第一篇：試論中國農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能研究綜述

試論中國農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能研究綜述

[內(nèi)容提要] 我國自2000年進(jìn)入人口老齡化社會以來，農(nóng)村養(yǎng)老問題引起政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，對農(nóng)村土地改革和農(nóng)村養(yǎng)老保障進(jìn)行了不斷的研究。從我國農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村養(yǎng)老、土地與農(nóng)村養(yǎng)老的3個方面對我國農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能的研究成果進(jìn)行了綜述。

[關(guān)鍵詞] 中國農(nóng)村 土地功能 養(yǎng)老保障

黨的十六屆五中全會向全國人民吹響了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的號角，十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會。建立健全農(nóng)村社會保障體系在社會主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會中具有重要的作用和意義。2000年人口普查表明，我國65歲及65歲以上老年人口已占總?cè)丝诘慕?％，其中城鎮(zhèn)人口占6．30％，鄉(xiāng)村人口占7．35％?？傮w看，我國已經(jīng)進(jìn)入了老年型社會。近年來，我國農(nóng)村養(yǎng)老問題引起政府和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。尤其關(guān)注傳統(tǒng)的土地養(yǎng)老保障功能的演變。筆者對我國農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能的研究進(jìn)行了綜述。

一、關(guān)于我國農(nóng)村土地制度改革的研究

1．1農(nóng)村土地制度改革的成果

阿爾欽提出“產(chǎn)權(quán)是指人們對物的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系，它用來界定人們在經(jīng)濟(jì)活動中如何收益、如何受損，以及他們之間如何進(jìn)行補償?shù)囊?guī)則”。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容包括行動團(tuán)體對資源的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及收入的享有權(quán)。由于信息不充分和不確定性等，產(chǎn)權(quán)不可能是完整的，但私有產(chǎn)權(quán)的保障比國有產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)更有效率。臺灣的土地改革證明了上述論點。臺灣在1949～1953年期間將土地分給農(nóng)民(農(nóng)民得到了長期穩(wěn)定的土地權(quán)利)，在隨后的l0年里，農(nóng)民家庭年收入增長l50％。南韓和日本的土地改革同樣獲得成功。

我國大陸的經(jīng)歷從正反兩個方面驗證了產(chǎn)權(quán)制度對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大影響。周其仁曾對我國農(nóng)村土地制度改革做過深刻評述．他認(rèn)為解放后農(nóng)村土地制度因為產(chǎn)權(quán)的集體化而帶來了效率損失。新的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)承認(rèn)了農(nóng)民對土地的使用權(quán)和收益權(quán)，從而激發(fā)了農(nóng)民的勞動積極性．成為20世紀(jì)80年代以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)變化的主要制度因素。張五常認(rèn)為。我國農(nóng)業(yè)改革的成功在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整適應(yīng)了當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件。曹錦清描述了解放后土地制度變更對農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響，認(rèn)為分田到戶最驚人的效果是農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高所導(dǎo)致的單位產(chǎn)量的增長。相對與集體經(jīng)濟(jì)時期．土地制度變遷給我國農(nóng)村社會帶來了巨大的活力，“世界上

沒有任何一個國家的系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)改革取得過類似中國的成就”。

1．2土地制度改革存在的問題的研究

當(dāng)前我國土地產(chǎn)權(quán)制度安排上也存在很多問題．土地集體所有的大部分地區(qū)都經(jīng)歷著不斷的調(diào)整，農(nóng)民只有土地經(jīng)營權(quán)．而沒有對土地的長期所有權(quán)和交易權(quán)。曹錦清在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，中原地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項稅費占到收入的25％。這種產(chǎn)權(quán)擁有形式影響到資源的有效配置和農(nóng)民生產(chǎn)積極性的進(jìn)一步發(fā)揮。姚洋對農(nóng)地的不同產(chǎn)權(quán)擁有對經(jīng)濟(jì)績效的影響做了系統(tǒng)研究．他從土地的保險功能及其對土地制度改革的意義方面回顧了土地在我國農(nóng)村所扮演的集體保險功能，并通過理論模型預(yù)測了土地的社會保障功能不會阻礙農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的時間，認(rèn)為地權(quán)改革所帶來的效率足以抵消土地的嵌入式保險功能的損失。他指出《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步確立了土地的個人所有，建立一個完善的土地租賃市場是必不可少的條件。地權(quán)改革實施后，能力低、收入低的農(nóng)戶將失去土地的嵌入式保險功能所帶來的好處。

上述研究從正反兩方面證實了產(chǎn)權(quán)制度變遷對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，提出了要改變現(xiàn)有的土地所有權(quán)制度．保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的要求。但是，溫鐵軍的研究持有不同觀點，他認(rèn)為“從中國農(nóng)村的實際情況出發(fā)，人地關(guān)系越來越緊張，土地就難以私有化。因此，如果不能把土地上超載的農(nóng)村人口減少，這種殘缺產(chǎn)權(quán)就是可行的、合理的制度安排”。

二、關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老研究

農(nóng)村養(yǎng)老問題在20世紀(jì)80年代以前并不為人所關(guān)注。大多數(shù)人認(rèn)為．在深受傳統(tǒng)影響的農(nóng)村地區(qū)，土地和家庭很好地執(zhí)行了養(yǎng)老保障的功能，如果不是計劃生育政策和城鄉(xiāng)流動的影響．農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題是不需要多加考慮的。持這種觀點的前提是，子女是農(nóng)村父母的基本保障．子女?dāng)?shù)多少對養(yǎng)老有重要影響，而解決生育率下降帶來的養(yǎng)老問題的方法是建立農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度．因而對農(nóng)村養(yǎng)老的研究主要集中在農(nóng)村養(yǎng)老保險上。夏傳玲認(rèn)為，子女?dāng)?shù)量對家庭養(yǎng)老沒有太大影響；桂世勛認(rèn)為在農(nóng)村，生產(chǎn)力低下，經(jīng)濟(jì)水平低，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)和子女?dāng)?shù)呈正相關(guān)；陳功則認(rèn)為子女?dāng)?shù)是影響農(nóng)村地區(qū)凈供養(yǎng)量的第2位因素。Peixiaomei持有相反的看法，他認(rèn)為，在農(nóng)村地區(qū)，子女對老年人生活的作用低于城市，重要的不是子女的數(shù)量，而是子女對父母提供的經(jīng)濟(jì)支持。郭志剛認(rèn)為，“四二一”結(jié)構(gòu)不會成為生育率下降后主要的家庭模式，比如，未來農(nóng)村的雙獨婚姻的比例不會超過10％，因此，人口因素對家庭養(yǎng)老的影響沒有想象得那么嚴(yán)重。

中國人民大學(xué)1998年對山東和河南做了調(diào)查，內(nèi)容包括農(nóng)村老年人的家庭、身體、經(jīng)濟(jì)狀況、親屬關(guān)系和居住情況，以及養(yǎng)老交換和子女的養(yǎng)老意愿等，認(rèn)為農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題不是子女的數(shù)量和子女的養(yǎng)老意愿．而是老人和供養(yǎng)者的經(jīng)濟(jì)困難。但是，這些研究大多是在描述的層面，沒有進(jìn)行深層次分析。徐月賓在其博士論文中，從社會政策角度對解放前及建國后社

會變遷背景下的國家、社區(qū)和子女對農(nóng)村養(yǎng)老的作用和局限進(jìn)行了詳盡的分析，得出了一些有益的結(jié)論。比如，他認(rèn)為．養(yǎng)兒防老雖是文化傳統(tǒng)，但對很多沒有土地或經(jīng)濟(jì)資源的老人來說只能使人們在理想、集體化時期國家為老人建立了一道安全網(wǎng)，但由于計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，最終使這道安全網(wǎng)失去了作用。近年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行提高了農(nóng)民生活水平，但這種制度安排使老人靠自己勞動獲取資源的能力變小，對子女供養(yǎng)的依賴性加大．這對老人是很不利的。

國內(nèi)對農(nóng)村養(yǎng)老問題的學(xué)術(shù)研究始于20世紀(jì)80年代中期。在不同的歷史時期，人們關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老問題的角度不同，養(yǎng)老問題的解決分別被視作制度優(yōu)越性的體現(xiàn)、計劃生育的對策以及老齡化社會到來的應(yīng)對措施。目前國內(nèi)對農(nóng)村養(yǎng)老問題的研究數(shù)量有限、范圍狹窄、論述不深．主要集中在以下幾個方面：改革開放以來農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)條件和人口因素的變化：農(nóng)村老年人口經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查分析；農(nóng)村家庭養(yǎng)老所面臨的挑戰(zhàn)與影響因素；對農(nóng)村社會化養(yǎng)老方式的探索。尤其是農(nóng)村養(yǎng)老資源的獲取和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀與問題的研究等。總體而言，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村養(yǎng)老的模式和經(jīng)濟(jì)來源分析較多，但對農(nóng)民養(yǎng)老收入和經(jīng)濟(jì)來源方面的研究較少．對土地的養(yǎng)老保障功能的變遷研究更少。

歷史上，我國養(yǎng)老保障主要以家庭養(yǎng)老為主：1949年以后．養(yǎng)老保障制度呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)二元性舊。在經(jīng)濟(jì)支持上．農(nóng)村養(yǎng)老保障經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代的家庭保障、人民公社時期的集體保障、20世紀(jì)80年代至今的以家庭保障為主、保障多元化的3個時期。大部分研究者認(rèn)為目前我國農(nóng)村地區(qū)．家庭養(yǎng)老雖是最主要和最普遍的方式，但對家庭養(yǎng)老的具體含義、其他輔助養(yǎng)老方式的構(gòu)成及作用并未達(dá)成一致看法。

陳彩霞認(rèn)為．家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、社會養(yǎng)老是農(nóng)村地區(qū)的3種基本養(yǎng)老方式。家庭養(yǎng)老的主要內(nèi)容是由子女向自己年老的父母提供經(jīng)濟(jì)支持、日常照顧和精神上的慰籍。集體供養(yǎng)方式取決于集體的經(jīng)濟(jì)狀況，在集體經(jīng)濟(jì)被削弱、集體組織渙散的農(nóng)村地區(qū)，集體供養(yǎng)制度難以保證被供養(yǎng)老人的生活質(zhì)量。社會養(yǎng)老保障是指20世紀(jì)90年代初由民政部在全國推行建立的由國家、集體、個人共同承擔(dān)的積累式養(yǎng)老保險。目前，集體養(yǎng)老僅涵蓋很小一部分老人；社會養(yǎng)老保障是今后發(fā)展的方向．但對今后一、二十年內(nèi)要進(jìn)入老年期的老人發(fā)揮不了太大作用；家庭養(yǎng)老仍存在很多問題。

王義才認(rèn)為．目前我國農(nóng)村老人主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實行計劃生育后，這兩種養(yǎng)老保障方式在保障能力和保障的可靠性上都發(fā)生了變化，其中，家庭養(yǎng)老功能弱化，土地養(yǎng)老風(fēng)險較大。他通過研究指出，必須從我國實際出發(fā)，尋求新的養(yǎng)老辦法。王梅認(rèn)為，我國農(nóng)村家庭養(yǎng)老保持了相對完整的傳統(tǒng)格局，自我供養(yǎng)和子女供養(yǎng)是兩種主要形式，但經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)水平很低。劉從龍認(rèn)為．目前我國農(nóng)村養(yǎng)老主要由家庭養(yǎng)老、自我養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老等方式。家

庭養(yǎng)老是老人在收入來源和生活安排上均依賴于家庭其他成員；如果老人有自己的收入來源，自己料理自己的生活，即為自我養(yǎng)老：社區(qū)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))養(yǎng)老是指集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)．仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的退休辦法，給老年人發(fā)放養(yǎng)老金；社會養(yǎng)老是指實行養(yǎng)老保險，由社會統(tǒng)籌解決養(yǎng)老問題。

李建新根據(jù)國家計生委于2002年年底對我國中西部地區(qū)農(nóng)村的家庭福利狀況、家庭養(yǎng)老、社會保障制度等方面進(jìn)行的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析了中西部農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老意愿、養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老方式，指出當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老方式和養(yǎng)老資源極不平衡。

三、土地與農(nóng)村養(yǎng)老的研究

國內(nèi)外關(guān)于將土地與農(nóng)村養(yǎng)老問題聯(lián)系在一起的研究還比較少，國外研究主要有蓋爾．約翰遜，他認(rèn)為可以將土地所有權(quán)交給農(nóng)民以補充農(nóng)民養(yǎng)老金的不足。文貫中利用代際轉(zhuǎn)移模型和跨時期轉(zhuǎn)移模型證明了目前家庭養(yǎng)老的脆弱性，他提出土地可以成為農(nóng)村老年人穩(wěn)定的投資方式。他們認(rèn)為，賦予農(nóng)民永佃權(quán)，或進(jìn)一步在農(nóng)民中實行土地私有化，土地就可以促進(jìn)在農(nóng)戶內(nèi)部的代際轉(zhuǎn)移和跨時代轉(zhuǎn)移，它至少可以在很大程度上滿足老年人對養(yǎng)老保障的迫切需求。王義才提出應(yīng)把養(yǎng)老保險和土地保障相結(jié)合以解決養(yǎng)老問題。

溫鐵軍明確提出，農(nóng)地現(xiàn)在最主要的功能不是生產(chǎn)資料而是社會保障。姚洋也認(rèn)為，“這種平均主義的農(nóng)地制度具有一種內(nèi)在的社會保障機(jī)制”，他把這種機(jī)制稱為土地社會保障制度，認(rèn)為這種制度的正面作用可足以抵消平均主義農(nóng)地制度在生產(chǎn)效率方面的損失。梁鴻通過對蘇南地區(qū)的研究指出，土地已經(jīng)不能擔(dān)起抵御農(nóng)民家庭生活風(fēng)險的重任，他把這稱為“最后一道防線的虛化”閉。齊莉梅根據(jù)對我國東、中、西部的實證研究，分別把農(nóng)村人口自身擁有的土地、家庭等養(yǎng)老資源和社區(qū)、國家等外部供給的制度保障資源的狀況描述出來，她指出，傳統(tǒng)意義的耕地保障功能已經(jīng)不能適應(yīng)和滿足工業(yè)化社會、老年化社會的生活保障和養(yǎng)老保障需求，只有在耕地經(jīng)營規(guī)模大、農(nóng)業(yè)市場效益高的地區(qū)，耕地才能產(chǎn)生現(xiàn)代社會意義的生活和養(yǎng)老保障作用。

土地保障只有在風(fēng)調(diào)雨順的好年景才能靠得住。然而，我國自古以來是一個災(zāi)害頻仍的國家，每年不少地區(qū)都會遭受自然災(zāi)害的侵害，國家在這樣的時候也會全力以赴地扶貧救災(zāi)，幫助農(nóng)民渡過難關(guān)。但是，無論是在什么樣的情況下，農(nóng)民獲得的只是生存保障，即解決溫飽問題。然而，人生問題不僅是溫飽問題，還有生病、傷殘、老年喪失勞動能力等問題。在我國，農(nóng)民對于土地，只有經(jīng)營權(quán)而沒有所有權(quán)，農(nóng)民沒有權(quán)力變賣一部分土地以解決燃眉之急，因此只有靠借高利貸或變賣家產(chǎn)來解決面臨的困難。從國際范圍來看，雖然許多國家的農(nóng)民都需要依靠土地養(yǎng)老，但是基于土地實現(xiàn)養(yǎng)老 的途徑則大不相同。在土地私有制國家，農(nóng)民即使遭遇產(chǎn)銷風(fēng)險和道德風(fēng)險，生活失去保障，但由于他們擁有土地所有權(quán)，仍然可以通過出租和出賣土地養(yǎng)老而在我國，農(nóng)民依靠土地養(yǎng)老所面臨的各種風(fēng)險，不僅大于發(fā)達(dá)國家，而且大于其他發(fā)展中國家。土地對于農(nóng)民來說，只是一個附帶風(fēng)險的初級保障，因此在我國依靠土地養(yǎng)老是靠不住的。

所謂的土地保障或“土地福利化”，是指由農(nóng)民通過耕種自己分得的土地來為自己提供保障，而社會組織(政府、社區(qū)、企業(yè))對此不承擔(dān)任何義務(wù)。這種因政府不承擔(dān)任何義務(wù)，農(nóng)民享受不到任何權(quán)力的所謂保障，根本不是社會保障。社會保障的核心是“社會保障不能私有化”，這是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，即政府不能把自己的義務(wù)推卸給農(nóng)民，而土地保障或“土地福利化”，等于政府讓農(nóng)戶自己保障自己，即把保障的義務(wù)私有化了，既然如此，還有什么必要再談農(nóng)民的社會保障。國家應(yīng)當(dāng)通過法律將土地所有權(quán)收歸國有，對農(nóng)民實行永佃制，這樣，農(nóng)民就可以按照“自愿、有償”的原則進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，這既符合市場經(jīng)濟(jì)的要求，也能夠更充分地發(fā)揮土地的社會保障功能。

劉書鶴認(rèn)為．我國的基本國情是人多地少，農(nóng)村有大批剩余勞動力，城市有大批下崗職工。在城鄉(xiāng)均難以充分就業(yè)的形勢下，土地的作用就在于它保證了廣大農(nóng)民就業(yè)或部分就業(yè)的條件。保證或部分保證了農(nóng)民最基本的生活來源。雖然農(nóng)民外出打工者呈增長趨勢，但多數(shù)在外生活不穩(wěn)定，如果找不到工作或?qū)ぷ鞑粷M意，還可以回來種地。肖來付則認(rèn)為，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地是農(nóng)民最重要和最主要的謀生手段，也是農(nóng)村家庭的重要經(jīng)濟(jì)來源，可以說，土地是家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)。然而，在如今社會轉(zhuǎn)型的過程中，隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民所能占有的土地資源不論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都出現(xiàn)了危機(jī)．“土地養(yǎng)老”的保障功能呈現(xiàn)出弱化趨勢閻。

四、結(jié)語

(1)在養(yǎng)老保障研究中，對農(nóng)村養(yǎng)老保障的研究無論在研究成果數(shù)量或是研究成果質(zhì)量上都與城市養(yǎng)老保障研究相差甚遠(yuǎn)。缺乏對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度全面系統(tǒng)的研究，特別是對農(nóng)村養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源和核心地位的土地養(yǎng)老保障功能變遷及現(xiàn)狀的研究少之又少對于為什么要建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，土地在農(nóng)村養(yǎng)老資源中究竟占多大比重，土地養(yǎng)老功能是應(yīng)該強化還是弱化，建立何種基于土地保障的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，以及通過何種途徑建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度等等問題，還缺乏深入的論證與分析。

(2)我國對農(nóng)村養(yǎng)老保障的研究多是從社會統(tǒng)籌、個人賬戶以及商業(yè)保險等角度展開的，這些研究雖然在一定程度上指出了我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展趨勢，但還不能完全解決我國農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障問題。大多數(shù)研究往往脫離我國農(nóng)村居民面臨的社會經(jīng)濟(jì)、文化背景、脫離了我國城鄉(xiāng)老年人口的

差別來研究我國農(nóng)村的養(yǎng)老問題。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村目前僅有不到10％的人口參加了養(yǎng)老保險，絕大部分農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老主要是采用子女贍養(yǎng)和土地供養(yǎng)這個模式。但很多子女盡義務(wù)贍養(yǎng)老人時自己的資金也很拮據(jù)，很難實現(xiàn)這個義務(wù)。所以，在很大程度上，老人養(yǎng)老保障的出路只有依靠土地，因為土地歷來是農(nóng)民安身立命之本，所以養(yǎng)老保障功能是我國農(nóng)民從農(nóng)地獲得的最重要的保障方式。

(3)現(xiàn)有的土地養(yǎng)老保障研究大多從宏觀政策層面分析論證，從土地收益或土地產(chǎn)權(quán)、失地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)等方面考慮土地與農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)系，缺乏實證分析。

另外，在對土地養(yǎng)老能力的影響因素的研究中，土地制度因素、國家政策因素等比較分析還很少。筆者希望在前人研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，在土地制度、國家政策等方面對土地養(yǎng)老保障能力有一個客觀描述和評價，從社會學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科角度出發(fā)，分析土地與農(nóng)村養(yǎng)老的關(guān)系，尋求更好解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的出路。

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第二篇：中國老齡化社會養(yǎng)老保障問題研究

隨著我國當(dāng)前人口迅速老齡化的現(xiàn)實，我國社會保障事業(yè)與老齡事業(yè)所面臨的最突出問題是公民養(yǎng)老保障條件的差異懸殊，同構(gòu)建社會主義和諧社會的要求相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)前建立普惠化、均等化基本養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建和諧社會的當(dāng)務(wù)之急。

老齡化問題凸現(xiàn)，公民養(yǎng)老保障條件差異懸殊

隨著全球人口老齡化日益發(fā)展，老齡問題已經(jīng)成為世界

各國和社會各界共同關(guān)心的課題。自1999年中國進(jìn)入老齡化社會，截至底，中國60歲以上老年人口達(dá)到1.5989億人，約占總?cè)丝诘?2%(將近1/8)，比提高約0.44個百分點，其中上海、天津、江蘇、北京、浙江、重慶、遼寧、山東、四川、湖南和安徽等11個省市老齡化水平超過全國平均值。今后，中國60歲以上老年人口將以年均800萬人的規(guī)模遞增。，隨著新中國的同齡人步入老年，中國將進(jìn)入人口老齡化社會以來的第一次老年人口增長高峰。老年人口增速加快，高齡老人和喪失生活自理能力的老人大幅增加，空巢化趨勢日益突出。全國老齡辦的調(diào)查統(tǒng)計表明，城市“空巢”家庭已達(dá)49.7%，農(nóng)村“空巢”類家庭達(dá)到了48.9%。無論城鄉(xiāng)，“空巢”家庭中的老年人生活狀況十分令人擔(dān)憂?！笆晃濉逼陂g，中國60歲及以上老年人口持續(xù)增長，到2010年將達(dá)到1.74億，約占總?cè)丝诘?2.78％，其中，80歲以上高齡老年人將達(dá)到2132萬，占老年人口總數(shù)的12.25％。與“十五”時期相比，老年人口增長速度明顯加快。

與此同時，中國的老齡工作仍存在大量問題尚未得到有效解決，從全國來看，當(dāng)前的養(yǎng)老保障體系只覆蓋了很小的范圍，據(jù)統(tǒng)計，70%以上公民未在養(yǎng)老保障制度的覆蓋之下，城市中約有10%左右的老年人沒有養(yǎng)老金，農(nóng)村老年人中約有80%以上沒有任何養(yǎng)老金，許多農(nóng)民根本不知道養(yǎng)老保險為何物。

全國與地方養(yǎng)老保險金制度設(shè)計中，不同類型人員享有的養(yǎng)老資金標(biāo)準(zhǔn)(機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險金標(biāo)準(zhǔn)以及非就業(yè)人員享受的養(yǎng)老資金標(biāo)準(zhǔn))之間差距懸殊。尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金，因與在職工作人員的工資增長直接掛鉤，以較高速度持續(xù)增長，而企業(yè)退休人員養(yǎng)老金卻缺乏合理增長機(jī)制，導(dǎo)致兩者差距日益增大。另外，由于當(dāng)前國家養(yǎng)老保障制度只考慮各種就業(yè)人員，導(dǎo)致非就業(yè)人員與就業(yè)人員的養(yǎng)老保障也完全處于不平等狀態(tài)。

整體上看，當(dāng)前養(yǎng)老保障制度設(shè)計與實施中存在的差異懸殊的普遍現(xiàn)象，折射出我國老年人在養(yǎng)老待遇方面因身份不同而出現(xiàn)的嚴(yán)重不平等性，這與構(gòu)建社會主義和諧社會的要求極不相稱。

建立系統(tǒng)的普惠化、均等化的基本養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)社會和諧

養(yǎng)老問題關(guān)系到整個社會的和諧與穩(wěn)定，建立一個科學(xué)的、切實有效的社會系統(tǒng)工程體系，確保老年人“老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所為”的實現(xiàn)，是目前我們面臨的一個重大戰(zhàn)略任務(wù)。

在社會系統(tǒng)中，任何主體(無論是個人、家庭、組織、社會、國家還是人類)客觀上都具有“安全與發(fā)展”雙層目標(biāo)架構(gòu)，所以，無論是老年人生活還是老齡事業(yè)及老齡公共服務(wù)，也都具有“安全與發(fā)展”雙層目標(biāo)架構(gòu)。

在一個人民當(dāng)家作主、經(jīng)濟(jì)實力能夠承擔(dān)普惠化與均等化的基本老年保障(老年生存保障)的社會主義國家，如果在其公民進(jìn)入人生的老年直至離開這個世界前，還不能公平地享受到普惠化、均等化的最基本的生存保障，他們的基本人權(quán)的享有將成為重要的社會問題。解決基本老年保障的普惠化、均等化，能夠促進(jìn)社會的穩(wěn)定和和諧，并使我國不穩(wěn)定的出口依賴型(外需拉動型)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，向穩(wěn)定的內(nèi)需拉動型經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)轉(zhuǎn)化。

因此，我個人認(rèn)為，中央應(yīng)當(dāng)盡快將普惠化、均等化的基本養(yǎng)老保障措施，作為剛性指標(biāo)列入各級政府貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的主要績效指標(biāo)之一；應(yīng)當(dāng)在普惠化、均等化的社會保障系統(tǒng)工程體制下，通過建設(shè)國家級社會保障系統(tǒng)工程的信息技術(shù)支持平臺，實現(xiàn)全體公民社會保障信息的共享，使跨地域自由流動的任何公民(包括行動不便的老年人)，都可以方便地使用居民身份證或公民卡實現(xiàn)社會保障(包括養(yǎng)老保障)“一卡通”；應(yīng)當(dāng)建立可持續(xù)(如定期)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新的國家老齡系統(tǒng)工程模型，使重大老齡問題的預(yù)測、決策、管理做到“胸中有數(shù)”。為此，在設(shè)計和實施老齡系統(tǒng)工程以及社會保障系統(tǒng)工程中，各級決策者應(yīng)當(dāng)澄清以下幾點認(rèn)識：

（1）盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保障普惠化、均等化，不是指當(dāng)前就要實現(xiàn)所有養(yǎng)老保障內(nèi)容的普惠化、均等化，而是指事關(guān)老年人起碼的生存安全(“低端安全”)的那部分養(yǎng)老保障。老年人需求的多樣性，要求老齡事業(yè)與老齡公共服務(wù)的多樣性。政府與市場在養(yǎng)老產(chǎn)品(包括資金與服務(wù)等)供給上，有不同的側(cè)重，應(yīng)建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的基本養(yǎng)老保障體系。

(2)認(rèn)識和解決老齡問題，不但要算貨幣賬(易衡量價值、有限價值)，更要算貨幣不可衡量的超貨幣帳

(難以衡量價值、不可衡量價值乃至無限價值)。

(3)在老齡系統(tǒng)工程框架下，養(yǎng)老保障包括資金保障與非資金保障。資金保障，是以資金貨幣形式提供給老年人的養(yǎng)老保障，如養(yǎng)老保險金、老年津貼等；非資金保障，是以非資金非貨幣形式提供給老年人的養(yǎng)老保障，如老年公共服務(wù)設(shè)施、政府購買養(yǎng)老服務(wù)、定期為老年人體檢、老年公寓等。非資金保障有

些是直接提供的，有些是從資金保障轉(zhuǎn)化過來的。

(4)徹底擴(kuò)大基本養(yǎng)老保障的覆蓋面，不僅覆蓋所有就業(yè)者，也要覆蓋所有非就業(yè)者，以及作為雇主的公民。

(5)基本養(yǎng)老保障的普惠化、均等化應(yīng)當(dāng)盡快上升為剛性的、強制性的法律規(guī)范，而不應(yīng)當(dāng)僅僅在政策層面。

(6)基本養(yǎng)老保險是基本養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，而不是基本養(yǎng)老保障的全部內(nèi)容。盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保障普惠化、均等化，首先要求盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)——基本養(yǎng)老資金(包括保險金及其它資金如老年津貼)全國統(tǒng)籌。

(7)我國目前實施的政策，到2010年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)超過2.23億。這是在基本養(yǎng)老保險方面具有城鄉(xiāng)差異的逐步擴(kuò)大社會保險覆蓋面的政策，而非基本養(yǎng)老領(lǐng)域的普惠化、均等化政策。

第三篇：中國農(nóng)村土地制度改革研究

中國農(nóng)村土地制度改革研究

1、國內(nèi)外研究綜述

1.1國外研究綜述

1.1.1馬克思等人對土地制度問題的研究

馬克思和恩格斯在探索社會主義的建立與發(fā)展過程中，對土地制度問題進(jìn)行了深入研究。馬克思在與恩格斯合著的《共產(chǎn)黨宣言》(1848)中，廣泛論述了土地所有權(quán)、土地價值、土地生產(chǎn)方式、土地規(guī)模經(jīng)營、土地規(guī)劃及土地所有制變革等基本理論。此外，馬克思在《經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿》(1857-1858)和《卡爾·馬克思關(guān)于土地所有制的發(fā)言記錄》(1869)等著作中論述了土地制度問題，在《論土地國有化》（1872）年中論述了土地國有化政策，在《資本論》(1894)中研究了土地所有權(quán)政策。

1.1.2西方學(xué)者對土地制度等問題的研究

英國的李嘉圖認(rèn)為，資本家是資本主義制度中一個重要的并且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當(dāng)事人，而土地所有者卻完全是多余的；斯密從維護(hù)產(chǎn)業(yè)資本家的利益出發(fā)，提出反對土地私有權(quán)存在的地租理論，并且想或多或少地把土地私有直接變?yōu)閲小?/p>

舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中，論述了土地制度安排對農(nóng)業(yè)增長的影響。他認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最重要的制度保證是運用以經(jīng)濟(jì)刺激為基礎(chǔ)的市場方式，通過農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格來刺激農(nóng)民；控制農(nóng)場規(guī)模，用所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的，能適應(yīng)市場變化的家庭農(nóng)場來改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改造農(nóng)業(yè)中低效率的所有制形式，實行居住所有制形式等。他認(rèn)為，地租在配置農(nóng)業(yè)資源中執(zhí)行著一種必要的經(jīng)濟(jì)職能，任何對地租的壓抑都有損于指導(dǎo)和引誘農(nóng)民有效地使用農(nóng)地的信號和刺激

與舒爾茨一樣，馬爾科姆·吉利斯等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家同樣關(guān)注土地制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，認(rèn)為土地所有制的條件確定了所有提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的努力必須據(jù)以發(fā)揮作用的環(huán)境;而且土地所有制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有很大影響，擁有土地的個體農(nóng)民都知道，促使產(chǎn)量提高的技術(shù)和不斷的努力會增加其收入，如果土地歸別人所有，就不一定會出現(xiàn)這樣的結(jié)果[3]。

對于產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)問題，巴澤爾認(rèn)為，個人對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中獲益和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)通過交換得以實現(xiàn)[[4]。利貝卡普認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是一種社會制度，包括憲法、法令條款和司法規(guī)則，以及非正式的傳統(tǒng)和習(xí)慣。促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的力量，包括新的市場價格和新的生產(chǎn)可能性。1.1.3當(dāng)代國外學(xué)者對我國農(nóng)村土地制度等問題的研究

卜凱在1920年至1925年對我國7個省17個縣的2866個農(nóng)場進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，中國的貧困在于農(nóng)場面積的零細(xì)，生產(chǎn)力的薄弱，總根源是人口過密，解決這一問題的出路是實行人口節(jié)制。

Putterman等學(xué)者利用“公有物悲劇”理論和分析方法，對我國農(nóng)村土地所有權(quán)制度進(jìn)行研究和分析后認(rèn)為，中國的農(nóng)村土地所有權(quán)與其說是農(nóng)村集體所有權(quán)，不如說是一種地方政府的所有權(quán)，這種土地所有權(quán)制度不可避免地導(dǎo)致中國農(nóng)村土地資源過渡開發(fā)和利用，必須將中國農(nóng)村的集體土地所有權(quán)制度改革為土地私人所有權(quán)制度，才能避免農(nóng)村土地的過渡開發(fā)和利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

Ostrom, Stevenson等卻認(rèn)為，集體土地產(chǎn)權(quán)比私有產(chǎn)權(quán)擁有更多的益處，如更低的制 度成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及降低風(fēng)險等，在一些特定的自然、社會和經(jīng)濟(jì)條件下，集體土地產(chǎn)權(quán)制度可能產(chǎn)生更優(yōu)的績效和結(jié)果。

德國學(xué)者Franz von Benda-Beckmann從土地財產(chǎn)權(quán)利功能的角度對我國農(nóng)村土地制度進(jìn)行了分析后認(rèn)為，土地權(quán)利作為最重要的財產(chǎn)權(quán)利具有四個功能，即社會功能、經(jīng)濟(jì)功能、環(huán)境功能和政治功能;中國農(nóng)村土地制度的改革和設(shè)計，必須充分考慮這四個方面的因素，否則，中國的農(nóng)村土地制度就會阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、造成環(huán)境退化和危害社會公共利益與政治穩(wěn)定等。

1.2國內(nèi)研究綜述

1.2.1關(guān)于農(nóng)地制度范疇的研究

曹澤華（2005）等選擇從西方產(chǎn)權(quán)理論的角度來定義和理解農(nóng)地制度，認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。土地制度的核心即界定產(chǎn)權(quán)。曹澤華等認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列將農(nóng)地作為載體的權(quán)力集合，不僅包括所有權(quán)，而且還包括使用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、交易權(quán)等多種權(quán)利。

李明秋（2001）從法律法規(guī)的角度來定義農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。

吳亞卓（2002）等選擇馬克思生產(chǎn)關(guān)系所有制理論來理解農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。1.2.2關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)理論的研究

我國農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的法律文件和政策規(guī)定為:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”從法規(guī)中可以明確得出我國農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村的集體所有，對于集體產(chǎn)權(quán)是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，理論界有著不同的觀點

李桂梅（2004）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體之間的分配和定位模糊，從而導(dǎo)致了實踐中土地產(chǎn)權(quán)運行的混亂。

遲福林（2002）等認(rèn)為，我國農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，是一種共有權(quán)利，集體中的每一個成員共同占有土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村的基層組織代表集體行使這種所有權(quán)。但在市場經(jīng)濟(jì)運行中這種代議產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)現(xiàn)實狀況的需要，因此應(yīng)該予以改善。王環(huán)、王金柱（2006）等認(rèn)為我國農(nóng)地的集體所有權(quán)是一種虛的、抽象化的產(chǎn)權(quán)，只有集體、沒有成員。1.2.3關(guān)于農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展方向的研究

王景新、遲福林（2002）等主張堅持和完善當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，在堅持 農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)前提下把農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化，賦予農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)。進(jìn)而把農(nóng)地集體所有制的成員共同占有改造為按份共有。

張德元、周天勇（2004）等認(rèn)為對農(nóng)村集體土地進(jìn)行國有化改造，由統(tǒng)一的國家作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一代表。把農(nóng)戶土地租賃期限延長至99年999年或者永佃制度，租賃農(nóng)地還可以進(jìn)行繼承。

楊小凱、蔡繼明，（2004）等認(rèn)為徹底的農(nóng)地制度改造應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營完全按照市場經(jīng)濟(jì)模式由農(nóng)戶自主經(jīng)營，所有權(quán)與使用權(quán)相互分離狀況由生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定，政府法規(guī)保證市場運行的秩序。

2、農(nóng)村土地制度及其改革意義 2.1農(nóng)村土地制度的含義

如何準(zhǔn)確把握土地制度的定義，直接關(guān)系到現(xiàn)實生活中農(nóng)村土地制度的改革的核心問題。迄今為止，我國理論界對“土地制度”的范疇尚未達(dá)成共識。主要有以下三種觀點：一是認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。二是認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。三是農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。

完整的土地經(jīng)濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)包含土地所有制、土地產(chǎn)權(quán)制度。土地所有制度主要解決 土地歸屬問題，它要明確土地所有權(quán)主體。它是生產(chǎn)資料所有制的重要組成部分，決定一國或社會生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)；土地產(chǎn)權(quán)制度涉及到土地如何利用和有效使用問題，主要包括土地使用、土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓制度。土地所有制度決定了生產(chǎn)過程中形成的人們之間的生產(chǎn)關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)制度決定了土地使用過程中各種利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

2.2農(nóng)村土地制度的特征

2.2.1地位的基礎(chǔ)性

土地是一個國家最基本的資源和資產(chǎn)。在資本主義大工業(yè)發(fā)展起來之前，當(dāng)社會處于農(nóng)業(yè)階段的時候，土地是最基本的生產(chǎn)要素，因而成為最主要的財富形式。在資本主義社會之前，土地的占有形式基本上決定了社會財富的占有和分配形式。因而土地制度成為當(dāng)時最具基礎(chǔ)性的社會經(jīng)濟(jì)制度。

18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后，人類逐步進(jìn)入現(xiàn)代大工業(yè)時代，國民財富大量增加，財產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，土地己經(jīng)不再占據(jù)財產(chǎn)構(gòu)成中的決定性地位。但是在現(xiàn)代發(fā)達(dá)的資本主義國家中，由于人口膨脹和城市化進(jìn)程加快，使城市土地口漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國家財富的占有和分配中仍然居于相當(dāng)重要的地位。如美國的土地價值占國民財富總價值的23%左右;口本1973年的土地價值達(dá)到206萬億口元，相當(dāng)于上一年國民生產(chǎn)總值的3.22倍。

2.2.2國度的差異性

在現(xiàn)代世界各主要的資本主義國家中，就一般財產(chǎn)來說各國的占有形式比較單一。而惟獨土地占有形式各個國家之間仍然保留著明顯的差異性。因為土地制度除了直接受一個國家生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力水平的決定性影響之外，同時還受到土地資源的狀況、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的歷史等多種因素的影響，因而形成國與國之間明顯的差異性。2.2.3構(gòu)成的復(fù)雜性

相對于一般財產(chǎn)來說，土地財產(chǎn)關(guān)系要復(fù)雜得多。土地作為一種財產(chǎn)，其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構(gòu)成一系列復(fù)雜的財產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)體系。這是由于土地作為一種不動產(chǎn)所具有的特性所決定的。

2.3農(nóng)村土地制度改革的重大意義

2.3.1農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到中國未來經(jīng)濟(jì)、社會戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

農(nóng)村穩(wěn)定則社會穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是中國革命和建設(shè)的根本問題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定、國家自主的基礎(chǔ)。而三農(nóng)問題的根本是農(nóng)村土地問題。如果說農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而我國只占世界7%的耕地卻要養(yǎng)活占世界20%以上的人口，土地資源的稀缺，使得土地成為農(nóng)村特殊的也是最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本。土地制度的安排成功與否，直接關(guān)系到中國未來經(jīng)濟(jì)、社會戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.3.2農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

對于我們這樣一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國來說，我國農(nóng)業(yè)必須走可持續(xù)發(fā)展之路。農(nóng)地制度在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用是由農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用所決定的。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，資源能否可持續(xù)利用又取決于人們對資源的利用方式，而資源的利用方式又受到農(nóng)地制度的制約和影響。不同的制度選擇對農(nóng)地資源的開發(fā)利用會產(chǎn)生不同的影響，成功的制度安排能夠激勵生產(chǎn)者以可持續(xù)利用的方式利用土地資源，積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速持續(xù)增長。

2.3.3農(nóng)村土地制度改革是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的要求。

改革開放以來，我國的農(nóng)村改革實際上是一直以變革土地制度為核心展開的。在確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制總體目標(biāo)以后，農(nóng)村改革仍必須從土地制度改革中尋找突破口，以使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，不僅要發(fā)展商品市場，更為重要的是要加快建立生產(chǎn)要素市場，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是建立和完善農(nóng)村市場體系的重要內(nèi)容。要通過深化農(nóng)村土地制度改革，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地制度，通過市場運行機(jī)制按經(jīng)濟(jì)效率原則實現(xiàn)土地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和合理配置，從而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)與集中，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變。

3、我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程、現(xiàn)行模式和存在問題

3.1我國農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程

十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展進(jìn)入了新時期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革實現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營的歷史性變革，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展。這也是我國現(xiàn)行的土地制度。所謂家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織通過契約，將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營項目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營，在農(nóng)民家庭分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營單家獨戶難以承擔(dān)的公共服務(wù)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營，因而它通常被人們表述為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。從其產(chǎn)生到最終確立，大體上經(jīng)歷了四個階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的全面展開階段(1980年5月一一1981年底)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面完成階段(1982年春—1984年初)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定與完善階段(1984年初一一至今)。

3.2我國農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)行模式

3.2.1“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式 這是目前最普遍的一種模式，被廣大中等發(fā)達(dá)地區(qū)所采用。它是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的條件下，對土地的承包權(quán)以及承包期進(jìn)行適時的調(diào)整。多數(shù)情況是在農(nóng)民自發(fā)要求下來進(jìn)行的。這種調(diào)整是基于人口的變動而對土地產(chǎn)權(quán)的要求。在承包期上，農(nóng)民更傾向于“大穩(wěn)定小調(diào)整”。這一現(xiàn)象普遍存在的原因在于，土地承包權(quán)從根本上說是一種社區(qū)集體成員權(quán)。土地承包權(quán)的福利性分配，使得土地承包權(quán)演化為農(nóng)民生活和就業(yè)的保障。只要土地集體所有制繼續(xù)保留，就不能排除農(nóng)民對土地的承包權(quán)，也就無法從根本上消除對土地進(jìn)行調(diào)整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“兩田制”模式

20世紀(jì)80年代發(fā)韌于山東平度的“兩田制”是農(nóng)地使用制度的又一重要模式?！皟商镏啤笔菍⒏胤譃榭诩Z田和責(zé)任田。其中，口糧田按人口均分到戶，只承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;責(zé)任田則實行招租形式承包經(jīng)營，不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要承擔(dān)糧食定購任務(wù)和繳納土地承包費。其核心思想是將公平和效率原則結(jié)合起來，以便更加集約地使用土地。由于責(zé)任田在一定程度上彌補了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶、社會二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3蘇南模式

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，中國的工業(yè)化和城市化取得了長足的發(fā)展，特別在沿海地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)所占份額在不斷地下降。這一方面造成了耕地的閑置現(xiàn)象;同時又存在著想擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民無地可擴(kuò)的現(xiàn)象。受規(guī)模經(jīng)營能夠帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)的誘導(dǎo)，中國許多地區(qū)都有實行規(guī)模經(jīng)營的沖動。像北京順義、蘇南地區(qū)、廣東南海、山東一些有條件地區(qū)等都進(jìn)行了嘗試。其中最具代表性的為江蘇蘇南地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營，被稱為“蘇南模式”。其基本做法是通過農(nóng)戶間土地的轉(zhuǎn)讓形成“種糧大戶”，采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”等形成規(guī)模經(jīng)營，或通過“土地使用權(quán)入股”等形式，集中土地招租來形成股份制農(nóng)場、站辦農(nóng)場、村辦農(nóng)場等。

3.2.4“生不增地、死不減地”模式

貴州媚潭是典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，耕地資源極其有限。全縣制定了明確土地集體所有權(quán)主體，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)的制度安排。只在1984年調(diào)整了一次承包土地.目前這種“生不增，死不減”的經(jīng)營模式己在貴州省全面推廣，并以地方法規(guī)的形式規(guī)定耕地承包期_50年不變，非耕地承包期60年不變。如此之長的承包期基本上己接近永佃制。此項制度己寫進(jìn)中央的有關(guān)文件，為此項制度在全國推廣奠定了基礎(chǔ)。

3.2.5土地股份制模式

廣東南?？h地處珠江三角洲，該地區(qū)人多地少，且好壞搭配遠(yuǎn)近插花，不適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)的要求，其次該地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)。這一方面造成了農(nóng)地?zé)o人耕種，但又不愿意放棄承包權(quán);另一方面造成了一部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民無地可耕或耕地不足。于是在不同地區(qū)，采取不同的折價形式，把土地和固定資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，農(nóng)民在獲得承包權(quán)后，再把土地的使用權(quán)交給集體，納入股份由合作組織統(tǒng)一使用，實行農(nóng)民股權(quán)“生不增、死不減”制度，對新增人口實行配售股。這樣就實現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)與使用權(quán)的分離。

3.3我國農(nóng)村土地制度改革面臨的問題

家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是中國農(nóng)民在生產(chǎn)實踐中的偉大創(chuàng)新，是農(nóng)民實踐經(jīng)驗的總結(jié)的和推廣，它響應(yīng)了中國農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的呼喚，符合農(nóng)民的愿望和要求，有力地促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，然而，近年來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐步推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不斷增加，而農(nóng)民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農(nóng)民的“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，使我國“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營”的土地制度的局限性口漸暴露，集中表現(xiàn)在以下幾方面： 3.3.1土地產(chǎn)權(quán)界定不清，主體不明確，集體所有權(quán)被虛化

《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！钡菍τ谵r(nóng)村土地，哪些是國家的，哪些是集體的，并沒有明確規(guī)定，而且集體所有土地的產(chǎn)權(quán)主體也不明確?！睹穹ㄍ▌t》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了行政村，而《土地管理法》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了合作經(jīng)濟(jì)組織。實踐中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，各地差異很大除中央政府之外，各級行政組織都對地權(quán)進(jìn)行了不同程度干預(yù)，從而造成地權(quán)的不完整。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運行上的混亂，另外，集體土地所有權(quán)受到來自國家與農(nóng)戶的“兩面夾擊”，使農(nóng)地集體所有制有名而無實。土地集體所有的虛置使集體在經(jīng)濟(jì)上并無實質(zhì)性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔(dān)社會行政職能而己。因此，要對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)變革不能忽視這一問題。3.3.2農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益

我國農(nóng)村實行土地集體所有制，無論從法律意義上還是從經(jīng)濟(jì)意義上看，每個集體成員天生有權(quán)分享集體土地的收益。因此大多數(shù)地方根據(jù)集體土地的數(shù)量和質(zhì)量，將土地按人口或按勞動平均分配。由于我國土地資源和人口分布不均，因此這種均田承包造成了人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。隨著人口增減變化，許多地區(qū)每隔幾年就對土地進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，地塊變得極其零碎分散。土地的超小規(guī)模經(jīng)營不利于引進(jìn)資金和技術(shù)，難以形成規(guī)模效益，而且單個農(nóng)戶從市場獲得信息的能力有限，對市場的參與程度較低，也沒有足夠的能力抵御自然災(zāi)害、技術(shù)創(chuàng)新等風(fēng)險，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化、規(guī)?；图s化發(fā)展，成為我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的主要障礙。

3.3.3土地流轉(zhuǎn)十分困難，資源配置效率低

其一，集體土地實行人為的靜態(tài)配置，被排斥在市場之外。目前我國農(nóng)地集體所多以村民小組為邊界，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間受到限制。無論土地的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強的對外排斥性，不利于農(nóng)地市場的充分發(fā)育和包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化組合。其二，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的制度法律保障.土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)以及權(quán)能構(gòu)成在法律和理論上沒有明確界定，因此土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)沒有法律和政策依據(jù)。目前我國農(nóng)村土地市場機(jī)制還沒有建立起來，一些承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是小范圍私下的隱形交易，不利于實現(xiàn)土地資源的合理流動和有效配置。

3.3.4非農(nóng)建設(shè)用地使用和管理混亂，不利于農(nóng)村城市化發(fā)展

目前在我國農(nóng)村中，由于對農(nóng)民宅基地使用缺乏約束機(jī)制，亂占耕地、超標(biāo)占地的現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用也沒有按規(guī)劃進(jìn)行，致使許多地方出現(xiàn)了“空心村”，土地浪費嚴(yán)重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也占用了大量的耕地。地方政府為了追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，違法越權(quán)批地或占地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大開方便之門，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出無償無限供給的特征。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散不合理，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背道而弛。3.3.5農(nóng)村滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象

現(xiàn)行的土地家庭承包經(jīng)營制度，理論上說土地應(yīng)歸農(nóng)民集體所有與支配，但在現(xiàn)實中，現(xiàn)行土地政策賦予了鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究過大的權(quán)力，由鄉(xiāng)、村或村民小組的領(lǐng)導(dǎo)者以集體的名義掌握與行使土地所有權(quán)與支配權(quán)，使得農(nóng)民在土地權(quán)利往往落不到實處。

4、政策建議

4.1建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度 當(dāng)前我國農(nóng)地財產(chǎn)制度在法律名義上屬于農(nóng)村土地集體所有制，“?！ぁ?農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山1屬于農(nóng)民集體所有?！倍鴮τ诩w的界定根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定至少有三個，村集體、村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體，但在現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中，實際上對于農(nóng)地財產(chǎn)可以實行一定影響也至少有三個即集體、農(nóng)戶和政府，從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的角度而言，這實質(zhì)上三者都具有一定的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。但對每一個主體而言，都沒有獲得“絕對”的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，因此對于每一個主體而言，這種經(jīng)濟(jì)所有權(quán)又都是殘缺的，而相對于法律名義上的集體產(chǎn)權(quán)而言，這種產(chǎn)權(quán)權(quán)利殘缺性更為嚴(yán)重，這也是許多學(xué)者關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)的原因之一。法律名義產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)實質(zhì)產(chǎn)權(quán)的名實不符，對我國市場化建設(shè)的危害很大。法律名義上，集體是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)該可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但實際上，集體在現(xiàn)實生活中只有按照國家的有關(guān)政策實行發(fā)包土地與調(diào)整農(nóng)戶承包地的權(quán)利;而落實到農(nóng)戶對于土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利上，農(nóng)戶沒有土地的法律名義所有權(quán)，也沒有處分土地的權(quán)利，農(nóng)民僅僅有占有、使用土地的權(quán)利。國家在法律上對于農(nóng)村集體土地沒有任何權(quán)利，但在具體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實中，國家卻可以通過相關(guān)法規(guī)政策對土地實施處分的權(quán)利，由于三者之間關(guān)系糾纏不清，任何單方面都沒有對于農(nóng)地的絕對“支配權(quán)”，因此造成農(nóng)村土地缺乏明確的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)性很差。而市場經(jīng)濟(jì)恰恰需要生產(chǎn)要素具有較強的流動性，以實現(xiàn)生產(chǎn)要素的增殖功能。因此，加快農(nóng)地要素的市場化建設(shè)要求，首要的是清晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況。

4.2加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)體系建設(shè)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易是一個比較復(fù)雜的交易過程，涉及到交易技術(shù)細(xì)節(jié)比較繁多，農(nóng)地交易的中介組織的設(shè)立可以高效率的解決這些問題，農(nóng)地交易中介組織的服務(wù)水平是完整統(tǒng)一成熟市場的標(biāo)志。西方資本主義國家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中介組織機(jī)構(gòu)十分發(fā)達(dá)，他們提供從信息搜集、價格評估、金融信貸、代理登記等一條龍服務(wù)，它使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)機(jī)制更為健全，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意轉(zhuǎn)讓者和受讓者提供各類層次的需要。而我國在這方面的發(fā)展還比較薄弱。加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動的服務(wù)性機(jī)構(gòu)的建設(shè)，對于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場初步建立與培育，對農(nóng)地的自發(fā)性交易逐漸成為被經(jīng)常性交易，能夠很好的擔(dān)當(dāng)產(chǎn)權(quán)交易雙方的平臺，為農(nóng)地交易雙方降低交易成本。

4.3積極培育和建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場。

土地股份制的目的是土地的可流動性，這就要求農(nóng)地具有可交易性，農(nóng)地的交易才‘會產(chǎn)生土地生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進(jìn)農(nóng)地的兼并、集中，實現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場實現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)要素兼并集中是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。同時，土地流轉(zhuǎn)的市場化是土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢，也是通過經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)土地要素優(yōu)化組合、保障農(nóng)民權(quán)益的長效機(jī)制。政府在積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場、促進(jìn)農(nóng)地要素優(yōu)化配置方面可以做到以下幾個方面:第一，積極建立鼓勵農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的約束和激勵機(jī)制，通過優(yōu)惠的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策鼓勵農(nóng)地生產(chǎn)資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場體系，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供多種服務(wù)平臺。把各種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范管理，確保交易雙方權(quán)利明確。第三，建立專門的權(quán)交易信息平臺以及各種形式的土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算中心，及時發(fā)布各種土地交信息，統(tǒng)一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務(wù)。第四，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革登記制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場一旦形成，農(nóng)地生產(chǎn)要素流動性增強，其權(quán)屬變革的主要見證在于以政府為主的權(quán)威部門的文書，加強產(chǎn)權(quán)登記部門的服務(wù)是農(nóng)地生產(chǎn)要素得以順暢流動的關(guān)鍵。1 引自:《中華人民共和國土地管理法》第八條 4.4積極推進(jìn)農(nóng)地股份制建設(shè)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變革，除了農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)技術(shù)水平的約束之外，還來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的束縛。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營方式是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在整體國民經(jīng)濟(jì)的各個部門都處于工業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營的方式下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難跟上這種發(fā)展快車，猶如馬拉車與動力火車一樣，這種差距只會越來越大。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，引進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力，就必然要求農(nóng)業(yè)同其它國民產(chǎn)業(yè)一樣走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，積極推進(jìn)農(nóng)地股份合作，是當(dāng)前我國農(nóng)地政策的較好選擇。農(nóng)地股份制合作是在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上建立而來的，農(nóng)地股份合作制不是對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的簡單否定，而是一種揚棄，是把農(nóng)戶對于土地的物的所有權(quán)資本化，按照現(xiàn)代企業(yè)法人財產(chǎn)制度的要求，農(nóng)戶履行出資人職能的制度設(shè)計，它并排斥農(nóng)戶對于農(nóng)地的所有權(quán)，但農(nóng)戶對于農(nóng)地所擁有的是一種價值所有權(quán)而并不是對農(nóng)地實體的直接支配權(quán)。農(nóng)戶本身也還是農(nóng)業(yè)勞動者，農(nóng)戶的兩重身份決定了農(nóng)業(yè)股份合作制公有制性質(zhì)，但同時解決了由于農(nóng)地財產(chǎn)關(guān)系紊亂而造成先進(jìn)生產(chǎn)力無法進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

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第四篇：中國養(yǎng)老保險制度研究1

中國養(yǎng)老保險制度研究

摘要

經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展與改革，我國的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)取得了巨大的成就，然而由于制度設(shè)計和可行性等問題，我國的養(yǎng)老保險存在些許不盡完善之處，如公平性不足，“空賬”問題嚴(yán)重，基金運行效率低下等問題。面臨著我國老齡化不斷加劇的現(xiàn)狀，進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老保險制度，構(gòu)建多層次保障體系，顯得尤為重要。本文通過分析現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的問題，提出了縮小待遇差距，加強立法，規(guī)范基金管理與監(jiān)管等合理建議，以促進(jìn)我國養(yǎng)老保險制度的健全和完善。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險；公平性；基金運營

經(jīng)歷了多年的發(fā)展，我國已建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)養(yǎng)老保險和個人儲蓄養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度，建立多層次的養(yǎng)老保險體系。而城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的實施，也標(biāo)志著我國基本養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。養(yǎng)老保險對于保障人民的生活，穩(wěn)定社會發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。然而，我國的養(yǎng)老保險制度在發(fā)展的同時，也存在著許多問題，需要我們?nèi)パ芯拷鉀Q。

一、當(dāng)前我國養(yǎng)老保險制度存在的問題

（一）基本養(yǎng)老保險制度公平性不足

雖然目前我國已實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險制度的全覆蓋，但是從一些具體制度上來看，不公平現(xiàn)象較為明顯。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.養(yǎng)老金待遇不平等

（1）由于我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期影響，我國養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村的發(fā)展較為緩慢。2009年，“新農(nóng)?！闭咄瞥鲆詠?，其覆蓋率不斷增加，使得廣大農(nóng)民也能老有所養(yǎng)。其待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。55元還是有吸引力的，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代率偏低。2009年我國農(nóng)村居民家庭收入人家5153.17元，新農(nóng)保的660元占人均純收入的12.8%，城市為20%。因此說其待遇水平和城市還是有差距的。

（2）在社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)中，存在著不合理不公平現(xiàn)象。舊的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度只能轉(zhuǎn)移個人賬戶資金，或退保，這種轉(zhuǎn)移接續(xù)難的情況已經(jīng)大大阻礙了勞動了的流動，尤其是抑制了農(nóng)民工的自由流動。2009年12月29日國務(wù)院發(fā)的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》社保新政從1月1日實施。規(guī)定包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨省就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移；除了轉(zhuǎn)移個人繳納的全部本息之外，還可以轉(zhuǎn)移12%的社會統(tǒng)籌部分的資金。但這樣也不公。同時《辦法》規(guī)定：未達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)。這也給進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工帶來不便。

（3）在城市中，由于崗位不同，性別，職位不同等原因，養(yǎng)老金待遇存在很大的差異。最典型的就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平。

（4）由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)的養(yǎng)老金待遇水平也不相同。東部地區(qū)要明顯高于中西部地區(qū)。

2.權(quán)利義務(wù)上的不均等

在繳費義務(wù)上，大部分機(jī)關(guān)，事業(yè)單位及職工繳費義務(wù)明顯比企業(yè)職工要輕，其養(yǎng)老金來源上，基本上是得到政府財政的直接補貼，其穩(wěn)定性、保險性更高，在養(yǎng)老金待遇上，現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金發(fā)放水平與調(diào)整辦法均高于企業(yè)；企業(yè)養(yǎng)老保險制度內(nèi)，參保對象過程的不均等傳統(tǒng)企業(yè)養(yǎng)老保險制度下，國有企業(yè)職工的養(yǎng)老金權(quán)益都已轉(zhuǎn)化為過去的政府收入，并凝固在國有資產(chǎn)當(dāng)中，養(yǎng)老基金的短缺造成當(dāng)前的企業(yè)給在職職工

交納統(tǒng)籌養(yǎng)老金時還要替已退休的老職工買單，在單位統(tǒng)一費率的條件下，企業(yè)只要參保就承擔(dān)了過重的負(fù)擔(dān)。另外，從義務(wù)與權(quán)利角度看，不同企業(yè)在參保過程中存在不均等 企業(yè)養(yǎng)老保險制度由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”改革過程中，沒有提供資金支付職工改革前的養(yǎng)老金權(quán)益—轉(zhuǎn)軌成本，從而加重當(dāng)代職工負(fù)擔(dān)。其后果是既造成了代際間參保過程的不均等，又造成了單位間參保過程上的不均等。在統(tǒng)籌基金收不抵支的狀祝下，當(dāng)代勞動者不僅要為自己積累一個“個人賬戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養(yǎng)活退休的老年一代，以償還幾十年現(xiàn)收現(xiàn)付制留下的養(yǎng)老金欠債，與上一代及下一代相比，養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)加重和福利減少。

（二）支付壓力過重 “空賬”規(guī)模巨大

當(dāng)前我國人口老齡化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，養(yǎng)老保險支付壓力巨大。我國原有的養(yǎng)老保險制度不實行個人繳費，企業(yè)也不為在職職工繳納養(yǎng)老險費。按照現(xiàn)行制度中社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，如何在支付

已退休人員應(yīng)得養(yǎng)老待遇的同時，為在職職工建立起個人賬戶以積累日后給付所需資金，成為新舊制度轉(zhuǎn)軌過程中最為嚴(yán)峻的問題。由于已退休人員和在此制度建立前參加工作的職工沒有建立個人賬戶，沒有為自己的養(yǎng)老保險基金進(jìn)行積累，要在保證“老人”、“中人”的前后待遇水平基本銜接同時建立個人賬戶，無疑使企業(yè)和個人面臨雙重負(fù)擔(dān)，在養(yǎng)老保險資金供給短缺的情況下，惟一的出路就是讓個人賬戶成為“名義賬戶”，將應(yīng)用于積累的資金拿來支付已退休人員的養(yǎng)老保險金，個人賬戶暫且只是空殼一個，留待日后逐漸填補做實。從而形成了養(yǎng)老保險金的“缺口”或“隱性債務(wù)”。在退休人員逐年遞增的情況下，養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”以每年1000億元的規(guī)模增加。同時統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分資金的“混賬管理”于是就出現(xiàn)“挪用”個人賬戶中的基金來填補養(yǎng)老金支付空缺的現(xiàn)象，也導(dǎo)致個人賬戶“空賬”運行。

（三）基金投資運營效率低

為了保證養(yǎng)老金的安全性，基金投資多是以保守型的銀行存款、政府債券、不動產(chǎn)等形式而實行。近年來，大部分年份銀行利率都低于實際工資增長率，再受到通貨膨脹的影響，實際收益是非常低的。隨著我國宣布允許養(yǎng)老保險金入市，我們也期待著養(yǎng)老金的收益能有所提高。

（四）管理體系不健全

養(yǎng)老基金存在管理層次混亂，職責(zé)不清的問題。我國養(yǎng)老保險管理體制的一個最明顯的特征是:沒有從法律上明確管理體制的職能定位，行政管理與業(yè)務(wù)管理不分家。從制定政策、實施操作、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、基金運營方面責(zé)任不清，存在著事實上的政事不分，政企不分的情況。同時，在養(yǎng)老保險方面缺少統(tǒng)籌性的法律，立法相對落后。此外，我國也缺少專業(yè)的基金運營機(jī)構(gòu)，以及有力的基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

二、完善我國養(yǎng)老保險制度的建議

（一）縮小養(yǎng)老金待遇差距

無論是對于城鄉(xiāng)養(yǎng)老金待遇差距，不同地區(qū)之間的待遇差距，還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位之間的養(yǎng)老金待遇差距，國家都行出臺相應(yīng)的政策進(jìn)行調(diào)整，對待遇較低的地區(qū)和部門加大補貼力度，促進(jìn)養(yǎng)老保險的待遇公平。應(yīng)注意，一些地區(qū)或機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率高的情況，我認(rèn)為政府要做的應(yīng)當(dāng)是盡量提高其他按地區(qū)和單位的養(yǎng)老經(jīng)替代率，從而提高待遇，使得全民總體養(yǎng)老金待遇向更高的水平發(fā)展，而不是一味的調(diào)低原本高的地區(qū)和單位的養(yǎng)老金替代率。

（二）加強養(yǎng)老保險的相關(guān)法律建設(shè)

完善養(yǎng)老保險法規(guī)體系，建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較廣泛的社會養(yǎng)老保險法律制度，消除地方立法分散、社會養(yǎng)老保險制度被分劑的現(xiàn)象，促使仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院對爭議依據(jù)具有整體性和權(quán)威性的法律規(guī)定進(jìn)行仲裁

或判決。首先，必須通過立法強化養(yǎng)老保險費籌集機(jī)制，建立穩(wěn)定的財政投入機(jī)制。加大強制征繳養(yǎng)老保險費的力度，進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆面;將離休人員隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高的養(yǎng)老金納入財政頂算，真正做到國家、企業(yè)、個人二方共同建立養(yǎng)老金，保持養(yǎng)老保險制度的長期穩(wěn)定運行，使更多的職工受益于養(yǎng)老保險。在養(yǎng)老保險基金籌資上廣開渠道。其次，要對養(yǎng)老保險基金的投資營運制訂相應(yīng)的法規(guī)和政策，用政策法規(guī)指導(dǎo)基金投資管理公司的營運活動，以法律法規(guī)的強力來保障基金營運的安全性、盈利性、合法性。通過對養(yǎng)老保險制度在法律法規(guī)的建立和健全，使我國養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)一步走上法制化和規(guī)范化的軌道，進(jìn)而均衡養(yǎng)老保險在國民參保的公平性。

（三）規(guī)范基金管理

首先，我們要解決的是“空賬”問題。第一，劃清新舊制度給付責(zé)任這是解決歷史債務(wù)問題的前提和基礎(chǔ)，以“新人新辦法，中人換辦法，老人想辦法”為基本思想，即新人按照新制度來實施，做實個人賬戶，防止資金缺口進(jìn)一步擴(kuò)大的惡性循環(huán);中人換辦法指以統(tǒng)賬結(jié)合制度的實施時間為分界點，其參加后的養(yǎng)老金給付按新辦法，而之前的則歸同于老人一起按老辦法實施解決。第二，活用國有資產(chǎn)從靜態(tài)講，對符合條件的國有企業(yè)甚至還可包括機(jī)關(guān)部門廣泛清查，將其配各的非必要性設(shè)施與資產(chǎn)進(jìn)行出信、變現(xiàn)不僅可籌措到一部分養(yǎng)老基金而且還能清除政府、企業(yè)中存在的不良資產(chǎn)并且這筆養(yǎng)老保險資金可以相當(dāng)于國家的無償支付，減輕發(fā)行債券時所帶來的償還壓力從動態(tài)資產(chǎn)來講，則可充分運用“中人”和“老人”長期勞動積累的國有企業(yè)現(xiàn)有資產(chǎn)但不可只是將國有資產(chǎn)直接劃撥給社會保險基金管理機(jī)構(gòu)，而應(yīng)將其所有權(quán)賦予給基金管理機(jī)構(gòu)，除每月抽去一定資金及所生股息供養(yǎng)老金發(fā)放外，剩余資產(chǎn)可繼續(xù)以流動資金形式留存在原企業(yè)，進(jìn)行再生產(chǎn)使用或充當(dāng)股份。其次，協(xié)調(diào)投資原則安全性是第一位的投資原則，但同時也要高度重視收益性、流動性和社會性需要有步驟的放松對養(yǎng)老保險基金投資項日和領(lǐng)域的限制，合理確定保險基金投資組合，減低投放到銀行存款的比重，適當(dāng)?shù)脑黾悠髽I(yè)債券與股票投資的比例并且加人力度培養(yǎng)專業(yè)投資人員，提高他們的投資技術(shù)與敏感度以確定出最優(yōu)組合使養(yǎng)老保險基金獲得最大投資收益而健全和完善養(yǎng)老保險基金投資的資本市場，也可以為基金的良性運作增加安全系數(shù)。

（四）強化養(yǎng)老保險基金監(jiān)管

為適應(yīng)我國多層次養(yǎng)老保險體系的發(fā)展需要，我國也應(yīng)建立多層次社會保險基金監(jiān)管體系。實行收支兩條線，保證?？顚Ｓ?，建立省級或省級以上的管理系統(tǒng)，做到統(tǒng)一管理。對于基本養(yǎng)老保險的監(jiān)管，應(yīng)由政府成立專門的獨立機(jī)構(gòu)來進(jìn)行監(jiān)管。對于企業(yè)補充養(yǎng)老保險和其他養(yǎng)老保險的監(jiān)管，也應(yīng)該由政府直屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，實行統(tǒng)一集中的監(jiān)管模式。保險基金的支付風(fēng)險所涉及的卻是百姓的保命錢，嚴(yán)重影響著社會的穩(wěn)定，因此通過立法解決保險費的收繳問題，防范保險基金支付風(fēng)險是中國基本養(yǎng)老保險制度順利、公平實施的重要保障。

養(yǎng)老保險制度的良好運行對我國社會發(fā)展與穩(wěn)定起到十分重要的作用。當(dāng)前，我國的養(yǎng)老保險制度在取得巨大成就的同時還需要不斷完善。我們要做的是堅持加強基本要老保險制度建設(shè)，不斷完善我國的多層次養(yǎng)老保險體系，相信我國的養(yǎng)老保險制度在經(jīng)過不斷的發(fā)展與改革后會實現(xiàn)老有所養(yǎng)，達(dá)到一個令人滿意的水平。

第五篇：農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障現(xiàn)狀及對策研究

隨著計劃生育政策的實施，擁有大多數(shù)老年人口的農(nóng)村地區(qū)將迅速出現(xiàn)家庭小型化的傾向。而當(dāng)前我國正在步入老齡化社會，并且未來20年到30年，老齡化高峰即將來臨。在老齡化和獨生子女的雙重壓力下，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式讓越來越多的人心有余而力不足，農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障問題正日益突出，在可以預(yù)見的相當(dāng)長一段時間，農(nóng)村養(yǎng)老問題將是我國最大的社會問題之一。如果解決不好，勢必影響到社會穩(wěn)定和全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程。本文擬通過對我市農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障現(xiàn)狀的分析，提出幾點應(yīng)對之策，以起到拋磚引玉的作用。

一、我市農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前我市農(nóng)村的基本養(yǎng)老方式。

我市現(xiàn)有農(nóng)村人口90多萬，其中老年人達(dá)十二三萬之多，和全國幾乎所有農(nóng)村地區(qū)一樣，我市農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是以家庭養(yǎng)老為主，多種養(yǎng)老方式并存。

一是家庭養(yǎng)老。這是當(dāng)前中國農(nóng)村使用最普遍的養(yǎng)老方式，也是中華民族傳統(tǒng)美德之具體體現(xiàn)。這是一種最完美的養(yǎng)老方式，它所具有的優(yōu)越性是任何其他養(yǎng)老方式都無法比擬和替代的。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平條件下及傳統(tǒng)文化模式下，家庭養(yǎng)老仍然是我國農(nóng)村的主流養(yǎng)老方式。

二是集體養(yǎng)老。集體養(yǎng)老就是由集體經(jīng)濟(jì)組織對年老多病、無依無靠的老人進(jìn)行贍養(yǎng)的制度。集體養(yǎng)老的形式主要有五保制度和養(yǎng)老院制度。

三是養(yǎng)老保險。面對農(nóng)村老年人口數(shù)目的迅速增長和家庭養(yǎng)老的弱化，農(nóng)村養(yǎng)老改革也加快了步伐。從1991年開始，根據(jù)國務(wù)院的決定，民政部開始有計劃有組織地組織農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險改革的試點。我市于1992年開始在全市實行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，應(yīng)該說，農(nóng)村養(yǎng)老保險從無到有并初具規(guī)模，已取得了很大的成績。但由于目前農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍比較落后，且地區(qū)間極不平衡，差異較大，在全市范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險制度與現(xiàn)實情況相脫離。

四是儲蓄養(yǎng)老。依靠平時的積蓄用來防老，在農(nóng)村仍然有一定的市場。一些農(nóng)民對養(yǎng)兒防老已喪失信心，他們認(rèn)為只有錢財是可靠的，因而盡可能省吃儉用，節(jié)約儲蓄以備老年之用。

（二）農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨著挑戰(zhàn)

在現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)市場化過程中，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式面臨著許多挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在：

一是家庭規(guī)模縮小、家庭功能弱化。隨著計劃生育政策帶來的生育率下降，子女減少和居住方式的分離使得子女對老年父母的照料產(chǎn)生了許多困難。獨生子女現(xiàn)象的出現(xiàn)使得獨生子女父母的養(yǎng)老變得異乎尋常的困難。有調(diào)查表明，38％的獨生子女父母最擔(dān)心的是孩子發(fā)生意外事故或生?。?0%的獨生子女父母認(rèn)為“只生一個孩子對父母未來的生活和養(yǎng)老不利”。他們擔(dān)心惟一的孩子因工作或其他原因離家遠(yuǎn)去后，自己的生活沒有依靠。家庭的小型化，使得家庭的養(yǎng)老功能弱化，居住方式的代際分離也意味著健康不佳的老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)之外還面臨生活不便、照料不夠、精神苦悶等問題。

二是人口流動加快、代際傾斜嚴(yán)重?，F(xiàn)代社會人口流動越來越快，大量農(nóng)村的年輕人進(jìn)城打工。迫于崗位競爭壓力，使他們無暇顧及在農(nóng)村的父母；同時，一些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨生子女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老現(xiàn)象”，這對老年父母的心理健康和實際的生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

三是老年人平均壽命延長、自理能力下降。目前我市許多老人并不具備維持生計的充分收入，他們屬于最為脆弱、不受注意和得不到保護(hù)的群體。在經(jīng)濟(jì)衰退或者經(jīng)濟(jì)調(diào)整時期，老齡人尤其面臨著風(fēng)險。在農(nóng)村這種情況更甚。隨著農(nóng)村生活水平的不斷提高，老年人的壽命也在不斷延長。隨著年齡增長（特別是超過75歲之后），老年人口健康狀況有所惡化，患病率、傷殘率會上升，自理能力下降，將更多地需要日常護(hù)理、生活照料和社會服務(wù)。這一切必將加重家庭負(fù)擔(dān)，也必將導(dǎo)致年輕人消極拒養(yǎng)老人情緒的增加。

現(xiàn)實各種因素的結(jié)合使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式開始瓦解，子女對老年父母的照料和慰藉也不像過去傳統(tǒng)模式下那么密集和經(jīng)常了。隨著家庭人口外流，子女在外地學(xué)習(xí)或工作，兩代人只好分居兩地。而由于經(jīng)濟(jì)市場化所帶來的“孝”文化的衰落以及老人自身經(jīng)濟(jì)能力的弱小，決定了農(nóng)村養(yǎng)老質(zhì)量的下降。

（三）農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在諸多問題

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和適應(yīng)改革開放的要求，我市于1992年開始實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，對于深化農(nóng)村改革和維護(hù)社會穩(wěn)定，發(fā)揮了一定的積極作用，但也存在著不少問題。

一是農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋范圍太小，社會化程度低，保障功能差。目前我市農(nóng)村以養(yǎng)老為重點的社會保障工作僅在小范圍內(nèi)實行，農(nóng)民由于地區(qū)發(fā)展不平衡，家庭經(jīng)濟(jì)困難，對保險政策不了解，積極性不高等原因，致使參保率太低，社會保障基金調(diào)劑范圍小，在如何確定福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系方面沒有一個具有法律意義上的數(shù)量規(guī)定。目前全市參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)僅為2.3萬人，只占農(nóng)村總?cè)丝诘?.5%。現(xiàn)在領(lǐng)取養(yǎng)老金的只有850余人，比例小得可憐。正在推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然解決部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在保健醫(yī)療上的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會化。這種狀況不僅削弱了社會保障對農(nóng)民的生活保障作用，而且成為集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和參與市場競爭的障礙。因此從整體上看，現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障無法承擔(dān)未來農(nóng)村老齡化高峰到來的沖擊。

二是農(nóng)村養(yǎng)老保障基金難以保證保值增值。由于農(nóng)村社會保障體制尚未確立，社會保障尚未立法，更沒形成法律體系，致使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障資金使用存在風(fēng)險大，無法解決保值增值的問題。

三是失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題有待于盡快解決。隨著我市工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快和招商引資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，千百年來被視為根基所在的“土地保障”正遭受日益嚴(yán)重的沖擊，耕地被大量征用，大批農(nóng)民離開了黃土地，變成了務(wù)工經(jīng)商的主力軍，由此也帶來了一些社會問題。一些土地被集中征用的村莊，農(nóng)民未來的生活保障問題日益突出，他們一無技術(shù)、二無專長，不僅面臨著如何擇業(yè)、就業(yè)，增加勞動收入的挑戰(zhàn)，而且還存在著怎樣養(yǎng)老、有誰養(yǎng)老的后顧之憂，農(nóng)村人口“老有所養(yǎng)”問題更加突出。盡管建立以失地農(nóng)民生活保障為重點的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度工作已被市委、市政府納入議事日程，并確定為2005年要辦的重點工作之一。由勞動保障部門擬稿的《即墨市農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險暫行辦法》（試行方案）已經(jīng)市長辦公會原則通過后，并開始轉(zhuǎn)入模擬試點階段。但離這一新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的正式、全面實施還有一段很長的路要走。

（四）其他養(yǎng)老方式局限性太大。集體養(yǎng)老方式存在的物質(zhì)基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的完善和村莊經(jīng)濟(jì)實力的雄厚，存在的心理基礎(chǔ)是老人社會交際的廣泛和子女對養(yǎng)老認(rèn)識的多元化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性和農(nóng)民意識的落后直接影響了集體養(yǎng)老的普及化和規(guī)?；?。因此集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)村養(yǎng)老的重要補充形式而不可能成為家庭養(yǎng)老的替代形式。儲蓄養(yǎng)老雖然在農(nóng)村還有一定市場，但低利率、高膨脹、天文數(shù)字的醫(yī)療費以及農(nóng)民收入的降低，使得儲蓄養(yǎng)老已失去太大價值。

二、農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題的對策選擇

當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老的確存在很多困難和問題，要解決這些問題并不是容易的事情，但總的來說我們應(yīng)該從以下角度入手：

（一）通過宣傳教育，形成濃厚的尊老敬老的社會氛圍

尊老、敬老、養(yǎng)老是中華民族的傳統(tǒng)美德，也是儒家學(xué)說的重要內(nèi)涵和范疇。幾千年來，孔孟首倡的孝道，歷經(jīng)朝代更迭而日臻完善，成為維護(hù)家庭養(yǎng)老的重要根基。改革開放后，一些人極端利已主義思想膨脹，不僅不履行對父母、對老人應(yīng)盡的義務(wù)，反而刁難甚至虐待老人，敗壞了社會風(fēng)氣，也給社會帶來諸多不穩(wěn)定因素。因此通過多種宣傳工具，采取群眾喜聞樂見的形式，大張旗鼓地做好尊老敬老的宣傳教育工作，仍有其現(xiàn)實意義。通過這種宣傳教育使人們認(rèn)識到，尊老敬老養(yǎng)老是憲法規(guī)定每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。老人不僅是家庭奠基人，為社會創(chuàng)造過財富，年老后理應(yīng)受到尊敬和照顧，不尊重甚至虐待老人于法于理于情皆不容。并通過社會輿論約束，從道義和制度上規(guī)范人們的尊老敬老行為，改變過去片面的女兒不養(yǎng)老和重物質(zhì)輕精神的養(yǎng)老觀念，使老人時刻保持心情舒暢，精神愉快，頤養(yǎng)天年。

（二）立法保障老年人的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利

解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，除了加強尊老、敬老的宣傳教育外，在依法治國的今天，還要依靠制度建設(shè)。我國到目前沒有一部單獨的養(yǎng)老法，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問題散見于《婚姻法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》、《保險法》、《民法通則》等等之中，這不僅容易造成彼此的不協(xié)調(diào)，而且影響到農(nóng)村養(yǎng)老制度的實施。我國法律體系中農(nóng)村中老年人處于底層：權(quán)利少，義務(wù)多，尤其需要通過制度建設(shè)，使老年人的各種權(quán)利得到憲法和法律的切實保障。

（三）全面實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，強化社會保障職能

據(jù)預(yù)測，我國到2030年前后將達(dá)到人口老齡化的高峰期，那時我國農(nóng)村老年人口將占總?cè)丝诘?2.29%。隨著人口老齡化的到來，農(nóng)村老年社會保障形勢越來越嚴(yán)峻，僅靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是難以支撐的，完全依靠國家包下來也是不現(xiàn)實的。只有抓住人口老齡化高峰期到來前的一二十年時間，逐步建立起以國家、社區(qū)、個人三方負(fù)擔(dān)、農(nóng)民自我儲蓄積累式農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，才能夠有效地緩解白發(fā)浪潮的沖擊。就欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須立足于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，堅持低標(biāo)準(zhǔn)，多檔次，大保面，以保障老年人基本生活為目的，根據(jù)農(nóng)民個人經(jīng)濟(jì)條件自由選擇，投保檔次不搞一刀切。在資金籌集上，堅持以個人繳納為主，國家和集體給予適當(dāng)扶持補助，做到三方合理負(fù)擔(dān)。在保險形式上實行農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各業(yè)人員社會保險制度一體化，凡屬農(nóng)村人口，年滿20—60歲的農(nóng)民均可投保。收取的養(yǎng)老保險基金，主要用來購買國家財政發(fā)行的高利率特種債券和按照保值利率存入銀行，以確保資金的保值增值，最大限度地發(fā)揮保險基金的效益，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度日趨完善，并和家庭贍養(yǎng)相結(jié)合，共同促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)健康發(fā)展。