第一篇：養(yǎng)老保障制度改革論文

一、養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵是老職工的養(yǎng)老金來(lái)源問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情以及建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，我國(guó)職工養(yǎng)老保障制度應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的以受益為基準(zhǔn)、養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付體制改革為基金預(yù)籌積累的個(gè)人帳戶制度，這已經(jīng)成為社會(huì)各界的普遍共識(shí)，并且在黨的十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中也得到了比較明確的體現(xiàn)。《決定》明確指出，在職工養(yǎng)老保障問(wèn)題上，要“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合”。

對(duì)新參加工作的職工來(lái)講，通過(guò)個(gè)人帳戶進(jìn)行養(yǎng)老金預(yù)籌積累是沒(méi)有問(wèn)題的。但無(wú)法回避的問(wèn)題是，目前已經(jīng)離退休的職工沒(méi)有養(yǎng)老金積累，目前在職但在實(shí)施個(gè)人帳戶制度以前參加工作的老職工在過(guò)去的工作年限里也沒(méi)有養(yǎng)老金積累。而他們的養(yǎng)老問(wèn)題又是必須予以保證的，因?yàn)榘凑张f體制下的低工資、高福利政策，他們的養(yǎng)老金已通過(guò)“預(yù)先扣除”轉(zhuǎn)化為過(guò)去的政府收入并凝固在國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)中，政府則承擔(dān)對(duì)他們的養(yǎng)老保障義務(wù)。更進(jìn)一步講，舊體制形成了政府對(duì)老職工隱性養(yǎng)老金負(fù)債，這是必須償還的。

老職工養(yǎng)老金來(lái)源理論上可能的解決方式有二，一是實(shí)行“新人新辦法、老人老辦法”，即對(duì)新職工實(shí)施基金積累的個(gè)人帳戶制度，對(duì)老職工則繼續(xù)通過(guò)現(xiàn)收現(xiàn)付的辦法，讓目前的企業(yè)和年輕職工繳費(fèi)解決；二是由政府統(tǒng)一對(duì)老職工的養(yǎng)老金來(lái)源作出專門(mén)處理。

實(shí)行“新人新辦法、老人老辦法”問(wèn)題很大。第一，對(duì)老職工負(fù)有養(yǎng)老保障責(zé)任（事實(shí)上是負(fù)債）的是政府，因此，如果政府不承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)而繼續(xù)讓年輕職工承擔(dān)義務(wù)是不合理的。第二，即使不考慮合理性問(wèn)題，僅從財(cái)務(wù)上看，也行不通。目前在全國(guó)范圍內(nèi)，已退休職工的退休金大約占在職職工工資總額的16—18%，隨著今后更多老職工進(jìn)入退休年齡，這種負(fù)擔(dān)比例還會(huì)進(jìn)一步提高。如果通過(guò)企業(yè)繳費(fèi)完成對(duì)“新人”進(jìn)行養(yǎng)老金積累和對(duì)“老人”養(yǎng)老的雙重任務(wù)。即使考慮新制度中的個(gè)人繳費(fèi)因素，所需的企業(yè)繳費(fèi)占職工工資總額的比重也要達(dá)30%左右。這是企業(yè)無(wú)法承受的。

因此，要想真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障體制轉(zhuǎn)軌，必須對(duì)老職工的養(yǎng)老金來(lái)源作出專門(mén)處理，即由政府統(tǒng)一償還舊體制形成的對(duì)中老年職工的養(yǎng)老金負(fù)債。根據(jù)智利等國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，順利實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵就在于由政府妥善解決了舊體制遺留的中老年職工的養(yǎng)老金權(quán)益問(wèn)題。否則，轉(zhuǎn)軌無(wú)法進(jìn)行。

二、1995年3月的改革方案無(wú)法實(shí)現(xiàn)《決定》提出的改革目標(biāo)

為落實(shí)《決定》提出的改革要求，1995年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，并同時(shí)出臺(tái)了兩個(gè)具體操作方案，即實(shí)施辦法之一和實(shí)施辦法之二。

方案一的特點(diǎn)是要為在職職工全面建立個(gè)人帳戶，職工退休后的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比較嚴(yán)格地與個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額相對(duì)應(yīng)。對(duì)于實(shí)施個(gè)人帳戶制度以前參加工作的職工，該辦法實(shí)施前的工作年限視同繳費(fèi)年限，至退休時(shí)，“以個(gè)人帳戶中的儲(chǔ)存額推算出全部工作年限的儲(chǔ)存額”。已退休職工的養(yǎng)老金通過(guò)企業(yè)另行繳納一定比例的費(fèi)用形成統(tǒng)籌基金解決，給付標(biāo)準(zhǔn)按照改革前老辦法執(zhí)行。

方案二只設(shè)計(jì)了一個(gè)比例不大的個(gè)人帳戶。目前在職職工退休后的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)分為三部分，一是社會(huì)性養(yǎng)老金，按照職工所在地職工平均工資的一定比例計(jì)發(fā)；二是繳費(fèi)性養(yǎng)老金，個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)每滿全年，按繳費(fèi)工資基數(shù)的一定比例計(jì)發(fā)；三是個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，對(duì)應(yīng)于個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額。其中前兩項(xiàng)養(yǎng)老金來(lái)自于“統(tǒng)籌”。已退休職工的養(yǎng)老金則全部來(lái)自于“統(tǒng)籌”。與方案一類(lèi)似，實(shí)施個(gè)人繳費(fèi)制度前參加工作的職工，連續(xù)工齡視同繳費(fèi)年限。

兩個(gè)操作方案的設(shè)計(jì)思想、內(nèi)容等是存在較大差異的，但有一個(gè)非常突出的共同點(diǎn)：老職工的養(yǎng)老金來(lái)源都是要通過(guò)當(dāng)期的企業(yè)“統(tǒng)籌繳費(fèi)”解決。

根據(jù)前文分析，在老職工的養(yǎng)老金來(lái)源不進(jìn)行特殊處理的情況下，要想實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)軌是根本不可能的。從兩方案的實(shí)際運(yùn)行結(jié)果看，與真正意義上的個(gè)人帳戶制度大相徑庭，個(gè)人帳戶普遍為空帳戶，基金積累也不可能形成。

由于目前離退休人員的養(yǎng)老金沒(méi)有來(lái)源，要通過(guò)企業(yè)“統(tǒng)籌繳費(fèi)”解決，但在實(shí)際上，在企業(yè)開(kāi)始為在職職工進(jìn)行個(gè)人帳戶積累的情況下，已不可能再承擔(dān)過(guò)高的“統(tǒng)籌繳費(fèi)”以支付目前退休人員的實(shí)際養(yǎng)老金需要。而老職工的養(yǎng)老金又是必須支付的，所以，唯一的辦法只能是挪用目前已進(jìn)入在職職工個(gè)人帳戶的養(yǎng)老金。這在方案一中表現(xiàn)得最為突出。其更一步結(jié)果是，不僅實(shí)施個(gè)人帳戶制度以前參加工作的職工存在“空帳”問(wèn)題，已經(jīng)按規(guī)定繳費(fèi)的個(gè)人帳戶也因?yàn)橘Y金被挪用而無(wú)法積累。盡管有關(guān)方面在無(wú)可奈何的情況下提出要進(jìn)行所謂“基金部分積累”。但由于支付已退休人員養(yǎng)老金的壓力巨大，又不可能無(wú)限制地提高企業(yè)繳費(fèi)水平，因而在事實(shí)上基金積累的數(shù)量極為有限。至1996年底，全國(guó)養(yǎng)老金歷年滾存節(jié)余為580億元，尚不到1996年當(dāng)年養(yǎng)老金支付額的一半。而且，其中還有相當(dāng)大部分是1995年改革以前所剩余的。

由于個(gè)人帳戶中沒(méi)有資金，待目前在職職工退休時(shí)，他們的養(yǎng)老金來(lái)源就又成了問(wèn)題，出路只能是繼續(xù)挪用下一代人的個(gè)人帳戶資金，拆東墻補(bǔ)西墻，使空帳戶一代一代往下轉(zhuǎn)。

三、“空帳”運(yùn)行無(wú)法支撐下去，有關(guān)功能目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)

1995年3月的改革方案不僅未能建立真正意義上的個(gè)人帳戶制度，從實(shí)際運(yùn)行情況看，也是很難支撐下去的。

由于已退休職工的退休金支付壓力巨大，再加上因管理體制問(wèn)題導(dǎo)致的高昂成本，養(yǎng)老金繳費(fèi)率（企業(yè)繳納的養(yǎng)老金占企業(yè)職工工資總額的比重）普遍很高，絕大部分地區(qū)都在20%以上，個(gè)別地區(qū)則接近30%，許多企業(yè)無(wú)力繳納或以各種方式拒繳。綜合各種調(diào)查結(jié)果，近期各地養(yǎng)老金的收繳率（實(shí)際收繳額占應(yīng)收繳數(shù)額的比例）在1996年竟降至50—60%。為了維持統(tǒng)籌體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，一些地方不得不進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，進(jìn)而形成一種惡性循環(huán)。

需要指出的是，在以養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付為資金籌集模式的舊體制中，對(duì)職工的養(yǎng)老金負(fù)債是一種隱性負(fù)債，而空帳戶形成的則是政府對(duì)職工的明確負(fù)債，負(fù)債規(guī)模也更具有剛性。對(duì)這種負(fù)債也沒(méi)有任何對(duì)其他人的債權(quán)來(lái)保證，因此是非常危險(xiǎn)的。

由于體制本身存在缺陷，很多預(yù)期的功能目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。首先，國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題得不到有效緩解。不僅那些老職工多、負(fù)擔(dān)重的困難企業(yè)未能走出困境，很多原本負(fù)擔(dān)較輕的企業(yè)也由于統(tǒng)籌壓力而不堪重負(fù)；此外，由于統(tǒng)籌層次低，不同地區(qū)之間企業(yè)負(fù)擔(dān)不均衡問(wèn)題也很突出。其次，覆蓋全社會(huì)的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系難以建立，無(wú)法為改革和發(fā)展提供保證。目前有關(guān)部門(mén)和各級(jí)地方政府都試圖將現(xiàn)行保障體系的覆蓋范圍擴(kuò)大至非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明確償還對(duì)老職工養(yǎng)老金負(fù)債的情況下，擴(kuò)大覆蓋范圍存在明顯的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁特征，以致于非公有制企業(yè)普遍難以接受，養(yǎng)老保障體系仍只能局限在公有制經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)。這不僅不利于各種經(jīng)濟(jì)成份的共同發(fā)展、平等競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，也嚴(yán)重制約著當(dāng)前的國(guó)有企業(yè)

改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，諸如破產(chǎn)兼并、富余人員分離等難以有效進(jìn)行，企業(yè)職能無(wú)法有效轉(zhuǎn)換。第三，由于無(wú)法真正形成基金積累，難以為長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是資本市場(chǎng)發(fā)育作出貢獻(xiàn)；第四，無(wú)法有效解決老有所養(yǎng)，社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。僅從目前國(guó)有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)看，因企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，養(yǎng)老金收支困難，退休職工養(yǎng)老金拖欠問(wèn)題已相當(dāng)普遍，在許多地方已成為嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

回避償還對(duì)老職工的養(yǎng)老金負(fù)債的一個(gè)重要考慮因素是不想讓政府承擔(dān)過(guò)多的經(jīng)濟(jì)壓力。然而，當(dāng)現(xiàn)行體制無(wú)法正常發(fā)揮功能時(shí)，必須承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的只能是各級(jí)政府。事實(shí)上，目前在不少地區(qū)，地方政府已經(jīng)開(kāi)始面對(duì)維持職工生活的巨大經(jīng)濟(jì)壓力和相關(guān)的政治與社會(huì)壓力。

四、1997年的改進(jìn)措施及其局限性

鑒于1995年改革以來(lái)面臨的問(wèn)題，勞動(dòng)部、國(guó)家體改委等政府職能部門(mén)經(jīng)過(guò)協(xié)商，于近期形成一個(gè)改進(jìn)方案，并報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)于1997年8月公布。統(tǒng)一后方案的要點(diǎn)是：按職工工資的11%建立個(gè)人帳戶，其中個(gè)人繳費(fèi)率1997年不得低于本人工資的4%，1998年起每?jī)赡晏岣咭粋€(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到本人繳費(fèi)工資的8%，個(gè)人帳戶的其余部分由企業(yè)繳費(fèi)劃入。隨著個(gè)人繳費(fèi)比例的提高，企業(yè)劃入的部分要逐步降至工資的3%；老職工的養(yǎng)老金由企業(yè)繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金解決。企業(yè)繳費(fèi)率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，一般不得超過(guò)企業(yè)工資總額的20%（包括劃入個(gè)人帳戶的部分）。養(yǎng)老金支付分為兩部分，一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY的20%；二是個(gè)人帳戶養(yǎng)老金，標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人帳戶累計(jì)儲(chǔ)存額除以120。個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的，退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，其個(gè)人帳戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人。

圍繞上述基本框架，該改革方案還提出了其它一些措施，主要包括逐步擴(kuò)大覆蓋范圍、提高統(tǒng)籌層次以及改善基金經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督和管理等。

從統(tǒng)一制度、改善管理的角度看，較之于當(dāng)前多種具體實(shí)施方案并存，該方案顯然有所進(jìn)步。然而，從基本的養(yǎng)老制度模式看，仍然不準(zhǔn)備補(bǔ)償國(guó)家對(duì)老職工的社會(huì)保障欠帳，而是試圖繼續(xù)用“社會(huì)統(tǒng)籌”來(lái)解決老職工的社會(huì)保障費(fèi)用。因此，該“統(tǒng)一制度”方案僅僅是對(duì)當(dāng)前較為混亂的養(yǎng)老保障制度的一種修補(bǔ)方案。從其確定的“個(gè)人帳戶”比例和“社會(huì)統(tǒng)籌”比例看，則是前述方案一和方案二的折衷。

根據(jù)對(duì)1995年改革以來(lái)養(yǎng)老保障制度主要矛盾和問(wèn)題的分析，不解決對(duì)老職工的養(yǎng)老金負(fù)債，真正意義上的個(gè)人帳戶制度是建立不起來(lái)的。

對(duì)于必然出現(xiàn)的空帳問(wèn)題，有關(guān)方面的設(shè)想是通過(guò)提高個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)逐步將“空帳”充實(shí)。很顯然，在目前企業(yè)已不堪重負(fù)并且退休人員比例迅速增加的情況下，這只能是一種不切實(shí)際的幻想。此外，還有不少人寄希望于擴(kuò)大統(tǒng)籌的覆蓋面，將實(shí)施范圍擴(kuò)大到目前職工年齡結(jié)構(gòu)相對(duì)年輕的非公有制領(lǐng)域。這一思路的最大問(wèn)題表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，如前所述，由于明顯存在負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，這種努力很難實(shí)現(xiàn)；其二，即使使用強(qiáng)制手段使各種非公有制企業(yè)進(jìn)入統(tǒng)籌體系，也姑且不考慮這會(huì)對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生何種影響，一個(gè)必然存在的問(wèn)題是，在非公有制企業(yè)職工陸續(xù)進(jìn)入老年后，政府則必須兌對(duì)他們的養(yǎng)老金承諾，屆時(shí)亦不可避免會(huì)出現(xiàn)支付危機(jī)，而且是更大的危機(jī)，因?yàn)轲B(yǎng)老保障體系的負(fù)債數(shù)量較目前會(huì)大幅度增加。因此，這種思路的實(shí)質(zhì)只是將發(fā)生危機(jī)的時(shí)間推遲。

總之，1997年改進(jìn)方案仍然是一個(gè)存在缺陷的方案，仍然難以為當(dāng)前緊迫的國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組提供幫助，無(wú)法保證長(zhǎng)期的養(yǎng)老安全，也難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)提供支撐。在我們看來(lái)，唯一的出路應(yīng)當(dāng)是抓緊解決對(duì)老職工隱性負(fù)債的補(bǔ)償這個(gè)癥結(jié)問(wèn)題，在完全積累的個(gè)人帳戶制的基礎(chǔ)上，才能使其他的問(wèn)題迎刃而解。

五、解決問(wèn)題的關(guān)鍵：補(bǔ)償對(duì)老職工的隱性負(fù)債

要順利實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度從以受益為基準(zhǔn)，養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付的舊體制轉(zhuǎn)向養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個(gè)人帳戶制度，最關(guān)鍵的問(wèn)題是必須以有效方式解決對(duì)中老職工的隱性負(fù)債。由于隱性養(yǎng)老金負(fù)債是作為舊的體制結(jié)果出現(xiàn)的，是政府對(duì)職工的負(fù)債，只能通過(guò)政府統(tǒng)一承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

1、過(guò)渡費(fèi)用應(yīng)主要來(lái)源于國(guó)有資產(chǎn)存量

既然國(guó)家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償，過(guò)渡資金從理論上講只能有兩種基本來(lái)源：一是從現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)存量中“切一塊”注入老職工的個(gè)人帳戶；二是從政府目前和今后的財(cái)政收入中拿出一筆錢(qián)來(lái)對(duì)老職工過(guò)去的隱性供款進(jìn)行補(bǔ)償。

智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，并通過(guò)政府財(cái)政逐年償還。之所以如此，其中一個(gè)很重要的背景是，在進(jìn)行改革時(shí)，智利的財(cái)政是有盈余的。我國(guó)的情況下則不然，目前以至今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期都將面臨財(cái)政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務(wù)的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價(jià)格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。我國(guó)財(cái)政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財(cái)政收入償還養(yǎng)老債務(wù)，財(cái)政赤字的規(guī)模無(wú)疑會(huì)更加龐大，其風(fēng)險(xiǎn)是可想而知的。同時(shí)，這也必然有一個(gè)向全社會(huì)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題（或直接增稅，或通過(guò)通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當(dāng)然，運(yùn)用財(cái)政收入解決問(wèn)題是最大優(yōu)點(diǎn)是操作簡(jiǎn)便。

通過(guò)現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)存量解決隱性債務(wù)問(wèn)題可能更為有效。一方面，并不是象有些人理解的那樣，用國(guó)有資產(chǎn)存量?jī)斶€養(yǎng)老金負(fù)債意味著國(guó)有資產(chǎn)流失，相反，目前國(guó)有資產(chǎn)中的很大一部分就是隱性債務(wù)形成的，以此償還隱性債務(wù)是完全合理的。另一方面，雖然用國(guó)有資產(chǎn)存量解決問(wèn)題會(huì)遇到一些操作困難，但我國(guó)正在加緊對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整并對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行重新配置，如與這一過(guò)程相結(jié)合，操作問(wèn)題可能也不會(huì)成為太大的問(wèn)題。至于是否象智利那樣向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，則是具體的手段問(wèn)題。

當(dāng)然，以國(guó)有資產(chǎn)存量為主，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的政府新增收入共同解決隱性養(yǎng)老金負(fù)債也是可以考慮的。但無(wú)論如何，基于我國(guó)目前的財(cái)政狀況以及有關(guān)改革的緊迫性，對(duì)隱性養(yǎng)老金負(fù)債的解決都只能更多地考慮運(yùn)用存量。

與通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)存量解決養(yǎng)老金負(fù)債密切相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，如何對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行分解。對(duì)此有幾種基本的傾向性意見(jiàn)：一是結(jié)合對(duì)國(guó)有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國(guó)有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門(mén)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，用股權(quán)收益支付隱性負(fù)債：二是將部分國(guó)有企業(yè)劃歸社會(huì)保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，以其經(jīng)營(yíng)收入償債；三是將一部分國(guó)有資產(chǎn)（比如一些中小企業(yè)、部分國(guó)有房地產(chǎn)等）進(jìn)行出售、租賃，以銷(xiāo)售和租賃收入償債?？偟目磥?lái)，最后一種辦法是最為可行。前兩種辦法的最大問(wèn)題是，一方面操作難度較大，同時(shí)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)仍然是難以避免的，因而無(wú)法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡(jiǎn)便，支付能力也沒(méi)有問(wèn)題。據(jù)世界銀行等測(cè)算，目前我國(guó)國(guó)有部門(mén)的房產(chǎn)（附帶土地使用權(quán)）的價(jià)值大致與年度GDp水平相當(dāng)，足以支付有關(guān)費(fèi)用。

最佳的應(yīng)該還是混合方案，比如，以國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)的房地產(chǎn)作為主要的和最后的擔(dān)保，配合國(guó)有企業(yè)股份制改造過(guò)程中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓售股套現(xiàn)所得以及對(duì)中小企業(yè)的拍賣(mài)、租賃所得等。需要注意的是，除國(guó)家必須承擔(dān)的養(yǎng)老金債務(wù)外，目前尚有安置企業(yè)富余（下崗）職工再就業(yè)等政府義務(wù)，完成這些任務(wù)所需的費(fèi)用來(lái)源與籌集方式也應(yīng)通盤(pán)考慮。

對(duì)職工養(yǎng)老金權(quán)益的具體支付方式也應(yīng)采取以某種形式為主的混合方式。比如，對(duì)大部分職工采取以貨幣支付養(yǎng)老金的形式，對(duì)某些正處于調(diào)整狀態(tài)的企業(yè)的職工，也可采取企業(yè)股權(quán)、債權(quán)讓渡以及工齡買(mǎi)斷等特定形式。有關(guān)的處理手段還應(yīng)盡可能與住房制度改革相結(jié)合。

考慮到與國(guó)有企業(yè)改革銜接和配套問(wèn)題，還有一種可供考慮的思路是實(shí)施政府、企業(yè)、職工和銀行之間的債務(wù)轉(zhuǎn)換。目前絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)都有著相當(dāng)高的負(fù)債率，且絕大多數(shù)的負(fù)債都是對(duì)（國(guó)有）銀行發(fā)生的，因此，一個(gè)可以考慮的債務(wù)轉(zhuǎn)換思路是，將企業(yè)對(duì)銀行的相當(dāng)一部分負(fù)債轉(zhuǎn)化為企業(yè)對(duì)職工的負(fù)債，結(jié)合企業(yè)的股份制改造，進(jìn)一步將職工對(duì)企業(yè)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。與此同時(shí)，將政府對(duì)職工的（隱性）負(fù)債轉(zhuǎn)化為政府對(duì)銀行的負(fù)債。更為具體地說(shuō)，政府對(duì)職工的養(yǎng)老金負(fù)債由企業(yè)償還，企業(yè)對(duì)銀行的等量負(fù)債則由政府償還。這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業(yè)與銀行之間的關(guān)系矛盾問(wèn)題，也可以通過(guò)職工對(duì)企業(yè)的持股解決有關(guān)產(chǎn)權(quán)不清和治理結(jié)構(gòu)無(wú)效等諸多問(wèn)題；另一方面，對(duì)職工隱性債務(wù)的償還也有了更為現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。考慮到不同企業(yè)的負(fù)債水平、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的不同，全面實(shí)施債務(wù)轉(zhuǎn)換可能會(huì)遇到困難，但實(shí)施部分債務(wù)轉(zhuǎn)換應(yīng)該是可行的。如，為保證老職工養(yǎng)老金的穩(wěn)定性，可大致確定一個(gè)基本部分，仍由政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付，其余部分則進(jìn)行債務(wù)轉(zhuǎn)換。對(duì)一些負(fù)債水平高，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)又不太好的企業(yè)，有關(guān)的債務(wù)轉(zhuǎn)換可以折扣方式進(jìn)行。

2、我國(guó)的總體負(fù)債水平不高，實(shí)現(xiàn)過(guò)渡沒(méi)有問(wèn)題

與其他大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)相比，由于我國(guó)的工業(yè)化水平不高，尤其是獲得了政府養(yǎng)老承諾的公有制部門(mén)的職工人數(shù)占全社會(huì)勞動(dòng)者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，我國(guó)的養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDp的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關(guān)中、外專家在1995年所進(jìn)行的詳細(xì)測(cè)算結(jié)果為：截至到1994年底，已退休職工的所需的養(yǎng)老金總量為6810億元，在職職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益為12360億元（均為1994年價(jià)格）。兩項(xiàng)合計(jì)為19170億元。而且這一結(jié)果不僅包括企業(yè)職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益，也包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益。而1994年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDp）為46622億元，養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDp的比重只有40%多一點(diǎn)。如工業(yè)化水平較高的歐美國(guó)家（包括東歐各國(guó)），隱性養(yǎng)老金負(fù)債占GDp的比重幾乎都超過(guò)100%，一些國(guó)家甚至超過(guò)200%。已經(jīng)成功實(shí)施了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過(guò)渡的智利等國(guó)家的隱性養(yǎng)老金債務(wù)占GDp的比重也在80%以上。考慮到我國(guó)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，從一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程看，隱性養(yǎng)老金債務(wù)所占GDp的份額會(huì)更小，因?yàn)殡[性養(yǎng)老金負(fù)債通常不需要一次性支付，而是在相當(dāng)長(zhǎng)的年份內(nèi)逐年償還?？傊?，我國(guó)目前還是處于壓力比較小的時(shí)機(jī)和階段，只要措施得當(dāng)，順利實(shí)施過(guò)渡是沒(méi)有問(wèn)題的。

通過(guò)資產(chǎn)存量解決對(duì)中老年職工的隱性負(fù)債不僅從理論上是可行的，近年來(lái)國(guó)內(nèi)不少地區(qū)也在有關(guān)問(wèn)題上進(jìn)行了諸多探索和實(shí)踐。如近年來(lái)不少地方在對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)制（放?。┑倪^(guò)程中，都明確地將一部分存量資產(chǎn)劃撥出來(lái)，用作專門(mén)的社會(huì)保障費(fèi)用，以償還舊體制形成的對(duì)老職工的社會(huì)保障債務(wù)。這些探索都是非常有益的。這說(shuō)明社會(huì)各界都對(duì)“補(bǔ)償”的必要性有比較一致的共識(shí)，同時(shí)也為如何有效進(jìn)行“補(bǔ)償”提供了經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)人口眾多，建立基金預(yù)籌積累的養(yǎng)老金保障個(gè)人帳戶制度可以積累相當(dāng)大的一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無(wú)論對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對(duì)于進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對(duì)進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組過(guò)程中，之所以改不動(dòng)或者說(shuō)障礙重重，不僅有人員負(fù)擔(dān)和各種社會(huì)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴(yán)重制約因素。通過(guò)有效的養(yǎng)老金積累并通過(guò)養(yǎng)老金基金管理機(jī)構(gòu)的投資利用，不僅可以擴(kuò)大全社會(huì)的投資能力，特別是長(zhǎng)期投資主體的多元化，推進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)育，彌補(bǔ)目前資本市場(chǎng)中機(jī)構(gòu)投資者缺乏等缺陷。

養(yǎng)老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進(jìn)發(fā)展新的公有制實(shí)現(xiàn)形式。養(yǎng)老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過(guò)基金投資，持有各種企業(yè)的股權(quán)，還能夠產(chǎn)生和發(fā)育更多的公有制經(jīng)濟(jì)組織。此外，通過(guò)基金組織持有企業(yè)股份，對(duì)于完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)也有非常積極的意義。

在有效解決舊體制遺留責(zé)任、基本的目標(biāo)模式等已經(jīng)確定的前提下，新的養(yǎng)老保障體制應(yīng)如何組織值得認(rèn)真思考和對(duì)待。主要問(wèn)題涉及以下兩個(gè)方面：

一、是否設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)

新的保障模式實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個(gè)人賬戶制是不應(yīng)有異議的。但選擇完全的個(gè)人賬戶制還是混合制則需要進(jìn)一步分析。

包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學(xué)者建議，新的養(yǎng)老保障制度應(yīng)采取混合制，即，在實(shí)施個(gè)人賬戶制度的同時(shí)設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。比如，世界銀行建議新制度下的養(yǎng)老金由三個(gè)支柱組成，支柱一為一個(gè)通過(guò)統(tǒng)籌（進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，平均的替代水平約為24%左右；支柱二為一個(gè)實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個(gè)人賬戶，可使達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強(qiáng)制的，兩項(xiàng)合計(jì)可達(dá)到60%左右的替代水平。世行報(bào)告提供的測(cè)算結(jié)果表明，兩支柱所需的繳費(fèi)率為平均工資的17%，其中企業(yè)約占13%（其中9%進(jìn)入統(tǒng)籌，4%進(jìn)入個(gè)人賬戶），職工占4%。支柱三為一個(gè)按需要補(bǔ)充的自愿賬戶（補(bǔ)充保險(xiǎn)）。

我們的意見(jiàn)與此不同。新的養(yǎng)老保障制度可不設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。除了非強(qiáng)制性的補(bǔ)充保險(xiǎn)外，強(qiáng)制性養(yǎng)老保障全部通過(guò)個(gè)人賬戶實(shí)行，目標(biāo)也是讓達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標(biāo)替代率水平下，企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)水平比世行測(cè)算結(jié)果還可略低。所不同的是，企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。即，新的養(yǎng)老保障模式選擇完全的個(gè)人賬戶制。

設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其基本的出發(fā)點(diǎn)一是要保證退休者的收入，建立最低養(yǎng)老金保證；二是要通過(guò)統(tǒng)籌，即轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性原則。這兩個(gè)目標(biāo)追求本身是沒(méi)有任何問(wèn)題的。但考慮到我國(guó)特定的國(guó)情，其在操作中可能遇到的問(wèn)題值得分析。

其一，財(cái)務(wù)上的收支平衡未必能夠保證。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項(xiàng)養(yǎng)老金收入要高于貧困線，否則沒(méi)有意義。顯然，對(duì)固定津貼部分的養(yǎng)老金收繳仍需要以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付。雖然較之于舊體制下養(yǎng)老金全部現(xiàn)收現(xiàn)付，企業(yè)在統(tǒng)籌項(xiàng)目上的繳費(fèi)率會(huì)大幅度下降，但也不可能太低。同時(shí)，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類(lèi)型的企業(yè)，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要對(duì)所有企業(yè)都進(jìn)行統(tǒng)籌，考慮到今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)企業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定、不平穩(wěn)問(wèn)題、非正式部門(mén)和行業(yè)所占比重過(guò)大以及養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付難以避免的逃避繳費(fèi)等問(wèn)題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數(shù)。所以，風(fēng)險(xiǎn)仍是存在的。如果預(yù)期的企業(yè)繳費(fèi)率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持

收支平穩(wěn)，要么需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，要么需要進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，進(jìn)而繼續(xù)在某種程度上陷入舊制度的誤區(qū)。

當(dāng)然，在通過(guò)其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養(yǎng)老金權(quán)益的情況下，統(tǒng)籌部分在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都將有節(jié)余，因?yàn)樾侣毠ぶ械拇蠖鄶?shù)暫時(shí)到不了退休年齡。這種情況類(lèi)似于國(guó)內(nèi)一些機(jī)構(gòu)推崇的“部分積累”。但根據(jù)世界銀行等機(jī)構(gòu)的測(cè)算，至2030年以后，這一統(tǒng)籌部分亦將會(huì)出現(xiàn)赤字。也許考慮許多年以后的風(fēng)險(xiǎn)有些杞人憂天，但從一個(gè)國(guó)家和民族的長(zhǎng)治久安考慮，選擇無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的制度總是更好。

其二，一些技術(shù)性問(wèn)題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)將面臨大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程和迅速的城市化、工業(yè)化過(guò)程，尤其是大批處于各種年齡段的農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過(guò)程，同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)大量的階段性就業(yè)以及勞動(dòng)力在正式部門(mén)和非正式部門(mén)之間的頻繁轉(zhuǎn)移等情況。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果考慮工齡（繳費(fèi)年限）因素進(jìn)行領(lǐng)取資格限制，則體制缺乏開(kāi)放性，在全面擴(kuò)大覆蓋范圍時(shí)必然也會(huì)遇到各種阻力甚至是抵制。如果不進(jìn)行資格限制或工齡要求很低。財(cái)務(wù)上的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必會(huì)大幅度增加。而且，對(duì)繳費(fèi)情況的統(tǒng)計(jì)，受益人個(gè)人情況的認(rèn)定都將會(huì)非常復(fù)雜。

由于我國(guó)人口眾多，地區(qū)間不平衡問(wèn)題突出，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)如果統(tǒng)籌層次過(guò)低，地區(qū)間的差距等問(wèn)題難以避免。如果統(tǒng)籌層次過(guò)高，則必然存在較高的管理難度（如地區(qū)間的差距問(wèn)題等等），以及同時(shí)存在兩套管理體系時(shí)必然出現(xiàn)的高管理成本與操作成本。

此外，較之于完全的個(gè)人賬戶制，混合制度的資金積累率要低得多；對(duì)個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制也會(huì)在某種程度上弱化。

采取完全的個(gè)人賬戶制更安全，也更適合我國(guó)國(guó)情。由于完全以收定支，其不僅可以避免統(tǒng)籌體系中幾乎肯定會(huì)出現(xiàn)的財(cái)務(wù)危機(jī)，還可以提高對(duì)個(gè)人的激勵(lì)、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴(kuò)大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業(yè)化過(guò)程中必須不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉(xiāng)之間形成平等的起點(diǎn)與條件，完全的個(gè)人賬戶制也具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，具有更大的開(kāi)放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行管理也會(huì)降低管理難度與管理成本。

當(dāng)然，完全的個(gè)人賬戶制的確存在難以體現(xiàn)公平性原則，尤其是少數(shù)退休人員的養(yǎng)老金可能不足以維持基本生活問(wèn)題。對(duì)此問(wèn)題，可通過(guò)強(qiáng)化社會(huì)救濟(jì)來(lái)解決。即，對(duì)所有收入水平達(dá)不到最低生活保障線的人，政府均通過(guò)制度化的社會(huì)救濟(jì)體系，保證其基本生活。實(shí)際上，即使通過(guò)設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老金或其他方式建立了最低養(yǎng)老制度，社會(huì)上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過(guò)社會(huì)救濟(jì)制度對(duì)這些人提供幫助。因此，不實(shí)施最低養(yǎng)老金制度，代之以統(tǒng)一的社會(huì)救濟(jì)制度可能更加適宜。

總之，新的養(yǎng)老保障體制采取完全的個(gè)人賬戶制并結(jié)合強(qiáng)有力的社會(huì)救助體系，同時(shí)以發(fā)達(dá)的商業(yè)保險(xiǎn)作補(bǔ)充，更適合于我國(guó)國(guó)情。個(gè)人賬戶制的優(yōu)點(diǎn)可以充分得以體現(xiàn)。對(duì)那些無(wú)力自保的社會(huì)弱者，政府的責(zé)任主要是提供一種制度化、社會(huì)化的救濟(jì)體系，維持其基本生活。在這里，社會(huì)保障的互濟(jì)特征及轉(zhuǎn)移支付特征也能夠得到體現(xiàn)。

二、如何更有效地保證養(yǎng)老金增值保值

在養(yǎng)老保障制度的改革目標(biāo)、模式甚至更為具體的政策組合都比較清晰后，改革能否成功的關(guān)鍵問(wèn)題無(wú)疑取決于改革后的管理體制是否有效：尤其是能否確?；鸨挥行褂貌⒛茉鲋当Ｖ?。這一問(wèn)題不僅直接涉及到投保人的切身利益、養(yǎng)老保障體系的安全，也直接關(guān)系到進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。

從我國(guó)近些年對(duì)極為有限的養(yǎng)老金管理的實(shí)際情況看，一直存在嚴(yán)重問(wèn)題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)養(yǎng)老保障制度改革的需要：養(yǎng)老保障（包括其他內(nèi)容的社會(huì)保障）行政管理與基金運(yùn)營(yíng)一直不分，不僅有限的基金積累無(wú)法獲得很好的投資效益和投資回報(bào)，由于缺乏制約和監(jiān)督，各種管理不善甚至腐敗問(wèn)題都相當(dāng)突出。根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，要通過(guò)個(gè)人賬戶進(jìn)行養(yǎng)老金預(yù)籌積累，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)必須分開(kāi)。在這一問(wèn)題上，十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》也提出了明確的原則。

當(dāng)然，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開(kāi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了確保養(yǎng)老基金能夠被有效使用，必須發(fā)育更有效的基金運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管制度。

其一，必須培植和發(fā)育高效率的基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。智利等國(guó)家所提供的兩條最重要的經(jīng)驗(yàn)是：第一，基金交由民間機(jī)構(gòu)而非政認(rèn)府部門(mén)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。第二，多家經(jīng)營(yíng)而非獨(dú)家壟斷，全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由世界銀行完成的一份全面的研究結(jié)果顯示，在全世界范圍內(nèi)，由民營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老金收益率普遍高于由政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老金收益率。除美國(guó)、馬來(lái)西亞、新加坡等少數(shù)國(guó)家外，在大部分國(guó)家，由政府部門(mén)管理的養(yǎng)老金收益都是負(fù)值。之所以出現(xiàn)這種結(jié)果，一方面是政府部門(mén)自身的運(yùn)行效率往往不高，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗問(wèn)題。另一方面，政府部門(mén)管理的養(yǎng)老金通常不能投資于股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)或國(guó)外資產(chǎn)。而是被迫購(gòu)買(mǎi)政府債券，或以很低的名義利率向虧損的國(guó)有企業(yè)貸款，從而使風(fēng)險(xiǎn)過(guò)分集中。此外，采用政府部門(mén)管理方式，基金還往往成為政府部門(mén)的專用資金來(lái)源，其運(yùn)用通常服從于政治目標(biāo)而非追求經(jīng)濟(jì)效益，這不僅無(wú)助于增值保值，還有助長(zhǎng)浪費(fèi)和鼓勵(lì)赤字財(cái)政的危險(xiǎn)。民營(yíng)機(jī)構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)是他們會(huì)盡可能追求效益最大化。

上述經(jīng)驗(yàn)是值得充分研究和借鑒的。根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，可考慮對(duì)大致具備經(jīng)營(yíng)條件的一些金融、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)（如人保集團(tuán)及各種業(yè)績(jī)較好并且在全國(guó)各地均有一定業(yè)務(wù)基礎(chǔ)的信托投資機(jī)構(gòu)）進(jìn)行改造，以承擔(dān)基金經(jīng)營(yíng)任務(wù)。但無(wú)論如何，一定要有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

其二，必須健全行政和管理與監(jiān)管體系。首先必須有嚴(yán)格的法律體系。有關(guān)管理機(jī)構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督，真正體現(xiàn)法制原則。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立統(tǒng)一、高效的管理機(jī)構(gòu)，將目前分散于勞動(dòng)、人事、民政、衛(wèi)生等部門(mén)的管理職能統(tǒng)一到一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)，比如成立社會(huì)保障部。該部門(mén)作為政府機(jī)構(gòu)依法行使各種管理、監(jiān)督及指導(dǎo)職能，并對(duì)不同形式和內(nèi)容的保障及保險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)。作為管理者，該機(jī)構(gòu)不參與任何形式基金的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。當(dāng)然，中老年職工養(yǎng)老所需要的過(guò)渡資金的籌集與償還工作可在有效監(jiān)督的前提下交該機(jī)構(gòu)執(zhí)行。為了使監(jiān)督體系本身具有制衡機(jī)制，還應(yīng)考慮發(fā)展其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如由繳費(fèi)人、受益人及其他相關(guān)人士組成非官方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。

對(duì)養(yǎng)老金基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)控重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中于金融和財(cái)務(wù)監(jiān)控方面。為防止舞弊行為，要建立基金經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的法定資本金制度以及財(cái)務(wù)公開(kāi)、績(jī)效評(píng)級(jí)和嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數(shù)化的最低投資回報(bào)率制度。的政策條件與環(huán)境條件，促進(jìn)基金投資效益的提高。我國(guó)目前金融市場(chǎng)發(fā)育水平不高，很多在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)充分發(fā)展的金融工具尚待開(kāi)發(fā)。因此，在實(shí)施基金積累制的初期可以將基金投資范圍定窄一些，隨金融市場(chǎng)的發(fā)展和成熟以及基金積累數(shù)額的擴(kuò)大，對(duì)投資規(guī)定再逐步靈活調(diào)整。如智利最初把

養(yǎng)老金投資限制于公共部門(mén)（政府和中央銀行）的債券、銀行債務(wù)、抵抻貸款及公司債券等若干領(lǐng)域。在后來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，投資的范圍又逐步擴(kuò)大至房地產(chǎn)、商業(yè)票據(jù)、投資基金股份以及國(guó)外證券等等。有關(guān)的投資份額的限制也不斷調(diào)整。從總的收益率情況看，從1981年到1995年的15年中，智利全國(guó)養(yǎng)老金的平均回報(bào)率在扣除通貨膨脹因素后，達(dá)到13.3%的高度。這些無(wú)疑都是非常值得借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

第二篇：社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題探究論文

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系問(wèn)題研究 論文摘要：農(nóng)村養(yǎng)老保障極為重要。目前存在著農(nóng)民參加養(yǎng)老保障統(tǒng)籌的積極性不高，家庭養(yǎng)老矛盾多，社會(huì)養(yǎng)老困難大等問(wèn)題。各級(jí)各部門(mén)應(yīng)高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題，多方籌集養(yǎng)老保障統(tǒng)籌基金，采取措施調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與養(yǎng)老保障統(tǒng)籌的積極性，解決好家庭養(yǎng)老的諸多問(wèn)題，從而發(fā)揮好養(yǎng)老保障這一社會(huì)“穩(wěn)定器”的作用。

中國(guó)是一個(gè)擁有8億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國(guó)，加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵，是建立社會(huì)主義新農(nóng)村的重要組成部分，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的有力保障。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，中國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生活方式都發(fā)生了改變，農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)與轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口老齡化與家庭小型化的趨勢(shì)等等，決定著農(nóng)村傳統(tǒng)的以家庭保障為主的保障方式已難以為繼?，F(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)加快建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度工作的進(jìn)程，在中國(guó)人口老齡高峰到來(lái)之前切實(shí)解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題。當(dāng)前工作的重點(diǎn)是要進(jìn)行制度創(chuàng)新，而且必須對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則和現(xiàn)行政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锖驼{(diào)整，建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

農(nóng)村養(yǎng)老保障是一件利國(guó)利民的大好事，是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，妥善解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的重要舉措。江澤民總書(shū)記曾指出：“從中央到地方都要逐步建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系”，遵照江總書(shū)記這一指示，近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障得到了一定的發(fā)展，但許多問(wèn)題還不盡如人意，值得認(rèn)真探討和研究。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)狀

2009年下半年，國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2010年擴(kuò)大試點(diǎn)面，2011年開(kāi)展第3批試點(diǎn)，并部署了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。今年上半年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全面開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。至此，我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系基本建立。從2009年算起，到2012年7月1日，我們僅用3年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋，比原來(lái)預(yù)期的10年左右時(shí)間大大提前。這填補(bǔ)了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來(lái)的制度空白，人人享有養(yǎng)老保險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)。

然而, 新農(nóng)保逐步退出歷史舞臺(tái)。按照人力資源社會(huì)保障部要求，截至2013年，全國(guó)約半數(shù)省份將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，稱為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，即不再區(qū)分城市戶籍和農(nóng)村戶籍，只要沒(méi)有參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，符合參保條件就可以參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，符合領(lǐng)取待遇條件就可以領(lǐng)取城鄉(xiāng)

居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而且兩種戶籍繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇的條件和規(guī)則相同。各省也同時(shí)規(guī)定了兩種制度的銜接問(wèn)題。[4]可以預(yù)見(jiàn)，不久以后，在全國(guó)范圍內(nèi)，新農(nóng)保將與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)保險(xiǎn)合并，從而成為歷史名詞。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障的重要性

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口8．0739億，占全國(guó)人口的63．9l％。隨著社會(huì)的發(fā)展，人口老齡化問(wèn)題日趨突出。農(nóng)村老年人口占全國(guó)老年人口的比例高達(dá)75％以上。近年來(lái)城市養(yǎng)老保障事業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，而農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)相對(duì)城市而言，研究不夠，重視不夠，發(fā)展緩慢，問(wèn)題較多。就國(guó)情而言，農(nóng)村養(yǎng)老保障是整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保障的重心，養(yǎng)老保障忽視了農(nóng)村這一塊，“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”的作用就難以發(fā)揮。概括起來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的重要性體現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，農(nóng)村養(yǎng)老保障是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要配套工程。社會(huì)保障制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革必須要有農(nóng)村社會(huì)保障制度相配套。第二，農(nóng)村養(yǎng)老保障是落實(shí)計(jì)劃生育基本國(guó)策的重要配套措施。第三，農(nóng)村養(yǎng)老保障是解決農(nóng)民老有所養(yǎng)、老有所靠的問(wèn)題和迎接我國(guó)老齡化挑戰(zhàn)的重要對(duì)策。第四，農(nóng)村養(yǎng)老保障是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。因此，各級(jí)各部門(mén)都應(yīng)關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題，從實(shí)踐“三個(gè)代表”的高度，采取措施努力推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的健康發(fā)展。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保障存在諸多問(wèn)題，認(rèn)真分析，主要有以下三點(diǎn)：

1、農(nóng)民自愿參加養(yǎng)老保障的積極性不高

從表面上看，是農(nóng)民認(rèn)識(shí)不足，觀念落后。但從深層次原因分析，一是宣傳乏力、引導(dǎo)不夠。在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面，宣傳上幾乎還是空白，政府引導(dǎo)工作也做得不夠，多數(shù)農(nóng)民群眾還搞不清楚養(yǎng)老統(tǒng)籌是怎么一回事。二是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢。這些年來(lái)，隨著農(nóng)村改革的不斷深化，各級(jí)黨委、政府采取了強(qiáng)有力的措施促進(jìn)農(nóng)民增收，效果是明顯的，但由于種種原因，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格上不去，投入成本高，比較效益低，農(nóng)民人均純收人增幅不大，而子女人學(xué)、生病就醫(yī)等生活花消有增無(wú)減。在這種情況下，農(nóng)民群眾更多的是考慮維持眼前生計(jì)問(wèn)題，很少去想今后的養(yǎng)老保障。三是在中年人中，無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人既要撫育子女又要贍養(yǎng)老人，負(fù)擔(dān)沉重，無(wú)力參與養(yǎng)老統(tǒng)籌；有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的又覺(jué)得不必為今后的生活擔(dān)

憂，不愿參保。所以，在農(nóng)村，不管經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)還是欠發(fā)達(dá)，不管有無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性都不高。

2、家庭養(yǎng)老矛盾重重

目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老方式主要以家庭養(yǎng)老為主，農(nóng)村老人生活質(zhì)量的好壞直接依賴子女，絕大多數(shù)老年人的要求很低，只要不挨餓受凍就很滿足了。即便如此，許多老年人仍然連最低的生活都無(wú)法保障。究其原因，一是多子女的家庭，子女間互相攀比，相互推卸贍養(yǎng)責(zé)任，使老人誰(shuí)也靠不住，生活無(wú)著落。二是有部分子女道德淪喪，只知向老人索取，卻不愿回報(bào)老人，甚至還虐待老人。而多數(shù)老人因善良而忍讓，造成了很多隱性虐待。三是農(nóng)村養(yǎng)老制度不健全，養(yǎng)老方式單一，絕大部分老人除靠子女養(yǎng)老，別無(wú)選擇。他們年輕時(shí)為了子女上學(xué)、結(jié)婚耗盡積蓄，沒(méi)有投保，老了沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收人，只能靠子女養(yǎng)活。而家庭養(yǎng)老并不能給老人一個(gè)安康、幸福的生活，往往還給老人造成心理上身體上的打擊。

3、社會(huì)養(yǎng)老舉步維艱

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障是工業(yè)化發(fā)展進(jìn)人成熟階段后，工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)的產(chǎn)物。目前，我國(guó)處于工業(yè)化發(fā)展的中期，不發(fā)達(dá)地區(qū)更是處于農(nóng)養(yǎng)工階段向工農(nóng)自養(yǎng)階段的過(guò)渡時(shí)期，建立規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度條件不成熟?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合”，而事實(shí)上，個(gè)人積極性不高，集體積累薄弱，政府補(bǔ)貼力度不夠。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老面臨諸多困難，舉步維艱。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保障的幾點(diǎn)對(duì)策建議

1、多方籌集社會(huì)保障基金，推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老進(jìn)程

由家庭養(yǎng)老逐步過(guò)渡到社會(huì)養(yǎng)老，這是農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展方向。多方籌集社會(huì)養(yǎng)老保障基金有利于推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老進(jìn)程?？煽紤]從四個(gè)方面做工作：一是開(kāi)征社會(huì)保障稅。目前，世界上已有90多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)征了社會(huì)保障稅或類(lèi)似稅種，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障產(chǎn)生了良好的作用。我們應(yīng)該借鑒這一做法，解決農(nóng)村社會(huì)保障資金缺乏的問(wèn)題。由于“個(gè)人交納為主”的農(nóng)村社會(huì)保障制度，不具有“社會(huì)”性質(zhì)，以商業(yè)保險(xiǎn)方式運(yùn)作社會(huì)保險(xiǎn)，在我國(guó)條件又不成熟，因此，國(guó)家應(yīng)盡快開(kāi)征社會(huì)保障稅。二是加大政府財(cái)政補(bǔ)貼。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與工業(yè)品價(jià)格長(zhǎng)期的剪刀差，使農(nóng)村很大一部分經(jīng)濟(jì)利益流人城鎮(zhèn)，為國(guó)家工業(yè)的原始積累做出了巨大的貢獻(xiàn)，而目前農(nóng)民收人增長(zhǎng)緩慢，工業(yè)加大反哺是必要的，也是應(yīng)該的。

三是民政部門(mén)面向社會(huì)發(fā)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障福利彩票，其所得全部用來(lái)幫助貧困地區(qū)建立最低老年生活保障基金。

2、采取措施把農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)

農(nóng)村養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的壯大離不開(kāi)農(nóng)民的積極參與，而養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的雄厚，又是參與養(yǎng)老統(tǒng)籌者得到更多實(shí)惠的保證。所以，把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)是一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)性工作。首先，要千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)農(nóng)民交納養(yǎng)老統(tǒng)籌費(fèi)的支付能力。各級(jí)黨委、政府要自覺(jué)實(shí)踐“三個(gè)代表”，加大扶貧力度，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)產(chǎn)品，改變?cè)鍪站徛默F(xiàn)狀，從而使農(nóng)民除了維持好一家生計(jì)外還有結(jié)余參與養(yǎng)老統(tǒng)籌。其次，從多方籌集的養(yǎng)老統(tǒng)籌基金中拿出一部分給予參與養(yǎng)老統(tǒng)籌者一定補(bǔ)貼，從而激發(fā)其他未參與者積極參與進(jìn)來(lái)，這樣做，會(huì)加速農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化的進(jìn)程。第三，要加大農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的宣傳力度，加深農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)。通過(guò)廣泛深入宣傳，讓農(nóng)民樹(shù)立起現(xiàn)在我先為人，將來(lái)人又為我的觀念，使他們充分認(rèn)識(shí)到參加養(yǎng)老統(tǒng)籌不僅使自己老來(lái)生活有可靠的保障，而且有利于家庭和睦幸福的好處，同時(shí)還是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，從而在思想上接受，在行動(dòng)上積極參與。

3、強(qiáng)化法制監(jiān)督和道德約束，解決家庭養(yǎng)老的諸多矛盾

社會(huì)養(yǎng)老是發(fā)展方向，家庭養(yǎng)老是現(xiàn)實(shí)選擇。就普遍而言，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村家庭養(yǎng)老占主導(dǎo)地位因此，對(duì)家庭養(yǎng)老的問(wèn)題不能忽視，要重視解決好各種矛盾。一要強(qiáng)化法制監(jiān)督。我國(guó)保護(hù)老人權(quán)益的立法工作已經(jīng)取得了一定成效，在婚姻法、刑法、民法通則等法律法規(guī)中都有專門(mén)的條款。1996年頒部的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，對(duì)不盡贍養(yǎng)義務(wù)的人可以視情況追究其民事和刑事責(zé)任，從而為農(nóng)村老人依法養(yǎng)老打下了法制基礎(chǔ)。但從有法可依到違法必究，還有許多工作要做。在農(nóng)村，尤其是邊遠(yuǎn)貧窮的地區(qū)，子女違了法可能自己還不知道，老人的權(quán)益受到侵害可能自己還不清楚。這就需要加強(qiáng)法制宣傳，讓農(nóng)民懂法守法用法。僅有宣傳還不夠，還要建立起嚴(yán)格的法制監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對(duì)不盡贍養(yǎng)義務(wù)的人進(jìn)行有效的法制監(jiān)督。二要加強(qiáng)道德約束。要搞好農(nóng)村精神文明建設(shè)，農(nóng)村公民公德建設(shè)，大力提倡敬老愛(ài)老的優(yōu)良傳統(tǒng)，建立團(tuán)結(jié)和諧的農(nóng)村家庭關(guān)系。對(duì)孝敬父母的子女，要宣傳、表彰，讓這類(lèi)典型發(fā)揮示范作用。對(duì)不孝敬父母的子女，要批評(píng)、教育，讓他們感受到道德的巨大約束力，從而盡好贍養(yǎng)義務(wù)。

第三篇：人口老齡化與養(yǎng)老制度改革論文

人口老齡化與養(yǎng)老制度改革

作者：許琳 主題類(lèi)號(hào)：C41/社會(huì)保障制度 【 文獻(xiàn)號(hào) 】1-1742 【原文出處】寧夏社會(huì)科學(xué) 【原刊地名】銀川 【原刊期號(hào)】199906 【原刊頁(yè)號(hào)】59～62 【分 類(lèi) 號(hào)】C41 【分 類(lèi) 名】社會(huì)保障制度 【復(fù)印期號(hào)】200003 【 標(biāo) 題 】論老年人的經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障 ——迎接人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保障制度的挑戰(zhàn) 【 作 者 】許琳

【作者簡(jiǎn)介】許琳，西北大學(xué)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)系 副教授 西 【內(nèi)容提要】人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保障制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這主要涉及到老年人的經(jīng)濟(jì)保障和服務(wù)保障。為此，一要在強(qiáng)調(diào)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)范有序發(fā)展的同時(shí)，加快發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)以及各種商業(yè)性人壽保險(xiǎn)，形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二要大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，探索建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)老年人福利和社會(huì)服務(wù)體系為依托、以老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的具有中國(guó)特色的養(yǎng)老安老模式?！?正 文 】 一

1999年是國(guó)際老年人年，這不僅標(biāo)志著世界已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化時(shí)代，也標(biāo)志著世界對(duì)老年群體特殊地位的正式承認(rèn)。目前，全世界60歲以上的老年人口已接近5.5億，預(yù)計(jì)到2000年將達(dá)到6億左右，人口結(jié)構(gòu)大規(guī)模地迅速老齡化，在人類(lèi)歷史上是前所未有的。我國(guó)也不例外，截至1998年年底，我國(guó)60歲以上的老年人口已達(dá)1.2億，占總?cè)丝诘?.7％，且每年以3.2％的速度增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2000年，中國(guó)老年人口將達(dá) 1.32億，超過(guò)總?cè)丝诘?0％，開(kāi)始跨入老年型國(guó)家行列。2005年，中國(guó)老年人口將達(dá)到2.8億，占總?cè)丝诘?8.46％。中國(guó)人口老齡化的發(fā)展過(guò)程除了具有一般規(guī)律外，還具有自身的特殊性：（1）老年人口絕對(duì)數(shù)量大，當(dāng)12.5 億人口的我國(guó)邁進(jìn)老齡化社會(huì)時(shí)，意味著我們將面對(duì)數(shù)以億計(jì)的老年人，這在世界上是少有的。（2）人口老齡化的速度快，年遞增速度高達(dá)3.2％。（3）人口的老齡化是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的條件下到來(lái)的，目前我國(guó)人均GNP僅700多美元，國(guó)家的工業(yè)化、現(xiàn)代化尚未實(shí)現(xiàn)，數(shù)以億計(jì)的中國(guó)人未富先老。（4）老年保障、老年福利尚剛剛起步，還很不完善，有些項(xiàng)目甚至空白，現(xiàn)有的老年人福利和服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足。（5）高齡老年人比重大。

中國(guó)是世界上老年人口最多的國(guó)家，人口老齡化將給社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)重大影響。中國(guó)是一個(gè)以家庭養(yǎng)老為主的國(guó)家，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和計(jì)劃生育這一基本國(guó)策的推行，中國(guó)的家庭養(yǎng)老遇到了一些困難，家庭日益核心化和家庭結(jié)構(gòu)小型化，給社會(huì)生活帶來(lái)新的變化，尤其是社會(huì)保障沒(méi)有覆蓋的廣大農(nóng)村出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題。近幾年來(lái)，中國(guó)老齡學(xué)會(huì)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出中國(guó)養(yǎng)老的新模式，即堅(jiān)持和完善家庭養(yǎng)老、走家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的居家養(yǎng)老道路，就是要積極創(chuàng)造形成一個(gè)以家庭養(yǎng)老為核心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為外圍、社會(huì)養(yǎng)老制度為保障的居家養(yǎng)老體系，逐步建立家庭養(yǎng)老安全網(wǎng)、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)安全網(wǎng)和社會(huì)養(yǎng)老保障制度安全網(wǎng)。這三重安全網(wǎng)的建設(shè)構(gòu)想既立足于中國(guó)國(guó)情，又順應(yīng)了人口老齡化的客觀要求，而要真正建成這三重安全網(wǎng)，尚需經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期艱苦的努力。解決人口老齡化問(wèn)題的核心是要解決老年人的物質(zhì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉問(wèn)題。這三項(xiàng)內(nèi)容主要涉及到兩個(gè)方面：一是老年人的經(jīng)濟(jì)保障，二是老年人的服務(wù)保障。二

先談老年人的經(jīng)濟(jì)保障。在當(dāng)今社會(huì)里，如何才能使那些因年老體弱喪失勞動(dòng)能力，不能從事勞動(dòng)，不能以自己的勞動(dòng)獲取收入以換取生活資料的人們得到妥善安置，保證老年人老有所養(yǎng)，已成為舉世矚目的世界性問(wèn)題。自然，這也是我國(guó)人口老齡化過(guò)程中必須面對(duì)的重大問(wèn)題之一。從國(guó)內(nèi)外的大量實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要解決這一問(wèn)題，必須采取一項(xiàng)重要措施——建立社會(huì)養(yǎng)老保障制度。自從19世紀(jì)80年代社會(huì)保障制度產(chǎn)生以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)便一直成為其重要的組成部分，發(fā)揮著不可替代的重要功能。

目前，幾乎在所有國(guó)家中，養(yǎng)老保障制度都有待進(jìn)行根本改革，中國(guó)也不例外，這是人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保障制 度的挑戰(zhàn)。根據(jù)諸多專家的估計(jì)，如果保持現(xiàn)行的規(guī)定不變，在21世紀(jì)的上半葉，幾乎所有國(guó)家用于發(fā)放養(yǎng)老金的費(fèi)用就要增加1倍以上。若不對(duì)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行根本改革，這種增長(zhǎng)是無(wú)法滿足的，許多國(guó)家因此會(huì)陷入危機(jī)。

我國(guó)從80年代開(kāi)始建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，已實(shí)現(xiàn)了由“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“部分積累”的轉(zhuǎn)變。如果延續(xù)實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不可避免地會(huì)遇到人口老齡化高峰的社會(huì)保障基金支付危機(jī)。從我國(guó)正處在社會(huì)主義初級(jí)階段和國(guó)民收入的分配格局的國(guó)情來(lái)看，我國(guó)不具備實(shí)行社會(huì)保障基金完全積累的條件，而實(shí)行部分積累則是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。這種轉(zhuǎn)變，既可保證現(xiàn)有的城鎮(zhèn)退休人員繼續(xù)享受退休待遇，又可在未來(lái)退休人員大幅度增加時(shí)將現(xiàn)在儲(chǔ)存的一部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余額逐漸補(bǔ)充進(jìn)去，妥善處理那時(shí)的代際經(jīng)濟(jì)關(guān)系。為此，應(yīng)引入并強(qiáng)化職工個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制，以利社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的正常滾動(dòng)與周轉(zhuǎn)。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)范有序發(fā)展的同時(shí)，還應(yīng)加快發(fā)展城鄉(xiāng)企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)以及包括獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各種商業(yè)性人壽保險(xiǎn)，形成多層次的保險(xiǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1999年4月底，我國(guó)城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款余額已達(dá)5.8369萬(wàn)億元。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)全面實(shí)行計(jì)劃生育20多年來(lái)，獨(dú)生子女總數(shù)已達(dá)5300多萬(wàn)之眾（注：《中國(guó)人口報(bào)》1999年6月9日。）。國(guó)家可針對(duì)獨(dú)生子女家庭的增多、居民生活水平的提高、國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的情況，引導(dǎo)和鼓勵(lì)獨(dú)生子女父母及廣大中青年父母，趁自己現(xiàn)在年輕有較多收入時(shí)，把少生孩子所節(jié)省下來(lái)的錢(qián)投入到各種補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，為提高自己年老后的生活水平作提前準(zhǔn)備。三

再談?wù)劺夏耆说姆?wù)保障。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)固然為老年人口的物質(zhì)生活提供了經(jīng)濟(jì)上的保障，但僅有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并不能解決老年人的所有問(wèn)題，老年人的服務(wù)保障多年來(lái)被人們所忽視，而它也是構(gòu)成老年社會(huì)保障的重要內(nèi)容之一。針對(duì)我國(guó)國(guó)情，在養(yǎng)老模式的選擇上應(yīng)大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，探索建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以社區(qū)老年人福利和社會(huì)服務(wù)體系為依托、以老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的具有中國(guó)特色的養(yǎng)老安老模式。在許多西方國(guó)家，雖然社會(huì)保障事業(yè)比較發(fā)達(dá)，社會(huì)福利設(shè)施也較完備，但絕大多數(shù)老年人還是在家里養(yǎng)老。例如在美國(guó)，許多人不愿意脫離他們熟悉的家庭和生活環(huán)境，進(jìn)入養(yǎng)老院的老人只占老人總數(shù)的5 ％左右（注：王愛(ài)珠：《老年經(jīng)濟(jì)學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1996年。）。在我國(guó)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約和人們思想觀念的影響，絕大多數(shù)老人都是在家養(yǎng)老。在家養(yǎng)老的老人中，又因家務(wù)勞動(dòng)、照看孫輩、經(jīng)濟(jì)上靠子女供養(yǎng)、精神上享受天倫之樂(lè)的需要以及已婚子女無(wú)住房等原因，半數(shù)以上的老人又是與已婚子女生活在一起的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京、上海、天津、廣州4城市中，與家庭成員共同生活的老年人占老年人總數(shù)的74.8 ％（注：《中國(guó)社會(huì)報(bào)》（北京）1999年5月5日。）。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，家務(wù)勞動(dòng)社會(huì)化的程度還較低，老年福利事業(yè)不發(fā)達(dá)，居民住房條件尚不盡如人意，所以，老年人和已婚子女之間在經(jīng)濟(jì)上相互依賴的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。居家養(yǎng)老既可以減輕社會(huì)養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)，又有利于老人在家庭中愉快地安度晚年。為此，政府應(yīng)從政策上積極鼓勵(lì)居家養(yǎng)老，鼓勵(lì)子女贍養(yǎng)老人。在這方面，可以借鑒國(guó)外的一些成功經(jīng)驗(yàn)，例如新加坡大力倡導(dǎo)“三代同堂”，向愿意住在年邁父母附近的公房申請(qǐng)人優(yōu)先供房，規(guī)定喪偶老人的子女必須有一個(gè)與老人同住，才能對(duì)老人留下的房屋享受遺產(chǎn)優(yōu)待。在日本，如果子女照顧70歲以上的低收入的老人，可以享受減稅，與老人一起住的子女交稅時(shí)可享受稅收優(yōu)惠。在韓國(guó)，贍養(yǎng)年邁父母的人將優(yōu)先得到住宅，購(gòu)買(mǎi)房屋的貸款限額也將提高1倍。即使被人們認(rèn)為家庭觀念比較淡薄的美國(guó)，政府也鼓勵(lì)家庭成員照顧好老人，有老年人的家庭優(yōu)先使用社會(huì)服務(wù)設(shè)施，并給家庭成員一定假期以照顧老年人（注：王愛(ài)珠：《老年經(jīng)濟(jì)學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社，1996年。）。我國(guó)是一個(gè)文明古國(guó)，素以具有尊老、愛(ài)老、敬老、養(yǎng)老的優(yōu)良傳統(tǒng)而著稱，各級(jí)政府應(yīng)制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)與幫助更多的子女盡贍養(yǎng)老人的責(zé)任。

居家養(yǎng)老的老年人數(shù)雖然占了老年人的絕大多數(shù)，但還有一部分老年人由于無(wú)子女、無(wú)親人、生活貧困等原因，需要由社會(huì)老年福利機(jī)構(gòu)來(lái)供養(yǎng)。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)性增大和家庭小型化的發(fā)展趨勢(shì)，有經(jīng)濟(jì)收入的退休孤寡老人和子女不在身邊的老年人逐漸增加，社會(huì)對(duì)無(wú)收入孤寡老人只能在敬老院對(duì)他們提供無(wú)償服務(wù)和照護(hù)，對(duì)有經(jīng)濟(jì)收入但子女不在身邊的老人則需要通過(guò)敬老院、老年公寓等多種設(shè)施提供有償服務(wù)。而在與子女同住的老人中，有的因子女白天忙工作，老人一人在家得不到照顧，并且 感到寂寞孤單，因此，許多老人及子女都對(duì)“托老”服務(wù)有迫切的需求。

總之，伴隨人口老齡化的到來(lái)，人們對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障需求的不斷增長(zhǎng)是一種必然現(xiàn)象。然而，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)卻是現(xiàn)有的老年人福利和服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的床位數(shù)僅占老年人總數(shù)的0.8％，與發(fā)達(dá)國(guó)家的3％～5％的比例相比差距很大（注：《中國(guó)社會(huì)報(bào)》（北京）1999年5月5日。），社區(qū)老年人的福利和服務(wù)設(shè)施以及家務(wù)服務(wù)組織更是匱乏。針對(duì)急劇增長(zhǎng)的全社會(huì)對(duì)老年人服務(wù)保障的需求，應(yīng)從多方面推進(jìn)老年社會(huì)福利的發(fā)展。為此，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1.重點(diǎn)發(fā)展一批老年社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，為生活不能自理而家庭又無(wú)力照顧的老年人服務(wù)。國(guó)家辦的福利院仍要作為窗口發(fā)揮示范輻射作用，從各方面大膽革新，進(jìn)一步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在競(jìng)爭(zhēng)中生存、發(fā)展、壯大。福利院應(yīng)繼續(xù)開(kāi)展自費(fèi)代養(yǎng)業(yè)務(wù)，以院養(yǎng)院，促進(jìn)良性循環(huán)。2.積極走社會(huì)福利社會(huì)化的道路。從國(guó)家和民政部門(mén)來(lái)講，福利事業(yè)的資金要逐步增大，但僅靠這些投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要全社會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作的重視和投入，多渠道籌措資金，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、民間慈善機(jī)構(gòu)，以及私營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量投資于老年福利事業(yè)，興辦老年公寓、敬老院等老年福利設(shè)施。在發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東，養(yǎng)老正逐漸成為一種產(chǎn)業(yè)，人們的投資側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)小的項(xiàng)目，投資興辦社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的積極性很高，不少企業(yè)也把興辦托老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)營(yíng)、安置下崗職工的一種選擇。3.積極開(kāi)展社區(qū)老年服務(wù)。對(duì)農(nóng)村孤寡老人繼續(xù)實(shí)行“五?！保ū３?、保穿、保住、保醫(yī)、保葬）供養(yǎng)，無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源的孤寡老人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)或在村里分散供養(yǎng)。城市中的無(wú)家可歸、無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的孤寡老人由社會(huì)福利院集中供養(yǎng)。對(duì)其他有困難的孤寡老人的供養(yǎng)，除享受規(guī)定的生活補(bǔ)助和最低生活保障救助外，還要依托區(qū)、街道、居委會(huì)，大力興辦社區(qū)服務(wù)設(shè)施，設(shè)立老年人服務(wù)項(xiàng)目，或開(kāi)展包戶、入戶服務(wù)與“托老”等形式，為老年人提供各種福利服務(wù)。社區(qū)辦托老所的優(yōu)越性是就地就近，辦在家門(mén)口，與家庭、子女分而不離，便于家庭成員往來(lái)照顧。而且，社區(qū)辦托老所投資少、經(jīng)濟(jì)實(shí)用，便于管理，適合我國(guó)老年人口眾多、老齡化速度快和經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的國(guó)情。社區(qū)辦托老所給老年人自主地安排晚年生活提供了一個(gè)新途徑，它使有退休金的老人改變了過(guò)去只有經(jīng)濟(jì)保障而缺乏服務(wù)保障的狀況。

在社區(qū)建設(shè)中，要特別注重“硬件”建設(shè)，包括公益設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，在資金方面可以開(kāi)展有償服務(wù)，以實(shí)業(yè)養(yǎng)事業(yè)，以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)。通過(guò)社區(qū)提供廣泛的老年服務(wù)保障，廣大老年人能夠就近得到服務(wù)和照顧，為居家養(yǎng)老創(chuàng)造條件。4.加強(qiáng)老年人社會(huì)服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)。民政部門(mén)可重點(diǎn)扶持和發(fā)展社會(huì)工作專業(yè)，以利老年社會(huì)服務(wù)隊(duì)伍及社會(huì)福利隊(duì)伍自身水平的提高；建立不同層次的職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)，為社會(huì)力量興辦社會(huì)福利事業(yè)提供專業(yè)的管理人員和服務(wù)人員。民政與勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)應(yīng)積極協(xié)作配合，將經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的下崗職工分流一部分到社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域中來(lái)，這樣，既可以滿足社區(qū)服務(wù)發(fā)展的需求，又可以緩解就業(yè)壓力。同時(shí)，由社區(qū)服務(wù)中心牽頭，在社區(qū)范圍內(nèi)建立志愿者隊(duì)伍，并與老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂長(zhǎng)期服務(wù)協(xié)議，以保證志愿者隊(duì)伍的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

在社區(qū)服務(wù)上，日本和我國(guó)個(gè)別城市推行的“時(shí)間儲(chǔ)蓄制度”很值得我們參考借鑒。其具體方法是將會(huì)員照顧老年病患者或?yàn)槔夏耆烁杉覄?wù)事的時(shí)間記錄下來(lái)，作為以后會(huì)員或其家屬要求服務(wù)的時(shí)間儲(chǔ)蓄。其目的是讓年輕人多為老年人服務(wù)，以換取自己年老后要求照顧和服務(wù)的權(quán)利。這種方式既不同于志愿者的無(wú)償服務(wù)、無(wú)私奉獻(xiàn)，又不同于以社區(qū)服務(wù)為職業(yè)的社會(huì)工作者，它適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和老齡化社會(huì)的需要，符合現(xiàn)時(shí)人們的普遍的道德水平，順應(yīng)了人們渴望年老時(shí)得到社會(huì)和他人照顧的客觀需求，較好地調(diào)動(dòng)了人們服務(wù)于老年人的積極性。

5.政府要重新調(diào)整管理社會(huì)福利事業(yè)的職能，變直接管理為宏觀的行業(yè)管理。政府應(yīng)在財(cái)政資助、用房用地、稅收和水電等方面出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦老年社會(huì)福利事業(yè)，還應(yīng)在對(duì)全社會(huì)養(yǎng)老需求進(jìn)行定性、定量分析的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地制定出當(dāng)?shù)乩夏晟鐣?huì)福利事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，從而避免布局不合理、重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)造成的福利資源浪費(fèi)。

本報(bào)訊勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)鄭斯林日前表示，實(shí)行社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是我國(guó)老年保障制度發(fā)展的方向，也是20年來(lái)社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)。

據(jù)全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任張洽介紹，今年我國(guó)60歲以上的老年人口已經(jīng)達(dá)到1.45億，占全國(guó)總?cè)丝诘?1％，今后還將以每年3.3％的速度增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)到2050年，我國(guó)老年人口將達(dá)到4.2億左右，占總?cè)丝诘慕?0％。

據(jù)了解，我國(guó)的老年保障制度可以分為3個(gè)“板塊”：機(jī)關(guān)公務(wù)員和大部分事業(yè)單位的工作人員基本還實(shí)行國(guó)家財(cái)政或者本單位“包下來(lái)”養(yǎng)老的制度；企業(yè)和部分自收自支的事業(yè)單位已經(jīng)實(shí)行了社會(huì)保險(xiǎn)制度；農(nóng)村的老年人口，目前主要是依靠家庭和土地養(yǎng)老，部分地區(qū)試行了以個(gè)人繳費(fèi)為主、鄉(xiāng)村集體補(bǔ)助的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

近年來(lái)，勞動(dòng)和社會(huì)保障部圍繞確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩大重點(diǎn)，確立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度模式，基本實(shí)現(xiàn)了企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放的目標(biāo)。

鄭斯林說(shuō)，我國(guó)目前已初步形成了多渠道籌集資金的新格局。1998年以來(lái)的7年間，中央財(cái)政共向養(yǎng)老保險(xiǎn)投入了2282億元，用以彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)期缺口。國(guó)家、單位、個(gè)人三方分擔(dān)的機(jī)制初步形成。此外，中央還建立了具有戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金性質(zhì)的全國(guó)社會(huì)保障基金，目前已積累到1700多億元。

同日本一樣，中國(guó)人口在未來(lái)幾十年時(shí)間里也將面臨人口老齡化的挑戰(zhàn)。目前中國(guó)60歲以上老年人口為1.34億，占總?cè)丝诘?0％以上；65歲以上的人口超過(guò)9400萬(wàn)，占總?cè)丝诘?％以上；80歲以上老年人口達(dá)1300萬(wàn)。而更大的問(wèn)題是，中國(guó)是典型的“未富先老”國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)入老年型社會(huì)時(shí)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值一般在5000到1萬(wàn)美元左右，而中國(guó)目前為1000美元。日前，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心與美國(guó)保德信金融集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)的研究報(bào)告———《銀發(fā)中國(guó)—中國(guó)養(yǎng)老政策的人口和經(jīng)濟(jì)分析》。該報(bào)告建議，為應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)該盡快建立起真正的基金累積制養(yǎng)老金體系。

老年人口世界之最

報(bào)告預(yù)測(cè)，到2040年，中國(guó)老年人總數(shù)將達(dá)到3.97億，超過(guò)法國(guó)、德國(guó)、意大利、日本和英國(guó)目前人口的總和。中國(guó)如何應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，將在一定程度上決定中國(guó)能否成為發(fā)達(dá)國(guó)家。

資料顯示，在世界60億總?cè)丝谥校?5歲以上的老年人已經(jīng)達(dá)到5.78億,接近10%。中國(guó)是世界上總?cè)丝诤屠夏耆丝谧疃嗟膰?guó)家，60歲及其以上老年人已達(dá)1.3億之多，占世界老年人口的1/5,占國(guó)內(nèi)總?cè)丝诘?0.2%。據(jù)專家預(yù)測(cè)，到2050年，中國(guó)60歲以上的老年人口將達(dá)到4.3億左右，占到總?cè)丝诘?/4以上。

如果以65歲及以上的老年人口的比例為標(biāo)準(zhǔn)，一旦這一指標(biāo)超過(guò)7%，即可認(rèn)為該國(guó)或地區(qū)進(jìn)入了老齡化進(jìn)程。當(dāng)今世界已有50多個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化，主要是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。上世紀(jì)70年代中期，許多發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)如澳大利亞、新西蘭、日本、香港、新加坡先后步入老齡化的行列。

北大中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任林毅夫教授5月10日在“老齡健康的社會(huì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)與機(jī)遇”國(guó)際研討會(huì)上表示，中國(guó)社會(huì)正在進(jìn)入人口老齡化階段，人口老齡化一方面增加了對(duì)老齡護(hù)理方面的要求；另一方面則減少了勞動(dòng)人口。因此，老齡化將對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。全面覆蓋任務(wù)艱巨

報(bào)告建議，中國(guó)應(yīng)該盡快建立能夠覆蓋廣大老年人群體的生活保障平臺(tái)，并盡快建立真正的基金累積制養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)。中國(guó)1997年的養(yǎng)老改革中最大的問(wèn)題在于，個(gè)人養(yǎng)老賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老賬戶資金的混用。為彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金的不足，個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的資金經(jīng)常被挪用。

因此，報(bào)告建議，要完善累積養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，個(gè)人養(yǎng)老賬戶的資金，應(yīng)該由政府委托獨(dú)立的專業(yè)中間機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。報(bào)告認(rèn)為，基金累積制養(yǎng)老金體系，可以幫助正在走向老齡化的中國(guó)維持充足的儲(chǔ)蓄率，有利于投資和生活水準(zhǔn)的提高。

在中國(guó)，建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的任務(wù)十分艱巨。不少老年人仍處在相對(duì)貧困的狀態(tài)，無(wú)論在城市還是在農(nóng)村，一部分老年人仍然養(yǎng)老無(wú)保障。

截至2003年上半年，中國(guó)城鎮(zhèn)從業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)超過(guò)了1.5億，參加醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)都超過(guò)了1億，但離全面覆蓋還有很長(zhǎng)的路。中國(guó)探討完善養(yǎng)老金制度應(yīng)對(duì)人口老齡化 2007年03月12日 中國(guó)保險(xiǎn)報(bào)

本報(bào)訊【記者 康民】全國(guó)政協(xié)十屆五次會(huì)議3月10日在人民大會(huì)堂舉行記者招待會(huì)，邀請(qǐng)全國(guó)政協(xié)委員鄭斯林、潘貴玉、李寶庫(kù)、李偉雄、楊魁孚就積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題回答中外記者提問(wèn)。

鄭斯林介紹，中國(guó)已建立起比較完備的養(yǎng)老金支撐體系，形成了“四足鼎立”的局面。第一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二是補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。第三是戰(zhàn)略儲(chǔ)備，現(xiàn)在已經(jīng)有2700億。第四是逐步把8%的個(gè)人賬戶部分做實(shí)，這些措施再加上商業(yè)保險(xiǎn)，也就是年輕人自己存一筆錢(qián)，等老了以后作為養(yǎng)老用。他表示：“實(shí)施這些措施以后，中國(guó)人口老齡化問(wèn)題是可以解決的，不會(huì)影響到社會(huì)的穩(wěn)定?！?/p>

身為全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任的鄭斯林說(shuō)：“人口老齡化的擔(dān)憂確實(shí)存在，但也不會(huì)像有些人跟我說(shuō)的，會(huì)不會(huì)過(guò)了一些年之后，滿街都是白頭發(fā)的，有幾個(gè)黑頭發(fā)也是染的！”

鄭斯林強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)正在逐步提高 養(yǎng)老金水平，當(dāng)然，這個(gè)水平還不高。我們可以算一筆簡(jiǎn)單的賬，現(xiàn)在是4600萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金，一個(gè)人一個(gè)月加十塊錢(qián)就是4.6億，一年就是55億，如果一個(gè)人加100塊錢(qián)，一年就是550億。”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年中國(guó)60歲以上人口是1.44億，占全國(guó)人口的11%，按標(biāo)準(zhǔn)中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。中國(guó)有13億人口，老齡社會(huì)的到來(lái)，中國(guó)將面臨比其他國(guó)家更大的壓力。

鄭斯林說(shuō)，去年平均給企業(yè)退休人員每人增加了169元，大約4000萬(wàn)人享受這個(gè)政策，剩下的600萬(wàn)可能有事業(yè)單位的、有國(guó)家機(jī)關(guān)的。

在回答本報(bào)記者提問(wèn)時(shí)，鄭斯林表示，商業(yè)保險(xiǎn)和 社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該形成良性互動(dòng)的良好局面，但現(xiàn)狀并非那么令人滿意。

現(xiàn)在中國(guó) 養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率只有百分之十幾，這個(gè)數(shù)字不是很高。那么應(yīng)該如何做實(shí)養(yǎng)老賬戶？

鄭斯林介紹，全國(guó)平均而言，用人單位為個(gè)人交20%，個(gè)人交8%，加起來(lái)一共是28%。由于歷史欠賬，這28%過(guò)去都用來(lái)現(xiàn)收現(xiàn)付了，形象一點(diǎn)兒說(shuō)，就是兒女今天交的養(yǎng)老保險(xiǎn)，明天他母親就領(lǐng)回去了，并沒(méi)有給存起來(lái)，這就會(huì)造成一個(gè)窟窿。因此，經(jīng)過(guò)慎重的考慮和研究，決定從東北進(jìn)行試點(diǎn)。遼寧經(jīng)過(guò)3年試點(diǎn)以后又?jǐn)U大到了東北三省，去年又?jǐn)U大到除東三省之外的8個(gè)省，最終要擴(kuò)大到全國(guó)。就是把個(gè)人交納的部分真正存起來(lái)，將來(lái)老了再用，這樣就多了一個(gè)保障。

全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任楊魁孚在回答有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老的問(wèn)題時(shí)說(shuō)，目前農(nóng)村人口“未富先老”現(xiàn)象普遍，再加上目前整個(gè)農(nóng)村還沒(méi)有建成社會(huì)保障制度，農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)服務(wù)問(wèn)題突出，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、兒女養(yǎng)老模式正面臨挑戰(zhàn)。解決這些問(wèn)題，最重要的是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起責(zé)任，把解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題作為民心工程抓好，把建立農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)制、提高老年人生活水平作為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的考核指標(biāo)之一。

談及此前引起高度關(guān)注的上海社保案，全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任李偉雄說(shuō)，社?；鹗抢习傩盏谋ＣX(qián)，全國(guó)老年人的生活保障相當(dāng)一部分要靠這個(gè)，所以必須盯得嚴(yán)一點(diǎn)。上海社?；鸢笭窟B的官員層次很高，也敲響了警鐘，相信以后中央會(huì)采取很多措施看好這個(gè)錢(qián)。

針對(duì)中國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的一些不足，參加在武漢大學(xué)舉辦的“２００５養(yǎng)老基金管理與生活質(zhì)量國(guó)際論壇”的國(guó)內(nèi)外專家紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革提出意見(jiàn)和建議。

針對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍存在個(gè)人賬戶有名無(wú)實(shí)空賬運(yùn)轉(zhuǎn)、收繳率連年下降、地區(qū)分布不均、基金保值增值手段單一等一系列問(wèn)題，專家們認(rèn)為，需要從立法、擴(kuò)面、增收、減支和加強(qiáng)基金管理等方面加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。

河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授黃健元認(rèn)為，中國(guó)必須要把完善養(yǎng)老保險(xiǎn)立法作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重中之重。當(dāng)前，急需通過(guò)制訂養(yǎng)老保險(xiǎn)基本法來(lái)確定養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則、適用范圍和基本制度等，使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠真正實(shí)現(xiàn)以法制為依托，以法律為保障。

針對(duì)養(yǎng)老金收繳率連年下降等問(wèn)題，山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院社會(huì)保障中心主任路軍認(rèn)為，要增加養(yǎng)老基金的覆蓋面，重視并發(fā)展農(nóng)村人口的參保工作，逐步把各類(lèi)非國(guó)企就業(yè)人員納入到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施范疇中來(lái)，做好以個(gè)人身份的參保工作。同時(shí)，應(yīng)該實(shí)行基本養(yǎng)老金與工資增長(zhǎng)指數(shù)的一定比例和物價(jià)指數(shù)雙掛鉤，充分體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障和公平的原則。

黃健元說(shuō)，隨著中國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保障制度逐步完善，作為養(yǎng)老保障制度經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的養(yǎng)老基金必將形成一個(gè)龐大的市場(chǎng)體系。黃健元說(shuō)，基金的管理應(yīng)建立在部門(mén)利益和個(gè)人利益之上，不應(yīng)由政府部門(mén)直接管理基金，避免在基金管理過(guò)程中再一次形成既得利益部門(mén)，繼而形成改革的阻力。（完）

第四篇：養(yǎng)老保障-資料

養(yǎng)老保障

人老后，體弱多病，又沒(méi)有固定收入，極容易陷入貧困。所以，如何養(yǎng)老成為人生中極其重要的事情。我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家保障公民年老后有獲得救助的權(quán)利：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”

我國(guó)養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了一系列的變遷，有成績(jī)也有挫折；尤其是，1992年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，由于制度設(shè)計(jì)的先天缺陷，在向全國(guó)推廣過(guò)程中被緊急叫停；農(nóng)民本是交錢(qián)養(yǎng)老，卻為制度設(shè)計(jì)的失誤買(mǎi)單……

共和國(guó)辭典：養(yǎng)老保障

2011-10-26 第 52 期

共和國(guó)辭典

.50到80年代 ：農(nóng)民養(yǎng)老沒(méi)保障，職工國(guó)家全包

我國(guó)首部憲法明確規(guī)定：“勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。雖然憲法開(kāi)宗明義規(guī)定了人年老后有獲得救助的權(quán)利，但是并不是所有勞動(dòng)者都能享受得到。在長(zhǎng)達(dá)四十多年里，農(nóng)民養(yǎng)老只能靠?jī)号瑳](méi)有得到任何制度性保障。而國(guó)企工人及事業(yè)單位人員的養(yǎng)老，獲得國(guó)家的財(cái)政支持。

探訪“五保戶”成了風(fēng)景線

國(guó)有企業(yè)職工及事業(yè)單位人員養(yǎng)老由國(guó)家全包

1951年2月，我國(guó)頒布了第一個(gè)勞動(dòng)保險(xiǎn)方面的管理規(guī)定，即《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》?！稐l例》在養(yǎng)老方面作了具體規(guī)定。

由于歷史條件原因，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老制度，沒(méi)有執(zhí)行《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，而是以單行法規(guī)和條例的形式逐步形成的。建國(guó)初期，國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位多數(shù)人員實(shí)行供給制，對(duì)其生、老、病、死、傷、殘等各方面的困難由組織保證供給。1950年《中央級(jí)直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》

規(guī)定的供給項(xiàng)目，就包括老年優(yōu)待金、保健費(fèi)等等。

1955年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》等法規(guī)，正式規(guī)定了退休職工的待遇標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)職工及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政撥款，個(gè)人不需繳納任何費(fèi)用。

農(nóng)村養(yǎng)老的制度缺失

建國(guó)以來(lái)，農(nóng)民為工業(yè)化發(fā)展做出了巨大的犧牲（相關(guān)專題：《糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策》、《二元戶籍制度》、《二元義務(wù)教育》），年老后，理應(yīng)獲得國(guó)家的保障。遺憾的是，50年代年至80年代，農(nóng)民養(yǎng)老只能“自力更生”，只有極少數(shù)老弱孤寡殘疾才獲得集體的保障。

對(duì)于老弱孤寡殘疾的保障，主要依靠“五?！敝贫?。這項(xiàng)制度始于1956年。1956年6月，一屆人大通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，其第53條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或完全喪失勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的老弱孤寡殘疾的社員，在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫍ＷC他們的吃、穿和柴火的供給，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有依靠?！?/p>

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是借口，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立條件已成熟

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)達(dá)四十多年的制度缺失，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是借口，而是政府的失責(zé)。

“從一些歐洲國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開(kāi)始通過(guò)立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)這四個(gè)國(guó)家的人均國(guó)民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國(guó)1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%.歐盟15個(gè)成員國(guó)中大部分國(guó)家最初沒(méi)有將基本養(yǎng)老保障制度。15個(gè)成員國(guó)將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時(shí)間上也存在著差別，大致從20世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)末。但同這些國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過(guò)這些國(guó)家的條件。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是制約因素，中國(guó)農(nóng)民之所以沒(méi)有享受到和城市居民同等的社會(huì)保障待遇是因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)背后的價(jià)值追求?！保ń归_(kāi)山：《中國(guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)》，光明網(wǎng))

80年代后農(nóng)民自費(fèi)養(yǎng)老，公務(wù)員養(yǎng)老國(guó)家全包

從80年代起，我國(guó)開(kāi)始改革原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大體方向?yàn)閺膰?guó)家全包轉(zhuǎn)為個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家三方承擔(dān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革進(jìn)程不一，大部分地區(qū)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位退休金制度，即個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)退休人員的所有退休金。與此同時(shí)，我國(guó)也開(kāi)始建

立農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系。

養(yǎng)老雙軌制

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，職工養(yǎng)老需自己繳納部分

改革開(kāi)放后，中國(guó)老齡化問(wèn)題凸顯，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以為繼。于是，從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)改革養(yǎng)老制度，先后出臺(tái)了若干文件，建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1991年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)[1991]33號(hào))要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌和部分積累。1997年，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)1997號(hào))，確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的改革方向。2005年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)），采取“老人”老辦法，“中人”過(guò)渡辦法，“新人”新辦法的原則，且規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)為工資的8%，并全部進(jìn)人個(gè)人賬戶；企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，養(yǎng)老金的月標(biāo)替代率為59.6%。（養(yǎng)老金替代率，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之

間的比率。）

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革緩慢：公務(wù)員事業(yè)單位職工養(yǎng)老仍是國(guó)家全包

1997年，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》后，要求統(tǒng)一企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度。此后，“十五”計(jì)劃綱也明確提出“適時(shí)改革并完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，十七大報(bào)告再次要求

“促進(jìn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。

可是，由于這種改革是既得利益向自己開(kāi)刀，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革困難重重。2008年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，并確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期試點(diǎn)。但是到目前為止，該項(xiàng)試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢，試點(diǎn)政策至今還未正式實(shí)施。

所以，時(shí)至今天，大部分地區(qū)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位退休金制度，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)退休人員的所有退休金。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建立，農(nóng)民全部承擔(dān)養(yǎng)老費(fèi)用

從80年代中期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始探索建立實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。1986年 12月，民政部向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的報(bào)告》。1987年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了這個(gè)報(bào)告，并確定“以民政部為主先行進(jìn)行探索和試點(diǎn)”。

經(jīng)過(guò)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)積累，1992年民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（下文簡(jiǎn)稱“農(nóng)保”），確定以縣為基本單位開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并開(kāi)始向全國(guó)推廣。

按照《農(nóng)保方案》，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的籌資上，實(shí)行“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”。但實(shí)際上，國(guó)家并沒(méi)有提供財(cái)政支持，集體

補(bǔ)貼只是鏡中水月，農(nóng)民個(gè)人交費(fèi)為主”實(shí)際就是農(nóng)民自已養(yǎng)活自已。

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農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)：失敗探索 問(wèn)題多多

1992年開(kāi)始，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度逐步建立，在推廣過(guò)程中，由于制度設(shè)計(jì)存先天缺陷，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)被緊急叫停；農(nóng)民本是交錢(qián)養(yǎng)老，卻為這制度的失誤買(mǎi)單……

3元養(yǎng)老金，不如半天討飯錢(qián)

“農(nóng)?！狈桨赶蛉珖?guó)推廣，1998年覆蓋全國(guó)65%鄉(xiāng)鎮(zhèn)

在《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》頒布后，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步推廣到全國(guó)。到1997年，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展到高峰，積累金額140億元，全國(guó)參保人數(shù)超過(guò)8000萬(wàn)，試點(diǎn)縣（含縣級(jí)市、區(qū)）達(dá)2000多個(gè)，約占全國(guó)縣級(jí)單位的三分之二。雖然名為試點(diǎn)，但其覆蓋面已經(jīng)達(dá)到中國(guó)農(nóng)村人口的10％左右。到1998年底，全國(guó)已有21個(gè)縣(市)和65%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人口有8025萬(wàn)人。

急剎車(chē)，1998年朱镕基叫停“農(nóng)?！蓖茝V

就在農(nóng)保高歌猛進(jìn)時(shí)，巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在悄然聚集。農(nóng)保于上世紀(jì)90年代初啟動(dòng)時(shí)，正值中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期處于高通脹階段，最初以非專業(yè)方式承諾的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)和增值收益必然地偏高。隨著1997年中央銀行多次降息，農(nóng)?；鸬闹Ц讹L(fēng)險(xiǎn)顯著增加。

1997年，東南亞金融危機(jī)來(lái)臨，隨之，國(guó)內(nèi)開(kāi)始金融領(lǐng)域的整頓?！稗r(nóng)保”被列為保險(xiǎn)業(yè)整頓的工作之一。

1998年8月3日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理溫家寶對(duì)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組上報(bào)的《對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同意見(jiàn)》做出批示：“農(nóng)村目前尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件?！眱商旌?，時(shí)任總理朱镕基對(duì)同一份材料做出批示：“農(nóng)村實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不具備條件”，“要逐步過(guò)渡到商業(yè)保險(xiǎn)”。

1999年，國(guó)務(wù)院要求清理整頓“農(nóng)保”，政府主動(dòng)退保

在領(lǐng)導(dǎo)層定調(diào)之后，1999年，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》要求對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)清理整頓，停止接受新業(yè)

務(wù)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》2006年《農(nóng)保不相信烏托邦》一文顯示，內(nèi)陸省份“清理整頓”的通行做法是簡(jiǎn)單退保。

“株洲市郊區(qū)是湖南省最早推行農(nóng)保的地方，目前農(nóng)保的“退保率”高達(dá)90％以上。原因是政府“主動(dòng)退?！?，即地方政府主動(dòng)把保費(fèi)退給農(nóng)民，也不

再承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

“據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司（下稱勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)保司）統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，中國(guó)參加農(nóng)保的農(nóng)民達(dá)到5442萬(wàn)人，占農(nóng)民總數(shù)的5.8％，基金積累達(dá)到310億元。在1997年農(nóng)?！案叱薄逼?，全國(guó)參保農(nóng)民曾高達(dá)8000多萬(wàn)人。目前已退保的農(nóng)民為2000萬(wàn)左右?！保ǔ＜t曉 何禹欣：

《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》，2006.9.4)

退保時(shí)只退本金，農(nóng)民：不給利息，這不是坑農(nóng)民嗎？

按照相關(guān)政策，退保時(shí)是連本帶利的。可是，一些基層政府在實(shí)際操作中，卻只退本金，許多農(nóng)民頗有怨言。

“湖南省株洲市天元區(qū)農(nóng)民袁金玉對(duì)記者說(shuō)：“1993年的200元保險(xiǎn)費(fèi)，如果存到銀行，現(xiàn)在也有三四百元了，但是政府退保卻只給本金，不給利息，這不是坑農(nóng)民嗎？”

“農(nóng)保本來(lái)是上級(jí)強(qiáng)行推進(jìn)的工作，后來(lái)出了問(wèn)題，卻誰(shuí)也不管。我們?cè)诨鶎幼鼍唧w工作的夾在中間，既要面對(duì)農(nóng)民，又要應(yīng)付上級(jí)，真是左右為難?！敝曛奘忻裾止?huì)主席、原農(nóng)保局局長(zhǎng)陳一匡嘆道?！保ǔ＜t曉 何禹欣：《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》，2006.9.4)

農(nóng)保問(wèn)題基金被挪用

農(nóng)保制度向全國(guó)推廣后，由于缺乏對(duì)資金的有效監(jiān)管，部分地區(qū)農(nóng)?；鸨慌灿?。

“今年2月，云南省紅河州民政局局長(zhǎng)羅理誠(chéng)擅自挪用農(nóng)?；?280萬(wàn)元被判無(wú)期徒刑，引起國(guó)內(nèi)輿論高度關(guān)注。其實(shí)，這只是全國(guó)農(nóng)?；饠D占、挪用之冰山一角…………據(jù)中國(guó)民主建國(guó)會(huì)湖南省委課題組2001年調(diào)查，當(dāng)時(shí)湖南省農(nóng)保基金共計(jì)4.84億元。其中違規(guī)存入非銀行金融機(jī)構(gòu)8367萬(wàn)元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4197萬(wàn)元，占基金總額的8.7％；農(nóng)保機(jī)構(gòu)擠占挪用1204.4萬(wàn)元，占基金總量的2.5％。上述三項(xiàng)占基金總額的28.4％?！?/p>

（常紅曉 何禹欣：《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》，2006.9.4)

農(nóng)?！氨Ｐ〔槐＠稀?，60歲時(shí)投保每月拿不到1元

除了農(nóng)?；鸨慌沧魉猛?，此《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老方案》存在著“保小不保老”的問(wèn)題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是完全積累型模式，即建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)上的先積累后受益；積累時(shí)間越早獲益也就越多，短期積累幾乎是無(wú)意義的。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定投保對(duì)象為20-60歲的農(nóng)村居民，如果一次性繳保費(fèi)100元，對(duì)于現(xiàn)在20歲的人來(lái)說(shuō)到60歲開(kāi)始領(lǐng)保險(xiǎn)時(shí)，每月將能拿到14元;對(duì)于現(xiàn)在是40歲的人來(lái)說(shuō)，每月將只能拿到1元；對(duì)于59歲的人來(lái)說(shuō)，到60歲時(shí)每月拿不到1元。

參考文獻(xiàn);常紅曉,何禹欣：《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》，2006.9.4;陳昌盛，蔡躍洲：《中國(guó)政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估》，中國(guó)

社會(huì)科學(xué)出版社，2007，袁志剛：《養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社，2006

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保障十分不公平，農(nóng)民養(yǎng)老基本沒(méi)有保障，城鎮(zhèn)居民需自己繳納部分，體制內(nèi)人員養(yǎng)老則是國(guó)家全包，這種附加身份限定的養(yǎng)老保障制度，有悖于憲法精神。

http://news.qq.com/zt2011/ghgcd/52.htm

http://news.qq.com/a/20111026/000037.htm 這是10月25日，溫家寶總理主持召開(kāi)天津、內(nèi)蒙古、江蘇、山東四?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)。新華社記者馬占成攝

據(jù)新華社電 10月24日到25日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶在天津?yàn)I海新區(qū)調(diào)研，并主持召開(kāi)天津、內(nèi)蒙古、江蘇、山東四?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)。溫家寶強(qiáng)調(diào)，要正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，準(zhǔn)確判斷經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，把握好宏觀調(diào)控的方向、力度和節(jié)奏，更加注重政策的針對(duì)性、靈活性和前瞻性，以適應(yīng)形勢(shì)的變化。要大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅。

溫家寶在天津調(diào)研要求鞏固經(jīng)濟(jì)良好局面 來(lái)源：所屬欄目：

溫家寶在座談中說(shuō)，要把握好宏觀經(jīng)濟(jì)政策的力度、節(jié)奏和重點(diǎn)，適時(shí)適度進(jìn)行預(yù)調(diào)微調(diào)，保持貨幣信貸總量的合理增長(zhǎng)，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，提高金融服務(wù)水平。要完善財(cái)稅政策，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅。財(cái)政支出要把保障和改善民生作為重點(diǎn)，把錢(qián)花在刀刃上。信貸政策要與產(chǎn)業(yè)政策更好地結(jié)合，切實(shí)做到有保有壓，保證國(guó)家重點(diǎn)在建、續(xù)建項(xiàng)目的資金需要，重點(diǎn)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是符合產(chǎn)業(yè)政策的中小企業(yè)，支持民生工程尤其是保障性安居工程。繼續(xù)嚴(yán)格控制產(chǎn)能過(guò)剩和高耗能、高污染項(xiàng)目投資。

溫家寶強(qiáng)調(diào)，要把穩(wěn)定物價(jià)總水平作為首要任務(wù)，繼續(xù)搞好物價(jià)調(diào)控。

>>現(xiàn)場(chǎng)

國(guó)家要想應(yīng)對(duì)危機(jī)須實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)

在考察過(guò)程中，溫家寶在一家企業(yè)的會(huì)議室與來(lái)自新興產(chǎn)業(yè)的幾位企業(yè)負(fù)責(zé)人座談，傾聽(tīng)?zhēng)孜黄髽I(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)。

“第一個(gè)，稅收政策，現(xiàn)在增值稅很厲害，17%，對(duì)新興企業(yè)的財(cái)務(wù)流轉(zhuǎn)有很大的困難。另外一個(gè)，就是國(guó)家的金融政策實(shí)際上還沒(méi)有趕上國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策?！碧旖蛐敬T精密機(jī)械有限公司董事長(zhǎng)劉鈞說(shuō)出了企業(yè)發(fā)展的困難。他的公司從事集成電路的高中端核心裝備制造，許多產(chǎn)品打破了國(guó)外壟斷，公司技術(shù)人員中有70%以上是碩士和博士。

溫家寶說(shuō)，“這是一個(gè)民營(yíng)企業(yè)，從人員數(shù)量看又屬于小微型企業(yè)，又是個(gè)創(chuàng)新企業(yè)，我覺(jué)得，我們的稅收如果從結(jié)構(gòu)性減稅講，首先應(yīng)該面向這類(lèi)企業(yè)。金融貸款或社會(huì)融資，我覺(jué)得應(yīng)該重點(diǎn)支持有發(fā)展的高端制造業(yè)?！?/p>

座談會(huì)最后，溫家寶說(shuō)，“金融危機(jī)已經(jīng)四年了，這四年給我最深的教育就是一個(gè)國(guó)家要想能應(yīng)對(duì)危機(jī)，必須有發(fā)達(dá)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而在實(shí)體經(jīng)濟(jì)中又必須有創(chuàng)新的和科技的產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)。這樣我們就會(huì)減少泡沫經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政金融的沖擊，也減少國(guó)際金融市場(chǎng)對(duì)我們的影響。所以，今天我想講的一句話：我們要把很大的力量發(fā)展我國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上來(lái)。”據(jù)中廣網(wǎng)

>>名詞解釋

【結(jié)構(gòu)性減稅】既區(qū)別于全面的、大規(guī)模減稅，又不同于以往的有增有減的稅負(fù)調(diào)整。結(jié)構(gòu)性減稅更強(qiáng)調(diào)有選擇的減稅，是為了達(dá)到特定目標(biāo)而針對(duì)特定群體、特定稅種來(lái)削減稅負(fù)水平。

第五篇：農(nóng)村養(yǎng)老保障

養(yǎng)老保障

人老后，體弱多病，又沒(méi)有固定收入，極容易陷入貧困。所以，如何養(yǎng)老成為人生中極其重要的事情。我國(guó)憲法明確規(guī)定，國(guó)家保障公民年老后有獲得救助的權(quán)利：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?/p>

我國(guó)養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷了一系列的變遷，有成績(jī)也有挫折；尤其是，1992年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，由于制度設(shè)計(jì)的先天缺陷，在向全國(guó)推廣過(guò)程中被緊急叫停；農(nóng)民本是交錢(qián)養(yǎng)老，卻為制度設(shè)計(jì)的失誤買(mǎi)單……

共和國(guó)辭典：養(yǎng)老保障

2011-10-26 第 52 期 共和國(guó)辭典.50到80年代 ：農(nóng)民養(yǎng)老沒(méi)保障，職工國(guó)家全包

我國(guó)首部憲法明確規(guī)定：“勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。雖然憲法開(kāi)宗明義規(guī)定了人年老后有獲得救助的權(quán)利，但是并不是所有勞動(dòng)者都能享受得到。在長(zhǎng)達(dá)四十多年里，農(nóng)民養(yǎng)老只能靠?jī)号?，沒(méi)有得到任何制度性保障。而國(guó)企工人及事業(yè)單位人員的養(yǎng)老，獲得

國(guó)家的財(cái)政支持。

探訪“五保戶”成了風(fēng)景線

國(guó)有企業(yè)職工及事業(yè)單位人員養(yǎng)老由國(guó)家全包

1951年2月，我國(guó)頒布了第一個(gè)勞動(dòng)保險(xiǎn)方面的管理規(guī)定，即《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》?！稐l例》在養(yǎng)

老方面作了具體規(guī)定。

由于歷史條件原因，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老制度，沒(méi)有執(zhí)行《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，而是以單行法規(guī)和條例的形式逐步形成的。建國(guó)初期，國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位多數(shù)人員實(shí)行供給制，對(duì)其生、老、病、死、傷、殘等各方面的困難由組織保證供給。1950年《中央級(jí)直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的供給項(xiàng)目，就包括老年優(yōu)待金、保健費(fèi)等等。

1955年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職

處理暫行辦法》等法規(guī)，正式規(guī)定了退休職工的待遇標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)規(guī)定，國(guó)有企業(yè)職工及機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員，養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政撥款，個(gè)人不需繳納任何費(fèi)用。

農(nóng)村養(yǎng)老的制度缺失

建國(guó)以來(lái)，農(nóng)民為工業(yè)化發(fā)展做出了巨大的犧牲（相關(guān)專題：《糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策》、《二元戶籍制度》、《二元義務(wù)教育》），年老后，理應(yīng)獲得國(guó)家的保障。遺憾的是，50年代至80年代，農(nóng)民養(yǎng)老只能“自力更生”，只有極少數(shù)老弱孤寡殘疾才獲得集體的保障。

對(duì)于老弱孤寡殘疾的保障，主要依靠“五?！敝贫?。這項(xiàng)制度始于1956年。1956年6月，一屆人大通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，其第53條規(guī)定:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或完全喪失勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的老弱孤寡殘疾的社員，在生產(chǎn)和生活上給予適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供給，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養(yǎng)死葬都有依靠。”

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是借口，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立條件已成熟

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)達(dá)四十多年的制度缺失，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是借口，而是政府的失責(zé)。

“從一些歐洲國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開(kāi)始通過(guò)立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)時(shí)這四個(gè)國(guó)家的人均國(guó)民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國(guó)1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%.歐盟15個(gè)成員國(guó)中大部分國(guó)家最初沒(méi)有將基本養(yǎng)老保障制度。15個(gè)成員國(guó)將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時(shí)間上也存在著差別，大致從20世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)末。但同這些國(guó)家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平均農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過(guò)這些國(guó)家的條件。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是制約因素，中國(guó)農(nóng)民之所以沒(méi)有享受到和城市居民同等的社會(huì)保障待遇是因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)背后的價(jià)值追求?！保ń归_(kāi)山：

《中國(guó)二元社會(huì)保障制度的終結(jié)》，光明網(wǎng))

80年代后農(nóng)民自費(fèi)養(yǎng)老，公務(wù)員養(yǎng)老國(guó)家全包

從80年代起，我國(guó)開(kāi)始改革原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大體方向?yàn)閺膰?guó)家全包轉(zhuǎn)為個(gè)人、企業(yè)、國(guó)家三 方承擔(dān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革進(jìn)程不一，大部分地區(qū)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位退休金制度，即個(gè)人無(wú)需繳費(fèi)，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)退休人員的所有退休金。與此同時(shí)，我國(guó)也開(kāi)始建立農(nóng)

村的養(yǎng)老保障制度。

養(yǎng)老雙軌制

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，職工養(yǎng)老需自己繳納部分

改革開(kāi)放后，中國(guó)老齡化問(wèn)題凸顯，原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式難以為繼。于是，從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，我國(guó)改革養(yǎng)老制度，先后出臺(tái)了若干文件，建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1991年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)[1991]33號(hào))要求基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌和部分積累。1997年，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)1997號(hào))，確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的改革方向。2005年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)[2005]38號(hào)），采取“老人”老辦法，“中人”過(guò)渡辦法，“新人”新辦法的原則，且規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)為工資的8%，并全部進(jìn)人個(gè)人賬戶；企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，養(yǎng)老金的月標(biāo)替代率為59.6%。（養(yǎng)老金替代率，是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率。）

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革緩慢：公務(wù)員事業(yè)單位職工養(yǎng)老仍是國(guó)家全包

1997年，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》后，要求統(tǒng)一企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度。此后，“十五”計(jì)劃綱也明確提出“適時(shí)改革并完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，十七大報(bào)告再次要求

“促進(jìn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。

可是，由于這種改革是既得利益向自己開(kāi)刀，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革困難重重。2008年2月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，并確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期試點(diǎn)。但是到目前為止，該項(xiàng)試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢，試點(diǎn)政策至今還未正式實(shí)施。所以，時(shí)至今天，大部分地區(qū)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員仍然延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位退休金制度，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)退休人員的所有退休金。

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立，農(nóng)民全部承擔(dān)養(yǎng)老費(fèi)用

從80年代中期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始探索建立實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。1986年 12月，民政部向國(guó)務(wù)院提交了《關(guān)于探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的報(bào)告》。1987年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了這個(gè)報(bào)告，并確定

“以民政部為主先行進(jìn)行探索和試點(diǎn)”。

經(jīng)過(guò)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)積累，1992年民政部頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（下文簡(jiǎn)稱“農(nóng)?！保?，確定以縣為基本單位開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并開(kāi)始向全國(guó)推廣。

按照《農(nóng)保方案》，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的籌資上，實(shí)行“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家予以政策扶持”。但實(shí)際上，國(guó)家并沒(méi)有提供財(cái)政支持，集體補(bǔ)貼只是鏡中水月，農(nóng)民個(gè)人交費(fèi)為主”實(shí)際就是農(nóng)民

自已養(yǎng)活自已。

<

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)：失敗探索 問(wèn)題多多

1992年開(kāi)始實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，由于制度設(shè)計(jì)的先天缺陷，在向全國(guó)推廣過(guò)程中被緊急叫

停；農(nóng)民本是交錢(qián)養(yǎng)老，卻為制度設(shè)計(jì)的失誤買(mǎi)單……

3元養(yǎng)老金，不如半天討飯錢(qián)

“農(nóng)保”方案向全國(guó)推廣，1998年覆蓋全國(guó)65%鄉(xiāng)鎮(zhèn)

在《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》頒布后，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步推廣到全國(guó)。到1997年，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展到高峰，積累金額140億元，全國(guó)參保人數(shù)超過(guò)8000萬(wàn)，試點(diǎn)縣（含縣級(jí)市、區(qū)）達(dá)2000多個(gè)，約占全國(guó)縣級(jí)單位的三分之二。雖然名為試點(diǎn)，但其覆蓋面已經(jīng)達(dá)到中國(guó)農(nóng)村人口的10％左右。到1998年底，全國(guó)已有21個(gè)縣(市)和65%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參加社會(huì)養(yǎng)老

保險(xiǎn)的農(nóng)村人口有8025萬(wàn)人。

急剎車(chē)，1998年朱镕基叫停“農(nóng)?！蓖茝V

就在農(nóng)保高歌猛進(jìn)時(shí)，巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在悄然聚集。農(nóng)保于上世紀(jì)90年代初啟動(dòng)時(shí)，正值中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期處于高通脹階段，最初以非專業(yè)方式承諾的計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)和增值收益必然地偏高。隨著1997年中

央銀行多次降息，農(nóng)?；鸬闹Ц讹L(fēng)險(xiǎn)顯著增加。

1997年，東南亞金融危機(jī)來(lái)臨，隨之，國(guó)內(nèi)開(kāi)始金融領(lǐng)域的整頓。“農(nóng)?！北涣袨楸ｋU(xiǎn)業(yè)整頓的工

作之一。

1998年8月3日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理溫家寶對(duì)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組上報(bào)的《對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同意見(jiàn)》做出批示：“農(nóng)村目前尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件。”兩天后，時(shí)任總理朱镕基對(duì)同一份材料做出批示：“農(nóng)村實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不具備條件”，“要逐步過(guò)渡到商業(yè)保險(xiǎn)”。

1999年，國(guó)務(wù)院要求清理整頓“農(nóng)?！?，政府主動(dòng)退保

在領(lǐng)導(dǎo)層定調(diào)之后，1999年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》要

求對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》2006年《農(nóng)保不相信烏托邦》一文顯示，內(nèi)陸省份“清理整頓”的通行做法是簡(jiǎn)單退保?！爸曛奘薪紖^(qū)是湖南省最早推行農(nóng)保的地方，目前農(nóng)保的“退保率”高達(dá)90％以上。原因是政府“主動(dòng)

退保”，即地方政府主動(dòng)把保費(fèi)退給農(nóng)民，也不再承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

“據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司（下稱勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)保司）統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，中國(guó)參加農(nóng)保的農(nóng)民達(dá)到5442萬(wàn)人，占農(nóng)民總數(shù)的5.8％，基金積累達(dá)到310億元。在1997年農(nóng)?！案叱薄逼冢珖?guó)參保農(nóng)民曾高達(dá)8000多萬(wàn)人。目前已退保的農(nóng)民為2000萬(wàn)左右?！保ǔ＜t曉 何禹欣：《農(nóng)保

不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》，2006.9.4)

退保時(shí)只退本金，農(nóng)民：不給利息，這不是坑農(nóng)民嗎？

按照相關(guān)政策，退保時(shí)是連本帶利的?？墒?，一些基層政府在實(shí)際操作中，卻只退本金，許多農(nóng)民

頗有怨言。

“湖南省株洲市天元區(qū)農(nóng)民袁金玉對(duì)記者說(shuō)：“1993年的200元保險(xiǎn)費(fèi)，如果存到銀行，現(xiàn)在也有三四百元了，但是政府退保卻只給本金，不給利息，這不是坑農(nóng)民嗎？”

“農(nóng)保本來(lái)是上級(jí)強(qiáng)行推進(jìn)的工作，后來(lái)出了問(wèn)題，卻誰(shuí)也不管。我們?cè)诨鶎幼鼍唧w工作的夾在中間，既要面對(duì)農(nóng)民，又要應(yīng)付上級(jí)，真是左右為難。”株洲市民政局工會(huì)主席、原農(nóng)保局局長(zhǎng)陳一匡嘆道?！保ǔ＜t曉 何禹欣：《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》，2006.9.4)

農(nóng)保問(wèn)題基金被挪用

農(nóng)保制度向全國(guó)推廣后，由于缺乏對(duì)資金的有效監(jiān)管，部分地區(qū)農(nóng)?；鸨慌灿?。

“今年2月，云南省紅河州民政局局長(zhǎng)羅理誠(chéng)擅自挪用農(nóng)?；?280萬(wàn)元被判無(wú)期徒刑，引起國(guó)內(nèi)輿論高度關(guān)注。其實(shí)，這只是全國(guó)農(nóng)?；饠D占、挪用之冰山一角…………據(jù)中國(guó)民主建國(guó)會(huì)湖南省委課題組2001年調(diào)查，當(dāng)時(shí)湖南省農(nóng)?；鸸灿?jì)4.84億元。其中違規(guī)存入非銀行金融機(jī)構(gòu)8367萬(wàn)元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4197萬(wàn)元，占基金總額的8.7％；農(nóng)保機(jī)構(gòu)擠占挪用1204.4萬(wàn)元，占基金總量的2.5％。上述三項(xiàng)占基金總額的28.4％。”（常紅曉 何禹欣：《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)

經(jīng)》，2006.9.4)

農(nóng)?！氨Ｐ〔槐＠稀?，60歲時(shí)投保每月拿不到1元

除了農(nóng)?；鸨慌沧魉猛?，此《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老方案》存在著“保小不保老”的問(wèn)題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是完全積累型模式，即建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)上的先積累后受益；積累時(shí)間越早獲益也就越多，短期積累幾乎是無(wú)意義的。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定投保對(duì)象為20-60歲的農(nóng)村居民，如果一次性繳保費(fèi)100元，對(duì)于現(xiàn)在20歲的人來(lái)說(shuō)到60歲開(kāi)始領(lǐng)保險(xiǎn)時(shí)，每月將能拿到14元;對(duì)于現(xiàn)在是40歲的人來(lái)

說(shuō)，每月將只能拿到1元；對(duì)于59歲的人來(lái)說(shuō)，到60歲時(shí)每月拿不到1元。

參考文獻(xiàn);常紅曉,何禹欣：《農(nóng)保不相信烏托邦》，《財(cái)經(jīng)》，2006.9.4；陳昌盛，蔡躍洲：《中國(guó)政府公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007；袁志剛：《養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社，2006。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保障十分不公平，農(nóng)民養(yǎng)老基本沒(méi)有保障，城鎮(zhèn)居民需自己繳納部分，體制內(nèi)人員養(yǎng)老則是國(guó)家全包，這種附加身份限定的養(yǎng)老保障制度，有悖于憲法精神。