第一篇：中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變研究

中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變研究

摘要：當(dāng)前，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題日益尖銳和突出，由國家舉辦的養(yǎng)老保險(xiǎn)無疑是最重要、最有效的解決方式。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷了從無到有的過程，2009年9月1日，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見，標(biāo)志著我國的新農(nóng)保進(jìn)入試點(diǎn)階段，對(duì)農(nóng)村適齡居民全覆蓋的養(yǎng)老保險(xiǎn)指日可待。關(guān)鍵詞：農(nóng)村；家庭養(yǎng)老；社會(huì)養(yǎng)老；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；

一.中國農(nóng)村養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀

1.家庭養(yǎng)老是主要形式。

在我國廣大農(nóng)村中，老年人多數(shù)仍與子女孫輩們居住，形成三代同堂或四代同堂的大家庭。據(jù)2000年全國1％人口抽樣調(diào)查，全國有老年人的家庭中，老年人與成年子女生活在一起的有6871萬戶，占有老年人口戶的73.83％，其中三代居住的占大多數(shù)。另外一種情況是老年人與已婚子女分戶居住，同時(shí)子女仍提供生活照料。一種是喪偶獨(dú)居，一種是配偶共同居住。無論是那種居住形式，都是在老年人有勞動(dòng)能力前提下的，經(jīng)濟(jì)來源靠老人勞動(dòng)獲得和子女供養(yǎng)。農(nóng)村的老年人將擁有的土地分配給子女耕種，這樣就理所當(dāng)然地獲得子文提供的生活費(fèi)用。很多家庭雖然是分戶居住，但老年人家庭與已婚子女家庭同住一個(gè)地區(qū)，距離較近，在生活和精神上有著密切的聯(lián)系，出現(xiàn)“分而不離”的現(xiàn)象。

2.社會(huì)養(yǎng)老是補(bǔ)充形式。我國農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家提供優(yōu)惠政策為特色的。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保障制度建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決城市二元制社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的發(fā)展不平衡，解決三農(nóng)問題，都有重要意義。養(yǎng)老保險(xiǎn)是全體農(nóng)民的基本保障，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和計(jì)劃生育基本國策的實(shí)施，對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配、縮小城鄉(xiāng)差別、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展都有重要的意義。

二.中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變的必要性

（一）局限的城鄉(xiāng)制度

1.城鄉(xiāng)分割的戶籍制度

在戶籍制度不可跨越的情況下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城市化進(jìn)程受阻。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，有效地阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力這種生產(chǎn)要素在部門間、地域間和所有制之間的流動(dòng)。農(nóng)民即使在城里有了比較穩(wěn)定的職業(yè)和住所，也不敢放棄農(nóng)村的土地和戶籍。這種狀態(tài)沒有達(dá)到轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的預(yù)期，從而使農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率無法根本提高。與戶籍制度配套的城市勞動(dòng)就業(yè)制度、城市偏向的社會(huì)保障制度、排他性的城市福利體制諸如住房、醫(yī)療、教育、托幼、養(yǎng)老等相應(yīng)的建立了起來，把農(nóng)村人口控制在城市體制之外。

2.我國現(xiàn)在及未來城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的局面

政府用行政干預(yù)手段將城鄉(xiāng)分開，以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)國家的工業(yè)化。其結(jié)果，不僅過多地犧牲了農(nóng)民的利益，大大削弱了農(nóng)業(yè)資本積累、技術(shù)革新的實(shí)力，窒息了農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁；而且導(dǎo)致了延續(xù)至今的城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障體系的形成。

3.國家計(jì)劃生育政策的長(zhǎng)期存在在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，由于最主要的經(jīng)濟(jì)來源———糧食屬于非耐存品，不能用于進(jìn)行生命周期的資源長(zhǎng)期分配，因此傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障制度是建立在人力自然儲(chǔ)蓄基礎(chǔ)之上的家庭內(nèi)部資源代際交換機(jī)制，是一種家庭代際間互相供養(yǎng)的反哺型模式。但是由于計(jì)劃生育的普遍推廣，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式也受到了挑戰(zhàn)。

家庭養(yǎng)老方式正逐漸走到盡頭。

（二）外在沖擊

1.缺乏永久遷移的不完全的城市化沖擊中國的城市化過程中，不同于其他很多發(fā)展中國家人口流動(dòng)以永久的、家庭主導(dǎo)為主要特征的遷移模式，中國農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的模式由于戶籍制度的繼續(xù)存在而滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使得中國農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力寧愿土地?cái)R置也不愿意放棄土地，使得中國農(nóng)村土地長(zhǎng)期處于被割裂的狀況，無法形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而很大程度上減輕了土地養(yǎng)老保障的巨大作用。

2.工業(yè)化提高人口預(yù)期壽命，縮短勞動(dòng)力勞動(dòng)壽命、增加不完全家庭，改變照料者結(jié)構(gòu)，從而削減家庭養(yǎng)老功能。目前中國已進(jìn)入了工業(yè)化的中期階段，工業(yè)革命帶來了生產(chǎn)力的巨變和社會(huì)的進(jìn)步，使人類的養(yǎng)老方式也發(fā)生了根本地改變。

3.城市化、工業(yè)化進(jìn)程中的農(nóng)地征用，使基于土地基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老將越來越困難。據(jù)國家土地局調(diào)查匯總，在1990～1994年間，平均每年減少耕地面積940萬畝，其中，人為減少約為400萬畝，我國可開發(fā)利用的后備耕地資源約為10.6億畝，其中可開發(fā)成耕地的僅為1.94億畝。所以，基于土地基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老將越來越困難。

三.中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老模式發(fā)展現(xiàn)狀

2007年底，全國1805個(gè)縣（市、區(qū)、旗）不同程度地開展了農(nóng)保工作，5171萬農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金將超過412億元，392萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付養(yǎng)老金40億元，2008年新組建的人力資源和社會(huì)保障部在原來的基礎(chǔ)上充實(shí)和加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能。

近年來，各地在制度模式和財(cái)政補(bǔ)貼方式方面進(jìn)行了大膽試點(diǎn)探索，形成了三類制度模式：

1.基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶相結(jié)合?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分個(gè)人不繳費(fèi)，直接從政府財(cái)政預(yù)算中安排。個(gè)人賬戶部分實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)，有些地方還給予參保補(bǔ)貼。

2.個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。制度結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)類似，但籌資和保障水平較低。其中社會(huì)統(tǒng)籌部分由政府預(yù)籌或者企業(yè)（單位、集體）繳納。

3.完全個(gè)人賬戶模式。即全部籌資都記入?yún)⒈Ｕ邆€(gè)人賬戶模式。

在財(cái)政補(bǔ)貼方式上也有三種：一是“進(jìn)口”補(bǔ)，即從繳費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼；二是 “出口”補(bǔ)，即從發(fā)放環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼；三是兩頭補(bǔ)，即從繳費(fèi)和發(fā)放環(huán)節(jié)都進(jìn)行補(bǔ)貼。

四.中國農(nóng)村家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的問題

1.農(nóng)村集體養(yǎng)老力量薄弱，農(nóng)民養(yǎng)老資金來源不足。目前敬老院是我國農(nóng)村老年人集中養(yǎng)老的主要形式，但農(nóng)村敬老院只是對(duì)農(nóng)村的部分老年人實(shí)現(xiàn)了集中養(yǎng)老，雖在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期較好地解決了一部分老年人的養(yǎng)老問題，但我國農(nóng)村敬老院的供養(yǎng)能力還是相對(duì)不足。另外，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展緩慢，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)收入較低的農(nóng)民來說，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，沒有條件拿出足夠的資金對(duì)未來養(yǎng)老進(jìn)行投資，再有就是五保戶養(yǎng)老，由村級(jí)提留為五保戶提供生活必需的資料，也就是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)。但當(dāng)五保戶“就家供養(yǎng)”無法自我照料時(shí)，便出現(xiàn)了難以解決的護(hù)理問題。

2.社會(huì)化養(yǎng)老的體制不健全。資金保證機(jī)制不健全表現(xiàn)最為明顯。農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老對(duì)資金的籌集、管理、運(yùn)營(yíng)機(jī)制是比較關(guān)鍵的，而對(duì)資金的保值、增值卻是最關(guān)鍵的。目前我國農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)采用積累式資金籌集模式，積累期長(zhǎng)，所以要想保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全，基金一般是存入銀行和購買國庫券，但隨著銀行的降息，單靠這些利息收入是無法實(shí)現(xiàn)基金的保值，基金必須尋求更為有效的保值與

增值方式，才能擴(kuò)大養(yǎng)老資金的來源，實(shí)現(xiàn)分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的目的。同時(shí)，社會(huì)公平化不足也是我國農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的一個(gè)明顯問題。農(nóng)村中不同行業(yè)、不同體制下的勞動(dòng)者不能享受同等的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，這不但違背了社會(huì)保障的意圖，而且也嚴(yán)重制約了社會(huì)保障資金的來源，降低了社會(huì)保障的功能。

3.政府承擔(dān)的責(zé)任不夠。社會(huì)化養(yǎng)老的主體是社會(huì)，是以社會(huì)運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)的，能夠代表社會(huì)、管理社會(huì)的主導(dǎo)者是政府，并不是個(gè)別的社會(huì)組織和家庭。從近年來農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老發(fā)展過程來看，我國政府力圖避免發(fā)達(dá)國家“福利制度”或“高福利”的做法，防止背上沉重的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。但政府不應(yīng)該放棄或者規(guī)避社會(huì)保障責(zé)任，在某些改革措施中，增加個(gè)人的責(zé)任是正確的，但是政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任不明確。當(dāng)前我國的農(nóng)村養(yǎng)老模式不能讓社會(huì)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老截然分開，二者是相互補(bǔ)充，相互交融的。有效的途徑是實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，而實(shí)現(xiàn)結(jié)合的主導(dǎo)力量是政策，即政府通過法規(guī)、政策、管理來實(shí)現(xiàn)的。這是農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)養(yǎng)老模式政府工作的重點(diǎn)，也是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化和生活化的必然要求。

五.問題的對(duì)策

1.加快建立、健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。

在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支撐能力相適應(yīng)，以切實(shí)可行的土地保障、家庭贍養(yǎng)和社會(huì)扶持相結(jié)合的“三位一體”農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。要制定相關(guān)的政策規(guī)定，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，妥善解決農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)的新情況、新問題。及時(shí)出臺(tái)對(duì)農(nóng)村老年人的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，解決農(nóng)村“三無”老人和因病、因殘等喪失勞動(dòng)能力的特殊困難老年人的生活問題。繼續(xù)支持和鼓勵(lì)低齡、健康的農(nóng)村老年人從事各種正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，提高自養(yǎng)能力，確?；旧睢＝⒔∪青l(xiāng)特困老年人的社會(huì)救助制度。對(duì)農(nóng)村“三無”老人和其他特困老年人，啟動(dòng)農(nóng)村居民最低生活保障工程，讓農(nóng)村貧困老年人也享受低保。按照“國家政策扶持，農(nóng)民自我保護(hù)為主，集體補(bǔ)助為輔”的原則，建立“低水平、廣覆蓋、適度保障”的新型的農(nóng)民社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上解決農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老問題?？偨Y(jié)推廣農(nóng)村部分計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶持制度經(jīng)驗(yàn)，研究完善獎(jiǎng)勵(lì)扶持措施，真正讓每位老人老有所養(yǎng)，安享晚年。

2.加快推行農(nóng)村醫(yī)療救助制度，解決農(nóng)村老人的就醫(yī)難問題。

做好這項(xiàng)工作，一是采取國家、地方政府和個(gè)人負(fù)擔(dān)的辦法，在農(nóng)村逐步建立推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。二是加大財(cái)政扶持力度，對(duì)農(nóng)村特困老年人參加新型合作醫(yī)療，繳納個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療基金確有困難的，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府籌措資金加以解決；三是各級(jí)醫(yī)療保健服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村老年人看病掛號(hào)、就診、取藥、住院提供方便。

3.加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會(huì)福利院建設(shè)，提高“五?！崩先说募泄B(yǎng)比例。

繼續(xù)全面實(shí)施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間，使農(nóng)村 “五保戶”除自愿投親靠友供養(yǎng)外，基本上實(shí)現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院為主的集中供養(yǎng)，讓最困難的群眾真正成為“福利之星”；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村福利院、敬老院硬件設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)納入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，以保證供養(yǎng)對(duì)象有一個(gè)安全舒適、優(yōu)美的休養(yǎng)環(huán)境。三是免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算。四是大力發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì)，以提高供養(yǎng)對(duì)象生活水平，確保這些老年人的生活不低于當(dāng)?shù)厝司钏?。五是妥善解決好農(nóng)村分散供養(yǎng)的“五?！崩先撕娃r(nóng)村“空巢老人”的日常生活照料和精神贍養(yǎng)問題。4.大力提倡并推廣家庭贍養(yǎng)協(xié)議制度，強(qiáng)化農(nóng)村家庭對(duì)老年人贍養(yǎng)義務(wù)。繼續(xù)推行普遍簽

訂《家庭贍養(yǎng)協(xié)議書》的有效做法，把子女的贍養(yǎng)責(zé)任用協(xié)議書的形式固定下來。在具體執(zhí)行中，一是經(jīng)常開展尊老、愛幼的宣傳教育活動(dòng)；明確《家庭贍養(yǎng)協(xié)議書》的主要內(nèi)容。協(xié)議書內(nèi)容應(yīng)包括：經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉三個(gè)方面。三是協(xié)議簽訂后，由老人、子女和村委會(huì)或村老年協(xié)會(huì)各持一份，并由村委會(huì)或村老年協(xié)會(huì)監(jiān)管執(zhí)行

4.加快從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)工作力度。

應(yīng)盡快出臺(tái)從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)工作者管理辦法，加大從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)工作者的培訓(xùn)，提高福利待遇，提升他們的社會(huì)地位，充分調(diào)動(dòng)從業(yè)者的工作積極性。

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第二篇：中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究述評(píng)

中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究述評(píng)

在構(gòu)建“和諧社會(huì)”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成（2002）認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的停滯潛伏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宜“進(jìn)”不宜“退”，宜早不宜遲。“進(jìn)”應(yīng)該是正視現(xiàn)實(shí)，在具備一定的條件的基礎(chǔ)上循序漸“進(jìn)”，而不是不顧客觀情況一哄而上（王芳、王天意，2005）。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計(jì)劃生育對(duì)家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展過程中，在重視社會(huì)救助的同時(shí)，要把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重心來抓（劉書鶴，2001）。

東部地區(qū)基本上具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件；中西部地區(qū)個(gè)別省份具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，等待條件成熟后再全面推行（王國軍，2002）。本文對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件尚不具備。有代表性的觀點(diǎn)出自何文炯等（2001）。他們認(rèn)為，一個(gè)國家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期。這時(shí)，國家綜合實(shí)力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對(duì)一國人口總數(shù)已不占絕對(duì)多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對(duì)封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就全國而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩校缓笾鸩綌U(kuò)大其實(shí)施范圍。

不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對(duì)付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險(xiǎn)。梁鴻（1999）在對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)保障的約束因素進(jìn)行分析后指出，由于中國政府財(cái)力有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競(jìng)爭(zhēng)性使用中具有優(yōu)勢(shì)；而且福利國家的困境——“福利病”對(duì)政府的警示作用使國家不敢對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件已經(jīng)具備。盧海元（2003；2004）認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件基本成熟。2001年，以美元計(jì)價(jià)，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（10185元）已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的最高水平（愛爾蘭，1998年為9580元）。即使按照購買力平價(jià)計(jì)算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均水平（5226美元）時(shí)。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP 比重已經(jīng)下降到15%.可以說，中國逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP 將突破10萬億元，財(cái)政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上了一個(gè)大臺(tái)階，進(jìn)行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件。再次，計(jì)劃生育國策的實(shí)施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對(duì)農(nóng)民實(shí)施更有效的保護(hù)。不失時(shí)機(jī)地為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。郭秀亮、范作雄（1997）認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會(huì)保障，歸根到底取決于兩個(gè)方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的社會(huì)保障參與意識(shí)。前者是推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實(shí)施社會(huì)保障制度而必須具備的一種社會(huì)氛圍?；诖?，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟(jì)組織繳納農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強(qiáng)烈的社會(huì)保障參與意識(shí)；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施（向高收入階層征稅和在國家財(cái)政中設(shè)立社會(huì)保障支出項(xiàng)目直接撥款）來籌集社會(huì)保障基金的可能。

二、政府責(zé)任

不能以政府對(duì)農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度（鄭功成，2002）。陸解芬（2004）認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和運(yùn)營(yíng)中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本和前提。第二，財(cái)政責(zé)任。一項(xiàng)社會(huì)政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財(cái)力等的支持，其中，財(cái)力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國整個(gè)社會(huì)保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國家立法來保證。李迎生（2005）認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任并推動(dòng)多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金，確保農(nóng)村社會(huì)保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實(shí)地履行在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識(shí)上的偏差——對(duì)土地保障功能的弱化趨勢(shì)應(yīng)有正確的認(rèn)識(shí)和合理的估計(jì)，以及實(shí)踐上的偏差——在社會(huì)保障制度建設(shè)上長(zhǎng)期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造（趙瑞政、王愛玲、任伶，2002）。

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類分層。鄭功成等（2002）認(rèn)為，一個(gè)較為合理的政策取向是，對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動(dòng)者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號(hào)召的農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等（2001）認(rèn)為，按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》模式，要做到突出重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可實(shí)施與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)?？偠灾?，在一種漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)整合中，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合統(tǒng)一（陳志國，2005）。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“三結(jié)合保障”.楊翠迎（2005）認(rèn)為，面對(duì)龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點(diǎn)在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。袁春瑛等（2002）認(rèn)為，在中國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實(shí)際，分類推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會(huì)供養(yǎng)為輔的模式（閻昆，2000）。

第三個(gè)觀點(diǎn)：創(chuàng)新制度。盧海元（2003）在《實(shí)物換保障：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實(shí)物換保障”是根據(jù)不同的對(duì)象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案。年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”；進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障”+“產(chǎn)品換保障”+“土地?fù)Q保障”（.閆艾茹（2003）和孫潔（2004））

認(rèn)為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障提供巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。建立個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累、繳費(fèi)確定型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實(shí)際做出的現(xiàn)實(shí)選擇，也符合國際養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式？多數(shù)學(xué)者（例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等）贊成《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中提出的“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實(shí)際情況，有利于中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(diǎn)（例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等）則認(rèn)為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過小，不僅會(huì)造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會(huì)影響農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托保險(xiǎn)公司管理是一趨勢(shì)。劉貴平（1999）認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營(yíng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險(xiǎn)公司的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。②實(shí)行按季節(jié)或按繳費(fèi)符合農(nóng)村實(shí)際，而按繳費(fèi)更符合農(nóng)村實(shí)際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是“按年繳費(fèi)，按月領(lǐng)取”.另外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)實(shí)行封閉運(yùn)行，將其歸集在財(cái)政專戶。即一方面將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中在省級(jí)管理；另一方面委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營(yíng)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)模式從國家經(jīng)營(yíng)向基金管理公司經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實(shí)際上，專家理財(cái)也有風(fēng)險(xiǎn)，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保（牟放，2005）。

目前，以縣為中心的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制中，縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場(chǎng)的投資主體資格。對(duì)此，可行的辦法是在中長(zhǎng)期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。在有條件的地方建立省一級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理一個(gè)省的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。二是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時(shí)具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配（趙殿國，2004）。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險(xiǎn)公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行。羅世瑞（2004）指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)的辦法來解決，不依賴于國家財(cái)政支持。商業(yè)人壽保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費(fèi)能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險(xiǎn)種。但是，中國農(nóng)村壽險(xiǎn)市場(chǎng)存在有效供給不足、經(jīng)營(yíng)主體單

一、費(fèi)率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險(xiǎn)形式，增加保險(xiǎn)市場(chǎng)供給主體，降低費(fèi)率，激活農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等（2002）對(duì)此持否定意見，認(rèn)為不能對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險(xiǎn)來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

六、失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

對(duì)于為失地農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系（涂文明，2004）。

但是，至于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個(gè)觀點(diǎn)：土地使用權(quán)置換保險(xiǎn)金。張時(shí)飛、唐鈞（2004）和樓喻剛、金皓（2002）提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計(jì)的唯一資本，政府利用這一“歷史性時(shí)刻”積極引導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。只有切實(shí)解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，從而為他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹（2003）認(rèn)為，國家在征用土地時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個(gè)人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的積累；同時(shí)，還可以借鑒這種方法促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)民城市化進(jìn)程。常進(jìn)雄（2004）認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個(gè)觀點(diǎn)：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.黨國英（2004）提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會(huì)保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會(huì)保障水平或者比城市居民略高的社會(huì)保障水平。此外，設(shè)計(jì)一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種（例如叫“農(nóng)地交易特別稅”），實(shí)行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級(jí)差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”.就是說，對(duì)于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對(duì)外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分（主要是農(nóng)民的安置費(fèi)和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個(gè)部分）以后，對(duì)其余部分實(shí)行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對(duì)一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償（因?yàn)橥恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格很低），需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個(gè)觀點(diǎn)：實(shí)行“三方”付費(fèi)制。宋斌文、荊瑋（2004）傾向于給失地農(nóng)民建立的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)是個(gè)人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人繳一點(diǎn)”.其中，政府出資部分不低于社會(huì)保障資金總額的30％，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會(huì)保障資金總額的40％，從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出；個(gè)人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交，集體和個(gè)人所繳資金進(jìn)入個(gè)人賬戶。他們認(rèn)為，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對(duì)將來養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付風(fēng)險(xiǎn)。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個(gè)人賬戶注入資金。同時(shí)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)。

第四個(gè)觀點(diǎn)：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”.成得禮、董克用（2004）提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的渠道，對(duì)達(dá)不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的，允許一次性補(bǔ)繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實(shí)，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點(diǎn)。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)對(duì)他們?cè)谵r(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時(shí)，經(jīng)濟(jì)因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識(shí)的覺醒等，對(duì)他們自身未來參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又有著積極的推動(dòng)作用。因而，政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村（戴衛(wèi)東，2005）。

（一）第一個(gè)視角，總體原則

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類參加。鄭功成（2002）認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，有必要設(shè)計(jì)兩個(gè)以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（有較長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位）和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工（經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)）自主選擇，并作為全國性的政策出臺(tái)；否則，養(yǎng)老保險(xiǎn)可能演變成一種不確定的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，從而失去這項(xiàng)政策的本源意義。政府在實(shí)施此類政策之前，還可以先對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)分類，對(duì)達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對(duì)固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；而對(duì)不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個(gè)觀點(diǎn)：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生（2001）主張將進(jìn)城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實(shí)際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，已不現(xiàn)實(shí)，只會(huì)給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為宜（曹信邦，2005）。

第三個(gè)觀點(diǎn)：回鄉(xiāng)參保。楊立雄（2004）認(rèn)為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時(shí)間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中來既不現(xiàn)實(shí)也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)，將農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實(shí)行差別對(duì)待：東部地區(qū)，采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，以農(nóng)民個(gè)人交納保險(xiǎn)費(fèi)為主，集體補(bǔ)貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納為輔，實(shí)行中央、?。▍^(qū)）、市（地區(qū)）三級(jí)政府補(bǔ)貼的方式。

（二）第二個(gè)視角，賬戶設(shè)計(jì)

第一個(gè)觀點(diǎn)：個(gè)人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動(dòng)性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡(jiǎn)單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計(jì)入個(gè)人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個(gè)人賬戶。農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶模式，其中，雇主按員工個(gè)人繳費(fèi)工資的10%繳納，員工按本人繳費(fèi)工資的5%繳納。對(duì)雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險(xiǎn)費(fèi)享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險(xiǎn)費(fèi)額度，確定給企業(yè)減免一定期限（例如5～8年）和比例（例如繳費(fèi)額的5%）的稅收，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民工的個(gè)人賬戶進(jìn)行間接補(bǔ)貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財(cái)政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性。同時(shí)，通過間接的財(cái)政支持，政府作為農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時(shí)，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金（閆艾茹，2003）。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“混合型”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。徐賽嫦（2003）認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級(jí)繳費(fèi)建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險(xiǎn)金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時(shí)繳費(fèi)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不妨稱個(gè)人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時(shí)，企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費(fèi)分配比例將逐漸實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個(gè)人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個(gè)人永久性帳戶（帳號(hào)與身份證一致），并可隨時(shí)查詢。其三，進(jìn)行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實(shí)施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級(jí)為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時(shí)無誤地處理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盧海元（2005）提出了制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)、繳費(fèi)門檻較低、繳費(fèi)方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€(gè)人賬戶的繳費(fèi)、政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、覆蓋對(duì)象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中參加社會(huì)保險(xiǎn)農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動(dòng)用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡(jiǎn)要評(píng)論

由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是擺在政府面前的一個(gè)新課題，整個(gè)制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式仍處在爭(zhēng)論之中。在認(rèn)可中國農(nóng)村有條件建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對(duì)待農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立：不同的對(duì)象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者（盧海元，2003）在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“實(shí)物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”（陳頤，2000；常進(jìn)雄，2004；于淼，2006）、“住房換保障”（潘岳，2006；袁友文，2006）等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對(duì)整體農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究相對(duì)較少。鑒于中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體設(shè)計(jì)顯得冷落，更多關(guān)注的是對(duì)失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的研究。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的角度看，如果對(duì)農(nóng)民工等特殊群體先制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就必須在制度設(shè)計(jì)上考慮到這一點(diǎn)，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動(dòng)態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的時(shí)候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個(gè)草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會(huì)分層、文化、倫理、權(quán)益意識(shí)的覺醒等因素。

第四，缺乏對(duì)非經(jīng)濟(jì)影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的因素時(shí)，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟(jì)因素去看問題。事實(shí)上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價(jià)值觀等非經(jīng)濟(jì)因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

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（戴衛(wèi)東

安徽師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院，中國人民大學(xué)中國社會(huì)保障研究中心）

* 本文為國家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“維護(hù)社會(huì)公平正義與保障國民共享發(fā)展成果”（項(xiàng)目編號(hào)：05＆ZD048）的子課題研究成果之一，項(xiàng)目主持人為鄭功成教授。

第三篇：中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

述中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

內(nèi)容摘要：中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘陌俜种呤陨?解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)關(guān)鍵性的內(nèi)容。隨著老齡化浪潮洶涌而來 ,農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑 ,我國政府從 80年代中期開始 ,探索性地建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到目前為止，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然得到改善，但是依然存在許多問題。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題農(nóng)民基本保障社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀困境

一、中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

（一）人口老齡化加快

隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動(dòng)力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大，中間小”的局面。中國農(nóng)村進(jìn)入老齡社會(huì)的步伐日漸加快。第五次人口普查顯示：中國65歲以上的人中農(nóng)村為5938萬，占老齡總?cè)丝诘?7.4%.在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的徘徊顯得極其不協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面太小

中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，且大多在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未納入社會(huì)保障的農(nóng)村人口還很多，截止2009年底，全國7200多萬農(nóng)村居民參加了保險(xiǎn)，占全部農(nóng)村居民的8.15%，占成年農(nóng)村居民的8.56%.另外，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國進(jìn)城務(wù)工者已從改革開放之初的不到200萬人增加到2007年的2.14億人。而基本方案中沒有體現(xiàn)出對(duì)留在農(nóng)村的農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民給予區(qū)別對(duì)待。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民既沒被納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，也沒被納入到城市養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，處于法律保護(hù)的空白地帶。所以很有必要考慮這個(gè)特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)功能削弱

養(yǎng)兒防老的觀念在我國農(nóng)村根深蒂固，家庭贍養(yǎng)一直是最重要的養(yǎng)老方式。在以自給自足為基本特色的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，“子承父業(yè)”這種世代交替的形式比較穩(wěn)定，可以在家庭內(nèi)部自然地完成贍養(yǎng)老人的職能，并形成相應(yīng)的道德規(guī)范。但是隨著以社會(huì)分工為特征的工業(yè)社會(huì)的到來，這一自然穩(wěn)定的關(guān)系被打破了，也使贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)道德約束力日益遞減。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)兒防老的觀念則在逐漸減弱。

（四）“土地保障”變得越來越脆弱

根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)，從2005年到2009年，全國農(nóng)民平均來自第一產(chǎn)

業(yè)的收入比重不斷下降，純農(nóng)業(yè)戶減少，其他類型農(nóng)牧戶增加。從不同分組農(nóng)牧戶所占比重變化情況看，近年來純農(nóng)業(yè)戶的戶數(shù)逐年遞減，并逐步轉(zhuǎn)向兼業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶。從2005年到2008年，非農(nóng)業(yè)戶所占比重從1.3%上升到2.6%，兼業(yè)戶所占比重從74.0%上升到77.4%，同時(shí)純農(nóng)業(yè)戶的比重從24.7%下降到20.0%其中純農(nóng)業(yè)收入僅占總收入的20.0%.近年來農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。目前農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動(dòng)收入，來自轉(zhuǎn)移性與財(cái)產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%.由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望。農(nóng)民的承包地被大量征用，相反，其獲得的只是極少的土地補(bǔ)償費(fèi)。因此說，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇是不可行的。

除此之外，貧富差距拉大，資金籌集與基金管理方面存在問題等現(xiàn)狀，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系產(chǎn)生了一定的影響。

二、中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境

從1986年民政部開始在富裕的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，至今已有24年了。作為“民政部農(nóng)村工作的頭等大事”，民政部門為這項(xiàng)工作的開展花費(fèi)了巨大的代價(jià)，投入了大量的人力和物力。這項(xiàng)政策的實(shí)施有其相當(dāng)積極的一面：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國歷史上第一個(gè)針對(duì)農(nóng)民的正式的社會(huì)保障制度，其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其對(duì)部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的保障，而且有鮮明的社會(huì)和政治意義。

然而，不容否認(rèn)的是，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個(gè)困境”來概括。

（一）管理水平低

社會(huì)保障制度的管理體制是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度，又有依法實(shí)施的政策難度，因而對(duì)管理水平的要求很高。但是，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業(yè)人才和嚴(yán)格的管理制度，加之機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，便出現(xiàn)了很多漏洞，其中最嚴(yán)重的是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會(huì)保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農(nóng)村社會(huì)健康保險(xiǎn)中卻不可能完全做到這些，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T獨(dú)立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?，所以，?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時(shí)有發(fā)生，使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。更嚴(yán)重的是，在制度建立的初始期，參加保險(xiǎn)以年輕人居多，等若干年后農(nóng)村老齡化高潮來

臨，開始向農(nóng)民支付養(yǎng)老金的時(shí)候、貪污、挪用用農(nóng)村養(yǎng)老金的官員們?cè)缫迅呱蛲诵?，不在?dāng)前這個(gè)位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負(fù)責(zé)，兜底托盤的只能是國家財(cái)政；如果這在全國是一種普遍現(xiàn)象，那么國家財(cái)政也不可能拿出太多的錢來彌補(bǔ)此類漏洞，結(jié)果只能是倒逼中央銀行多印發(fā)通貨，屆時(shí)，可能會(huì)引起金融危機(jī)的說法也并非危言聳聽。

（二）可持續(xù)性差

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在一些地方只能持續(xù)幾年時(shí)間，有些剛受表揚(yáng)的典型，時(shí)隔不久卻已經(jīng)解體了。這些地方農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，有在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對(duì)基層工作實(shí)行“養(yǎng)老保險(xiǎn)—票否決制”，凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟(jì)貧款和參加雙擁評(píng)比的農(nóng)村基層，都必須完成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的任務(wù)，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強(qiáng)力推行養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉(xiāng)強(qiáng)調(diào)村組干部、黨團(tuán)員起帶頭作用，并要求每人要發(fā)動(dòng)一定戶數(shù)的農(nóng)村投保，按戶計(jì)酬。這樣搞起來的養(yǎng)老保險(xiǎn)一旦風(fēng)頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會(huì)中途廢掉，農(nóng)民的錢無法收回，最終造成了相當(dāng)惡劣的影響。

（三）保障水平低

由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民可支配的收入更低，所以在大多數(shù)地方現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中，農(nóng)民投保的保費(fèi)很低，這樣，農(nóng)民老年時(shí)得到的保險(xiǎn)金就少，少到無法滿足農(nóng)民老年的基本生活需要。例如我國黑龍江，隨著老年人口的比重不斷上升，黑龍江省的農(nóng)村老齡化程度在不斷提高。黑龍江2009年老年人口比重為10.51%，將實(shí)現(xiàn)由年輕型人口結(jié)構(gòu)向老年型人口結(jié)構(gòu)過渡，進(jìn)入老齡社會(huì)。截止到2007年底，全省有111個(gè)縣(市、區(qū))，70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。截止到2008年6月末全省共撥付農(nóng)保基金306.45萬元，涉及到26892人次。領(lǐng)取保費(fèi)的有67568人。但是，作為中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省——黑龍江省，目前農(nóng)村人口已達(dá)1762.9萬人，但截至2007年底僅有184萬農(nóng)民參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前全省領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民中，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)每月只有幾角錢的占25%，每月領(lǐng)取五六元的占50%。黑龍江農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)繳保費(fèi)的只占參保人數(shù)的3%，在哈爾濱市續(xù)繳率只有5%，從上世紀(jì)90年代初到目前，哈爾濱市共有45萬人參保，其中30萬人個(gè)人繳費(fèi)積累不到100元。在目前開始領(lǐng)取保費(fèi)的1萬人中，月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)在5元以下的占50%以上。這些錢對(duì)于養(yǎng)老無疑是杯水車薪。由此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所能起多大的作用也就比較明晰了。

三、中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革措施

要建立健全符合我國基本國情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須清楚把握現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀，因時(shí)制宜、因地制宜，做到從廣泛覆蓋到

逐步完善。

（一）穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本政策

我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的基本思想是，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步，堅(jiān)持個(gè)人繳納資金為主、集體補(bǔ)助為輔的原則，堅(jiān)持以個(gè)人賬戶為主的儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)方法，堅(jiān)持自愿參加與政策鼓勵(lì)相結(jié)合的政策措施，堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的制度。這些政策從總體上看是符合實(shí)際情況的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，并要逐步完善。

（二）確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律地位

通過立法的形式建立與健全社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障制度，是世界各國開展社會(huì)保險(xiǎn)工作的通行做法。經(jīng)過10多年的改革探索，我國已經(jīng)建立起城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架，并基本形成城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的雛形。現(xiàn)在必須盡快健全《社會(huì)保險(xiǎn)法》等有關(guān)法律，以促進(jìn)我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。作為一項(xiàng)全國性的法律，《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，而把廣大的農(nóng)民排斥在外。

（三）堅(jiān)持因地制宜與自愿原則

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面的制約，短期內(nèi)讓全國農(nóng)民普遍參加社會(huì)保險(xiǎn)是不可能的。要避免強(qiáng)迫農(nóng)民參加的做法，因?yàn)檫@不僅增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且也不可能持久。只有堅(jiān)持自愿原則，并通過集體補(bǔ)貼與政策引導(dǎo)，才能使這項(xiàng)工作健康持續(xù)地運(yùn)行。在自愿的前提下，無論是貧困地區(qū)還是富裕地區(qū)，都可以實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（四）完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶補(bǔ)貼制度

為了引導(dǎo)農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，民政部等相關(guān)政府職能部門規(guī)定了集體補(bǔ)貼的一些辦法。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定了按職業(yè)與職務(wù)給予補(bǔ)助的辦法。為使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正發(fā)揮其社會(huì)互助功能，有能力進(jìn)行補(bǔ)助的鄉(xiāng)村，應(yīng)盡可能采取按人頭補(bǔ)助的辦法，這樣可以有效避免“窮者愈窮、富者愈富”現(xiàn)象，使補(bǔ)貼制度體現(xiàn)“公正、公平、公開”原則。

（五）完善農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制

為加快新型農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)步伐，必須強(qiáng)化國家尤其是各級(jí)政府對(duì)其的行政管理，使其納入規(guī)范化軌道并健康發(fā)展。一是要使農(nóng)村社會(huì)保障的行政管理與基金管理、業(yè)務(wù)管理相分離，政府主要負(fù)責(zé)行政管理。二是在建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)前提下，明確相關(guān)部門的管理職能并使其協(xié)調(diào)有效地進(jìn)行。三是要針對(duì)不同的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，完善相應(yīng)的管理制度，明確不同的管理內(nèi)容和重點(diǎn)并使管理程序規(guī)范化。

同時(shí)，還應(yīng)依靠堅(jiān)持個(gè)人賬戶積累模式，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督機(jī)制，探索多種形式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度等方法，實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障措施。

綜上所述，我認(rèn)為，解決農(nóng)民老有所養(yǎng)問題，從農(nóng)民最基本的保障問題入手，是解決“三

農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。這也真正體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的人文關(guān)懷，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義

四、針對(duì)中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步研究的問題

盡管農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)進(jìn)行了許多年，也積累了相當(dāng)多的研究文獻(xiàn)，但由于為農(nóng)民這類非雇傭的獨(dú)立勞動(dòng)者建立社會(huì)保障本身就是一個(gè)難題，而且我國尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)力總體而言還比較落后，是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。因此到目前為止，關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然有許多需要進(jìn)一步研究的問題，其中比較關(guān)鍵的是以下幾個(gè)：

（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資方式

許多研究者都提出應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村養(yǎng)老基金籌集時(shí)增加政府扶持的力度。但是這個(gè)“力度”應(yīng)當(dāng)有多大比較合適，即既能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民投保的積極性，政府又能承擔(dān)得起？在這個(gè)問題上社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率之間的替代關(guān)系如何？對(duì)于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架的也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，難以落實(shí)。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

按國際上通行的做法，社會(huì)保障基金的收繳、管理和發(fā)放應(yīng)當(dāng)遵循三權(quán)分立的原則。但是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在1998年以前基本上完全由民政部門獨(dú)立管理，1998年以后移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，也是一家說了算。權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵，因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。但怎樣改，怎樣體現(xiàn)權(quán)利的監(jiān)督與制衡是目前已有的文獻(xiàn)中研究得較少的問題。

（三）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接問題

我國現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎(chǔ)，根本無法銜接。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深入，城市化的步伐將會(huì)加快，有更大量的農(nóng)村勞動(dòng)力將流向城市，兩種不相銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將成為勞動(dòng)力自由流動(dòng)的障礙。因此，王國軍（王國軍，男，1970年出生，內(nèi)蒙赤峰人，現(xiàn)為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，員工福利與社會(huì)保障學(xué)系主任，北京大學(xué)中國保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心研究員。1999年獲博士學(xué)位，Winrock International中美博士項(xiàng)目成員。）提出了“?三維?的城鄉(xiāng)有機(jī)銜接的社會(huì)保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關(guān)鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補(bǔ)貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農(nóng)民是否會(huì)感覺“吃虧”而不愿參加？因此關(guān)于這個(gè)方案還有許多問題需要研究。

參考文獻(xiàn)：

1、彭希哲，《The Changing Population of China》，人口學(xué)刊，2002年 第05期

2、王國軍，《中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，學(xué)術(shù)季刊，2000年

3、何平，《世紀(jì)抉擇—中國社會(huì)保障體系構(gòu)架》，2002年

4、鄭功成，《農(nóng)民工的權(quán)益與社會(huì)保障》，2002年

5、劉貴平，《老保險(xiǎn)的人口學(xué)研究》，中國人口出版社，1999年

第四篇：中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淺析

文章標(biāo)題：中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淺析

在構(gòu)建“和諧社會(huì)”、建設(shè)新農(nóng)村的今天，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)越來越受到政府、理論界和廣大學(xué)術(shù)界的關(guān)注。鄭功成(2002)認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的停滯潛伏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，主張分類分層解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宜“進(jìn)”不宜“退”，宜早不宜遲?！斑M(jìn)”應(yīng)該是正視現(xiàn)實(shí)，在具備一定的條件的基礎(chǔ)

上循序漸“進(jìn)”，而不是不顧客觀情況一哄而上(王芳、王天意，2005)。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計(jì)劃生育對(duì)家庭養(yǎng)老功能的削弱，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，故在農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展過程中，在重視社會(huì)救助的同時(shí)，要把社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重心來抓(劉書鶴，2001)。東部地區(qū)基本上具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件；中西部地區(qū)個(gè)別省份具備建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，合理的方案是在中西部選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，等待條件成熟后再全面推行(王國軍，2002)。本文對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究做一綜述，去粗取精，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

一、建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件是否成熟

在這一問題上，理論界多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為中國目前還不具備全面推行這一制度的條件，但也有少數(shù)學(xué)者持不同意見。

第一種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件尚不具備。有代表性的觀點(diǎn)出自何文炯等(2001)。他們認(rèn)為，一個(gè)國家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋于農(nóng)民，都是處在該國工業(yè)化、市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期。這時(shí)，國家綜合實(shí)力增強(qiáng)，農(nóng)民收入大大提高，農(nóng)民人口相對(duì)一國人口總數(shù)已不占絕對(duì)多數(shù)。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于相對(duì)封閉的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因而，在全國范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件尚不具備。他們認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就全國而言，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)積極推進(jìn)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)暫緩?fù)菩校缓笾鸩綌U(kuò)大其實(shí)施范圍。不管是發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)建立綜合性、多渠道的養(yǎng)老保障體系，以對(duì)付農(nóng)民的老齡化風(fēng)險(xiǎn)。梁鴻(1999)在對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)保障的約束因素進(jìn)行分析后指出，由于中國政府財(cái)力有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，根據(jù)“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，必定在資金的競(jìng)爭(zhēng)性使用中具有優(yōu)勢(shì)；而且福利國家的困境——“福利病”對(duì)政府的警示作用使國家不敢對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入太多；再加上中國農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡又已達(dá)到相當(dāng)程度，因此，現(xiàn)階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。

第二種觀點(diǎn)：建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條件已經(jīng)具備。盧海元(2003；2004)認(rèn)為：①建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件基本成熟。2001年，以美元計(jì)價(jià)，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(10185元)已經(jīng)超過歐洲國家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)的最高水平(愛爾蘭，1998年為9580元)。即使按照購買力平價(jià)計(jì)算，2001年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也已經(jīng)達(dá)到5774美元，也超過了發(fā)達(dá)國家建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均水平(5226美元)時(shí)。2002年，中國農(nóng)業(yè)GDP比重已經(jīng)下降到15?？梢哉f，中國逐步推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)條件目前已經(jīng)基本具備。②建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的戰(zhàn)略條件基本具備。首先，中國GDP將突破10萬億元，財(cái)政收入也突破1.7萬億元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)上了一個(gè)大臺(tái)階，進(jìn)行國民收入再分配的能力和手段都已具備。其次，由于農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程加快，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村和中西部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的農(nóng)村，已經(jīng)具備建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件。再次，計(jì)劃生育國策的實(shí)施，一方面打破了農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)方式，另一方面加速了農(nóng)村人口的老齡化，這些都要求中國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。最后，加入世貿(mào)組織要求嚴(yán)格限制使用農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)等與之相抵觸的農(nóng)業(yè)政策。為避免農(nóng)業(yè)受到重大打擊，為避免農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害，中國應(yīng)該充分利用“綠箱”政策，對(duì)農(nóng)民實(shí)施更有效的保護(hù)。不失時(shí)機(jī)地為農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。郭秀亮、范作雄(1997)認(rèn)為，農(nóng)村能否順利推行社會(huì)保障，歸根到底取決于兩個(gè)方面：其一，有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障；其二，農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的社會(huì)保障參與意識(shí)。前者是推行農(nóng)村社會(huì)保障制度的“硬件”，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是一種軟件，是順利實(shí)施社會(huì)保障制度而必須具備的一種社會(huì)氛圍?；诖?，他們指出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了巨大的質(zhì)的飛躍，已初步具備實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起為集體經(jīng)濟(jì)組織繳納農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金提供了可能；其次，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者收入的提高使得農(nóng)民具有了較為強(qiáng)烈的社會(huì)保障參與意識(shí)；再次，存在通過國家政策性調(diào)節(jié)措施(向高收入階層征稅和在國家

財(cái)政中設(shè)立社會(huì)保障支出項(xiàng)目直接撥款)來籌集社會(huì)保障基金的可能。

二、政府責(zé)任

不能以政府對(duì)農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度(鄭功成，2002)。陸解芬(2004)認(rèn)為，政府必須在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和運(yùn)營(yíng)中起主導(dǎo)作用。具體而言，政府的責(zé)任主要可分為：第一，政策責(zé)任。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)

老保險(xiǎn)制度建立的過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本和前提。第二，財(cái)政責(zé)任。一項(xiàng)社會(huì)政策的執(zhí)行，需要人力、物力、財(cái)力等的支持，其中，財(cái)力支持是最重要的。第三，法律責(zé)任。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國整個(gè)社會(huì)保障制度的重要組成部分，應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，而這種強(qiáng)制性必須通過國家立法來保證。李迎生(2005)認(rèn)為，政府擔(dān)負(fù)著構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本框架，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制，兌現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任并推動(dòng)多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金，確保農(nóng)村社會(huì)保障基金的保值增殖，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法建設(shè)，以及創(chuàng)造適宜農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的外部環(huán)境等重要職責(zé)。當(dāng)前，為保證政府切實(shí)地履行在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中的職責(zé)，需要糾正認(rèn)識(shí)上的偏差——對(duì)土地保障功能的弱化趨勢(shì)應(yīng)有正確的認(rèn)識(shí)和合理的估計(jì)，以及實(shí)踐上的偏差——在社會(huì)保障制度建設(shè)上長(zhǎng)期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法。

三、模式選擇

建立和完善以農(nóng)民養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為重點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。適應(yīng)各地農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，堅(jiān)持發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國改革開放條件下解決養(yǎng)老保障問題的新創(chuàng)造(趙瑞政、王愛玲、任伶，2002)。

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類分層。鄭功成等(2002)認(rèn)為，一個(gè)較為合理的政策取向是，對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動(dòng)者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國家號(hào)召的農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展。東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。鄭秉文等(2001)認(rèn)為，按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》模式，要做到突出重點(diǎn)、區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。還有人認(rèn)為，中國應(yīng)該改變目前農(nóng)村既定的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可實(shí)施與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接近的制度形式；在農(nóng)村中等收入地區(qū)，農(nóng)民的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金可通過購買商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)?？偠灾?，在一種漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)整合中，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合統(tǒng)一(陳志國，2005)。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“三結(jié)合保障”。楊翠迎(2005)認(rèn)為，面對(duì)龐大的農(nóng)村人口群，單純地靠哪一種養(yǎng)老方式都難以擔(dān)此重任。在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，需要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社區(qū)養(yǎng)老三種主流保障方式的合力作用，方能解決中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的需要。中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的出路在于根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平建立不同的養(yǎng)老保障模式，而且重點(diǎn)在于解決養(yǎng)老資金來源的問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，要從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，必須建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。袁春瑛等(2002)認(rèn)為，在中國目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地實(shí)際，分類推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會(huì)養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。有學(xué)者認(rèn)為，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然要采取以家庭養(yǎng)老為主、社會(huì)供養(yǎng)為輔的模式(閻昆，2000)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：創(chuàng)新制度。盧海元(2003)在《實(shí)物換保障：農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新之路》中指出，“實(shí)物換保障”是根據(jù)不同的對(duì)象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)，分別設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案。年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”；老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”；進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)行“產(chǎn)品換保障” “土地?fù)Q保障”的“雙軌制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障” “產(chǎn)品換保障” “土地?fù)Q保障”。閆艾茹(2003)和孫潔(2004)認(rèn)為，根據(jù)中國國情，政府目前不可能為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障提供巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。建立個(gè)人賬戶儲(chǔ)備積累、繳費(fèi)確定型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國國情和農(nóng)村實(shí)際做出的現(xiàn)實(shí)選擇，也符合國際養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展方向。

四、籌資模式

目前，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌集模式的探討較少。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)采取怎樣的基金籌集模式?多數(shù)學(xué)者(例如鄭秉文等，2001；楊東樂，2005；劉翔，2006；等等)贊成《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》中提出的“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的資金籌集模式，認(rèn)為它比較符合中國農(nóng)村現(xiàn)階段的實(shí)際情況，有利于中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在一定程度上避免福利國家養(yǎng)老保障的弊端。相反的觀點(diǎn)(例如高和榮，2003；趙建國，2004；等等)則認(rèn)為，這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過小，不僅會(huì)造成資金來源不足，降低其保障水平，而且會(huì)影響農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性，加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的難度。

五、基金管理

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托保險(xiǎn)公司管理是一趨勢(shì)。劉貴平(1999)認(rèn)為：①由于政府壟斷經(jīng)營(yíng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)、效率低下、服務(wù)質(zhì)量差的后果，所以，不應(yīng)放棄和排斥依托于保險(xiǎn)公司的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。②實(shí)行按季節(jié)或按繳費(fèi)符合農(nóng)村實(shí)際，而按繳費(fèi)更符合農(nóng)村實(shí)際情況，但養(yǎng)老金按月領(lǐng)取比較好。所以，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是“按年繳費(fèi)，按月領(lǐng)取”；另外，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)實(shí)行封閉運(yùn)行，將其歸集在財(cái)政專戶。即一方面將農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中在省級(jí)管理；另一方面委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營(yíng)。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)模式從國家經(jīng)營(yíng)向基金管理公司經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變過程中，政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。實(shí)際上，專家理財(cái)也有風(fēng)險(xiǎn)，為此，政府應(yīng)承擔(dān)最終擔(dān)保(牟放，2005)。目前，以縣為中心的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制中，縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上擔(dān)當(dāng)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理人的角色，卻不具備資本市場(chǎng)的投資主體資格。對(duì)此，可行的辦法是在中長(zhǎng)期內(nèi)，一是建立全國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。在有條件的地方建立省一級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)，集中管理一個(gè)省的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。二是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金受托管理機(jī)構(gòu)的省份，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面開展、基金積累規(guī)模較大，同時(shí)具備相應(yīng)的基金管理人才和技術(shù)的省份。三是縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的歸集、支付和基金收益的分配(趙殿國，2004)。

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)保險(xiǎn)公司有助于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行。羅世瑞(2004)指出，農(nóng)民的養(yǎng)老問題關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)保障，農(nóng)民的養(yǎng)老問題可以采取讓農(nóng)民參加商業(yè)保險(xiǎn)的辦法來解決，不依賴于國家財(cái)政支持。商業(yè)人壽保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性。農(nóng)民可根據(jù)繳費(fèi)能力、保障需要和其他具體情況選擇最適合自己的險(xiǎn)種。但是，中國農(nóng)村壽險(xiǎn)市場(chǎng)存在有效供給不足、經(jīng)營(yíng)主體單

一、費(fèi)率不合理等問題，解決這些問題的有效途徑是引入相互保險(xiǎn)形式，增加保險(xiǎn)市場(chǎng)供給主體，降低費(fèi)率，激活農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)中國農(nóng)民養(yǎng)老問題的妥善解決。鄭功成等(2002)對(duì)此持否定意見，認(rèn)為不能對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司寄予過高的期望，更不能指望依靠商業(yè)保險(xiǎn)來替代政府承擔(dān)的責(zé)任。

六、失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

對(duì)于為失地農(nóng)民建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，國內(nèi)專家學(xué)者基本達(dá)成一致，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)該采取“以土地?fù)Q保障”的方法，建立以就業(yè)為支撐的政府主導(dǎo)型的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系(涂文明，2004)。但是，至于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，專家學(xué)者又持有不同的意見。

第一個(gè)觀點(diǎn)：土地使用權(quán)置換保險(xiǎn)金。張時(shí)飛、唐鈞(2004)和樓喻剛、金皓(2002)提出了“以土地?fù)Q保障”的政策建議，即從土地征用款中確定一定數(shù)額建立失地農(nóng)民的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。他們認(rèn)為，土地征用款是農(nóng)民失去土地后維持生計(jì)的唯一資本，政府利用這一“歷史性時(shí)刻”積極弓[導(dǎo)失地農(nóng)民投資于養(yǎng)老保障，是維護(hù)他們切身利益的重要舉措。只有切實(shí)解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，才能降低企業(yè)吸納失地農(nóng)民的成本，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，從而為他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展拓寬空間，進(jìn)而形成“以土地?fù)Q保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的良性循環(huán)。閆艾茹(2003)認(rèn)為，國家在征用土地時(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，可讓其直接參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并根據(jù)農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的不同形式和收益，折算為5年以上的個(gè)人賬戶積累額，促進(jìn)農(nóng)民從傳統(tǒng)土地保障到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡。土地使用權(quán)置換出的保障資金直接進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶，增加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的積累；同時(shí)，還可以借鑒這種方法促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)民城市化進(jìn)程。常進(jìn)雄(2004)認(rèn)可“土地?fù)Q保障”的理論，認(rèn)為上海市“小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)模式”具有積極意義，值得推廣。

第二個(gè)觀點(diǎn)：建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。黨國英(2004)提出，現(xiàn)階段應(yīng)該建立“國家失地農(nóng)民賬戶”，讓農(nóng)民能夠陸續(xù)使用出售土地所獲得的資金和這部分資金所產(chǎn)生的利息；將這兩部分資金與地方社會(huì)保障基金的使用統(tǒng)一起來，使農(nóng)民獲得與城市居民一致的社會(huì)保障水平或者比城市居民略高的社會(huì)保障水平。

此外，設(shè)計(jì)一種替代耕地占用補(bǔ)償金的新稅種(例如叫“農(nóng)地交易特別稅”)，實(shí)行累進(jìn)制，將高出一定水平的貨幣化的級(jí)差收益集中到國家手里，建立“國家失地農(nóng)民保障基金”。就是說，對(duì)于一些大中城市的郊區(qū)和一些發(fā)達(dá)的對(duì)外開放地區(qū)，在土地交易總收入中扣除了必要的部分(主要是農(nóng)民的安置費(fèi)和“國家失地農(nóng)民賬戶”資金這兩個(gè)部分)以后，對(duì)其余部分實(shí)行累進(jìn)稅，將相當(dāng)一部分資金集中到國家手里，形成全國統(tǒng)籌使用的“國家失地農(nóng)民保障基金”。

“國家失地農(nóng)民保障基金”的主要用途是：第一，對(duì)一部分失去耕地以后所獲得的補(bǔ)償收入不能滿足生活保障需要的農(nóng)民進(jìn)行援助。特別在一些落后地區(qū)，由于公用事業(yè)發(fā)展需要而導(dǎo)致的土地征用中，農(nóng)民有可能不能獲得足夠的補(bǔ)償(因?yàn)橥恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格很低)，需要“國家失地農(nóng)民保障基金”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以幫助這里的農(nóng)民。第二，開墾或復(fù)墾一部分土地，安置因公用事業(yè)征地而喪失土地的農(nóng)民。第三，補(bǔ)充“國家失地農(nóng)民賬戶”資金的不足。

第三個(gè)觀點(diǎn)：實(shí)行“三方”付費(fèi)制。宋斌文、荊瑋(2004)傾向于給失地農(nóng)民建立的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式應(yīng)是個(gè)人賬戶式的完全積累制，采取“政府出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)，個(gè)人繳一點(diǎn)”。其中，政府出資部分不低于社會(huì)保障資金總額的30，從土地出讓金中支出，直接進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑使用；集體承擔(dān)部分不低于社會(huì)保障資金總額的40，從土地補(bǔ)償費(fèi)中支出；個(gè)人負(fù)擔(dān)部分從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交，集體和個(gè)人所繳資金進(jìn)入個(gè)人賬戶。他們認(rèn)為，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的支出標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對(duì)將來養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付風(fēng)險(xiǎn)。鑒于政府為失地農(nóng)民建立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶難以一次性拿出全部資金，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的做法，以向失地農(nóng)民發(fā)放債券的形式支付，等以后土地有收益再分階段向農(nóng)民個(gè)人賬戶注入資金。同時(shí)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險(xiǎn)。

第四個(gè)觀點(diǎn)：“農(nóng)轉(zhuǎn)工”。成得禮、董克用(2004)提出，吸收失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，要按照將其農(nóng)齡按一定的比例折算為工齡的辦法，使農(nóng)齡與工齡接軌，從而將這部分人納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；對(duì)于自謀職業(yè)人員，要為其開辟參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的渠道，對(duì)達(dá)不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限的，允許一次性補(bǔ)繳，使他們享受與城鎮(zhèn)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。失地農(nóng)民由于失去了土地，在無業(yè)或失業(yè)期間不再有任何收入來源，也不再有退回農(nóng)村的可能，因此，政府應(yīng)該盡快拓寬享受最低生活保障的范圍，將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障制度內(nèi)，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

七、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

鑒于農(nóng)民工數(shù)目龐大和短期內(nèi)其轉(zhuǎn)移潮流不可能停下來的事實(shí)，農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也成為學(xué)者們關(guān)心的焦點(diǎn)。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)對(duì)他們?cè)谵r(nóng)村的父母的養(yǎng)老保障造成了極大影響，但同時(shí)，經(jīng)濟(jì)因素、文化認(rèn)同、權(quán)益意識(shí)的覺醒等，對(duì)他們自身未來參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又有著積極的推動(dòng)作用。因而，政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，在政策、立法和管理上推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，而不應(yīng)該重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村(戴衛(wèi)東，2005)。

(一)第一個(gè)視角，總體原則

第一個(gè)觀點(diǎn)：分類參加。鄭功成(2002)認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，有必要設(shè)計(jì)兩個(gè)以上的方案供有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(有較長(zhǎng)時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系和穩(wěn)定的工作崗位)和無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工(經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài))自主選擇，并作為全國性的政策出臺(tái)；否則，養(yǎng)老保險(xiǎn)可能演變成一種不確定的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，從而失去這項(xiàng)政策的本源意義。政府在實(shí)施此類政策之前，還可以先對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)分類，對(duì)達(dá)到規(guī)定居住年限及有相對(duì)固定住所和單位的農(nóng)民工，給予享受本市居民權(quán)益的資格條件，并正式納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；而對(duì)不符合條件的農(nóng)民工，則另提方案加以解決，并視情形逐步納入。

第二個(gè)觀點(diǎn)：城鄉(xiāng)逐步統(tǒng)一。李迎生(2001)主張將進(jìn)城農(nóng)民逐步納入城市職工統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，原因在于改革以來，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際已在城市和小城鎮(zhèn)居住多年，職業(yè)、生活都已有了相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，和城鎮(zhèn)企業(yè)職工已無二致。他們實(shí)際已和農(nóng)村脫離了聯(lián)系，再讓他們向家鄉(xiāng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金，已不現(xiàn)實(shí)，只會(huì)給當(dāng)事雙方造成困難和不便。從農(nóng)民工收入來源、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)具體操作、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理和監(jiān)督角度來考慮，也有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)階段把農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為宜(曹信邦，2005)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：回鄉(xiāng)參保。楊立雄(2004)認(rèn)為，中國由于歷史原因形成的二元體制不可能在短時(shí)間內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中來既不現(xiàn)實(shí)也不可行?？尚械姆桨甘前艳r(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)，將農(nóng)村社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度接軌。在資金籌集和繳納方式上應(yīng)實(shí)行差別對(duì)待：東部地區(qū)，采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，以農(nóng)民個(gè)人交納保險(xiǎn)費(fèi)為主，集體補(bǔ)貼為輔的方式；中部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式；西部地區(qū)，采取自愿參加為主，個(gè)人繳納為輔，實(shí)行中央、省(區(qū))、市(地區(qū))三級(jí)政府補(bǔ)貼的方式。

(二)第二個(gè)視角，賬戶設(shè)計(jì)

第一個(gè)觀點(diǎn)：個(gè)人賬戶比例化。由于農(nóng)民工流動(dòng)性大，工資水平低，多數(shù)農(nóng)民工是“離土不離鄉(xiāng)”，簡(jiǎn)單地把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)前既無條件也無必要。有土地的農(nóng)民工，可按“土地?fù)Q保障”的方法換算出積累額，計(jì)入個(gè)人賬戶。當(dāng)前主要的工作是為農(nóng)民工建立與城鎮(zhèn)企業(yè)職工規(guī)模相同的個(gè)人賬戶。農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行完全積累的個(gè)人賬戶模式，其中，雇主按員工個(gè)人繳費(fèi)工資的10繳納，員工按本人繳費(fèi)工資的5繳納。對(duì)雇用農(nóng)民工的企事業(yè)單位，除繳納保險(xiǎn)費(fèi)享受稅前列支政策外，還可按其繳納的保險(xiǎn)費(fèi)額度，確定給企業(yè)減免一定期限(例如5—8年)和比例(例如繳費(fèi)額的5)的稅收，這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民工的個(gè)人賬戶進(jìn)行間接補(bǔ)貼，可使企業(yè)和農(nóng)民工直接感受到國家財(cái)政稅收政策的扶持，提高企業(yè)和農(nóng)民工繳費(fèi)的積極性。同時(shí)，通過間接的財(cái)政支持，政府作為農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任主體的作用也得以體現(xiàn)了。農(nóng)民工在轉(zhuǎn)換工作時(shí)，養(yǎng)老金個(gè)人賬戶可隨同轉(zhuǎn)移，退休后按規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金(閆艾茹，2003)。

第二個(gè)觀點(diǎn)：“混合型”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。徐賽嫦(2003)認(rèn)為，應(yīng)該建立“混合型”農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其一，企業(yè)按大、中、小等級(jí)繳費(fèi)建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付方式支付給老年農(nóng)民工。國家養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將所有企業(yè)繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金匯合統(tǒng)籌，從中抽取一定比例的保險(xiǎn)金，平均注入當(dāng)前本地區(qū)的每一按時(shí)繳費(fèi)的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不妨稱個(gè)人賬戶中的這部分基金為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金。另一部分基金采用現(xiàn)收現(xiàn)付的支付方式，平均打入當(dāng)前已經(jīng)領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的農(nóng)民工的統(tǒng)籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)老年農(nóng)民工的生活保障需求而定。當(dāng)?shù)貐^(qū)差異逐漸減少時(shí)，企業(yè)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)繳費(fèi)分配比例將逐漸實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一，并最終達(dá)到現(xiàn)收現(xiàn)付部分的全國統(tǒng)籌。其二，以自愿原則為前提吸引農(nóng)民工建立個(gè)人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。農(nóng)民工可以憑借身份證和工作證明在務(wù)工城市建立個(gè)人永久性帳戶(帳號(hào)與身份證一致)，并可隨時(shí)查詢。其三，進(jìn)行規(guī)則和信息的全國統(tǒng)一。制度只有被法律的形式確定后，其實(shí)施才有合法依據(jù)，地方立法才有約束，規(guī)則才能全國統(tǒng)一。只有規(guī)則統(tǒng)一了，才能符合農(nóng)民工的需求實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)移。另外，只有建立以地市一級(jí)為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系信息庫，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)地方之間的信息互聯(lián)互換，才能及時(shí)無誤地處理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)之間轉(zhuǎn)移和接續(xù)事務(wù)。

第三個(gè)觀點(diǎn)：彈性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盧海元(2005)提出了制定適合農(nóng)民工特點(diǎn)、繳費(fèi)門檻較低、繳費(fèi)方式靈活、可隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想?！皬椥浴敝饕婕皞€(gè)人賬戶的繳費(fèi)、政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼、待遇調(diào)整、覆蓋對(duì)象。改變現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中參加社會(huì)保險(xiǎn)農(nóng)民工只有到達(dá)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡才能動(dòng)用基金的傳統(tǒng)規(guī)定，允許農(nóng)民工通過保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的方式，解決其生產(chǎn)、生活面臨的資金困難。

八、簡(jiǎn)要評(píng)論

由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是擺在政府面前的一個(gè)新課題，整個(gè)制度還未定型，因此，學(xué)術(shù)界的研究呈現(xiàn)出這樣一些特點(diǎn)：

第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式仍處在爭(zhēng)論之中。在認(rèn)可中國農(nóng)村有條件建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及政府應(yīng)該承擔(dān)該責(zé)任的基礎(chǔ)上，學(xué)者提出要具體問題具體分析地對(duì)待農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立：不同的對(duì)象和不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的政策。例如，有學(xué)者(盧海元，2003)在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了“實(shí)物換保障”的理論；還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”(陳頤，2000；常進(jìn)雄，2004；于淼，2006)、“住房換保障”(潘岳，2006；袁友文，2006)等理論。究竟孰優(yōu)孰劣，莫衷一是。

第二，對(duì)整體農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究相對(duì)較少。鑒于中國農(nóng)村社會(huì)保障制度的歷史特殊性，學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體設(shè)計(jì)顯得冷落，更多關(guān)注的是對(duì)失地農(nóng)民、農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的研究。筆者認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的角度看，如果對(duì)農(nóng)民工等特殊群體先制定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就必須在制度設(shè)計(jì)上考慮到這一點(diǎn)，不能抱著“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的態(tài)度。

第三，沒有從動(dòng)態(tài)的角度來研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。很多學(xué)者在研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的時(shí)候，仍然靜止地以1992年民政部頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》為藍(lán)本去分析。除了該方案是一個(gè)草案外，十幾年來建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響因素也發(fā)生了諸多變化。因此，研究農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，除了要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，還要考慮農(nóng)村社會(huì)分層、文化、倫理、權(quán)益意識(shí)的覺醒等因素。

第四，缺乏對(duì)非經(jīng)濟(jì)影響因素的理性分析。在分析影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的因素時(shí)，大多數(shù)學(xué)者偏愛從經(jīng)濟(jì)因素去看問題。事實(shí)上，在農(nóng)村，尤其是在中國農(nóng)村，筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)文化、道德倫理以及價(jià)值觀等非經(jīng)濟(jì)因素在更大程度上阻礙著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

《中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淺析》來源于xiexiebang.com，歡迎閱讀中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度淺析。

第五篇：中國農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式研究（寫寫幫推薦）

中國農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障模式研究

[摘要]目前，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式正面臨著制度性瓶頸和一系列外生因素的沖擊，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式漸趨弱化。但從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀來看，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村主要養(yǎng)老方式之一，并將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。同時(shí)，社會(huì)化養(yǎng)老也是養(yǎng)老模式發(fā)展的一種趨勢(shì)。因此，在鞏固和發(fā)展家庭養(yǎng)老的同時(shí)，也要發(fā)展多種形式的社會(huì)化養(yǎng)老方式，在整合中不斷發(fā)展以家庭作為養(yǎng)老載體并輔助于多種方式的農(nóng)村養(yǎng)老模式。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；家庭養(yǎng)老；保障模式

在中國，農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老保障是建立在依托土地之上的家庭養(yǎng)老，這種養(yǎng)老模式得以延續(xù)千載，應(yīng)該說有其合理的一面?？梢钥隙ǖ卣f，這種模式曾經(jīng)很好地解決了中國農(nóng)村的養(yǎng)老問題。然而，社會(huì)變遷正使得這種穩(wěn)固的家庭養(yǎng)老模式失去其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，原有的養(yǎng)老模式前提正被抽去，家庭養(yǎng)老正面臨制度性瓶頸和一系列外生因素的沖擊，從而具有趨弱性。在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日漸式微，而老齡化所帶來的社會(huì)問題又日益嚴(yán)峻的今天，養(yǎng)老問題不再是個(gè)別家庭的事情，而是一個(gè)具有重大影響的社會(huì)問題。

一、農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨的挑戰(zhàn)

養(yǎng)老涉及經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉三個(gè)方面的內(nèi)容。伴隨著城市化進(jìn)程的加快、計(jì)劃生育政策的推廣以及老年人口的高齡化而出現(xiàn)的農(nóng)村家庭規(guī)模小型化、文化多元化、家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重等，三維角度的農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)。其主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)。

(一)經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足，老年人生活困難

計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使家庭人口數(shù)量逐漸減少，家庭趨向小型化、核心化，這使養(yǎng)老所需的人力資源不足。

(二)生活照料難以實(shí)現(xiàn)，老年人生活不便

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，使人們的生活方式發(fā)生了重大變化，“父母在不遠(yuǎn)游”的觀念被打破，勞動(dòng)力流動(dòng)和人口的遷移加強(qiáng)。目前，農(nóng)村中大量出現(xiàn)“空巢家庭”(據(jù)預(yù)測(cè)，2005年城市“空巢家庭”占到老年家庭的一半以上)和“隔代家庭”，農(nóng)村老年人不但得不到子女的經(jīng)常照料，身體健康狀況允許的老人還要擔(dān)負(fù)照料家庭的責(zé)任。而一旦健康狀況惡化或到了生活難以自理的年齡，老年人則可能陷入生活無人照料的困境。

(三)缺乏精神慰藉，老年人孤獨(dú)寂寞感加深

由于“空巢家庭”的增多，子女迫于競(jìng)爭(zhēng)、生活壓力，與老人見面、情感交流的時(shí)間減少，農(nóng)村老人得不到子女的精神慰藉，缺乏家庭的天倫之樂。加之在城市化影響下，農(nóng)利’獨(dú)生子女家庭出現(xiàn)“代際傾斜”現(xiàn)象，一些青年夫婦較重視子女的教育和成長(zhǎng)問題，有限的時(shí)間、精力和財(cái)力都向子女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老”現(xiàn)象，這對(duì)老年父母的心理健康和實(shí)

際生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

二、農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的原因分析

(一)土地生產(chǎn)效益低下，難以維系家庭養(yǎng)老功能

農(nóng)村老人依靠土地收入自養(yǎng)的前提條件，是家庭經(jīng)營(yíng)的土地產(chǎn)出收入能夠達(dá)到滿足基本養(yǎng)老需要的水平。而從中國的現(xiàn)實(shí)情況看，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)較低等方面的影響，增產(chǎn)不增收已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，土地經(jīng)營(yíng)收益難以滿足上述基本條件，從而以土地保障為基礎(chǔ)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老難以為繼。

(二)城市化進(jìn)程加快，使農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化

首先，城市化所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村人口流動(dòng)，以及計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使家庭規(guī)?？s小，核心家庭增多。與此同時(shí)，計(jì)劃生育政策的推廣，在廣大農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)“4-2-1”型的家庭結(jié)構(gòu)，并有逐漸增多的趨勢(shì)。這也使農(nóng)村家庭規(guī)?？s小，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，使家庭養(yǎng)老出現(xiàn)了“孤木難支”的情況。其次，城市化帶來的多元文化，一方面使社會(huì)的包容度增強(qiáng)，社會(huì)對(duì)個(gè)人的道德約束壓力減弱；另一方面，傳統(tǒng)的價(jià)值觀不斷受到挑戰(zhàn)和沖擊，“孝悌”文化的衰落，使家庭失去了文化依托，子女在心理上弱化了對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)支持信念，這是對(duì)家庭養(yǎng)老模式的致命打擊。

(三)農(nóng)村老年人口高齡化加重了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)

與農(nóng)村老年人平均期望余命相伴隨的老年人口“高齡化”所帶來的農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重，不僅反映在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足，更使生活照料和精神慰藉問題日益突出，從而導(dǎo)致農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的弱化。

(四)農(nóng)村養(yǎng)老方面的法律保障不足

目前，中國在農(nóng)村養(yǎng)老問題上，立法工作嚴(yán)重滯后，尚沒有一部單獨(dú)的農(nóng)村養(yǎng)老法。在與老人權(quán)利關(guān)系最密切的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上，現(xiàn)有法律沒有切實(shí)從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)確定政策方向和改變不合理現(xiàn)狀的具體步驟。不僅立法不健全，而且現(xiàn)有的法規(guī)在現(xiàn)實(shí)中也缺乏可操作性。在政府對(duì)老年人的養(yǎng)老義務(wù)、子女對(duì)老年人的贍養(yǎng)等方面并沒有明確的量化指標(biāo)，這使得現(xiàn)實(shí)中一旦遇到糾紛，可依據(jù)的法律幾乎沒有。

(五)農(nóng)民工、失地農(nóng)民人數(shù)增多，使農(nóng)村養(yǎng)老的情況變得更為復(fù)雜

中國經(jīng)濟(jì)具有典型的二元結(jié)構(gòu)特征，即傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)在工業(yè)并存。中國目前正處于工業(yè)化快速發(fā)展的歷史時(shí)期，在工業(yè)化過程中，必然伴隨著大量農(nóng)村人口，特別是年輕人口向城市的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)(市)規(guī)模的擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)村土地被征用的越來越多，使失地農(nóng)民的人數(shù)不斷增加，失地農(nóng)民養(yǎng)老問題日益提上日程。同時(shí)，這也使得農(nóng)村“空巢”家庭的老人變成了“真空”地帶。

現(xiàn)階段家庭養(yǎng)老功能雖然呈現(xiàn)弱化的趨勢(shì)，但由于家庭養(yǎng)老獨(dú)特的文化價(jià)值、生活照料和精神慰藉等方面的作用，決定著家庭養(yǎng)老將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍然是中國主要的養(yǎng)老方式。據(jù)中國科學(xué)院人口所1987年抽樣調(diào)查顯示，農(nóng)村子女供養(yǎng)占67.5％，離退休金供養(yǎng)僅占1.0％。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局在1994年10月進(jìn)行的人口變動(dòng)調(diào)查結(jié)果表明，中國農(nóng)村老年人的家庭養(yǎng)老比例高達(dá)64.2％，自身勞動(dòng)收入占29.2％，退休金收入只占4.4％；在總體上家庭仍

占主要地位，靠子女或其他親屬提供經(jīng)濟(jì)幫助的占57.1％。2000年人口普查資料表明，農(nóng)村家庭養(yǎng)老占48.92％。比較以上幾項(xiàng)調(diào)查結(jié)果，我們不難看出：不考慮生活照料和精神慰藉的因素，僅從經(jīng)濟(jì)方面來看，從總體上說，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老雖然有弱化的趨勢(shì)，但目前中國仍以家庭養(yǎng)老為主。

三、家庭養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老模式的現(xiàn)實(shí)選擇

受傳統(tǒng)文化的影響，中國農(nóng)村老年人有著強(qiáng)烈的“家”觀念，認(rèn)為社會(huì)關(guān)系中最可靠的就是親緣關(guān)系。加之社會(huì)化養(yǎng)老在精神方面的先天不足，即生活上照料和感情上的關(guān)懷是家庭這一初級(jí)群體的內(nèi)在功能，其他社會(huì)群體無法替代。因此不管哪一類型的社區(qū)服務(wù)，其以“契約”為基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系，受制于經(jīng)濟(jì)因素和道德觀念制約，決定了它們都不可能替代基于血緣的親情關(guān)懷家庭的養(yǎng)老模式。加之傳統(tǒng)“孝”文化對(duì)中國農(nóng)村也有著根深蒂同的影響，筆者認(rèn)為，家庭養(yǎng)老仍是新時(shí)期廣大農(nóng)村(特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民)養(yǎng)老模式的現(xiàn)實(shí)選擇。

(一)經(jīng)濟(jì)支持作為養(yǎng)老的首要基本內(nèi)容目前只能由家庭提供

眾所周知，一切發(fā)展均需經(jīng)濟(jì)或財(cái)政的支持，社會(huì)化或半社會(huì)化養(yǎng)老的三大主要資金來源(國家、集體、個(gè)人)在面臨數(shù)量巨大的農(nóng)村老年人口時(shí)都遇到了困難。從中國的現(xiàn)實(shí)國情來看，過于龐大的老年人口數(shù)量與現(xiàn)有的綜合國力差距較大，對(duì)眾多的農(nóng)村老年人口，財(cái)政無能為力；以家庭為單位的分散經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致廣大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力削弱，集體經(jīng)濟(jì)無力承擔(dān)嚴(yán)重的養(yǎng)老問題；而就農(nóng)民個(gè)人而言，大部分剛剛解決溫飽問題，根本沒有可能未雨綢繆去解決自身養(yǎng)老問題。國家無財(cái)力、集體無積累、老人無余力的客觀現(xiàn)實(shí)表明，在廣大農(nóng)村由家庭成員提供物質(zhì)供養(yǎng)是農(nóng)村老人現(xiàn)實(shí)而無奈的選擇。

(二)家庭養(yǎng)老是一種文化訴求

一種養(yǎng)老保障方式的確立，其影響因素眾多，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制以及由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的上層建筑等都起著重要作用。家庭養(yǎng)老作為一種養(yǎng)老保障方式，其在中國傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)中延續(xù)至今，雖然是社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中各種因素共同作用的結(jié)果，但絕大多數(shù)中國農(nóng)民依靠家庭成員度過老年歲月，與其說是因經(jīng)濟(jì)原因不得已而為之，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定養(yǎng)老保障，不如說是一種文化訴求，一種心理暗示，一種傳統(tǒng)的蔓延。

(三)中國養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化程度處于較低水平

隨著老齡化進(jìn)程的加快，老年人日益增加的生活服務(wù)需求與可置換的公共養(yǎng)老資源嚴(yán)重不足的矛盾日漸突出。截至2001年底，中國有城鄉(xiāng)敬老院3.5315萬個(gè)，擁有床位96.6萬張，收養(yǎng)入住人數(shù)68.9萬人，平均近4000個(gè)人才擁有一個(gè)敬老院，平均近200個(gè)老年人中才有一個(gè)人住養(yǎng)老院。中國大部分地區(qū)不僅養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少，而且收費(fèi)普遍較高，設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量又良莠不齊，很多敬老院基本上處于無穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來源、無人管理、無服務(wù)人員的“三無”狀態(tài)，無奈人住的老人生活質(zhì)量可想而知。敬老院老人的凄涼晚景，強(qiáng)化了農(nóng)村老年人依靠家庭養(yǎng)老的愿望。但是，目前還很難完全實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老照料功能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移。

從上面的分析可以看出，在中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老還不充分的情況下，不論是從老年人的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)角度，抑或是精神慰藉角度，家庭養(yǎng)老都具有其它養(yǎng)老方式難以替代的優(yōu)勢(shì)，成為農(nóng)村老年人的首選也有其合理性和必然性。但傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式也正在面臨諸多的挑

戰(zhàn)，這就必須對(duì)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式予以完善和創(chuàng)新?？梢栽O(shè)想，未來的農(nóng)村家庭養(yǎng)老是以家庭作為養(yǎng)老載體并輔助于多種方式的農(nóng)村養(yǎng)老模式。其合理性在于：第一，家庭養(yǎng)老成本低，效率高；第二，目前中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)還無法普及和推廣；第三，農(nóng)村家政服務(wù)的社會(huì)化程度不高；第四，老年人隨著年齡的增長(zhǎng)對(duì)家庭的依戀情節(jié)越來越濃，而且老年人與兒孫們生活在一起，其樂融融，更有利于老年人的身心健康。

四、完善和創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老模式的對(duì)策研究

盡管傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)呈現(xiàn)弱化的趨勢(shì)，但就目前的國情、國力及農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，家庭養(yǎng)老還將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持下去，并繼續(xù)擔(dān)當(dāng)農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要力量，但同時(shí)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨著諸多挑戰(zhàn)。鑒于中國養(yǎng)老的特殊性，我們認(rèn)為，從發(fā)展趨勢(shì)看，在鞏固和發(fā)展農(nóng)村家庭養(yǎng)老的同時(shí)，也要大力發(fā)展多種形式的社會(huì)化養(yǎng)老和助老事業(yè)，在整合中不斷發(fā)展以家庭作為養(yǎng)老載體并輔助于多種方式的農(nóng)村養(yǎng)老模式。我們應(yīng)著重發(fā)展以下幾個(gè)方面。

(一)強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能

首先，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)民收入，加強(qiáng)家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)支持功能。其次，建立健全家庭養(yǎng)老的利益誘導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)家庭的養(yǎng)老積極性。再次，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的道德教化力度，增強(qiáng)人們的老齡意識(shí)和養(yǎng)老意識(shí)，營(yíng)造弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德的強(qiáng)大的社會(huì)輿論氛圍。最后，不斷完善有關(guān)家庭養(yǎng)老的法制建設(shè)，讓家庭養(yǎng)老由倫理走向法制，讓法的硬約束為農(nóng)村老年人口提供強(qiáng)有力的外在保障。

(二)明確政府職責(zé)

農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決沒有政府的積極領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)是無法推進(jìn)的，任何社會(huì)保障制度沒有政府的參與，都是難以維系的。在積極探索適合中國國情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老模式的過程中，除明確個(gè)人、家庭及集體應(yīng)承擔(dān)養(yǎng)老籌資職責(zé)外，政府責(zé)任必須“歸位”，即應(yīng)在繼續(xù)“政府扶持”的同時(shí)，設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化基金，進(jìn)行“真金白銀”的資金投入，以真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會(huì)化”。同時(shí)，要倡導(dǎo)敬老養(yǎng)老的風(fēng)尚，從思想上強(qiáng)化家庭養(yǎng)老觀念，并細(xì)化法律或制度規(guī)范，對(duì)家庭養(yǎng)老的責(zé)任與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。另外，還可以將家庭養(yǎng)老質(zhì)量的高低與子女可獲得的實(shí)際利益結(jié)合起來，如遺產(chǎn)繼承的優(yōu)先權(quán)、干部升遷考核的標(biāo)準(zhǔn)等，鼓勵(lì)積極的家庭養(yǎng)老行為。

(三)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

根據(jù)現(xiàn)有研究成果，學(xué)者們認(rèn)為，中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的問題主要有：第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面小，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)少，保障水平低；第二，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理水平低，保險(xiǎn)基金的保值增值能力和實(shí)際保險(xiǎn)能力差；第三，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏法律的支持，政策不能持續(xù)；第四，農(nóng)民自愿參保原則與社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制性原則矛盾；第五，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入不足，農(nóng)村支付壓力大。因此，在推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，要加大政府投入，擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面；加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督力度，提高保值增值能力；加大對(duì)“新農(nóng)?！钡男麄髁Χ?，使更多的農(nóng)民參與其中，共享社會(huì)發(fā)展成果。

(四)加快村域社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)

社區(qū)作為家庭養(yǎng)老最終走向社會(huì)化養(yǎng)老的中介和橋梁，一方面，應(yīng)該考慮村域老年人特殊需求及條件能力，建立與完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和機(jī)構(gòu)，為老年人提供生活和精神照料服務(wù)；另一方面，也可將村落老年人組織起來，成立諸如“老年人生活互助組”式的資源性組織，老年人之間互相照顧。在推進(jìn)村域社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)中，充分發(fā)揮政府職能的同時(shí)，也要發(fā)揮非營(yíng)利組織在經(jīng)營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老院，開展社區(qū)公益性、慈善性、自愿性活動(dòng)以及老年人服務(wù)等方面的積極作用，并充分調(diào)動(dòng)社區(qū)成員參與的積極性，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老資源的開發(fā)與整合。

(五)加強(qiáng)法制建設(shè)，切實(shí)保障老年人權(quán)益

當(dāng)今社會(huì)正處于變革時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念已經(jīng)滲透到人們生活的各個(gè)方面。傳統(tǒng)的依靠倫理觀念維系的家庭養(yǎng)老模式受到很大沖擊?，F(xiàn)代文明的發(fā)展要求建立起道德規(guī)范與法制規(guī)范相一致的約束機(jī)制。市場(chǎng)大潮沖擊下的家庭養(yǎng)老不應(yīng)只靠人的自覺精神維持，而必須納入法制的軌道，使之由道德的軟約束

變成法制的剛性強(qiáng)制。筆者認(rèn)為，家庭養(yǎng)老的法制建設(shè)計(jì)劃應(yīng)主要從兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面，加強(qiáng)以《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》為核心的法制體系建設(shè)；另一方面，要增強(qiáng)子女贍養(yǎng)父母的法律意識(shí)，提高其贍養(yǎng)父母的自覺性。通過立法保障老年人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。法制是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的重要保證手段，而中國目前為止尚無一部綜合性社會(huì)保障法律，也沒有一部單獨(dú)的養(yǎng)老法，所以，盡快制定農(nóng)村養(yǎng)老基本法，是中國的農(nóng)村養(yǎng)老盡快走上法制化的路徑之一。

總之，在目前農(nóng)村養(yǎng)老保障需求難以滿足，供給嚴(yán)重不足的情況下，完善和強(qiáng)化農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障功能十分必要。通過推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、加快村域社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)、法制建設(shè)計(jì)劃、政府行動(dòng)計(jì)劃等措施，多管齊下，充分發(fā)揮中國家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)鞏固農(nóng)村家庭的養(yǎng)老功能。

五、小結(jié)

在現(xiàn)代社會(huì)，與老年人生活最為密切的仍然是家庭，無論是城市中的離退休老年人或者是農(nóng)村中不能從事勞作的老年人，他們的生活范圍和生活依靠依然是家庭。所以，中國在“未富先老”的基本國情下養(yǎng)老模式的選擇是：家庭養(yǎng)老。但是，人口老齡化的進(jìn)程加快，向傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老制度提出了挑戰(zhàn)，要想真正解決老有所養(yǎng)問題，就要求我們?cè)诎l(fā)揮家庭養(yǎng)老積極作用的同時(shí)，也要順應(yīng)家庭養(yǎng)老的發(fā)展方向，調(diào)動(dòng)國家、集體、社區(qū)、個(gè)人各方面的力量，彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老功能的欠缺。

正是因?yàn)榧彝ヰB(yǎng)老尚能發(fā)揮功能，而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還極不完善，且中國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，決定了我們當(dāng)前在進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保障的戰(zhàn)略選擇時(shí)，應(yīng)綜合考慮各方面的因素，作出既能解決當(dāng)前農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題，又能符合未來發(fā)展趨勢(shì)的抉擇。注釋：

①田雪原《“二元經(jīng)濟(jì)”結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村養(yǎng)老保障改革思路》，載于《人口學(xué)刊》2002年第6期第3至4頁。

②杜鵬、武超《中國老年人的主要經(jīng)濟(jì)來源分析》，載于《人口研究》1998年第4期第51至57頁。

③姚從容、余滬榮《論人口鄉(xiāng)城遷移對(duì)我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的影響》，載于《市場(chǎng)與人口分析》2005年第2期第58頁。

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