。

二、事業(yè)單位改革的難點

事業(yè)單位從目前這種狀態(tài)向規(guī)范的四種經(jīng)濟組織形式歸并的過程，實際上就是通過制度創(chuàng)新，進行內(nèi)部改革的過程。在這個過程中，將涉及到事業(yè)單位以及與之相關(guān)各個方面的利益關(guān)系，直接影響著整個社會經(jīng)濟的資源配置格局，因此，改革的難度極大。特別是在一些市場化程度較低、政府對資源配置影響較大的地區(qū)，很多利益集團，都是通過事業(yè)單位這一形式，來分財政的一杯羹。因此，要使他們脫離政府的扶持，直接在市場中自求生存，阻力很大。

從調(diào)查情況看，在事業(yè)單位改革中，最突出的問題，主要集中在如下幾個方面：

1、認(rèn)識觀念轉(zhuǎn)變的困難

事業(yè)單位改革，是市場化向縱深推進的必然過程，是政府部門的一場“自我革命”，對事業(yè)單位改革的正確認(rèn)識，直接影響著事業(yè)單位改革的成敗。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國各地開展事業(yè)單位改革中，對事業(yè)單位改革認(rèn)識上的差距，已經(jīng)成為影響事業(yè)單位改革的頭號因素。我們可以把這些模糊認(rèn)識羅列為如下幾種：

一是消極觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革可以通過形式主義等做法很好地完成改革任務(wù)，又可以通過改革，實際上擴大事業(yè)單位的陣容。

二是任務(wù)觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革是上級的任務(wù)，只要遵循上級的精神即可，一方面使得改革不考慮當(dāng)?shù)氐膶嶋H，一味照搬中央部委的文件，另一方面改革陷入等待狀態(tài)。

三是保護觀念，認(rèn)為事業(yè)單位改革中，以保護一些利益集團的既得利益為前提，才能保證事業(yè)單位改革的成功，如保護事業(yè)單位職工的既得利益、保護改革者的利益等。而事業(yè)單位改革與以前任何一次政府內(nèi)部改革不同，是一次市場化為導(dǎo)向的改革，它必然要打破既得利益。因此，在這種觀念的影響下，一些地方的事業(yè)單位改革難以很好地推進。

四是畏難情緒，改革可能引起下崗，使得改革中出現(xiàn)一批觀望者，甚至出現(xiàn)阻撓改革的領(lǐng)導(dǎo)干部。

五是被動情緒，被改革者對前途不明，無法謀定而后動，只能等待政府改革方案對他們命運的安排，這是事業(yè)單位改革的主體——廣大事業(yè)單位職工中很流行的想法。

這五種認(rèn)識觀念上的模糊，由于目前沒有一套較有說明力的宣傳資料，連一些地方政府職能部門都無法采取有效措施，來進行糾正。

2、人事制度改革的困難

人事改革是事業(yè)單位改革中的難中之難。這些困難可以歸納為：

一是人員安置分流的困難。這是事業(yè)單位改革中最困難的問題。事業(yè)單位職能的轉(zhuǎn)換帶來的職工下崗問題，在就業(yè)機會本就不多的地區(qū)，如何安置下崗職工以及如何解決下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策與公平待遇的矛盾問題等都是改革的難點。

二是事業(yè)單位及其人員的政治、技術(shù)待遇問題。一方面，行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地區(qū)，無疑是十分困難的；另一方面，原來屬于某些事業(yè)單位的員工，可能失去評聘特定專業(yè)技術(shù)職務(wù)的資格，這同樣會阻礙事業(yè)單位改革的深化。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部的任免問題。在目前“黨管干部”的體制下，事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是在組織部門考察的基礎(chǔ)上，由當(dāng)?shù)氐狞h委或政府任免的。改制后，事業(yè)單位要按國際通行的游戲規(guī)則開展業(yè)務(wù)活動，其領(lǐng)導(dǎo)干部的任免工作就不可能全部歸黨或政府，必須區(qū)別情況，分別對待。

四是一般職工的任免管理問題。事業(yè)單位改革的一個最重要的特點，就是打破事業(yè)單位終身制的用工制度，形成一種有進有出、進出有序的人才流動體制，這要求逐步規(guī)范目前混亂的人事管理制度，一部分人的利益將受到影響，他們很可能成為改革的巨大阻力。

3、職能體制改革的困難

首先，是每個事業(yè)單位的定位困難。盡管我們在第一部分對事業(yè)單位作了12類的分類，但具體到某一個部門的定位，各地的標(biāo)準(zhǔn)是完全不一樣的，在實際的操作中，存在很多困難。如一些屬于城市經(jīng)營的事業(yè)單位，在一些市場化程度較高的地區(qū)，早就成為企業(yè)，而在一些市場化程度較差的地區(qū)，甚至還有全額撥款的。

其次，是每個單位內(nèi)部的職能改革問題。即使在一個單位內(nèi)部，每個部門所履行的職能的公共性差別很大，如果職能劃分不清，就可能影響改革的方向。

4、分配制度的困難。分配制度，是各利益關(guān)系調(diào)整的集中反映，也是事業(yè)單位改革中，矛盾最集中的問題。在分配制度問題上，存在著如下幾方面的困難。

一是事業(yè)單位分配的基本原則問題。事業(yè)單位改制后如何體現(xiàn)“按勞分配為主，其他分配方式為輔”的分配原則，是事業(yè)單位改革在分配制度上面臨的首要問題。一方面，事業(yè)單位原來采取的是一種以按勞分配為主的分配制度，事業(yè)單位的工資，一般按員工的工作能力來確定的。改制后，單純的按勞分配勢必很難調(diào)動各方面的積極性，因此必須輔之以其他分配方式，但這些分配方式的基礎(chǔ)卻很難界定。另一方面，在事業(yè)單位內(nèi)部，只存在著二種分配基礎(chǔ)：一是屬于勞動者個人的勞動力，二是屬于國家的各種國有資產(chǎn)。在事業(yè)單位，也存在著諸如產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)等其他可以作為分配依據(jù)的生產(chǎn)要素，但在改制前，這些生產(chǎn)要素都是國有的。除非有私人產(chǎn)品參與事業(yè)單位改革，否則，事業(yè)單位的改革，在分配制度上就可能變成國家與個人的分配關(guān)系調(diào)整，而個人間的分配關(guān)系，仍難以得到很好的調(diào)整。

二是事業(yè)單位分配權(quán)問題。在事業(yè)單位改革的過程中，各地制定了一些地方性規(guī)定，給予事業(yè)單位一定的分配自主權(quán)，但仍沒有擺脫上級決定分配權(quán)的本質(zhì)，與事業(yè)單位改革的最終目標(biāo)，還有很大的差距。

三是事業(yè)單位個人分配制度的建立問題。在事業(yè)單位改革后，要建立起一套與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的個人分配制度，真正體現(xiàn)按勞分配的原則，改變原來個人收入來源單一的格局，實現(xiàn)收入的多元化，調(diào)動積極性并避免收入的不合理差距，因此探索符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的個人收入分配制度還有待研究。

四是事業(yè)單位個人的社會保障問題。社會保障制度是事業(yè)單位改革的“減震器”，在打破用工的終身制后，事業(yè)單位的員工就必須面臨著社會保障問題，但事業(yè)單位在很多領(lǐng)域還沒有和社會保障制度接軌，解決事業(yè)單位員工的社會保障問題，不僅直接影響著事業(yè)單位分配制度的建立，還直接影響著事業(yè)單位改革的進程。

三、制度創(chuàng)新：對事業(yè)單位改革若干難點的政策建議

上述四大類困難中，最突出的是人事制度與分配制度的困難。解決好這兩大制度的創(chuàng)新，對事業(yè)單位的改革，將起到很好的推動作用。根據(jù)各地事業(yè)單位改革的實踐經(jīng)驗，本文認(rèn)為，地方的事業(yè)單位改革，關(guān)鍵在于建立起如下幾種制度：

（一）管理體制創(chuàng)新

通過體制創(chuàng)新，解決政、事、企的分離問題，確保事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟組織形式歸位。

1、建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度。無論是政府機構(gòu)，還是政府公立機構(gòu)、非營利組織、企業(yè)，從組織學(xué)的角度來講，他們都是不同性質(zhì)的法人組織。根據(jù)經(jīng)營目的的不同，法人可以分為公法人、私法人、社團法人等多種形式，這種法人之間的區(qū)別，實際上就是明確了各種機構(gòu)性質(zhì)的差異。因此，建立規(guī)范的法人確認(rèn)制度，可以使各類事業(yè)單位歸屬到與其公共性相適應(yīng)的各類社會經(jīng)濟組織之中。為了確保有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)地甄別各類事業(yè)單位的性質(zhì)，建議由政府職能部門在整理現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院《事業(yè)單位登記管理條例》等要求，對各種社會經(jīng)濟組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進行重新的確認(rèn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的法人確認(rèn)制度。并在此基礎(chǔ)上，通過目前各地都基本已經(jīng)成立的政府辦事大廳（便民服務(wù)中心等），一個窗口對外，對事業(yè)單位進行重新的認(rèn)證、登記，從而避免因部門職能交叉而導(dǎo)致的確認(rèn)工作混亂。

2、取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度。改革后，事業(yè)單位要機構(gòu)獨立設(shè)置，編制獨立核定，編制獨立，財務(wù)獨立，真正成為一個獨立的法人主體?；诖耍瑧?yīng)全面取消主管部門對事業(yè)單位的管理制度，各事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)的需要，與政府各職能部門建立起相應(yīng)的關(guān)系。

3、行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動機制。目前，各地都存在一批行政、事業(yè)混編混崗的單位。在這次事業(yè)單位改革中，要建立起規(guī)范的分設(shè)制度，進行清理。產(chǎn)生行政、事業(yè)單位混編混崗的根源，在于行政機構(gòu)改革中，由于編制的控制，一部分行政單位把一些行政職能轉(zhuǎn)到了事業(yè)單位，并向下屬的事業(yè)單位無償借用干部。在行政機構(gòu)編制不能變的情況下，解決這一問題是不可能的。因此，只有建立起行政、事業(yè)單位改革聯(lián)動制度，才能真正推進事業(yè)單位的深入改革。

（二）產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

1、國有產(chǎn)權(quán)多種實現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新

正如黨的十六大所講，公有制有多種實現(xiàn)形式，在事業(yè)單位改革中，事業(yè)單位擁有的各類國有資產(chǎn)，將通過各種不同的方式，在保證其保值增值的前提下，進行產(chǎn)權(quán)制度改革。

根據(jù)事業(yè)單位的實際情況，可以考慮將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為如下幾種形式：

（1）國有財產(chǎn)。即原來由事業(yè)單位使用，經(jīng)過國有資產(chǎn)登記后，變成一種公共消費產(chǎn)品。這類國有資產(chǎn)，不再是一種資產(chǎn)的概念，而是一種單純的消費財產(chǎn)，它不可能創(chuàng)造新的價值，因此，是一種消耗性的國有資產(chǎn)。

（2）國有資金。通過對國有產(chǎn)權(quán)的改制，把一部分原事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有資金，由政府收回，投資到其他公共領(lǐng)域，實現(xiàn)國有資產(chǎn)從某些事業(yè)單位的退出。這是事業(yè)單位改革中國有產(chǎn)權(quán)改革的最主要的形式之一。

（3）國有股權(quán)。在事業(yè)單位改制的過程中，股份制改革是一種十分重要的形式，原事業(yè)單位占有的國有資產(chǎn)，在改制過程中作為一種國有股權(quán)，參與到改制后事業(yè)單位的具體經(jīng)營中。

（4）國有債權(quán)。除了事業(yè)單位擁有的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為國有股權(quán)外，基于事業(yè)單位改革的特殊性，一些國有資產(chǎn)也可以轉(zhuǎn)化為國有債權(quán)，國家作為債權(quán)人，改制后的事業(yè)單位經(jīng)營者作為債務(wù)人，建立起債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

（5）其他形式。事業(yè)單位擁有很多國家所有的知識產(chǎn)權(quán)，在改制過程中，這些知識產(chǎn)權(quán)或者量化為國有股權(quán)的一部分，或者保持原來的形式，繼續(xù)成為國有資產(chǎn)的重要組成部分。

在地方的事業(yè)單位中，還存在一種特殊性質(zhì)的事業(yè)單位，這些事業(yè)單位，政府沒有資金投入，只給予一個編制或者機構(gòu)名稱，如某某市生產(chǎn)力促進中心，經(jīng)濟協(xié)作中心等。這類單位在改制過程中，很容易被認(rèn)為是一種集體性質(zhì)的社會經(jīng)濟組織，不存在國有資產(chǎn)問題，但根據(jù)我國的有關(guān)法律，這類單位的發(fā)展，主要依靠的是，這一政府命名的單位名稱所包含的無形資產(chǎn)。因此，在事業(yè)單位的改革中，如何強化國有無形資產(chǎn)的管理，將是改革中的一個突出問題。

2、多元化的投資制度

改革后，除國家政策規(guī)定必須由國家舉辦的事業(yè)單位外，其它各類事業(yè)單位都可以由社會力量興辦。因此，有必要建立一套鼓勵多元化投資的制度體系，促進事業(yè)單位的改革。

從公共財政角度看地方事業(yè)單位改革來自:免費論文網(wǎng)

（1）市場準(zhǔn)入制度的建立。事業(yè)單位的經(jīng)營，和廣大人民的根本利益、和當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展有著密切的關(guān)系，如果沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)，勢必會影響地方社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，有必要建立一套市場準(zhǔn)入制度，來保證事業(yè)單位經(jīng)營者的質(zhì)量，在鼓勵多元化投資的宗旨下，按照公開、公平、公正的原則確定標(biāo)準(zhǔn)，不能有所有制歧視，區(qū)域歧視，更不能有特許的規(guī)定。事業(yè)單位涉及的領(lǐng)域很多，每個領(lǐng)域都有不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在事業(yè)單位的準(zhǔn)入制度上，建立一套與行業(yè)許可相適應(yīng)的許可證制度，與我國現(xiàn)行的行政管理體制相適應(yīng)。

（2）暢通的投資制度。私人部門獲準(zhǔn)參與事業(yè)單位經(jīng)營之后，還必須要有一個暢通的投資渠道，包括了售、股、托、租、包等多種形式。

（三）人事制度創(chuàng)新

1、取消事業(yè)單位身份制度和勞動關(guān)系制度

進行事業(yè)單位改革，首先必須取消原有的身份制度和勞動關(guān)系制度，打破原有的利益格局，清理改革障礙。例如深圳市統(tǒng)一把事業(yè)單位的員工統(tǒng)稱為“職員”，有些地方則以崗位管理代替身份管理，這些辦法，都為取消身份制度與勞動關(guān)系制度提供了參考。

2、建立規(guī)范的人員聘用制度

引入競爭機制，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的員工聘用制度，破除干部身份終身制。

一是單位的自主用人制度。單位可以根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要，自主確定用人標(biāo)準(zhǔn)，用人額度，并到人才市場進行招聘。

二是員工與單位建立合同化的勞動制度。單位按照崗位要求聘用員工，與員工建立合同制的勞動關(guān)系，確定單位和個人的人事關(guān)系，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。

三是員工的自主擇業(yè)制度。員工可以通過規(guī)范的手段，自主選擇職業(yè)。

四是競爭上崗的內(nèi)部用人制度。改變以行政手段為主的用人制度，通過競爭上崗的辦法，確定每個員工在單位內(nèi)的位置，充分調(diào)動員工的積極性。

3、建立新型的領(lǐng)導(dǎo)干部任免制度

以競爭上崗的方式代替組織部門干部考核中的基礎(chǔ)性工作，通過競爭，使每個干部都能有機會取得領(lǐng)導(dǎo)職位，并在競爭中體現(xiàn)自己的價值。干部管理部門根據(jù)競爭上崗中競爭者的表現(xiàn)，按照干部管理權(quán)限和一定程序，根據(jù)不同事業(yè)單位的特點，采取直接聘任、招標(biāo)聘任、推選聘任、委任等多種任用形式，來任免領(lǐng)導(dǎo)干部。

4、建立崗位管理制度

事業(yè)單位內(nèi)部崗位設(shè)置的科學(xué)合理，每個崗位的職責(zé)、權(quán)利和任職條件明確，崗位與崗位之間的關(guān)系明確，是確保事業(yè)單位運行順暢的組織保證。崗位管理制度就是把明確的崗位設(shè)置與人事管理結(jié)合起來，使每個人適得其所，保證事業(yè)運行的高效率。

崗位不同，管理制度也不一樣。建立崗位管理制度，就是要根據(jù)不同的崗位，建立與之相適應(yīng)的確保工作人員完成崗位所要求的權(quán)責(zé)利的制度。如對領(lǐng)導(dǎo)崗位，可以建立任期目標(biāo)責(zé)任制；對管理崗位，可以建立體現(xiàn)管理人員管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作業(yè)績、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度；對工勤崗位，可參考技工考核的辦法，建立崗位等級規(guī)范；對專業(yè)技術(shù)崗位，可以逐步實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任與崗位聘用相統(tǒng)一的辦法，一些責(zé)任重大、社會通用性強、事關(guān)公共利益、具備一定專業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，還可以參考國際慣例，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度。

5、建立柔性用人制度

柔性用人機制，即固定與流動相結(jié)合的用人制度，改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，從制度上保證各事業(yè)單位較好地利用“外腦”，來發(fā)展各項事業(yè)。

6、建立解聘辭聘制度

勞動關(guān)系的合同化，為建立事業(yè)單位的解聘、辭聘提供了制度保障。根據(jù)聘用合同，單位可以解聘職工，職工也可以按合同辭聘。這一制度，可以疏通事業(yè)單位人員的出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進能出的問題。

7、建立聘用人員考核制度

解聘辭聘制度能否實現(xiàn)，關(guān)鍵是聘用制度中對工作人員考核的辦法制定。在聘用人員考核制度中，如果明確了聘用者在聘用期的責(zé)任和義務(wù)，明確了續(xù)聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的條件，而且這些條件具有較強的可操作性，那么，這一制度才能真正實施起來，反之，這一制度就很容易形同虛設(shè)，終身制就很難打破。

8、建立未聘人員安置制度

事業(yè)單位改革必然帶來一批下崗人員。如何處理這些未聘人員，是事業(yè)單位改革中的難點。為此，可以參考國有企業(yè)下崗工人的安置辦法和行政機構(gòu)改革中未聘人員的安置辦法，從如下幾個方面進行制度設(shè)計：

一是以行業(yè)或系統(tǒng)為單位，建立人員的內(nèi)部調(diào)劑制度。在本單位自行消化的基礎(chǔ)上，通過行業(yè)或系統(tǒng)內(nèi)部消化，在整個系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)一評聘，打亂原來的格局，讓所有的員工在系統(tǒng)內(nèi)公平競爭、自由擇業(yè)。通過行業(yè)內(nèi)的競爭，爭取讓一部分人員安置下來，這是減少未聘人員的一條重要措施。

二是建立人才后備制度，事業(yè)單位工作人員的總體素質(zhì)較高，有較強的政治敏感性、政策敏感性，那些未聘人員仍然是重要的人才力量，在今后社會事業(yè)的發(fā)展中，將發(fā)揮重要的作用。因此，可以采取建立人才后備制度的辦法，把一部分素質(zhì)較高、符合當(dāng)?shù)剡h期人才發(fā)展戰(zhàn)略的未聘人員，納入這一制度進行管理，從而安置一批人員。這可以參考行政機關(guān)安置下崗人員的做法，建立若干個人才培訓(xùn)計劃，把這些人員納入這些計劃之中，參與培訓(xùn)、攻讀學(xué)位、考取專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

三是建立人才托管制度，對一些未聘人才進行管理。如可以建立人才流動服務(wù)中心的辦法，由人才流動服務(wù)中心為之尋找新的工作崗位。為了鼓勵人才流動服務(wù)中心為這些未聘人員服務(wù)，政府可以在事業(yè)單位的改革費中列支一次介紹費等進行鼓勵。

四是建立就業(yè)指導(dǎo)制度，引導(dǎo)未聘人員的再就業(yè)。

五是通過盤活國有資產(chǎn)，興辦新興產(chǎn)業(yè)。事業(yè)單位改革中，國有資產(chǎn)部門將收回一批事業(yè)單位使用的國有資產(chǎn)，充分利用這些國有資產(chǎn)，在政策的允許范圍內(nèi)，鼓勵未聘人員組建新的企業(yè)單位，是各地在事業(yè)單位改革中的成功經(jīng)驗。

六是利用國有資產(chǎn)，養(yǎng)活一批未安置人員。對由于年齡、身體等原因而下崗的未聘人員，可以通過提前退離休等辦法，或利用改制單位的部分國有資產(chǎn)，來解決他們的生活問題。

七是利用政策鼓勵未聘人員在新的領(lǐng)域發(fā)揮作用。通過政策鼓勵、引導(dǎo)未聘人員到基層、農(nóng)村、企業(yè)等領(lǐng)域工作，發(fā)揮作用。

八是利用政策鼓勵專業(yè)技術(shù)人員創(chuàng)辦或進入企業(yè)。對各地的優(yōu)惠政策進行規(guī)范化的基礎(chǔ)上，在不違背公平競爭原則的前提下，制定事業(yè)單位人員創(chuàng)辦或進入企業(yè)的制度，鼓勵事業(yè)單位在崗人員和未聘人員，發(fā)揮個人特長，為社會創(chuàng)造更多的財富。

9、建立健全社會保障制度。

社會保障制度，是保證事業(yè)單位改革順利成功的穩(wěn)定器，同時，更是安置未聘人員、促進人才流動、加快單位轉(zhuǎn)型的重要推進器。在事業(yè)單位全面推廣養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等，既可解決事業(yè)單位人員流動、轉(zhuǎn)崗的后顧之憂，也可以降低事業(yè)單位改革的成本。目前，我國各地在事業(yè)單位開展社會保障制度的進度不一致，有的已經(jīng)實施了很長時間，有的甚至剛剛起步。因此，在事業(yè)單位改革的過程中，首先需要解決社會保障這一重大問題，對于改革中沒有社會保障資金來源的，當(dāng)?shù)刎斦块T可能要承擔(dān)起這部分的費用。

（四）分配制度創(chuàng)新

1、建立健全適應(yīng)于事業(yè)單位發(fā)展的分配政策體系。

目前，對事業(yè)單位分配制度進行改革的前提，就是在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，重新組成一個和國際接軌的、符合事業(yè)單位發(fā)展要求的分配政策體系。二十多年的改革，我國已經(jīng)形成了以《財務(wù)通則》、《會計準(zhǔn)則》為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部核算體系；同時，也通過部門預(yù)算、國庫集中支付等形式，對預(yù)算會計制度進行了新的改革，建立健全了行政單位的內(nèi)部核算制度。能否通過這次事業(yè)單位改革，建立一套符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的非營利組織的核算體系，是這次改革成敗的關(guān)鍵。

關(guān)于非營利組織的內(nèi)部核算問題，可以重新作為一個專題開展研究。本文強調(diào)的是，非營利組織內(nèi)部核算制度的建設(shè)中，要特別注意的兩個問題。

（1）非營利組織，在具體經(jīng)營中，同樣是以利潤最大化為目的的，它與企業(yè)的唯一區(qū)別，就是非營利組織所創(chuàng)造的利潤不是分配給投資者，而是用于該組織所從事的社會事業(yè)發(fā)展。非營利組織的這種特點，決定了它的內(nèi)部核算制度，必須以企業(yè)核算制度為基礎(chǔ)，并根據(jù)非營利組織的特點，進行制度創(chuàng)新。

（2）非營利組織與企業(yè)的另一個區(qū)別在于，它作為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是一種集勞動力密集型和技術(shù)密集型為一體的組織。非營利組織取得社會效益、經(jīng)濟效益的最主要生產(chǎn)要素，不是資本，而是掌握專有技術(shù)的勞動力。因此，企業(yè)內(nèi)部核算的中心是資本以及資本盈利率的核算，而非營利組織核算的中心則是勞動力以及勞動力收益的核算。因此，對勞動力的核算，特別是對個人收入分配制度的核算，將成為非營利組織內(nèi)部核算的核心。

在建立了非營利組織的內(nèi)部核算體系后，它就和行政單位的內(nèi)部核算體系、企業(yè)的內(nèi)部核算體系組成一個系統(tǒng)，各事業(yè)單位可以根據(jù)其公共性的不同，選擇不同的改制方案和改制方案中所使用的內(nèi)部核算制度。

2、建立激勵與約束相結(jié)合的自主分配制度

分配制度是內(nèi)部核算制度的核心，特別是在非營利組織中，對勞動力成本收益核算，具有更重要的地位。根據(jù)行政單位核算制度、非營利單位的核算制度和企業(yè)內(nèi)部核算制度，不同的事業(yè)單位要建立不同的內(nèi)部分配制度。轉(zhuǎn)化為行政機構(gòu)或政府公立機構(gòu)的事業(yè)單位，在內(nèi)部分配制度上，將按照或比較公務(wù)員制度進行分配；轉(zhuǎn)化為企業(yè)的事業(yè)單位，將根據(jù)企業(yè)的分配制度進行分配；而廣大轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，則需要根據(jù)其公共性的不同及激勵與約束相結(jié)合的特點，確立不同的分配依據(jù)和分配原則。如：對于一些公共性較強的事業(yè)單位，在確定分配原則中，就必須堅持按勞分配為主，要素分配為次的原則；而在一些公共性較低的事業(yè)單位，則需要在按勞分配與按要素分配并重的原則下建立不同的分配制度。

3、積極探索內(nèi)部分配制度的創(chuàng)新

除轉(zhuǎn)制為行政單位、政府公立機構(gòu)和企業(yè)的事業(yè)單位外，轉(zhuǎn)化為非營利機構(gòu)的事業(yè)單位，可以在如下幾個方面，進行分配方式的制度創(chuàng)新：

一是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工資總額包干制度。對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，國家財政的撥款中，只規(guī)定其人員經(jīng)費的總額，對這部分人員經(jīng)費內(nèi)部分配權(quán)，全部下放給單位，由單位根據(jù)實際建立其內(nèi)部分配制度（對一些公共性較強的事業(yè)單位，單位的內(nèi)部分配制度需要報財政部門備案）。事業(yè)單位在實行工資總額包干管理后，可以在國家工資制度和分配政策基礎(chǔ)上，核定單位工資總額，實行增人不增工資總額，減人不減工資總額，節(jié)余留用，超支抵扣。上年工資總額節(jié)余可轉(zhuǎn)下一使用。工資總額包干基數(shù)每年核定一次。一經(jīng)核定，包干內(nèi)，除遇國家工資政策調(diào)整以外，一般不予改變。

二是參考國有企業(yè)改制的經(jīng)驗，在事業(yè)單位中推行工效掛鉤制度。工效掛鉤制度的基本原理和績效預(yù)算是一致的，它是通過對單位內(nèi)部每個員工對單位業(yè)績的貢獻程度，來確定其報酬的一種制度。因此，無論是轉(zhuǎn)化為行政單位、政府公立機構(gòu)、非營利組織，還是企業(yè)化的事業(yè)單位，都可以推行工效掛鉤的辦法。即通過考核事業(yè)單位所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益、事業(yè)發(fā)展指標(biāo)及復(fù)合考核指標(biāo)，確定該單位所享受的工資總額（這一工資總額可能全部來自國家財政撥款，也可能全部來自單位內(nèi)部創(chuàng)造的效益，更有可能是根據(jù)單位的情況，由單位與財政商定一個比例，實現(xiàn)財政撥款與單位自籌并盤解決）。在這一工資總額內(nèi)，單位內(nèi)部可以根據(jù)各崗位對單位績效的貢獻度，建立內(nèi)部的工效掛鉤制度，使這一制度具體落實到每個工作人員，從而最大程度地調(diào)動廣大員工的積極性。

三是參考集團公司的管理辦法，在事業(yè)單位內(nèi)部推行二級核算制。我國存在著很多縱向設(shè)置的事業(yè)單位，如中國紅十字會、中華慈善總會在各地都設(shè)有分支機構(gòu)，同時，一些部門也擁有很多個下級的事業(yè)單位。如教育系統(tǒng)，擁有一批中小學(xué)。這些事業(yè)單位，上下級之間業(yè)務(wù)范圍相同，經(jīng)營方式相似，因此，在分配機制上，完全可以參考集團企業(yè)的管理辦法，以一級核算單位作為一級法人，與財政部門發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，而下屬的二級核算單位為二級法人，采取兩種方式進行管理。一是采取統(tǒng)一核算的辦法，把一、二級事業(yè)單位作為一個獨立的法人主體，進行統(tǒng)一管理。如對類似于中華慈善總會等全國性的機構(gòu)、某些地區(qū)區(qū)域性的事業(yè)單位，如某某地區(qū)的行業(yè)協(xié)會，可以作為一個獨立的集團法人進行管理。二是采取二級核算制度，由一級法人單位，通過內(nèi)部制度創(chuàng)新，采用二次工效掛鉤、全額承包、定額上繳、超額提成、結(jié)余分成、自負盈虧等辦法，從而提高二級核算單位的競爭機制，提高各二級單位的積極性。

4、積極探索個人分配方式的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)個人收入的多元化

進行個人分配方式的制度創(chuàng)新，打破以工資為主體的單一性收入制度，實行各種和員工績效直接掛鉤的多種分配方式，調(diào)動廣大員工的積極性。

根據(jù)非營利組織的特點，本文認(rèn)為，對于轉(zhuǎn)化為非營利組織的事業(yè)單位，可以形成如下幾個層次的個人分配制度：

一是基本工資。這是每個員工的最基本收入。除一般的基本工資管理外，還可以通過基本工資的差別管理，進行政策引導(dǎo)，例如在基本工資基礎(chǔ)上加一定系數(shù)的優(yōu)惠政策，鼓勵事業(yè)單位的員工到艱苦邊遠地區(qū)、基層單位、特殊崗位工作。

二是崗位工資。對非營利組織內(nèi)部的工作人員，建立類似公務(wù)員、技工的分類管理制度，對不同的崗位確定不同的類別和層次，如一級打字員、二級打字員等，并據(jù)此確定不同的崗位工資。

三是職務(wù)工資。對具有一定專業(yè)技術(shù)職稱、并被單位聘用者，或者擔(dān)任某領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，給予一定的職務(wù)工資。

三是效益工資。根據(jù)單位全年創(chuàng)收的情況，在創(chuàng)收部分中提取一定比例，作為工效掛鉤或工資總額包干的增量，按照崗位津貼的比例，形成效益工資，分?jǐn)偨o每個員工。

四是績效工資。崗位工資是員工在每個崗位上取得的基本收入，根據(jù)崗位考核目標(biāo)，每個員工超額完成考核任務(wù)，即可以增發(fā)相應(yīng)的績效工資，從而真正體現(xiàn)按勞分配的原則。

五是計件工資，對于一些可以量化的工作任務(wù)，可以直接以計件的辦法，進行具體的核算。如車隊、打字室的人員，可以在基本工資的基礎(chǔ)上，附之以計件工資進行具體的考核。

六是股權(quán)分紅。在產(chǎn)權(quán)制度改革中，事業(yè)單位內(nèi)部的員工，以及有志于參與某項事業(yè)發(fā)展的私人部門，都可以以資金、資產(chǎn)（如設(shè)備等生產(chǎn)資料）、知識產(chǎn)權(quán)（技術(shù)、專利、成果）、管理或銷售網(wǎng)絡(luò)等參股，并參與單位的利益分成。

七是提成收入。對一些可以進行獨立核算的社會事業(yè)發(fā)展項目，可以以總承辦人為主體，按照總額包干的辦法，對于超過包干收入或低于包干經(jīng)費部分，可以在一定比例內(nèi)作為總承辦人的提成收入，由總承辦人根據(jù)貢獻的大小，分配給相關(guān)的工作人員。

八是分成收入?？蒲谐晒D(zhuǎn)讓到事業(yè)單位，除采取一次性買斷、作價入股等方式外，還可以通過利潤分成的形式，進行分配。如有些地方規(guī)定，以技術(shù)轉(zhuǎn)讓方式提供職務(wù)科技成果的，可從技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得的凈收入中提取不低于20的比例一次性獎勵給有功人員；自行實施轉(zhuǎn)化或與他人合作實施轉(zhuǎn)化的，單位在項目成功投產(chǎn)后，連續(xù)五年從實施該科技成果的年凈收入中提取不低于5的比例獎勵成果完成者，或參照此比例，給予一次性獎勵；以股份合作形式實施轉(zhuǎn)化的，可用于不低于科技成果入股時作價金額20的股份給予獎勵，該持股人依據(jù)其所持股份分享收益。若成果研究和轉(zhuǎn)化是由多人完成的，對作出主要貢獻的人員，所得獎勵份額應(yīng)不低于獎勵總額的50.

九是獎勵收入。對取得重大科研成果，在提高單位經(jīng)濟效益或社會效益中有突出貢獻者，按照貢獻的大小，給予一定的獎勵。

十是兼職收入。事業(yè)單位的工作人員，在完成本職工作、保證單位利益和知識產(chǎn)權(quán)不受侵害的前提下，可以到其他單位兼職；同時，本單位也可以通過柔性工作制，吸引一些其他單位的人員為本單位服務(wù)。對本單位人員在外兼職的，其兼職所取得的收入，可以全額由兼職人員所得，也可以由事業(yè)單位和兼職人員按照一定比例進行分成，也可以通過合同的辦法進行管理。

當(dāng)然，事業(yè)單位改革中，需要制度創(chuàng)新的內(nèi)容很多，如政府對事業(yè)單位管理方式、財政對事業(yè)單位撥款方式、專業(yè)技術(shù)職稱的評定制度等，都需要重新進行調(diào)整。在各地開展事業(yè)單位改革的過程中，這些制度創(chuàng)新，已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。科學(xué)總結(jié)經(jīng)驗，全面借鑒國際慣例，我們完全可以建立起一套符合我國國情的事業(yè)單位改革的制度體系，推進我國的事業(yè)單位向國際通行的社會經(jīng)濟組織形式轉(zhuǎn)型，使我國的市場化進程走上一個新的臺階。

第四篇：農(nóng)村公共財政

其一，農(nóng)村公共財政要有國家主導(dǎo)。它要求對中央與地方、地方各級之間、部門與下級政府之間的財政分配重新定位，以平衡不同類型的地方政府提供公共產(chǎn)品的能力，并使這種能力隨著國家財力提升而相應(yīng)增強，形成公共財政穩(wěn)定的收入增長機制，使農(nóng)業(yè)地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民也能夠同步分享到國家財政增長帶來的好處。

其二，農(nóng)村公共財政要有社會推動。正因為公共財政的目標(biāo)是公共服務(wù)均等化，因而它是各類財政特權(quán)的克星，現(xiàn)有的特權(quán)者沒有建立真正的公共財政的動力，甚至可能成為阻力。因此，公共財政必須要靠全社會形成合力推動，必須要有法制規(guī)范、民主推進、輿論監(jiān)督。

其三，農(nóng)村公共財政要有中國特色。中國的財政體系同國際接軌是中國融入世界的必然結(jié)果，市場經(jīng)濟和民主政治的不斷推進和完善也是不可阻攔的，因此，建立農(nóng)村公共財政是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。但是，中國農(nóng)村土地資源集體所有、中國農(nóng)村村組織比較健全，農(nóng)民組織化程度比世界上絕大多數(shù)國家高，這些中國特色決定著中國的農(nóng)村公共財政要走自己的道路，不能照搬國外經(jīng)驗。

其四，農(nóng)村公共財政建設(shè)不可一蹴而就。中國農(nóng)村公共財政將會和其他改革一樣，不會一帆風(fēng)順。實踐先行，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題和解決問題；在實踐中逐步形成共識并上升為理論；再提升到法律層次，以指導(dǎo)和規(guī)范實踐——這將成為中國農(nóng)村公共財政建設(shè)的路徑。因此，中國公共財政建設(shè)將會是一個不斷探索、不斷完善的過程。

第五篇：從我省農(nóng)村稅費改革看農(nóng)村公共財政建設(shè)

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的初步界定

公共產(chǎn)品相對私人產(chǎn)品而言，主要是滿足社會公共需要，同時具有非競爭性和非排他性的特點，無法完全或不能完全由市場調(diào)節(jié)，無法由私人提供。就農(nóng)村居民的國民性質(zhì)而言，應(yīng)該享受同城市居民均等的公共產(chǎn)品服務(wù)，從這個意義上說，農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定同城市一樣。然而在我國，由于農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，加之農(nóng)民是低收入、低積累的弱勢群體，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍界定相對城市來講要寬一些。從農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實情況看，由公共財政提供的公共產(chǎn)品主要包括兩類。一類是純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村基層政府行政管理、社會治安、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護、農(nóng)村公共衛(wèi)生等；另一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村科技文化等。

長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給基本上沿用的是人民公社時期的供給體制，主要表現(xiàn)為以制度外財政為主的公共資源籌集制度和“自上而下”的制度外公共產(chǎn)品供給決策機制。在這種供給模式下，由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權(quán)被賦予過多的經(jīng)濟、社會職能，通過制度內(nèi)籌集的公共資源除了維持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政權(quán)的基本運轉(zhuǎn)外已所剩無幾，其對轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的供給就只能采取制度外籌集的方式，主要依靠向農(nóng)民收費、集資、攤派和罰款等形式來籌集公共資源。這既加重了農(nóng)民負擔(dān)，又由于其籌集數(shù)量有限和“自上而下”的供給決策機制特征所導(dǎo)致的管理、使用上的不規(guī)范，使這些公共資源大多并未被用于農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品的提供上。相反，在“建設(shè)財政”的誘導(dǎo)下，這些制度外籌集的公共資源卻被以各種名義用于發(fā)展地方經(jīng)濟，造成一邊是農(nóng)民負擔(dān)日趨沉重，一邊是農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺；一邊是城鄉(xiāng)差距日益擴大，一邊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政巨額負債。于是，以減輕農(nóng)民負擔(dān)為切入點的農(nóng)村稅費改革出籠了，藉此既減輕農(nóng)民負擔(dān)，緩和農(nóng)村矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村，又通過農(nóng)村稅費改革反過來擠壓、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。從我省這幾年的農(nóng)村稅費改革情況看，農(nóng)民負擔(dān)有了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也取得了一定的成效，可以說前一個目標(biāo)已基本達到，而后一個目標(biāo)的實現(xiàn)還任重而道遠。

二、農(nóng)村稅費改革后我省農(nóng)村公共財政建設(shè)情況

（一）農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施方面

近年來，我省先后組織實施了“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“鄉(xiāng)村康莊工程”等項目，優(yōu)先解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供需中的突出矛盾。據(jù)統(tǒng)計，“欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”2004年當(dāng)年全省用于公益設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)資金達1.34億元；“鄉(xiāng)村康莊工程”自2003年實施以來的兩年中，全省新建、改造和硬化通鄉(xiāng)、通村公路23351公里，全省等級公路通村率達到73%、通村公路硬化率達到66%，分別比工程實施前提高11個和13個百分點。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)情況

近五年來，全省累計投入水利建設(shè)資金400多億元，新建沿海標(biāo)準(zhǔn)海塘1280公里、錢塘江江堤1070公里，完成了1580多座病險水庫的除險加固，大大改善了我省的水利條件與防汛抗災(zāi)能力。與此同時，我省加大了生態(tài)省建設(shè)力度，2000年省財政建立了生態(tài)公益林建設(shè)專項資金，重點扶持錢塘江等八大水系上游的封山育林、退耕還林和高標(biāo)準(zhǔn)平原綠化。四年來省財政共安排林業(yè)專項資金3.2億元，其中生態(tài)公益林建設(shè)資金2.0億元。

（三）農(nóng)村公共衛(wèi)生情況

我省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作在全國一直處于領(lǐng)先地位。經(jīng)過多年的努力，我省的人群主要健康指標(biāo)處于全國領(lǐng)先水平。農(nóng)民平均期望壽命已達74.97歲，孕產(chǎn)婦死亡率為14.44/10萬，比全國平均水平低28.76個十萬分點；農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率和自來水普及率分別達到67.75%和83.7%，分別高出全國平均水平21個和30個百分點，是全國惟一的農(nóng)村改水先進省。此外，我省在全國率先完成疾病預(yù)防控制體制和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制的改革，建立了省、市、縣三級衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系和疾病預(yù)防控制體系，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)能力明顯增強。

（四）農(nóng)村義務(wù)教育情況

2003年全省農(nóng)村義務(wù)教育支出達105.54億元，占全省教育經(jīng)費總支出的26.7%，比改革前的2000年增長了34.75億元，年均增幅為49％，大大高于同期全省財政支出增長速度。與此同時，省財政還建立省對下財力轉(zhuǎn)移支付制度，主要包括工資性補助、農(nóng)村稅費改革補助、一般性轉(zhuǎn)移支付補助、農(nóng)業(yè)稅停征補助等等。經(jīng)過多年的發(fā)展，農(nóng)村義務(wù)教育基本實現(xiàn)了“保工資、保運轉(zhuǎn)、保安全、保公平”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)、區(qū)域間教育差距正在逐步縮小。

（五）農(nóng)村社會保障情況

目前，我省已初步建立了城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度、被征地農(nóng)民社會保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度及醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)“三無”和農(nóng)村“五?！睂ο蠹泄B(yǎng)和貧困家庭子女免費入學(xué)等“新五?！敝贫?，社會保障體系向農(nóng)村穩(wěn)步延伸。據(jù)統(tǒng)計，2004年末，我省低保支出已達到4.17億元，享受最低生活保障的低保人數(shù)61.5萬人，其中城鎮(zhèn)8.8萬人，農(nóng)村52.7萬人。全省已有81個縣（市、區(qū)）共計2031.83萬人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，有4.97萬孤寡老人實現(xiàn)集中供養(yǎng)，“五?！焙汀叭裏o”集中供養(yǎng)率分別達81.88%和90.57%。

（六）農(nóng)民減負情況

據(jù)統(tǒng)計，2004年全省鄉(xiāng)級以上政府及部門收取的由農(nóng)民直接負擔(dān)的稅費為0.36億元，比改革前減少26.89億元；村級收取的村公益事業(yè)資金4.市的3.38倍，人均生產(chǎn)總值是2.65倍，財政總收入是3.41倍。因此，我們在制定農(nóng)村公共服務(wù)和小康建設(shè)目標(biāo)和政策時，要承認(rèn)發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異和不平衡性，在這個基礎(chǔ)上，區(qū)別對待，分類、合理設(shè)計和制定各地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，絕不能一刀切。

（五）區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌兼顧，突出解決主要矛盾

隨著生活水平的提高，農(nóng)民既有生理意義上的需求，包括衣、食、住、行等，也有生存需要之上的發(fā)展需要得到實現(xiàn)的問題。發(fā)展需要不僅包括生理意義上的需求延伸，如健康、休閑等，而且包括社會意義上的需要，如提高文化水平、掌握更多社會競爭技能、實現(xiàn)自己的理想抱負等，即促進人的全面發(fā)展。在我省部分欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)短缺的問題非常嚴(yán)重，根據(jù)我省現(xiàn)有的財政經(jīng)濟實力要解決人口和幅員面積占絕大多數(shù)的農(nóng)民問題、農(nóng)村問題，難度很大，任務(wù)十分艱巨。在思想認(rèn)識上，既不能悲觀喪氣，看不到希望；也不能盲目樂觀，幻想一朝一夕就能解決問題。要做好打硬仗、打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。在策略上，要著眼長遠，立足當(dāng)前，分清緩急，有先有后，統(tǒng)籌兼顧，逐次解決。

（六）政策的系統(tǒng)設(shè)計問題

“三農(nóng)”問題具有全局性、系統(tǒng)性，解決“三農(nóng)”問題需要各方面相互配合；從“三農(nóng)”自身看，要把解決“三農(nóng)”問題作為一個整體來考慮。目前涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門支持政策也比較多，但缺乏系統(tǒng)性和整體協(xié)調(diào)性，資金投入分散現(xiàn)象嚴(yán)重，政策之間相互制約現(xiàn)象也時有發(fā)生，影響了公共財政覆蓋農(nóng)村的有效性。因此，需要系統(tǒng)設(shè)計農(nóng)村公共財政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財政資源配置，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，配套推進，協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、加快農(nóng)村公共財政建設(shè)的政策建議

農(nóng)村公共財政建設(shè)滯后是長期形成的，加快建設(shè)農(nóng)村公共財政也不能一蹴而就。那種試圖通過一朝一夕的努力，在農(nóng)村建成完整的公共財政體系，既不可能，也不現(xiàn)實。全省各級財政部門必須按照黨的十六屆五中全會提出的“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的戰(zhàn)略目標(biāo)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，循序漸進、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不斷加快農(nóng)村公共財政建設(shè)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大公共財政對農(nóng)村的投入力度

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，從思想觀念上實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”：一是由過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，加大各方面的支農(nóng)力度，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)；二是要調(diào)整公共財政資源的分配格局，積極推行財政支出管理體制改革，逐步實現(xiàn)公共財政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展。財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，需要在存量和增量上做文章，重點是增量調(diào)整，逐步加大解決“三農(nóng)”問題的投入力度。

（二）調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付體系和縣鄉(xiāng)財政體制

鑒于目前我省各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距過大和省級財政財力較為有限等現(xiàn)實約束條件的存在，現(xiàn)階段我省轉(zhuǎn)移支付體系的規(guī)范與完善只能采取分類實施、分步實現(xiàn)的現(xiàn)實優(yōu)化途徑。所謂的分類實施，就是把政府各項公共產(chǎn)品與服務(wù)，按照經(jīng)濟社會發(fā)展需要的輕重緩急分別設(shè)定一個初步實現(xiàn)均等化的先后順序；所謂分步實現(xiàn)，則是把各類公共產(chǎn)品與服務(wù)的均等化發(fā)展過程，從初級到高級劃分為若干階段，確定一個由低向高、逐步實現(xiàn)最高目標(biāo)的發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前，應(yīng)首先確保農(nóng)村基層政權(quán)運轉(zhuǎn)與農(nóng)村義務(wù)教育這一最低標(biāo)準(zhǔn)與要求的實現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，再不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平，不斷縮小其與城市之間的差距。同時，調(diào)整完善縣鄉(xiāng)財政體制。對全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制分三種類型進行指導(dǎo)：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處的，在財政管理上視為縣（區(qū)、市）級政府派出機構(gòu)，不再設(shè)立一級財政；經(jīng)濟發(fā)達、財政收支規(guī)模較大，或者具有明顯集聚輻射作用的中心鎮(zhèn)，要進一步完善財政體制和規(guī)范財政管理，賦予更多的責(zé)權(quán)利，更好地發(fā)揮中心鎮(zhèn)的作用；對經(jīng)濟欠發(fā)達、收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可積極實施“鄉(xiāng)財縣管”的辦法，由縣級財政進行規(guī)范管理。

（三）以市場化手段，拓寬新的融資渠道

對于關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式引入多種供給方式。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品同時具有公共產(chǎn)品性質(zhì)與私人產(chǎn)品性質(zhì)，對其私人產(chǎn)品性質(zhì)，可以通過收費來彌補其成本。該類公共產(chǎn)品的供給可以采用公退民進，民辦公助的方式，由政府通過補貼等方式鼓勵民間資本參與公共產(chǎn)品供給。要保證私人資本的產(chǎn)權(quán)收益及居民合法的私產(chǎn)以激勵私人投入。

（四）推進基層民主建設(shè)，建立“自下而上”的公共產(chǎn)品決策和表達機制

我國幅員遼闊，不同地區(qū)的公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀千差萬別，采取同一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，忽視農(nóng)民對公共產(chǎn)品不同的需求，必然難以達到理想的效果。因此，如何準(zhǔn)確地掌握不同地區(qū)、不同經(jīng)濟發(fā)展階段農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的真實需求就顯得尤為重要。實踐證明，通過加強農(nóng)村基層民主制度建設(shè)及采取抽樣調(diào)查、“一事一議”等方法，建立一套“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的需求表達機制，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策制定與執(zhí)行，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的重要措施。

（五）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加快鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村布局調(diào)整

要在科學(xué)劃分和合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，即明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“該干什么”和“不該干什么”的基礎(chǔ)上，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和加強“三農(nóng)”工作的要求，重點發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務(wù)職能，尤其要把工作重心轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，實現(xiàn)由“干預(yù)型政