第一篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的七大難題

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的七大難題

[摘要] 目前，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保障的需求日趨強(qiáng)烈，但其中存在著許多難題急需解決，包括：國家財政沒有承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，管理運作缺乏法制保證，政策缺乏持久穩(wěn)定性，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋面過于狹窄，保障水平很低，基金保值增值困難且安全存在隱患，觀念上不夠重視，社區(qū)養(yǎng)老還屬于少數(shù)現(xiàn)象，等等。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村養(yǎng)老；

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障；

社會保障制度

[作者簡介] 趙慧珠（1962-），女，山東淄博人，中共中央黨校校刊社副教授，主要研究方向為社會政策、社會工作。

隨著農(nóng)村老齡化水平的提高、農(nóng)村老年人口和老年家庭數(shù)量的迅速增長、老年人口壽命的延長，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保障的需求日趨強(qiáng)烈。農(nóng)村養(yǎng)老問題已經(jīng)成為一個事關(guān)國家發(fā)展穩(wěn)定全局的重大社會問題。應(yīng)當(dāng)看到，目前中國農(nóng)村養(yǎng)老保障當(dāng)中存在著許多難題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度能否順利地建立起來，取決于能否很好地破解這些難題。

一、國家財政缺位

社會保障制度屬于社會基本制度，普惠性是社會保障制度的一個重要特征。享有社會保障是每一個公民的基本權(quán)利，而保證這一權(quán)利的實現(xiàn)也是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。作為社會保障制度重要組成部分的社會養(yǎng)老制度也應(yīng)是所有社會成員享有的權(quán)利，不應(yīng)該受到任何形式的政策歧視與制度歧視。所以，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障，政府理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；相應(yīng)地，國家財政理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出。

社會養(yǎng)老保障作為一項基本的保障制度，是國家各級政府及其職能部門通過建立制度、制定法規(guī)而形成的養(yǎng)老保障體系（包括養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系、養(yǎng)老保險制度等），目的是使老年人的晚年生活有可靠的保障。但是，目前我國財政用于社會保障的資金投入，絕大部分撥付給了城市職工，而用于農(nóng)村社會保障的公共支出甚少。絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，除了對“三無”老人實行“五?！敝贫韧?，像養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系都還沒有建立起來。近年在許多地區(qū)開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，主要是以農(nóng)民“個人交費為主”，國家財政沒有給予多少直接的財政支持，只是側(cè)重“給予政策扶持”。而且這些政策扶持也主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險上，大部分以種田謀生的農(nóng)民，則享受不到這一待遇。而“集體補(bǔ)助為輔”在很多農(nóng)村地區(qū)也成了一句空話。由于相當(dāng)部分村組，即使集體經(jīng)濟(jì)較雄厚的村組，公益金積累在收入分配中所占的比例也很小，農(nóng)保中的集體補(bǔ)助就更可想而知了。這就使得社會保險基金主要由農(nóng)民自己支出或完全由農(nóng)民自己支出，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險，失去了社會保障制度所應(yīng)具有的“社會”意義。

另外，社會保障不僅應(yīng)當(dāng)是非盈利的，而且國家還應(yīng)當(dāng)保證用于社會保障的人力、物力和財力上的投入，后者的費用不應(yīng)該從社會成員所繳納的保險金當(dāng)中提取。而在目前農(nóng)村社會保險運作中，國家財政的不支持還體現(xiàn)在農(nóng)村社會保險基層部門的運營方面，一是自收自支，二是保險基金的運營并未得到國家的充分保護(hù)和優(yōu)惠。由于國家規(guī)定農(nóng)村社會保險基層部門屬于自收自支的事業(yè)單位，實行獨立核算，自負(fù)盈虧，根據(jù)民政部門規(guī)定從保險基金中提取3%的管理費，這種行為實際侵占了投保人的利益，同時也違背了“非盈利性”的初衷。而且，3%的管理費，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決各級農(nóng)保機(jī)構(gòu)的正常支出。有些地方提取的管理費連職工的工資都不夠，更無法解決管理運營、宣傳等其他工作所需的費用。加之近幾年農(nóng)村社會保險進(jìn)入整頓階段，停止接受新的業(yè)務(wù)，經(jīng)費更是無從著落，財政又不補(bǔ)貼支持，致使農(nóng)保機(jī)構(gòu)生存面臨危機(jī)，甚至無奈動用基金應(yīng)付日常開支。在目前農(nóng)保基金尚未進(jìn)入兌付高峰期的情況下，農(nóng)保基金的收支不平衡問題尚未完全顯現(xiàn)出嚴(yán)重性，但長期下來，在基金收支問題上，財政不兜底，赤字責(zé)任無人負(fù)責(zé)，問題積重難返將會給農(nóng)保事業(yè)帶來十分嚴(yán)重的后果，也會給國家造成極大的負(fù)擔(dān)。由此可見，國家財政支持力度不夠是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展滯后的一個十分重要的原因。

二、管理運作缺乏法制保證

我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度，主要是以政府部門的政策法規(guī)和民政職能部門制定的實施方案為主，尚缺乏法律上的保證。農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，除民政部1992年出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》之外，幾乎沒有其他規(guī)范化、法制化的法規(guī)。這種情況造成了幾種有害的結(jié)果：一是農(nóng)村養(yǎng)老組織管理機(jī)構(gòu)、制度不易健全，使得管理工作難以開展。二是養(yǎng)老基金籌集工作得不到有效的保證。三是容易受到來自各方面的干擾。比如，有人認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，等等。四是造成實際運作中出現(xiàn)較多漏洞，某些措施不能得到落實，尤其是管理運作問題突出。由于社會保險制度的管理是一項技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險的技術(shù)要求，又有依法實施的政策要求，因而對管理水平要求很高，對社會養(yǎng)老保險基金的管理要求就更高了。按國際上通行的做法，社會保障基金應(yīng)遵循征繳、管理、使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性和收益性。而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T（后為勞動和社會保障部）獨立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集中于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?，所以，?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生[1-1]。

另外，針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，由于國家只發(fā)布過一些原則性的文件，缺乏保險工作所要求的實施、管理、監(jiān)督等方面的統(tǒng)一工作方式和方法，可操作性不強(qiáng)。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力，同時由于各地對這一工作的認(rèn)識、掌握程度不一樣，往往依據(jù)自行摸索制定出的地方性規(guī)定，確定具體工作方式、工作方法，使得管理工作出現(xiàn)較多漏洞，影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的有效進(jìn)展。

三、政策缺乏持久穩(wěn)定性

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策是中國歷史上第一個針對農(nóng)民的正式的社會保險制度，其社會意義和政治意義是非常顯著的。在探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的過程中，國家民政部投入了大量的人力、物力，取得了一定的效果，也積累了一定的經(jīng)驗。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不是在法律的基礎(chǔ)上建立的，缺乏必要的法律支撐，易受各種行政因素的影響。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的方針、政策時常變化，往往說辦就辦，說停就停，缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而使這項工作的開展大受影響。從1991年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點開始，全國各地尤其是一些富裕的農(nóng)村地區(qū)工作進(jìn)展很快，農(nóng)民投保率也較高，但是幾年以后，卻出現(xiàn)嚴(yán)重的滑坡現(xiàn)象。各地對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的建立、實施、撤銷，對保險基金的籌集、管理、運用、發(fā)放，大都只是按照地方政府部門，甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)的意愿進(jìn)行。有些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是在上級領(lǐng)導(dǎo)的指示下一哄而上建立起來的，有些地方甚至把推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度當(dāng)作政績突破口，明確規(guī)定凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟(jì)貧款和參加雙擁評比的農(nóng)村基層，都必須完成社會養(yǎng)老保險的任務(wù)。這使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在很大程度上不是在農(nóng)民理解和支持的基礎(chǔ)上建立的，更不是按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵤┑?，而是按照地方政府部門一些臨時出臺的文件執(zhí)行的，這樣就很難保證農(nóng)民和政府之間契約的持久性[1-2]。

政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最早按商業(yè)保險運行，但商業(yè)保險公司因成本高、保費難征集而失去積極性。1991年，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險開始試點后，又有人提出農(nóng)村養(yǎng)老保險不應(yīng)由政府部門辦理，擔(dān)心增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；1998年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作由民政部移交給勞動和社會保障部，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現(xiàn)停頓、滑坡；1999年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組保險業(yè)整頓與改革方案的通知》要求對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)行整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的可以逐步過渡為商業(yè)保險。但由于已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障實驗涉及面廣、涉及人員眾多，執(zhí)行機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷，由誰承擔(dān)已有成本一直難有答案，目前許多省份的農(nóng)保陷于“民政不管，社保不接”的尷尬境地。全國310億元農(nóng)?；鸱稚⒃? 900個縣市。由于管理體制不順，省級勞動和社會保障部門對縣市農(nóng)保工作缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)?；鸾跏Э豙2]。時常變動的政策，導(dǎo)致了本來就對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障不十分了解、心存疑慮的農(nóng)民更不愿意參加養(yǎng)老保險，參加的也不敢多投保險。許多調(diào)查所顯示的農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的“三怕”——怕政策變、怕不兌現(xiàn)、怕不合算，客觀上也反映了這種政策不穩(wěn)定所造成的負(fù)面影響。

四、覆蓋面過窄保障水平過低

從目前已經(jīng)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的情況來看，覆蓋面窄，“保富不保貧”、“保小不保老”是普遍存在的問題。在農(nóng)村人口中參保人數(shù)所占比重非常低。據(jù)勞動和社會保障部農(nóng)村社會保險司統(tǒng)計，截至2005年底，中國參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民達(dá)到5 442萬人，占農(nóng)民總數(shù)的5.8％，基金積累達(dá)到310億元。在1997年農(nóng)?！案叱薄逼?，全國參保農(nóng)民曾高達(dá)8 000多萬人。目前已退保的農(nóng)民為2 000萬左右[2]。從歷年的參保人數(shù)變動趨勢可以明顯地看出這一點（見表4）。而且投保的人群主要是中青年人，現(xiàn)在的老年人受益面很小。大多數(shù)馬上面臨養(yǎng)老問題的老年人沒有被納入到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系中。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險采取的是農(nóng)民自愿的原則，國家鼓勵具備投保條件的農(nóng)戶參加社會養(yǎng)老保險。國家對這項工作采取分類指導(dǎo)，不采用“一刀切”，即：“凡是達(dá)到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方堅持政府引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方暫緩開展這項工作?！盵3]所以，我國目前開展農(nóng)村養(yǎng)老保險的，從參加的地區(qū)上來說，絕大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)；從參加的人員來看，也幾乎是相對富裕的農(nóng)村居民。而這些地區(qū)的參保人群實際上并不是未來養(yǎng)老存在迫切需求的人群，他們即使不參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，未來的養(yǎng)老相對來說也不會存在太大的問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的最終目的，應(yīng)該是重點解決那些未來養(yǎng)老存在困難的群體，也就是說，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的目標(biāo)人群應(yīng)該是那些不發(fā)達(dá)地區(qū)和沒有能力投保的貧困的農(nóng)村居民。但是，現(xiàn)在實行的農(nóng)村養(yǎng)老保險恰恰是“保富不保貧”，沒有覆蓋這部分人群，不能解決這部分人的問題。

同時，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老還存在著“保小不保老”的問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險采取的是完全積累型模式，即建立在個人賬戶基礎(chǔ)上的先積累后受益，積累時間越早獲益也就越多，短期積累幾乎是無意義的。農(nóng)村養(yǎng)老保險規(guī)定投保對象為20-60歲的農(nóng)村居民，如果一次性繳保費100元，對于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲開始領(lǐng)保險時，他每月將能拿到104元；對于現(xiàn)在是40歲的人來說，每月只能拿到11元；對于59歲的人來說，到60歲時每月拿不到1元錢[3]。所以，一般來說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正受益時間是在幾十年之后，實際上的受益者也只能是現(xiàn)在的年輕人。這種“保小不保老”的狀況，使得現(xiàn)階段的農(nóng)村中老年群體的養(yǎng)老問題沒有辦法得到解決，而現(xiàn)在正是老齡化上升速度最快的時期，亟須解決目前老年人的養(yǎng)老問題。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障水平過低，是有目共睹的事實。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，地區(qū)發(fā)展不平衡，絕大多數(shù)農(nóng)村居民生活水平仍然偏低，可支配收入極為有限，收入與支出相抵之后，所剩無幾。在這種情況下，農(nóng)民的投保能力就可想而知了。按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》設(shè)計的月繳費標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民繳納保險費可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元??20元等10個檔次繳費。但是很多農(nóng)民考慮到收入有限以及對社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等因素，在投保時選擇的往往是最低的繳費標(biāo)準(zhǔn)，也就是按2元/月的投保檔次投保[4]。比如山東省平陰縣1992年開辦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是全國農(nóng)村社會保障工作做得最好的地區(qū)之一，調(diào)查時就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老交費領(lǐng)取計算表》計算，農(nóng)民在繳費10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)到的錢可能更少[5]。這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老尤其是未來的養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。即使每月按照4元、6元甚至10元的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險金，對養(yǎng)老的作用也還只是杯水車薪。所以，這種低繳費標(biāo)準(zhǔn)帶來的只能是低積累、低待遇的低水平養(yǎng)老保障，而這種低水平的保障實際上是很難發(fā)揮養(yǎng)老作用的。

五、基金保值增值困難且安全存在隱患

按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值比較困難。這主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是基金增值渠道單一。《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值?！盵4]這樣就使得存銀行和傳統(tǒng)意義上的買國債成為各級農(nóng)保基金增值的主要方式。但是從1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。為了資金能夠平衡運行，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險原先承諾的養(yǎng)老保險賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。二是缺乏專門的投資機(jī)構(gòu)，基金運營效率低下。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作自試點以來，國家從未建立全國專門的農(nóng)?；鹜顿Y運營體系，致使農(nóng)?；疬\營得不到優(yōu)化投資指導(dǎo)和專業(yè)理財，產(chǎn)生了各地農(nóng)?；馃o序運營的狀況。農(nóng)保的主要業(yè)務(wù)工作由縣級及以下的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，縣級機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)收費核算、發(fā)放，又負(fù)責(zé)基金的運營管理，造成基層工作任務(wù)繁重，使其無暇對基金進(jìn)行良好的管理和運營。三是提取養(yǎng)老保險基金3%的管理費，也大大妨礙了基金增值。

與此同時，基金安全也存在許多隱患。一是由于各級政府對養(yǎng)老基金不承諾財政兜底，從而迫使基層單位自行動用資金進(jìn)行各種投資來實現(xiàn)增值，造成基金違規(guī)動用。這是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險違規(guī)基金較多的根源。在2005年底的全國農(nóng)?；鸾y(tǒng)計表上，310億元農(nóng)保基金中，由地方財政“管理”的農(nóng)?；鸶哌_(dá)92.57億元，“其他”類基金占40.15億元。后兩類占到農(nóng)?；鹂傤~42.8％。這些“其他”類資金更是處于失控狀態(tài)[2]。二是監(jiān)管機(jī)制不健全。雖然《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》規(guī)定縣級以上人民政府要設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理委員會，實施對養(yǎng)老保險基金管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。但機(jī)構(gòu)設(shè)置一直沒有明確。加之基金實行的是省、市、縣三級管理，按比例分級使用，職責(zé)和義務(wù)不明確，出現(xiàn)運營風(fēng)險無人承擔(dān)，基金運營缺乏較好的約束機(jī)制。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施的過程中，由于缺乏必要的法律規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致養(yǎng)老保險基金被擠占、挪用、貪污現(xiàn)象時有發(fā)生。據(jù)中國民主建國會湖南省委課題組2001年調(diào)查，當(dāng)時湖南省農(nóng)?；鸸灿?.84億元。其中違規(guī)存入非銀行金融機(jī)構(gòu)8 367萬元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4 197萬元，占基金總額的8.7％；農(nóng)保機(jī)構(gòu)擠占挪用1 204.4萬元，占基金總量的2.5％。上述三項占基金總額的28.4％[2]。

六、觀念上不夠重視

改革開放以來，我國的社會養(yǎng)老保障在城市取得了相對較大的進(jìn)展。但是，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障方面，各級政府就總體而言沒有給予充分的重視。一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的緊迫性重要性認(rèn)識不足。有的人認(rèn)為農(nóng)民主要應(yīng)該靠家庭和土地養(yǎng)老，有條件的農(nóng)民可以搞商業(yè)保險，沒有必要搞社會養(yǎng)老保險。有的人認(rèn)為農(nóng)民養(yǎng)老是農(nóng)民個人的事情，應(yīng)由農(nóng)民自己計劃安排自己的養(yǎng)老問題，政府無需過問。有的認(rèn)為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是超前行為，是在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至有的地方把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與亂收費、亂攤派、亂集資混為一談，不予政府層面上的支持。另外，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民，還是希望并習(xí)慣于在自己年輕力壯時把收入用于撫養(yǎng)子女、為子女置辦家產(chǎn)，年老以后由子女承擔(dān)供養(yǎng)自己的責(zé)任、照料自己的日常生活，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在觀念上難以適應(yīng)和認(rèn)同，行動上更是缺乏主動性。加上農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的效果到底如何農(nóng)民并不能馬上看到，也不能馬上得到實際的好處，所以，很多農(nóng)村居民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險都持一種懷疑、觀望的態(tài)度。

七、社區(qū)養(yǎng)老還屬于少數(shù)現(xiàn)象

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是指以農(nóng)村行政村為單位，自行設(shè)計和組織的養(yǎng)老保障方式。一般來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老包括提供經(jīng)濟(jì)上的支持、組織探索各種合適的養(yǎng)老方式、建立社區(qū)服務(wù)體系、提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等等。已經(jīng)實行社區(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)主要包括以下幾種類型：一是福利性社區(qū)養(yǎng)老，主要是針對社區(qū)里無勞動能力、無生活來源、無依無靠的“三無”老人實行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五?！惫B(yǎng)，社區(qū)負(fù)擔(dān)他們的基本生活費用和醫(yī)療支出，費用完全由集體承擔(dān)。二是服務(wù)式社區(qū)養(yǎng)老，包括日常衣、食、住、行的料理，定期的醫(yī)療保健服務(wù)，健身娛樂活動，應(yīng)急服務(wù)等。既有互助式服務(wù)，也有有償式服務(wù)。由于老年人生活在自己熟悉的社區(qū)，對社區(qū)有地緣上的歸屬感、心理上的認(rèn)同感，容易接受社區(qū)提供的各種養(yǎng)老服務(wù)，也有機(jī)會參與社區(qū)的各種養(yǎng)老服務(wù)。所以，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以作為家庭養(yǎng)老的一項重要補(bǔ)充。三是退休金式社區(qū)養(yǎng)老，即對社區(qū)內(nèi)男滿60歲、女滿55歲的老年人實行退休制度，按月發(fā)給退休金。四是補(bǔ)貼式社區(qū)養(yǎng)老，即按年度對老年人給予一定的補(bǔ)貼。五是保險式社區(qū)養(yǎng)老，即由集體或多方出資，辦理養(yǎng)老保險，例如社區(qū)自行經(jīng)辦的儲蓄積累式養(yǎng)老保險、委托保險公司經(jīng)辦的儲蓄積累式保險、給特殊人群如獨生子女的兩全保險等等。

由于社區(qū)養(yǎng)老需要社區(qū)對老年人提供經(jīng)濟(jì)上的支持，因而也就要求社區(qū)能夠具有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從農(nóng)村養(yǎng)老的實際情況來看，目前能夠做到這一點的只是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的一些地區(qū)。所以，能夠?qū)嵤┥鐓^(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)，從全國范圍來看畢竟還只是極少數(shù)。從整體上來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老仍然處于較低的水平，覆蓋的面也非常小。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個重要發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)引起人們的關(guān)注。

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第二篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

述中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

內(nèi)容摘要：中國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘陌俜种呤陨?解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一個關(guān)鍵性的內(nèi)容。隨著老齡化浪潮洶涌而來 ,農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑 ,我國政府從 80年代中期開始 ,探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。到目前為止，養(yǎng)老保險制度雖然得到改善，但是依然存在許多問題。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題農(nóng)民基本保障社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀困境

一、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

（一）人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大，中間小”的局面。中國農(nóng)村進(jìn)入老齡社會的步伐日漸加快。第五次人口普查顯示：中國65歲以上的人中農(nóng)村為5938萬，占老齡總?cè)丝诘?7.4%.在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實面前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的徘徊顯得極其不協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面太小

中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，且大多在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計，未納入社會保障的農(nóng)村人口還很多，截止2009年底，全國7200多萬農(nóng)村居民參加了保險，占全部農(nóng)村居民的8.15%，占成年農(nóng)村居民的8.56%.另外，據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，我國進(jìn)城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2007年的2.14億人。而基本方案中沒有體現(xiàn)出對留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對待。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險體系中，處于法律保護(hù)的空白地帶。所以很有必要考慮這個特殊群體的養(yǎng)老保險問題。

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險功能削弱

養(yǎng)兒防老的觀念在我國農(nóng)村根深蒂固，家庭贍養(yǎng)一直是最重要的養(yǎng)老方式。在以自給自足為基本特色的農(nóng)業(yè)社會中，“子承父業(yè)”這種世代交替的形式比較穩(wěn)定，可以在家庭內(nèi)部自然地完成贍養(yǎng)老人的職能，并形成相應(yīng)的道德規(guī)范。但是隨著以社會分工為特征的工業(yè)社會的到來，這一自然穩(wěn)定的關(guān)系被打破了，也使贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)道德約束力日益遞減。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)兒防老的觀念則在逐漸減弱。

（四）“土地保障”變得越來越脆弱

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從2005年到2009年，全國農(nóng)民平均來自第一產(chǎn)

業(yè)的收入比重不斷下降，純農(nóng)業(yè)戶減少，其他類型農(nóng)牧戶增加。從不同分組農(nóng)牧戶所占比重變化情況看，近年來純農(nóng)業(yè)戶的戶數(shù)逐年遞減，并逐步轉(zhuǎn)向兼業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶。從2005年到2008年，非農(nóng)業(yè)戶所占比重從1.3%上升到2.6%，兼業(yè)戶所占比重從74.0%上升到77.4%，同時純農(nóng)業(yè)戶的比重從24.7%下降到20.0%其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的20.0%.近年來農(nóng)產(chǎn)品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動收入，來自轉(zhuǎn)移性與財產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%.由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望。農(nóng)民的承包地被大量征用，相反，其獲得的只是極少的土地補(bǔ)償費。因此說，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇是不可行的。

除此之外，貧富差距拉大，資金籌集與基金管理方面存在問題等現(xiàn)狀，也對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系產(chǎn)生了一定的影響。

二、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的困境

從1986年民政部開始在富裕的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點以來，至今已有24年了。作為“民政部農(nóng)村工作的頭等大事”，民政部門為這項工作的開展花費了巨大的代價，投入了大量的人力和物力。這項政策的實施有其相當(dāng)積極的一面：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國歷史上第一個針對農(nóng)民的正式的社會保障制度，其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其對部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的保障，而且有鮮明的社會和政治意義。

然而，不容否認(rèn)的是，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個困境”來概括。

（一）管理水平低

社會保障制度的管理體制是一項技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又有依法實施的政策難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求很高。但是，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，加之機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，便出現(xiàn)了很多漏洞，其中最嚴(yán)重的是養(yǎng)老保險基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農(nóng)村社會健康保險中卻不可能完全做到這些，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?，所以，?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。更嚴(yán)重的是，在制度建立的初始期，參加保險以年輕人居多，等若干年后農(nóng)村老齡化高潮來

臨，開始向農(nóng)民支付養(yǎng)老金的時候、貪污、挪用用農(nóng)村養(yǎng)老金的官員們早已高升或退休，不在當(dāng)前這個位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負(fù)責(zé)，兜底托盤的只能是國家財政；如果這在全國是一種普遍現(xiàn)象，那么國家財政也不可能拿出太多的錢來彌補(bǔ)此類漏洞，結(jié)果只能是倒逼中央銀行多印發(fā)通貨，屆時，可能會引起金融危機(jī)的說法也并非危言聳聽。

（二）可持續(xù)性差

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在一些地方只能持續(xù)幾年時間，有些剛受表揚(yáng)的典型，時隔不久卻已經(jīng)解體了。這些地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，有在上級領(lǐng)導(dǎo)的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對基層工作實行“養(yǎng)老保險—票否決制”，凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟(jì)貧款和參加雙擁評比的農(nóng)村基層，都必須完成社會養(yǎng)老保險的任務(wù)，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強(qiáng)力推行養(yǎng)老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉(xiāng)強(qiáng)調(diào)村組干部、黨團(tuán)員起帶頭作用，并要求每人要發(fā)動一定戶數(shù)的農(nóng)村投保，按戶計酬。這樣搞起來的養(yǎng)老保險一旦風(fēng)頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農(nóng)民的錢無法收回，最終造成了相當(dāng)惡劣的影響。

（三）保障水平低

由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民可支配的收入更低，所以在大多數(shù)地方現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中，農(nóng)民投保的保費很低，這樣，農(nóng)民老年時得到的保險金就少，少到無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。例如我國黑龍江，隨著老年人口的比重不斷上升，黑龍江省的農(nóng)村老齡化程度在不斷提高。黑龍江2009年老年人口比重為10.51%，將實現(xiàn)由年輕型人口結(jié)構(gòu)向老年型人口結(jié)構(gòu)過渡，進(jìn)入老齡社會。截止到2007年底，全省有111個縣(市、區(qū))，70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。截止到2008年6月末全省共撥付農(nóng)保基金306.45萬元，涉及到26892人次。領(lǐng)取保費的有67568人。但是，作為中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省——黑龍江省，目前農(nóng)村人口已達(dá)1762.9萬人，但截至2007年底僅有184萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。目前全省領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民中，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)每月只有幾角錢的占25%，每月領(lǐng)取五六元的占50%。黑龍江農(nóng)村社會養(yǎng)老保險續(xù)繳保費的只占參保人數(shù)的3%，在哈爾濱市續(xù)繳率只有5%，從上世紀(jì)90年代初到目前，哈爾濱市共有45萬人參保，其中30萬人個人繳費積累不到100元。在目前開始領(lǐng)取保費的1萬人中，月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)在5元以下的占50%以上。這些錢對于養(yǎng)老無疑是杯水車薪。由此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所能起多大的作用也就比較明晰了。

三、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的改革措施

要建立健全符合我國基本國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須清楚把握現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，因時制宜、因地制宜，做到從廣泛覆蓋到

逐步完善。

（一）穩(wěn)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本政策

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案的基本思想是，堅持低標(biāo)準(zhǔn)起步，堅持個人繳納資金為主、集體補(bǔ)助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主的儲備積累的保險方法，堅持自愿參加與政策鼓勵相結(jié)合的政策措施，堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的制度。這些政策從總體上看是符合實際情況的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持，并要逐步完善。

（二）確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律地位

通過立法的形式建立與健全社會保險和社會保障制度，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。經(jīng)過10多年的改革探索，我國已經(jīng)建立起城鎮(zhèn)社會保險制度的基本框架，并基本形成城鄉(xiāng)社會救助制度的雛形?，F(xiàn)在必須盡快健全《社會保險法》等有關(guān)法律，以促進(jìn)我國社會保險制度的健康發(fā)展。作為一項全國性的法律，《社會保險法》不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，而把廣大的農(nóng)民排斥在外。

（三）堅持因地制宜與自愿原則

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險意識等方面的制約，短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加社會保險是不可能的。要避免強(qiáng)迫農(nóng)民參加的做法，因為這不僅增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且也不可能持久。只有堅持自愿原則，并通過集體補(bǔ)貼與政策引導(dǎo)，才能使這項工作健康持續(xù)地運行。在自愿的前提下，無論是貧困地區(qū)還是富裕地區(qū)，都可以實施養(yǎng)老保險。

（四）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶補(bǔ)貼制度

為了引導(dǎo)農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險，民政部等相關(guān)政府職能部門規(guī)定了集體補(bǔ)貼的一些辦法。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定了按職業(yè)與職務(wù)給予補(bǔ)助的辦法。為使社會養(yǎng)老保險制度真正發(fā)揮其社會互助功能，有能力進(jìn)行補(bǔ)助的鄉(xiāng)村，應(yīng)盡可能采取按人頭補(bǔ)助的辦法，這樣可以有效避免“窮者愈窮、富者愈富”現(xiàn)象，使補(bǔ)貼制度體現(xiàn)“公正、公平、公開”原則。

（五）完善農(nóng)村社會保障的管理體制

為加快新型農(nóng)村社會保障制度建設(shè)步伐，必須強(qiáng)化國家尤其是各級政府對其的行政管理，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。一是要使農(nóng)村社會保障的行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負(fù)責(zé)行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)前提下，明確相關(guān)部門的管理職能并使其協(xié)調(diào)有效地進(jìn)行。三是要針對不同的農(nóng)村社會保障項目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點并使管理程序規(guī)范化。

同時，還應(yīng)依靠堅持個人賬戶積累模式，強(qiáng)化農(nóng)村社會保障的監(jiān)督機(jī)制，探索多種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度等方法，實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障措施。

綜上所述，我認(rèn)為，解決農(nóng)民老有所養(yǎng)問題，從農(nóng)民最基本的保障問題入手，是解決“三

農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。這也真正體現(xiàn)了對農(nóng)民的人文關(guān)懷，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀，對構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義

四、針對中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要進(jìn)一步研究的問題

盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)進(jìn)行了許多年，也積累了相當(dāng)多的研究文獻(xiàn)，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經(jīng)濟(jì)實力還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)村的社會生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此到目前為止，關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險仍然有許多需要進(jìn)一步研究的問題，其中比較關(guān)鍵的是以下幾個：

（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌資方式

許多研究者都提出應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應(yīng)當(dāng)有多大比較合適，即既能充分調(diào)動農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔(dān)得起？在這個問題上社會公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的替代關(guān)系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，難以落實。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循三權(quán)分立的原則。但是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵，因此農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻(xiàn)中研究得較少的問題。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接問題

我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農(nóng)村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍（王國軍，男，1970年出生，內(nèi)蒙赤峰人，現(xiàn)為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，員工福利與社會保障學(xué)系主任，北京大學(xué)中國保險與社會保障研究中心研究員。1999年獲博士學(xué)位，Winrock International中美博士項目成員。）提出了“?三維?的城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關(guān)鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補(bǔ)貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關(guān)于這個方案還有許多問題需要研究。

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3、何平，《世紀(jì)抉擇—中國社會保障體系構(gòu)架》，2002年

4、鄭功成，《農(nóng)民工的權(quán)益與社會保障》，2002年

5、劉貴平，《老保險的人口學(xué)研究》，中國人口出版社，1999年

第三篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度淺析

文章標(biāo)題：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度淺析

在構(gòu)建“和諧社會”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成(2002)認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風(fēng)險，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進(jìn)”不宜“退”，宜早不宜遲?！斑M(jìn)”應(yīng)該是正視現(xiàn)實，在具備一定的條件的基礎(chǔ)

上循序漸“進(jìn)”，而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意，2005)。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓(劉書鶴，2001)。東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行(王國軍，2002)。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等(2001)。他們認(rèn)為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩校缓笾鸩綌U(kuò)大其實施范圍。不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險。梁鴻(1999)在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進(jìn)行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元(2003；2004)認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平(5226美元)時。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15?？梢哉f，中國逐步推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進(jìn)行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護(hù)。不失時機(jī)地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄(1997)認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍?；诖耍麄冎赋?，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟(jì)組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強(qiáng)烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國家

財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款)來籌集社會保障基金的可能。

二、政府責(zé)任

不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度(鄭功成，2002)。陸解芬(2004)認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會養(yǎng)

老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責(zé)任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國家立法來保證。李迎生(2005)認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)有正確的認(rèn)識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶，2002)。

第一個觀點：分類分層。鄭功成等(2002)認(rèn)為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(2001)認(rèn)為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)?？偠灾?，在一種漸進(jìn)的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一(陳志國，2005)。

第二個觀點：“三結(jié)合保障”。楊翠迎(2005)認(rèn)為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等(2002)認(rèn)為，在中國目前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式(閻昆，2000)。

第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元(2003)在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地?fù)Q保障”；進(jìn)城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障” “土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障” “產(chǎn)品換保障” “土地?fù)Q保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認(rèn)為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補(bǔ)貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學(xué)者(例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等)贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等)則認(rèn)為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平(1999)認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按繳費符合農(nóng)村實際，而按繳費更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費，按月領(lǐng)取”；另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風(fēng)險，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保(牟放，2005)。目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國，2004)。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞(2004)指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單

一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對此持否定意見，認(rèn)為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險

對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系(涂文明，2004)。但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極弓[導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(2003)認(rèn)為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進(jìn)入農(nóng)民個人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民城市化進(jìn)程。常進(jìn)雄(2004)認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個觀點：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。黨國英(2004)提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。

此外，設(shè)計一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種(例如叫“農(nóng)地交易特別稅”)，實行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分)以后，對其余部分實行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償(因為土地的市場價格很低)，需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補(bǔ)一點，個人繳一點”。其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會保障資金總額的40，從土地補(bǔ)償費中支出；個人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費中抵交，集體和個人所繳資金進(jìn)入個人賬戶。他們認(rèn)為，對失地農(nóng)民社會保險的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)對將來養(yǎng)老保險的支付風(fēng)險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。

第四個觀點：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”。成得禮、董克用(2004)提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達(dá)不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的，允許一次性補(bǔ)繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時，經(jīng)濟(jì)因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村(戴衛(wèi)東，2005)。

(一)第一個視角，總體原則

第一個觀點：分類參加。鄭功成(2002)認(rèn)為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設(shè)計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動狀態(tài))自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強(qiáng)制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)分類，對達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生(2001)主張將進(jìn)城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)繳納社會保險金，已不現(xiàn)實，只會給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜(曹信邦，2005)。

第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。楊立雄(2004)認(rèn)為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當(dāng)時機(jī)，將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實行差別對待：東部地區(qū)，采取強(qiáng)制保險，以農(nóng)民個人交納保險費為主，集體補(bǔ)貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級政府補(bǔ)貼的方式。

(二)第二個視角，賬戶設(shè)計

第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10繳納，員工按本人繳費工資的5繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限(例如5—8年)和比例(例如繳費額的5)的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進(jìn)行間接補(bǔ)貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金(閆艾茹，2003)。

第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦(2003)認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時繳費的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個人永久性帳戶(帳號與身份證一致)，并可隨時查詢。其三，進(jìn)行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級為基礎(chǔ)的社會保險關(guān)系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。盧海元(2005)提出了制定適合農(nóng)民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡要評論

由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：

第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。在認(rèn)可中國農(nóng)村有條件建立社會養(yǎng)老保險以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者(盧海元，2003)在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”(陳頤，2000；常進(jìn)雄，2004；于淼，2006)、“住房換保障”(潘岳，2006；袁友文，2006)等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對整體農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究相對較少。鑒于中國農(nóng)村社會保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整體設(shè)計顯得冷落，更多關(guān)注的是對失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險問題的研究。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化的角度看，如果對農(nóng)民工等特殊群體先制定社會養(yǎng)老保險制度，就必須在制度設(shè)計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會分層、文化、倫理、權(quán)益意識的覺醒等因素。

第四，缺乏對非經(jīng)濟(jì)影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的因素時，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟(jì)因素去看問題。事實上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價值觀等非經(jīng)濟(jì)因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

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第四篇：中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究述評

中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究述評

在構(gòu)建“和諧社會”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會保險越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成（2002）認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險的停滯潛伏著巨大風(fēng)險，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險問題。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險宜“進(jìn)”不宜“退”，宜早不宜遲?！斑M(jìn)”應(yīng)該是正視現(xiàn)實，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸“進(jìn)”，而不是不顧客觀情況一哄而上（王芳、王天意，2005）。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保險作為重心來抓（劉書鶴，2001）。

東部地區(qū)基本上具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件；中西部地區(qū)個別省份具備建立社會養(yǎng)老保險制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，等待條件成熟后再全面推行（王國軍，2002）。本文對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件尚不具備。有代表性的觀點出自何文炯等（2001）。他們認(rèn)為，一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。這時，國家綜合實力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對一國人口總數(shù)已不占絕對多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的社會經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險就全國而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩?，然后逐步擴(kuò)大其實施范圍。

不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險。梁鴻（1999）在對建立農(nóng)村社會保障的約束因素進(jìn)行分析后指出，由于中國政府財力有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境——“福利病”對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點：建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條件已經(jīng)具備。盧海元（2003；2004）認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)條件基本成熟。2001年，以美元計價，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（10185元）已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時的最高水平（愛爾蘭，1998年為9580元）。即使按照購買力平價計算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的平均水平（5226美元）時。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP 比重已經(jīng)下降到15%.可以說，中國逐步推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP 將突破10萬億元，財政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上了一個大臺階，進(jìn)行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件。再次，計劃生育國策的實施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對農(nóng)民實施更有效的保護(hù)。不失時機(jī)地為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度。郭秀亮、范作雄（1997）認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會保障，歸根到底取決于兩個方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的社會保障參與意識。前者是推行農(nóng)村社會保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實施社會保障制度而必須具備的一種社會氛圍。基于此，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實施農(nóng)村社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟(jì)組織繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強(qiáng)烈的社會保障參與意識；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施（向高收入階層征稅和在國家財政中設(shè)立社會保障支出項目直接撥款）來籌集社會保障基金的可能。

二、政府責(zé)任

不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度（鄭功成，2002）。陸解芬（2004）認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立和運營中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。第二，財政責(zé)任。一項社會政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財力等的支持，其中，財力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是中國整個社會保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國家立法來保證。李迎生（2005）認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任并推動多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金，確保農(nóng)村社會保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實地履行在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識上的偏差——對土地保障功能的弱化趨勢應(yīng)有正確的認(rèn)識和合理的估計，以及實踐上的偏差——在社會保障制度建設(shè)上長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點的農(nóng)村社會保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，堅持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。農(nóng)村養(yǎng)老保險是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造（趙瑞政、王愛玲、任伶，2002）。

第一個觀點：分類分層。鄭功成等（2002）認(rèn)為，一個較為合理的政策取向是，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老問題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號召的農(nóng)村計劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等（2001）認(rèn)為，按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，要做到突出重點、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會養(yǎng)老保險制度模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度可實施與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險養(yǎng)老金產(chǎn)品來實現(xiàn)?？偠灾?，在一種漸進(jìn)的動態(tài)整合中，逐步實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度的整合統(tǒng)一（陳志國，2005）。

第二個觀點：“三結(jié)合保障”.楊翠迎（2005）認(rèn)為，面對龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會養(yǎng)老保險、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。袁春瑛等（2002）認(rèn)為，在中國目前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實際，分類推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會供養(yǎng)為輔的模式（閻昆，2000）。

第三個觀點：創(chuàng)新制度。盧海元（2003）在《實物換保障：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實物換保障”是根據(jù)不同的對象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會養(yǎng)老保險制度方案。年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地?fù)Q保障”；進(jìn)城農(nóng)民工實行“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障”+“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”（.閆艾茹（2003）和孫潔（2004））

認(rèn)為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保障提供巨額的財政補(bǔ)貼。建立個人賬戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實際做出的現(xiàn)實選擇，也符合國際養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式？多數(shù)學(xué)者（例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等）贊成《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》中提出的“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實際情況，有利于中國社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點（例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等）則認(rèn)為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，不僅會造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性，加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委托保險公司管理是一趨勢。劉貴平（1999）認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營農(nóng)村社會養(yǎng)老保險容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險公司的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。②實行按季節(jié)或按繳費符合農(nóng)村實際，而按繳費更符合農(nóng)村實際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該是“按年繳費，按月領(lǐng)取”.另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金應(yīng)實行封閉運行，將其歸集在財政專戶。即一方面將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金集中在省級管理；另一方面委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運營。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實際上，專家理財也有風(fēng)險，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保（牟放，2005）。

目前，以縣為中心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體制中，縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場的投資主體資格。對此，可行的辦法是在中長期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。在有條件的地方建立省一級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理一個省的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。二是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金受托管理機(jī)構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配（趙殿國，2004）。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險的推行。羅世瑞（2004）指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險的辦法來解決，不依賴于國家財政支持。商業(yè)人壽保險具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險種。但是，中國農(nóng)村壽險市場存在有效供給不足、經(jīng)營主體單

一、費率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險形式，增加保險市場供給主體，降低費率，激活農(nóng)村保險市場，推動中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等（2002）對此持否定意見，認(rèn)為不能對商業(yè)保險公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

六、失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險

對于為失地農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會保障體系（涂文明，2004）。

但是，至于社會養(yǎng)老保險的制度設(shè)計，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個觀點：土地使用權(quán)置換保險金。張時飛、唐鈞（2004）和樓喻剛、金皓（2002）提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會養(yǎng)老保險制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。只有切實解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力，從而為他們的長遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹（2003）認(rèn)為，國家在征用土地時，對轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會養(yǎng)老保險，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會養(yǎng)老保險的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進(jìn)入農(nóng)民個人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的積累；同時，還可以借鑒這種方法促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)民城市化進(jìn)程。常進(jìn)雄（2004）認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個觀點：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.黨國英（2004）提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會保障水平或者比城市居民略高的社會保障水平。此外，設(shè)計一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種（例如叫“農(nóng)地交易特別稅”），實行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.就是說，對于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農(nóng)民的安置費和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個部分）以后，對其余部分實行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償（因為土地的市場價格很低），需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個觀點：實行“三方”付費制。宋斌文、荊瑋（2004）傾向于給失地農(nóng)民建立的社會基本養(yǎng)老保險模式應(yīng)是個人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點，集體補(bǔ)一點，個人繳一點”.其中，政府出資部分不低于社會保障資金總額的30％，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會保障資金總額的40％，從土地補(bǔ)償費中支出；個人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費中抵交，集體和個人所繳資金進(jìn)入個人賬戶。他們認(rèn)為，對失地農(nóng)民社會保險的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)對將來養(yǎng)老保險的支付風(fēng)險。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會保險個人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。

第四個觀點：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”.成得禮、董克用（2004）提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系；對于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險的渠道，對達(dá)不到基本養(yǎng)老保險繳費年限的，允許一次性補(bǔ)繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實，農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點。農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)對他們在農(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時，經(jīng)濟(jì)因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識的覺醒等，對他們自身未來參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險又有著積極的推動作用。因而，政府應(yīng)該因勢利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村（戴衛(wèi)東，2005）。

（一）第一個視角，總體原則

第一個觀點：分類參加。鄭功成（2002）認(rèn)為，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，有必要設(shè)計兩個以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（有較長時期的勞動關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（經(jīng)常處于流動狀態(tài)）自主選擇，并作為全國性的政策出臺；否則，養(yǎng)老保險可能演變成一種不確定的強(qiáng)制儲蓄，從而失去這項政策的本源意義。政府在實施此類政策之前，還可以先對農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)分類，對達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險體系；而對不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個觀點：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生（2001）主張將進(jìn)城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)繳納社會保險金，已不現(xiàn)實，只會給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險體系為宜（曹信邦，2005）。

第三個觀點：回鄉(xiāng)參保。楊立雄（2004）認(rèn)為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中來既不現(xiàn)實也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在適當(dāng)時機(jī)，將農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實行差別對待：東部地區(qū)，采取強(qiáng)制保險，以農(nóng)民個人交納保險費為主，集體補(bǔ)貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個人繳納為輔，實行中央、?。▍^(qū)）、市（地區(qū)）三級政府補(bǔ)貼的方式。

（二）第二個視角，賬戶設(shè)計

第一個觀點：個人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計入個人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個人賬戶。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式，其中，雇主按員工個人繳費工資的10%繳納，員工按本人繳費工資的5%繳納。對雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險費享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險費額度，確定給企業(yè)減免一定期限（例如5～8年）和比例（例如繳費額的5%）的稅收，這實際上是對農(nóng)民工的個人賬戶進(jìn)行間接補(bǔ)貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費的積極性。同時，通過間接的財政支持，政府作為農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時，養(yǎng)老金個人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金（閆艾茹，2003）。

第二個觀點：“混合型”養(yǎng)老保險制度。徐賽嫦（2003）認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級繳費建立社會統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時繳費的農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時，企業(yè)繳費標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費分配比例將逐漸實現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個人永久性帳戶（帳號與身份證一致），并可隨時查詢。其三，進(jìn)行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級為基礎(chǔ)的社會保險關(guān)系信息庫，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時無誤地處理養(yǎng)老保險關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個觀點：彈性養(yǎng)老保險制度。盧海元（2005）提出了制定適合農(nóng)民工特點、繳費門檻較低、繳費方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€人賬戶的繳費、政府對個人賬戶的補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、覆蓋對象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計中參加社會保險農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡要評論

由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是擺在政府面前的一個新課題，整個制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點：

第一，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式仍處在爭論之中。在認(rèn)可中國農(nóng)村有條件建立社會養(yǎng)老保險以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立：不同的對象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者（盧海元，2003）在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”（陳頤，2000；常進(jìn)雄，2004；于淼，2006）、“住房換保障”（潘岳，2006；袁友文，2006）等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對整體農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究相對較少。鑒于中國農(nóng)村社會保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整體設(shè)計顯得冷落，更多關(guān)注的是對失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險問題的研究。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度一體化的角度看，如果對農(nóng)民工等特殊群體先制定社會養(yǎng)老保險制度，就必須在制度設(shè)計上考慮到這一點，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的時候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會分層、文化、倫理、權(quán)益意識的覺醒等因素。

第四，缺乏對非經(jīng)濟(jì)影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的因素時，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟(jì)因素去看問題。事實上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價值觀等非經(jīng)濟(jì)因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

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（戴衛(wèi)東

安徽師范大學(xué)社會學(xué)院，中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心）

* 本文為國家社會科學(xué)重大項目“維護(hù)社會公平正義與保障國民共享發(fā)展成果”（項目編號：05＆ZD048）的子課題研究成果之一，項目主持人為鄭功成教授。

第五篇：淺析如何完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度（范文）

淺析如何完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

摘要：農(nóng)村社會保障是中國社會保障體系的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老保險又是農(nóng)村社會保障的重要內(nèi)容。中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫，只有建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度, 才能徹底解決現(xiàn)存的養(yǎng)老存在的問題, 提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。關(guān)鍵詞：社會保障；農(nóng)村；養(yǎng)老保險；完善措施;養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。所謂養(yǎng)老保險是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。養(yǎng)老保險是社會保險制度中被保險人身份最穩(wěn)定、享受時間最長、費用開支最大的項目。

中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中百分之七十五在農(nóng)村。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老，許多地區(qū)沒有建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系，已建立的地區(qū)也存在很多缺陷，運行中也出現(xiàn)了很多的問題，所以，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性與緊迫性日益體現(xiàn)出來。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

1、農(nóng)村人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，大量農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，使得農(nóng)村老年人口在農(nóng)村的比例更大。據(jù)統(tǒng)計，2000年中國農(nóng)村8.33億人口中，65歲以上的老年人口估計占7.36%，到2030年6.64億農(nóng)村人口中，65歲的老年人口將達(dá)到17.39%為1.29億。

2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險的功能減弱

家庭養(yǎng)老的實質(zhì)是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內(nèi)的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老一直是中國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，然而近年來, 在市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊下, 人們受利益的驅(qū)動,傳統(tǒng)的孝文化觀念和家庭養(yǎng)老方式開始日益瓦解, 子女虐待老人和不贍養(yǎng)老人的現(xiàn)象不斷上升，庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢。

3、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍偏小

據(jù)統(tǒng)計，建立社會保障網(wǎng)絡(luò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1998年僅占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的41%，建立社會保障基金會的村委會不到村民委員會總數(shù)的20%。中國進(jìn)城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2003年的1.14億人，所以很有必要考慮這個特殊群體的養(yǎng)老保險問題。現(xiàn)行保障方案中沒有體現(xiàn)出對留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對待。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險體系中，處于法律保護(hù)的空白地帶。

4、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但是土地對于有的農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料

近年來, 農(nóng)產(chǎn)品的價格日益下降, 從土地上獲得的收益十分微薄。而且農(nóng)民的承包土地被大量征用,對價是極少的土地補(bǔ)償費。所以完全依靠土地養(yǎng)老的模式也是不可行的。有的農(nóng)民已經(jīng)擺脫土地的束縛，參與到現(xiàn)實的社會保障中。但是，土地對于有的農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。

5、貧富差距日益增大

農(nóng)村的發(fā)展一年不如一年，城市的發(fā)展卻一年比一年好。農(nóng)村和城市老年人的生活狀況的差距也是顯而易見的，進(jìn)城務(wù)工者在養(yǎng)老保險方面的整體水平很低。政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策力度應(yīng)加大，應(yīng)該維護(hù)社會公正，切實地保障農(nóng)民權(quán)益。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題分析

1．現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險不是真正意義上的社會保險。《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金籌集以個人繳費為主，集體補(bǔ)助為輔，國家政策支持。這樣，國家的財政投入就比較少，實際上是農(nóng)民個人養(yǎng)老保險，不是真正意義上的社會保險。

2．保障水平偏低

保障水平偏低，難以起到養(yǎng)老保障的作用。中國作為發(fā)展中國家，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯，農(nóng)民收入水平低，而農(nóng)村養(yǎng)老保險資金籌集又是以個人繳納為主，這使得大部分地區(qū)尤其是中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民有心無力，不僅參加社會養(yǎng)老保險的人數(shù)少，繳納的保險費也很低，根本無法滿足年老時的生活所需。

3.資金籌集與基金的管理方面存在諸多問題

農(nóng)村養(yǎng)老保險需求水平相對較低，籌集資金使許多貧困村民無法投保，部分地區(qū)利用養(yǎng)老保險謀取私利，并且籌集的養(yǎng)老保險金不能做到專款專用，影響了養(yǎng)老保險的運行和群眾投保的積極性。資本市場發(fā)育程度低，且不規(guī)范，保險基金很難實現(xiàn)保值增值，基金安全性和持續(xù)性得不到保障。

4．法律層次低, 缺乏約束力

西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險都是通過國家立法形式實行的一種強(qiáng)制性社會保險。相對而言，在這方面中國沒有統(tǒng)一的法律條文，各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，因此缺乏普遍的強(qiáng)制性和規(guī)范性。

5．參保人群不均衡。

中國當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴(yán)重，目標(biāo)人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。從覆蓋范圍上看，中國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

三、完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的措施 1.完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案

完善基本方案，研究制定非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法。修繕“以個人繳費為主，集體補(bǔ)助為輔，國家政策扶持” 的籌集原則，將主輔力度適當(dāng)調(diào)整。加大財政對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的投入力度十分必要。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會保障體系的要求，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)作為財政支農(nóng)的項目之一。

2.加強(qiáng)基金的管理運用, 確?；鸬谋Ｖ翟鲋?/p>

農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋凳寝r(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。首先要建立較高層次的基金管理中心, 組建一支擁有專業(yè)技能的基金管理隊伍, 由其進(jìn)行科學(xué)管理使基金達(dá)到最大程度的增值。其次建議國家發(fā)行農(nóng)?；鸨Ｖ祩?，加大基金參與股市的力度, 或嘗試探索銀行有償使用農(nóng)?；鸬耐緩?。

3.加快法制建設(shè), 真正體現(xiàn)公平與效率

確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農(nóng)村社會穩(wěn)定, 根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要, 本著社會公平的原則,對農(nóng)村老年群體實施的社會保障, 是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐, 使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施制度都有法可依, 便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。建立健全養(yǎng)老保險的監(jiān)督機(jī)制, 以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性, 防范社會保險基金的風(fēng)險, 并通過合理運作使其不斷增值, 以更好的滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老制度建設(shè)的需要。

4.做足宣傳工作，加強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)保工作的認(rèn)識

充分考慮農(nóng)村人口受教育程度，在宣傳上注意恰當(dāng)合理, 這樣才能穩(wěn)定農(nóng)民,穩(wěn)定隊伍, 穩(wěn)住腳步, 穩(wěn)住情緒, 以達(dá)到穩(wěn)定之中求發(fā)展的目的。

5.充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能

中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng), 這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村生產(chǎn)方式的進(jìn)步, 養(yǎng)老方式必然由家庭向社會過渡。由于現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的許多原因, 農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會, 家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式, 必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢, 政府可以從制度上進(jìn)行鼓勵。

此外，消除城鄉(xiāng)差別和社會養(yǎng)老保險制度的不公平待遇是發(fā)展趨勢，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度是中國社會養(yǎng)老保險制度未來發(fā)展的必然結(jié)果。

總之，完善中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是發(fā)展農(nóng)村社會保障的必然要求，是社會主義和諧社會背景下亟待完成的重要課題。只有農(nóng)民的養(yǎng)老得以保障，農(nóng)民生活質(zhì)量才能真正提高，社會公平才能更全面的實現(xiàn)。要想提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度迫在眉睫。

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