第一篇：中國(guó)選舉法修改的研究報(bào)告二發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

中國(guó)選舉法修改的研究報(bào)告二

(四)立法技術(shù)有缺漏

從立法技術(shù)上看，中國(guó)選舉法存在如下問(wèn)題：

1、新舊法律的銜接有缺漏。在法律層面上，現(xiàn)行關(guān)于人大代表選舉的法律有兩個(gè)：一是1979年頒布，經(jīng)過(guò)1982年、1986年、1995年、2004年修改的《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》;二是至今仍在適用的1983年制定的《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》。這個(gè)至今仍在適用的1983年規(guī)定的個(gè)別內(nèi)容已經(jīng)不合時(shí)宜，如它第四條規(guī)定：“因反革命案或者其他嚴(yán)重刑事犯罪案被羈押，正在受偵查、起訴、審判的人，經(jīng)人民檢察院或者人民法院決定，在被羈押期間停止行使選舉權(quán)利”，與刑訴法的無(wú)罪推定原則相沖突。選舉法的修改理應(yīng)吸收1983年制定的《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》和其他部門法的進(jìn)步成果。

2、選舉法的法律結(jié)構(gòu)有缺漏?，F(xiàn)行選舉法的結(jié)構(gòu)是：第一章 總則;第二章 地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額;第三章 全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額;第四章 各少數(shù)民族的選舉;第五章 選區(qū)劃分;第六章 選民登記;第七章 代表候選人的提出;第八章 選舉程序;第九章 對(duì)代表的監(jiān)督、罷免和補(bǔ)選;第十章 對(duì)破壞選舉的制裁;第十一章 附則。從這個(gè)結(jié)構(gòu)中可以看出：

(1)在選舉中發(fā)揮重要作用的選舉組織機(jī)構(gòu)沒(méi)有被單列。選舉組織機(jī)構(gòu)的法律主體地位不明確，它除了享有一定的權(quán)力外，還有哪些義務(wù)和法律責(zé)任缺乏規(guī)范，使得選舉法中對(duì)選民義務(wù)規(guī)定有余，對(duì)其它法律主體義務(wù)規(guī)定不足。

(2)沒(méi)有選舉爭(zhēng)議解決的機(jī)制。選舉爭(zhēng)議的解決顯然不限于對(duì)破壞選舉的制裁和難以發(fā)揮作用的申訴，選民對(duì)于選舉爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)還有權(quán)提起訴訟，而關(guān)于訴訟的程序除去選舉法第28條選民資格訴訟的規(guī)定外，其它訴訟在我國(guó)選舉法中沒(méi)有依據(jù)。

(3)把選舉程序僅限于投票計(jì)票環(huán)節(jié)。選舉權(quán)和被選舉權(quán)不僅僅是投票權(quán)，還包括選舉參與權(quán)、推薦權(quán)和被推薦權(quán)、選舉監(jiān)督權(quán)和選舉救濟(jì)權(quán)等。所以，選舉的程序，從選民登記和選區(qū)劃分時(shí)就開(kāi)始了。把選舉程序限于投票計(jì)票是中國(guó)選舉法的重大缺陷，它使得一些地方把選民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)僅僅看作是投票權(quán)。

3、實(shí)施選舉法的地方性法規(guī)的不一致。選舉法中有“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本法可以制定選舉實(shí)施細(xì)則”的規(guī)定，從表面上看來(lái)是授權(quán)各地方在選舉法的框架下因地制宜規(guī)范民主選舉，但實(shí)際上是各地方的地方性法規(guī)大量重復(fù)選舉法的規(guī)定，并無(wú)多少地方的特殊性，在一定程度取代了選舉法。而且，由于各地方立法的差異，造成各地選舉差異很大。從各地方的地方性法規(guī)名字上可略見(jiàn)一般：《北京市區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表選舉實(shí)施細(xì)則》;《上海市區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》;《福建省縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》;《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》;《廣西壯族自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》。

(五)選舉程序不完善

選舉程序是選舉法原則的具體化，一個(gè)選舉程序不嚴(yán)密的法律最終可能使選舉法的基本原則形同虛設(shè)，實(shí)現(xiàn)不了選舉法的立法目的。中國(guó)選舉法在選舉組織、選區(qū)劃分、選民登記、候選人提名、競(jìng)選規(guī)則、投票計(jì)票、選舉爭(zhēng)議解決等方面的規(guī)定都有缺漏。

1、選舉組織。選舉組織主持選舉活動(dòng)的進(jìn)行，是選舉過(guò)程中最重要的組織機(jī)關(guān)，中國(guó)選舉法卻沒(méi)有專章單列，僅在總則中用第七條一個(gè)條文規(guī)定。關(guān)于選舉組織的產(chǎn)生、組成、權(quán)力和義務(wù)，是否應(yīng)該中立和回避等都缺乏規(guī)范。[27]在一些地方，選舉委員會(huì)成員直接當(dāng)選為代表。[28]

2、選區(qū)劃分。選區(qū)劃分是選舉的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是被一般選民所忽視的。中國(guó)選舉法僅在第五章用兩個(gè)條文簡(jiǎn)潔表達(dá)?，F(xiàn)實(shí)選舉中選區(qū)劃分的隨意性非常嚴(yán)重。在一些地方純粹是為了保證當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)選而劃分選區(qū)。如在廣東南海市第十二屆人大代表選舉的選區(qū)劃分中，市委辦和市紀(jì)委、監(jiān)察局、檔案局四個(gè)單位劃為一個(gè)選區(qū)，分了3個(gè)代表，市委正副書(shū)記和紀(jì)委書(shū)記當(dāng)選。市政府辦與7個(gè)公司劃為一個(gè)選區(qū)，正副市長(zhǎng)當(dāng)選。市長(zhǎng)助理為了避免與市長(zhǎng)同一個(gè)選區(qū)，而分在其主管的局系統(tǒng)當(dāng)選。其中市委辦選區(qū)只148名選民，選出3名代表，另一只要為公司企業(yè)的選區(qū)2168個(gè)選民，才分配代表一名，二者相差為43倍。[29]這遠(yuǎn)比法律規(guī)定的城鎮(zhèn)與農(nóng)村選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)懸殊得多，但因?yàn)槠潆[蔽而沒(méi)有受到重視。選區(qū)劃分是否適當(dāng)，直接關(guān)系到選舉權(quán)平等性原則的實(shí)現(xiàn)，而現(xiàn)行選舉法的修改完全無(wú)視選舉實(shí)踐中的這一混亂狀況。

3、選民登記。現(xiàn)行的選舉法對(duì)選民登記程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，僅有第六章三個(gè)條文。各地的選舉實(shí)踐基本上是按照該地選舉委員會(huì)的“辦法”來(lái)進(jìn)行的，操作頗不一致。由于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，人口變動(dòng)很大，現(xiàn)行選舉法規(guī)定的選民登記方法，不僅工作量大，錯(cuò)登漏登的現(xiàn)象也非常突出。選舉權(quán)和被選舉權(quán)作為一種權(quán)利，由選民主動(dòng)決定是否行使，采取自愿登記的方法有助解決目前選舉中存在的問(wèn)題。此外，還應(yīng)當(dāng)考慮流動(dòng)人口的選民登記問(wèn)題。選舉法的修改理應(yīng)回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)，完善我國(guó)的選民登記程序。

4、候選人提名。候選人提名目前是選民對(duì)選舉意見(jiàn)最大的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最易被暗箱操作或操縱的地方。這次選舉法的修改回應(yīng)了這一點(diǎn)，在直接選舉增加了預(yù)選程序。[30]對(duì)照修改，可以發(fā)現(xiàn)，候選人的產(chǎn)生去掉了選民最厭惡的“反復(fù)醞釀”，保留了“討論協(xié)商”。由于預(yù)選不是必定程序，如何確定多數(shù)選民意見(jiàn)仍然是比較模糊的地方。實(shí)際上，選舉法中候選人提名問(wèn)題不止于此，對(duì)于候選人的資格、候選人提名的方式等方面都還缺乏規(guī)范。

5、競(jìng)選規(guī)則。中國(guó)選舉法不僅未把競(jìng)爭(zhēng)選舉當(dāng)作選舉法的法律原則，在法律規(guī)范中也回避競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。和競(jìng)爭(zhēng)略有一點(diǎn)關(guān)系的就是，允許“介紹”候選人，而且介紹的范圍限制于“選民小組或者代表小組會(huì)議上”。[31]這次選舉法的修改增加了一個(gè)“見(jiàn)面”，也就是在三十三條中增加，“選舉委員會(huì)可以組織代

表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題”。盡管只是“可以”不是“必須”，但也是中國(guó)選舉法在競(jìng)選問(wèn)題上難得的一個(gè)進(jìn)步了。面對(duì)選舉實(shí)踐中出現(xiàn)的“拉票”、有組織的競(jìng)選、發(fā)放宣傳材料、籌措選舉經(jīng)費(fèi)等，現(xiàn)行選舉法修改視而不見(jiàn)，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。

6、投票計(jì)票。中國(guó)選舉法對(duì)投票計(jì)票的規(guī)定也十分簡(jiǎn)單，沒(méi)有制度性的保證秘密寫(xiě)票和秘密投票。由于一些選民對(duì)選區(qū)劃分和候選人的提名有意見(jiàn)，投票在他們看來(lái)更多只是一個(gè)形式了。在選舉實(shí)踐中，大部分選民的寫(xiě)票都是公開(kāi)的，甚至互相商量。其實(shí)，秘密投票原則的要求并不高，就是設(shè)立一個(gè)秘密寫(xiě)票間。而這個(gè)，選舉法沒(méi)有規(guī)定。

7、選舉爭(zhēng)議解決。在選舉過(guò)程中，及時(shí)處理爭(zhēng)議、維護(hù)正常選舉秩序，具有重要意義。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)選舉法專章卻只有一個(gè)條文規(guī)定“對(duì)破壞選舉的制裁”，這種立法思路更多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)法律責(zé)任的追究，而不是選舉問(wèn)題的解決。司法機(jī)關(guān)如何介入選舉爭(zhēng)議，沒(méi)有程序性的規(guī)定。這次選舉法的修改在“對(duì)破壞選舉的制裁”章節(jié)中增加了若干文字，但無(wú)實(shí)質(zhì)性的變化。[32]

二、中國(guó)選舉法新修改的批評(píng)

雖然中國(guó)憲法中規(guī)定有公民的批評(píng)建議權(quán)，但學(xué)界對(duì)立法批評(píng)的仍然少見(jiàn)。中國(guó)推行法制建設(shè)二十多年來(lái)，已經(jīng)制定了四百多部法律、九百多部行政法規(guī)、上萬(wàn)個(gè)地方性法規(guī)，以及為數(shù)更多的政府規(guī)章，但法律實(shí)施的情況并不是很好。一方面是法律法規(guī)的大量增多，一方面是公民對(duì)法律法規(guī)的陌生和麻木，盡管有年復(fù)一年的普法，社會(huì)對(duì)法律的認(rèn)可程度并不高，公民的法律信仰也并無(wú)明顯的增加。人們有理由對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行思考。有學(xué)者對(duì)此研究后得出結(jié)論，中國(guó)法之所以難行的一個(gè)重要原因是：“現(xiàn)今中國(guó)法律、法規(guī)和規(guī)章中，主要的法既不是良法也不是惡法，而是富有特色的笨法或劣法”。[33]現(xiàn)行選舉法的立法目的是保障公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，它當(dāng)然不會(huì)是惡法，但它到底是良法還是笨法、劣法呢?人們不需要很多的法律常識(shí)和民主知識(shí)就可以從中國(guó)選舉實(shí)踐中得到判斷。在現(xiàn)實(shí)中國(guó)選舉中，選民增長(zhǎng)的厭選情緒、懶得參加投票，真是中國(guó)人民主素質(zhì)不高嗎?是不是選民在“用腳投票”?

不需要用很多例子來(lái)說(shuō)明中國(guó)人民對(duì)民主選舉的渴望，“他們中的許多人因?yàn)樽非筮x舉時(shí)的民主和自由、追求建立公正的選舉制度而作出了重大的犧牲，有的有家不能回，有的受到了迫害，有的被無(wú)理剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。[34]中國(guó)的立法機(jī)關(guān)理應(yīng)正視老百姓對(duì)選舉改革的期待，全面審查現(xiàn)行選舉法中存在的缺陷，進(jìn)行全面的修改，而不是敷衍了事。說(shuō)敷衍了事也許言重，但請(qǐng)看看現(xiàn)行選舉法修改的五項(xiàng)：

(1)第九條第一款第一項(xiàng)修改為：“(一)省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為三百五十名，省、自治區(qū)每十五萬(wàn)人可以增加一名代表，直轄市每二萬(wàn)五千人可以增加一名代表;但是，代表總名額不得超過(guò)一千名”。原來(lái)的規(guī)定是：“(一)省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為三百五十名，省、自治區(qū)每十五萬(wàn)人可以增加一名代表，直轄市每二萬(wàn)五千人可以增加一名代表;人口超過(guò)一億的省，代表總名額不得超過(guò)一千名”。

這里僅僅是修改了一個(gè)語(yǔ)法錯(cuò)誤，也就是原來(lái)的規(guī)定會(huì)給人得出一個(gè)荒繆的結(jié)論，“人口超過(guò)一億的省，代表總名額不得超過(guò)一千名”，“人口沒(méi)有超過(guò)一億的省，代表總名額反而可能超過(guò)一千名”。

(2)第三十一條第一款修改為：“由選民直接選舉的人民代表大會(huì)代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，確定正式代表候選人名單。如果所提候選人的人數(shù)超過(guò)本法第三十條規(guī)定的最高差額比例，由選舉委員會(huì)交各該選區(qū)的選民小組討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單;對(duì)正式代表候選人不能形成較為一致意見(jiàn)的，進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。正式代表候選人名單應(yīng)當(dāng)在選舉日的五日以前公布”。原來(lái)的規(guī)定是：“由選民直接選舉的人民代表大會(huì)代表候選人，由各選區(qū)選民和各政黨、各人民團(tuán)體提名推薦。選舉委員會(huì)匯總后，在選舉日的十五日以前公布，并由各該選區(qū)的選民小組反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單，并在選舉日的五日以前公布”。

其實(shí)，這個(gè)被普遍稱贊的預(yù)選程序，并非制度創(chuàng)新，實(shí)際上是恢復(fù)1979年選舉法的規(guī)定。1979年的選舉法就明確規(guī)定：“如果所提候選人名額過(guò)多，可以進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表

候選人名單”，這一制度設(shè)計(jì)，事實(shí)上也是當(dāng)年擴(kuò)大民主的一大亮點(diǎn)。但1986年對(duì)選舉法進(jìn)行第二次修改時(shí)，刪去了有關(guān)預(yù)選的規(guī)定，其理由是一些地方集中選民較困難、預(yù)選會(huì)增加選舉工作量等等，然而正是這一變動(dòng)，為一些地方操縱選舉提供了機(jī)會(huì)。1995年對(duì)選舉法再次進(jìn)行修改時(shí)，在縣級(jí)以上各級(jí)人大的間接選舉中又引入了預(yù)選程序，在一定程度上恢復(fù)了這一制度設(shè)計(jì)。

現(xiàn)行選舉法修改刪除“反復(fù)醞釀”，保留了“討論、協(xié)商”，根據(jù)較多數(shù)選民的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單，恢復(fù)規(guī)定有條件進(jìn)行預(yù)選。這種立法思路好像是既可以回避1979年選舉法中預(yù)選的弊端，又可以回避現(xiàn)行選舉法不預(yù)選的弊端，調(diào)和折衷，似乎是比較可行的。不過(guò)，讓人疑惑的是，如果說(shuō)因?yàn)樵x舉法中確定正式代表候選人的程序容易導(dǎo)致“暗箱操作”，那為什么不干脆把這個(gè)容易導(dǎo)致“暗箱操作”、不合理的程序完全刪除，而要繼續(xù)保留它，只在特定情況下才適用預(yù)選程序呢?“討論、協(xié)商”和“反復(fù)醞釀”有什么不同?用什么標(biāo)準(zhǔn)判斷是“較多數(shù)選民的意見(jiàn)”，是相對(duì)多數(shù)還是絕對(duì)多數(shù)，是全體選民中的“較多數(shù)”，還是參與提名的選民的“較多數(shù)”或者是選民小組中選民的較多數(shù)?預(yù)選的程序是怎樣的，選舉法為什么不規(guī)范預(yù)選程序，它與正式選舉程序有什么不同，能不能干脆取消預(yù)選程序，直接把所有候選人納入正式選舉一次選舉?[35]選舉法的修改沒(méi)能回答這些問(wèn)題，修改的結(jié)果仍然解決不了對(duì)不公正產(chǎn)生候選人的質(zhì)疑，也缺乏可操作性。

(3)第三十三條修改為：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題。但是，在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹”。原來(lái)的規(guī)定是：“選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。但是在選舉日必須停止對(duì)代表候選人的介紹”。[36]

這個(gè)沒(méi)有約束力的修改竟然被很多人叫好，說(shuō)明人們對(duì)原來(lái)的選舉法都快喪失信心了。這個(gè)修改是中國(guó)法律的特色之一，一個(gè)最基本的強(qiáng)制性要求在法律中被降低為選擇性的規(guī)定，既然選舉委員會(huì)可以組織

代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題，那選舉委員會(huì)不組織代表候選人與選民見(jiàn)面也無(wú)須承擔(dān)任何法律責(zé)任。代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題，是代表候選人當(dāng)選為人民代表的最基本條件，很難想象一個(gè)不愿與選民見(jiàn)面、不回答選民問(wèn)題的人民代表會(huì)代表人民的利益。

中國(guó)人民代表大會(huì)制度最基本的一點(diǎn)就是，人大代表由選民民主選舉產(chǎn)生，同時(shí)受選民的監(jiān)督。按照人民代表大會(huì)制度的要求，人大代表與選民的關(guān)系應(yīng)該是非常密切的。但實(shí)際上，一直以來(lái)，各地人大代表選舉過(guò)程中往往存在著代表候選人多由組織推薦，選民對(duì)候選人情況不了解，候選人代表選民利益的意識(shí)不強(qiáng)，人大代表被當(dāng)成一種榮譽(yù)，致使其職責(zé)意識(shí)淡薄，選民也無(wú)從監(jiān)督人大代表是否履行了代表職責(zé)。

這個(gè)修改實(shí)際上還表明，中國(guó)選舉法還不鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)選舉，介紹代表候選人的方式還非常有限，沒(méi)有回應(yīng)基層民主選舉中出現(xiàn)的代表候選人、自薦人自我宣傳的新情況。如果今后的選舉中繼續(xù)出現(xiàn)貼海報(bào)、發(fā)傳單、籌經(jīng)費(fèi)、組建助選機(jī)構(gòu)，選舉秩序失控怎么辦?所以說(shuō)，選舉法的修改無(wú)視人民民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和要求，回避立法難點(diǎn)，留下法律空白，也是一種不負(fù)責(zé)任。

(4)第四十四條第一款修改為：“對(duì)于縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出罷免要求”。原來(lái)的規(guī)定是：“對(duì)于縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出罷免要求”。

這個(gè)修改主要是針對(duì)個(gè)別地方出現(xiàn)新一屆代表剛選出，新一屆人民代表大會(huì)還未召開(kāi)就有選民提出罷免要求，一些人大工作人員要求提高罷免代表的聯(lián)名人數(shù)。[37]實(shí)際上，中國(guó)選民聯(lián)名要求罷免的例子還非常少，與選民10人以上聯(lián)名就可以提名代表候選人相比，原選區(qū)30十人以上聯(lián)名已經(jīng)是較多的人數(shù)。鼓勵(lì)選民提出罷免應(yīng)該與鼓勵(lì)選民提名候選人一樣，有利于密切人大代表與選民的關(guān)系，提高本來(lái)已經(jīng)很淡薄的民主意識(shí)?！吧钲诼閹X罷免**”和“株洲映峰罷免**”起因于質(zhì)疑選舉的違法，原本應(yīng)該提起確認(rèn)選舉無(wú)效之訴訟，而不是提起罷免案。兩起**最后都因有關(guān)部門的干預(yù)，部分撤回簽名無(wú)疾而終。[38]由于沒(méi)有法律依據(jù)，選民無(wú)法提起確認(rèn)選舉無(wú)效之訴訟，而提起罷免案，這本身就是選舉法的缺陷之

一，可是中國(guó)的立法機(jī)關(guān)卻開(kāi)錯(cuò)了藥方，用提高罷免的門檻來(lái)減少罷免案。本文贊同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，“提高提出罷免的門檻不如規(guī)范選舉程序”。[39]

(5)第五十二條修改為：

“為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)有下列行為之一，破壞選舉，違反治安管理規(guī)定的，依法給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

(一)以金錢或者其他財(cái)物賄賂選民或者代表，妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;

(二)以暴力、威脅、欺騙或者其他非法手段妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;

(三)偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的;

(四)對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的。

國(guó)家工作人員有前款所列行為的，還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分。

以本條第一款所列違法行為當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效”。

原來(lái)的規(guī)定是：

“為保障選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對(duì)有下列違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分或者刑事處分：

(一)用暴力、威脅、欺騙、賄賂等非法手段破壞選舉或者妨害選民和代表自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的;

(二)偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)或者有其他違法行為的;

(三)對(duì)于控告、檢舉選舉中違法行為的人，或者對(duì)于提出要求罷免代表的人進(jìn)行壓制、報(bào)復(fù)的”。

這個(gè)修改在法律語(yǔ)言表述上比原來(lái)更準(zhǔn)確了，增加了行政處罰的規(guī)定，把刑事處分改為刑事責(zé)任。把賄賂單列則嫌羅嗦了，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律解釋解決其含義。沒(méi)有改變由強(qiáng)調(diào)制裁到注重爭(zhēng)議解決的思路，沒(méi)有解決選舉法在這方面存在的根本問(wèn)題。

首先，這一章的名稱應(yīng)當(dāng)叫法律責(zé)任。它不僅包括暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報(bào)選舉票數(shù)、壓制報(bào)復(fù)等違法行為，還應(yīng)當(dāng)包括選舉組織、選區(qū)劃分、選民登記等中的各種違法行為;法律責(zé)任的主體不僅包括選民和國(guó)家工作人員，還應(yīng)當(dāng)包括選舉組織、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體等。

其次，應(yīng)當(dāng)賦予人民法院對(duì)選舉是否有效的最終裁判權(quán)，并具體規(guī)范裁判的程序。

從以上可以看出，中國(guó)選舉法的新修改是不到位的，它沒(méi)有回應(yīng)人民厭惡虛假選舉、進(jìn)行真實(shí)而有意義選舉的渴望，更沒(méi)有把進(jìn)一步擴(kuò)大直接選舉、縮小農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例、把國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選舉納入選舉法規(guī)范等建議列入選舉法修改議程。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況，是令人深思的。

立法是一項(xiàng)崇高的事業(yè)，是立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要權(quán)力，同時(shí)，制定良法又是立法機(jī)關(guān)的神圣義務(wù)。中國(guó)立法法第五條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”。綜觀中國(guó)現(xiàn)行選舉法的修改，它并沒(méi)能做到立法法的要求。除了向各地人大部門征求意見(jiàn)外，沒(méi)有像樣的論證和討論。[40]全國(guó)人大調(diào)研組早在赴廣東調(diào)研之前，就已經(jīng)透露本次《選舉法》修正只是一次小改。[41]選舉法修改一次不易，從立法規(guī)劃的制定，到各地方人大的建議，再到全國(guó)人大的調(diào)研，是需要花去很多成本的，中國(guó)選舉法的這種成本開(kāi)銷已經(jīng)很頻繁，從1979年制定，已經(jīng)經(jīng)過(guò)1982年、1986年、1995年、2004年四次修改了。修改選舉法是十屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃，如果這次修改不能滿足人民的要求，可以預(yù)見(jiàn)，它的修改將繼續(xù)列入十一屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃。[42]立法就像修路，不能敷衍了事，修好一條路可以管很多年，而一條“豆腐渣”路用不了幾年又得修，中國(guó)的立法機(jī)關(guān)能不能把選舉法修得更好些呢?

第二篇：全球化與中國(guó)立法發(fā)展二發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

全球化與中國(guó)立法發(fā)展二

實(shí)現(xiàn)享有充分的人權(quán)是全人類共同的理想和長(zhǎng)期以來(lái)的奮斗目標(biāo)，也是中國(guó)立法確認(rèn)的根本價(jià)值。把保障和充分實(shí)現(xiàn)人權(quán)作為中國(guó)立法的觀念明確確立下來(lái)，是90年代以來(lái)立法新發(fā)展的成果。過(guò)去，盡管中國(guó)憲法和其他立法對(duì)于公民權(quán)利予以了全面、充分而真實(shí)的規(guī)定和保障，但是人權(quán)這個(gè)概念并沒(méi)有被完全接受。1991年，中國(guó)政府發(fā)表了《中國(guó)人權(quán)狀況》白皮書(shū)，第一次正式以國(guó)家文書(shū)形式全面確認(rèn)并闡述了中國(guó)的人權(quán)觀念和人權(quán)政策;1997年，中國(guó)共產(chǎn)黨的第十五次全國(guó)代表大會(huì)在強(qiáng)調(diào)要發(fā)展社會(huì)主義民主政治，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的同時(shí)，首次以執(zhí)政黨的最高綱領(lǐng)性文件的形式，提出要實(shí)行依法治國(guó)和切實(shí)“尊重和保障人權(quán)”，從而把人權(quán)這一基本價(jià)值引入中國(guó)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活當(dāng)中，引入到了法治以及立法領(lǐng)域，使中國(guó)立法原有的關(guān)于保障權(quán)利和自由的觀念更加明晰化、更加符合國(guó)際立法發(fā)展的時(shí)代潮流。1991年以來(lái)，立法的人權(quán)觀念得以逐步確立，并被貫徹在中國(guó)的許多立法之中。如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)警察法》、《中華人民共和國(guó)法官法》、《中華人民共和國(guó)檢察官法》、《中華人民共和國(guó)律師法》、《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》等法律的制定，《中華人民共和國(guó)刑法》、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國(guó)婚姻法》等法律的修改，都體現(xiàn)了中國(guó)立法的人權(quán)保障觀念和內(nèi)容。在國(guó)際領(lǐng)域，繼中國(guó)批準(zhǔn)或者參加了18個(gè)國(guó)際人權(quán)公約之后，1998年中國(guó)政府簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，2001年3月全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和

文化權(quán)利國(guó)際公約》，這些立法措施，表明了中國(guó)對(duì)國(guó)際人權(quán)的進(jìn)一步認(rèn)同和對(duì)國(guó)內(nèi)人權(quán)保障的進(jìn)一步強(qiáng)化。

(三)區(qū)分公法與私法的立法觀念

公共領(lǐng)域與私人范疇、公法與私法的區(qū)分，是國(guó)際上以及多數(shù)國(guó)家立法中通行的做法。即使在過(guò)去中國(guó)國(guó)內(nèi)法上完全不承認(rèn)私法存在的年代，中國(guó)的國(guó)際法學(xué)界仍然保留著國(guó)際公法與國(guó)際私法劃分的原則。這足以證明，在國(guó)際通行的概念、范疇乃至整個(gè)話語(yǔ)體系和習(xí)慣規(guī)則面前，單獨(dú)一個(gè)民族國(guó)家的文化抵制和話語(yǔ)排斥是多么的無(wú)能為力。

改革開(kāi)放以后，中國(guó)已逐步突破了閉關(guān)鎖國(guó)的藩籬，但是長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)立法觀念中卻不承認(rèn)公法和私法的劃分。這主要是因?yàn)槭艿角疤K聯(lián)法律理論影響的結(jié)果。在前蘇聯(lián)，學(xué)者們根據(jù)列寧于1922年確立的政治原則：“我們不承認(rèn)任何‘私法’，在我們看來(lái)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一切都屬于公法范圍，而不屬于私法范圍。??由此只是擴(kuò)大國(guó)家干預(yù)‘私法’關(guān)系的范圍，擴(kuò)大國(guó)家廢除‘私人’合同的權(quán)力，??而是把我們的革命法律意識(shí)運(yùn)用到‘公民法律關(guān)系’上去”，否定了公法和私法劃分的前提與標(biāo)準(zhǔn)。所以蘇聯(lián)長(zhǎng)期以來(lái)排斥公法與私法的概念和劃分。受蘇聯(lián)政治觀念的影響，出于中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和政府集權(quán)管理的需要，過(guò)去的立法觀念認(rèn)為，一切法律都屬于公法，而不存在任何所謂的私法。這一理論適應(yīng)了“權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，并成為在這種體制下實(shí)行政企合一，運(yùn)用行政手段管理經(jīng)濟(jì)，及否認(rèn)企業(yè)、個(gè)人的獨(dú)立性和利益的法理根據(jù)?！庇捎谝瓿上蚴袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，有必要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)區(qū)分兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系，一種是法律地位平等的市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，另一種是國(guó)家憑借公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)的關(guān)系。

規(guī)范這兩種關(guān)系而形成的不同性質(zhì)的法律差異，是指導(dǎo)現(xiàn)代中國(guó)立法按照公法領(lǐng)域和私法領(lǐng)域的不同性質(zhì)和要求進(jìn)行立法的依據(jù)。制定公法性質(zhì)的法律，目的在于規(guī)范、制約公權(quán)力，保證公權(quán)力依法授權(quán)和合法行使;制定私法性質(zhì)的法律，目的在于保障權(quán)利的合法取得和平等、自主地行使。此外，還要加強(qiáng)公

法與私法相結(jié)合方面的立法-社會(huì)法的創(chuàng)制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)在這三個(gè)方面的立法都有缺失，特別是在體現(xiàn)公法控權(quán)、私法自治、社會(huì)法能動(dòng)的特征要求方面，尤顯不足。

在全球化背景下，劃分公法與私法的立法觀念對(duì)于中國(guó)立法發(fā)展具有重要地指導(dǎo)作用，為中國(guó)借鑒國(guó)際立法標(biāo)準(zhǔn)建立自己的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系奠定了必要的立法理論基礎(chǔ)。

(四)國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際立法接軌的觀念

全球化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)的一體化對(duì)各國(guó)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)內(nèi)立法提出了新的要求，出現(xiàn)了“國(guó)際法的國(guó)內(nèi)化”，“即國(guó)際組織的條約、規(guī)章為內(nèi)國(guó)所接受，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)內(nèi)國(guó)具有法律約束力的規(guī)則”;以及國(guó)內(nèi)法的國(guó)際法，即“在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)范圍內(nèi)所流行的法律制度或法律思想由于某種原因轉(zhuǎn)變成為一種國(guó)際潮流，在受到它們影響的國(guó)家或地區(qū)乃至全球流行?！眹?guó)際法的國(guó)內(nèi)化，國(guó)內(nèi)法的國(guó)際化，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的互動(dòng)，都是全球化時(shí)代立法發(fā)展的一個(gè)特點(diǎn)和主要內(nèi)容，加入或者卷入全球化過(guò)程的各個(gè)國(guó)家，概莫能外地要受到影響。

中國(guó)要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的合作與競(jìng)爭(zhēng)，在立法上就必須轉(zhuǎn)變過(guò)去閉關(guān)鎖國(guó)的觀念。為了加快建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系，必須“立足于中國(guó)國(guó)情，大膽吸收和借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。??對(duì)于國(guó)外立法中比較好的又適合我們目前情況的東西，我們都應(yīng)當(dāng)大膽吸收。他們走過(guò)的彎路，也值得我們借鑒。有些適合我們的法律條文，可以直接移植，在實(shí)踐中充實(shí)、完善?！逼鸩?954年憲法時(shí)，毛澤東提倡學(xué)習(xí)、研究和借鑒外國(guó)憲法的經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)立法與國(guó)際接軌提供了范例。1953年12月下旬，中共中央主席、中央人民政府委員會(huì)主席毛澤東率憲法起草小組一行到達(dá)杭州。從此，新中國(guó)第一部憲法的起草工作正式啟動(dòng)。在毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)下，起草小組制定了工作計(jì)劃。1954年1月15日，毛主席給在北京的劉少奇及中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)了一封電報(bào)，通報(bào)了起草憲法的工作計(jì)劃，并要求他們參閱各國(guó)憲法。電報(bào)的內(nèi)容是：少奇同志并中央各同志：憲法小組的憲法起草工作已于一月九日開(kāi)始。??“為了在二月間政治局便于討論計(jì)，望各政治局委員及在京的中央委員從現(xiàn)在起抽暇閱看下列主要參考文件：(一)一九三六年蘇聯(lián)

憲法及斯大林報(bào)告(有單行本);(二)一九一八年蘇俄憲法(見(jiàn)政府辦公廳編憲法及選舉法資料匯編一);(三)羅馬尼亞、波蘭、德國(guó)、捷克等國(guó)憲法(人民出版社人民民主國(guó)家憲法匯編，該書(shū)所輯各國(guó)憲法大同小異，羅、波取其較詳并有特異之點(diǎn)，其余有時(shí)間亦可多看);(四)一九一三年天壇憲法草案，一九二三年曹錕憲法，一九四六年蔣介石憲法(見(jiàn)憲法選舉法資料匯編三，可代表內(nèi)閣制、聯(lián)省自治制、總統(tǒng)獨(dú)裁制三型);(五)法國(guó)一九四六年憲法(見(jiàn)憲法選舉法資料匯編四，可代表較進(jìn)步較完整的資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)閣制憲法)。有何意見(jiàn)望告。”改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)所有的重要立法，幾乎都參考、學(xué)習(xí)或者借鑒了國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，在許多立法論證材料中，都附有一定數(shù)量國(guó)外相關(guān)立法的資料。

在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義原則和基本國(guó)情的前提下，立法與國(guó)際接軌，是中國(guó)這樣的后發(fā)國(guó)家實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展、加速建成現(xiàn)代化國(guó)家的一條捷徑。然而，過(guò)去有人用“姓資”、“姓社”的意識(shí)形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)和思維看待這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為國(guó)內(nèi)立法包括經(jīng)濟(jì)立法與國(guó)際立法接軌，是中國(guó)法學(xué)界“自由化”的表現(xiàn)。這種看法，表面似乎很“堅(jiān)持原則”，很“馬列主義”，實(shí)際卻思想僵化，十分幼稚，極大地掣肘了中國(guó)改革開(kāi)放基本決策的實(shí)施，阻礙了“發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)”的實(shí)現(xiàn)。借鑒和吸收市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的成功立法經(jīng)驗(yàn)，是對(duì)人類文明、特別是政治文明成果的借鑒和繼承，是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)全球化的客觀要求。中國(guó)要制定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)，本質(zhì)上是現(xiàn)代市場(chǎng)交易的規(guī)則，它反映了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共同的客觀規(guī)律。正如馬克思指出的：“只有毫無(wú)歷史知識(shí)的人才不知道：君主們?cè)谌魏螘r(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來(lái)不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已。”我們轉(zhuǎn)變立法觀念，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律及其條件進(jìn)行立法，借鑒和吸收國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，與國(guó)際慣例接軌，是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的舉措，可以大大加快中國(guó)立法的發(fā)展步伐。

從另一個(gè)角度看，“接軌”在一定意義上也就是“法律的趨同化”。法律的趨同化“是指不同國(guó)家的法律，隨著社會(huì)需要的發(fā)展，在國(guó)際交往日益發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，逐漸相互吸收、相互滲透，從而趨于接近甚至趨于一致的現(xiàn)象，其表現(xiàn)是在國(guó)內(nèi)法律創(chuàng)制和運(yùn)作過(guò)程中，越來(lái)越多地涵納國(guó)際社會(huì)的普遍實(shí)踐與國(guó)際慣例，并積極參與國(guó)際法律統(tǒng)一化的活動(dòng)等等?！狈傻内呁粌H表現(xiàn)在私法領(lǐng)域，而且在公法領(lǐng)域也

有所表現(xiàn)。如在憲法領(lǐng)域，代議民主制、選舉制度、權(quán)力分工與制約制度、保障基本權(quán)利和自由制度等，在憲法中都有體現(xiàn);又如，在訴訟法領(lǐng)域方面，德國(guó)奧格斯堡大學(xué)教授約阿希姆?赫爾曼認(rèn)為，中國(guó)1979年頒布的刑事訴訟法，至少在6個(gè)方面與德國(guó)刑事訴訟法有著明顯的相似之處。1996年，中國(guó)刑事訴訟法的修改，學(xué)習(xí)和吸收了國(guó)外立法的許多經(jīng)驗(yàn)，如罪刑法定、無(wú)罪推定，取消反革命罪等等。1997年對(duì)中國(guó)刑法的修改，中國(guó)的最高立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，這部刑法的修改：“總結(jié)了我國(guó)實(shí)施刑法的經(jīng)驗(yàn)，吸收了國(guó)外刑事制度中的許多有益規(guī)定，法律條文也由原來(lái)的192條增加到452條，從而形成了一部??符合現(xiàn)代刑事立法趨勢(shì)的刑法典?！?0世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)的大多數(shù)立法，在論證、調(diào)研、起草、審議等過(guò)程中，都或多或少地學(xué)習(xí)和借鑒了國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。在跨世紀(jì)前后的司法改革中，有關(guān)庭審制度、證據(jù)制度、法官銜級(jí)制度、司法人員考試制度、死刑執(zhí)行方法、法律援助制度，法錘、法袍、眼罩等的使用，以及監(jiān)獄制度的改革等等，都體現(xiàn)了與國(guó)際接軌(或者叫做回應(yīng)全球化挑戰(zhàn))的特點(diǎn)。從一定意義上看，21世紀(jì)合格的立法者，應(yīng)當(dāng)具備了解、知道、比較、學(xué)習(xí)、借鑒、參照國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的能力(這是依法執(zhí)政、民主憲政立法和全球化立法的必然要求)。立法須有外國(guó)相關(guān)資料和經(jīng)驗(yàn)的背景，這似乎已成為中國(guó)立法的一種趨勢(shì)，缺了這個(gè)環(huán)節(jié)，法案就難以獲得通過(guò)。立法的接軌或者立法的趨同，反映了中國(guó)立法觀念的重大轉(zhuǎn)變，這種觀念的更新，更有利于中國(guó)立法發(fā)展加入到全球化的進(jìn)程中，當(dāng)然，這一進(jìn)程同時(shí)也會(huì)對(duì)中國(guó)特色法律體系的建構(gòu)和中國(guó)法律本土化過(guò)程產(chǎn)生巨大沖擊。

二、全球化時(shí)代中國(guó)立法發(fā)展需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題

中國(guó)立法既需要面對(duì)并且解決改革開(kāi)放中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，也需要關(guān)注全球經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)國(guó)際立法和中國(guó)國(guó)內(nèi)立法產(chǎn)生的強(qiáng)大沖擊和影響。在全球化的國(guó)際背景下，中國(guó)的立法發(fā)展仍然存在一些問(wèn)題亟待從理論與實(shí)踐的結(jié)合上加以解決。

(一)立法發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)情與全球化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)，學(xué)習(xí)、借鑒外國(guó)和國(guó)際上的立法經(jīng)驗(yàn)，必然會(huì)產(chǎn)生如何與國(guó)情相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，一方面，中國(guó)立法必須立足于自己的國(guó)情，即：

1、中國(guó)人口眾多，幅員遼闊，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于創(chuàng)建時(shí)期，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展不平衡;

2、中國(guó)是一個(gè)人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，但社會(huì)主義還處于初級(jí)階段，物質(zhì)文明、政治文明和精神文明都有待加強(qiáng)和提高;

3、中國(guó)是一個(gè)文明古國(guó)，有幾千年的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，有自己獨(dú)特的道德觀念和倫理價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，中華法系源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中國(guó)立法的本土資源十分豐富。另一方面，中國(guó)是在一個(gè)開(kāi)放的全球化時(shí)代進(jìn)行立法，中國(guó)立法還應(yīng)當(dāng)注意與全球化協(xié)調(diào)一致。全球化是一個(gè)充滿悖論的過(guò)程：世界經(jīng)濟(jì)與國(guó)家利益的沖突、理性認(rèn)識(shí)與民族感情的價(jià)值危機(jī)、“西方化”與現(xiàn)代化的不同理解、物質(zhì)的富饒與道德的低迷、社會(huì)的富裕與貧困的兩極分化，全球化與本土化，國(guó)家主權(quán)的削弱與全球治理的勃興，保障人權(quán)和基本自由與防止國(guó)際恐怖主義，尊重國(guó)家主權(quán)與防止干涉內(nèi)政，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，等等，都嚴(yán)重地困擾著處在全球化進(jìn)程中的每一個(gè)國(guó)家、每一個(gè)民族，甚至每一個(gè)個(gè)人。

這些現(xiàn)象在中國(guó)立法發(fā)展中也會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。例如。傳統(tǒng)中國(guó)法文化與現(xiàn)代法文化在價(jià)值、結(jié)構(gòu)、行為等方面的不一致如何協(xié)調(diào);中國(guó)法的民族性與世界立法發(fā)展的國(guó)際性怎樣互補(bǔ);在中國(guó)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、資源短缺等現(xiàn)實(shí)因素對(duì)立法形成制約的條件下，如何保證立法更多地參與全球化的歷史進(jìn)程;中國(guó)加入WTO帶來(lái)的法律問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題的存在，都會(huì)影響、制約甚至左右中國(guó)立法的發(fā)展方向、過(guò)程和具體立法的命運(yùn)。尤其是在“把全球化定性為多元主義的過(guò)程，一種經(jīng)濟(jì)、政治、文化縱橫交錯(cuò)的非固定流體”的情況下，中國(guó)立法發(fā)展將面對(duì)法律多元主義的沖擊和挑戰(zhàn)，在民主、人權(quán)、法治、憲政、平等、自由等法文化觀念方面，與西方價(jià)值觀以及其他文化的價(jià)值觀念發(fā)生既相互影響、交互作用又相互沖突的勢(shì)態(tài)。中國(guó)立法發(fā)展要找到解決上述矛盾的辦法，將需要長(zhǎng)期不懈的努力。

在立法過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)中國(guó)國(guó)情與全球化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，所遵循的理念和原則應(yīng)當(dāng)是：首先，堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，任何時(shí)候都應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)傳統(tǒng)與文化、歷史與現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人口與生態(tài)等基本國(guó)情，使立法深深地植根于中國(guó)的土壤;其次，尊重全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的規(guī)律和形成的規(guī)則，只要中國(guó)仍然堅(jiān)持改革

開(kāi)放政策，打算繼續(xù)在國(guó)際社會(huì)中發(fā)揮自己的作用，謀求本國(guó)的國(guó)家利益，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)并把握全球化的規(guī)律，加入全球化進(jìn)程，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和堅(jiān)持國(guó)際法基本原則的基礎(chǔ)上，接受全球化的“游戲規(guī)則”;第三，接受全球化游戲規(guī)則與從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，應(yīng)盡可能地實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，通過(guò)立法方式將全球化的法律規(guī)則轉(zhuǎn)化為中國(guó)國(guó)內(nèi)法的條款，取得中國(guó)國(guó)內(nèi)法的法律效力。如果兩者發(fā)生沖突，一般應(yīng)當(dāng)按照“國(guó)際法優(yōu)于國(guó)內(nèi)法”的原則來(lái)處理。由于中國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上尚無(wú)明確法律規(guī)定，因此，可以考慮在下次修憲(或者以其他基本法律的立法方式)時(shí)做出原則性規(guī)定或者解釋。

(二)中央與地方立法權(quán)限的合理劃分

全球化所具有的滲透力和沖擊波，與中國(guó)的進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放和下放權(quán)力等政策相結(jié)合，對(duì)于中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易與合作而言，常常意味著更加開(kāi)放、更加具有靈活性和自主權(quán)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)主體多元化、經(jīng)濟(jì)利益多樣化的現(xiàn)實(shí)，以及地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的不斷強(qiáng)化和發(fā)展，都會(huì)在立法上表現(xiàn)出向中央爭(zhēng)取更多立法權(quán)力的傾向。實(shí)踐業(yè)已證明，中國(guó)改革開(kāi)放20多年，始終貫穿著地方權(quán)力日益擴(kuò)張、中央權(quán)力逐漸式微的特點(diǎn)，突出地表現(xiàn)為地方以各種方式擴(kuò)大其立法權(quán)限。

如何才能找到一個(gè)中央和地方都能基本接受的立法權(quán)限劃分方案，《中華人民共和國(guó)立法法》還沒(méi)有真正解決這個(gè)問(wèn)題。在實(shí)體上，立法法劃分的中央權(quán)限，是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，符合改革開(kāi)放、調(diào)動(dòng)地方和基層積極性的需要，適應(yīng)全球化時(shí)代權(quán)力向下的趨勢(shì)，還值得研究。在程序上，立法法確定的全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，被解釋為“劃出專屬立法事項(xiàng)，只是說(shuō)明，這些專屬事項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，其他國(guó)家機(jī)關(guān)非經(jīng)法律授權(quán)不得對(duì)上述專屬事項(xiàng)予以規(guī)范。但這并不意味著，全國(guó)人大及其常委會(huì)只能在專屬立法權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展立法，對(duì)專屬立法權(quán)之外的其他事項(xiàng)，??全國(guó)人大及其常委會(huì)仍然可以制定法律?！边@種解釋，值得商榷。眾所周知，在劃分立法專屬權(quán)的國(guó)家中，通常還有“共有立法權(quán)”和“剩余立法權(quán)”的部分，如果專屬立法權(quán)只具有排他性，而沒(méi)有自限性，它對(duì)專屬立法權(quán)之外事項(xiàng)還可以制定法律，那么，“共有立法權(quán)”和“剩余立法權(quán)”范疇就沒(méi)有必要了，因?yàn)樗袚碛?/p>

專屬立法權(quán)的主體，都可以在自己專屬之外再進(jìn)行立法，劃分“共有”和“剩余”的立法權(quán)，就是多于的了。法國(guó)憲法對(duì)議會(huì)和總統(tǒng)的立法權(quán)限做了明確劃分，用列舉的方式規(guī)定了議會(huì)的專屬立法權(quán)事項(xiàng)，由于議會(huì)的專屬立法權(quán)事項(xiàng)被規(guī)定為16項(xiàng)，此外的事項(xiàng)將由總統(tǒng)以命令方式行使，因而法國(guó)憲法的對(duì)于議會(huì)專屬立法權(quán)的劃分，被認(rèn)為是“明顯地縮小了議會(huì)的權(quán)限，”實(shí)際上是一種限權(quán)式的立法權(quán)劃分。事實(shí)上，如果專屬立法權(quán)是一種對(duì)他不對(duì)己的立法技術(shù)和立法范疇，那么全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有這種立法權(quán)限又有什么用處呢?因?yàn)樵诹⒎?quán)和違憲監(jiān)督權(quán)均由全國(guó)人大常委會(huì)行使的情況下，地方立法即使要想侵犯全國(guó)人大及其常委會(huì)認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)管轄的立法事項(xiàng)，又有多大的可能性?

第三篇：評(píng)析加班費(fèi)發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

探究加班費(fèi)：剪不斷，理還亂——加班費(fèi)及其計(jì)算問(wèn)題探討

評(píng)析加班費(fèi)：剪不斷，理還亂 ——加班費(fèi)及其計(jì)算問(wèn)題探討 作者 龍芝生

加班加點(diǎn)工資（以下簡(jiǎn)稱加班費(fèi)）是與企業(yè)和勞動(dòng)者密切相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題。一方面，部分企業(yè)和部分勞動(dòng)者希望加班加點(diǎn)：企業(yè)希望安排勞動(dòng)者加班加點(diǎn)來(lái)增加生產(chǎn)，勞動(dòng)者也希望加班加點(diǎn)來(lái)增加收入。但企業(yè)在安排加班加點(diǎn)時(shí)又想控制工資開(kāi)支，尤其是實(shí)踐中有不少企業(yè)和勞動(dòng)者對(duì)加班費(fèi)的含義和計(jì)算方法不甚了解，更有某些企業(yè)愚弄?jiǎng)趧?dòng)者（尤其是外來(lái)打工者）。比如：加班費(fèi)計(jì)算基數(shù)打折扣，在加班費(fèi)中減去工資本數(shù)，不更新制度工作時(shí)間，不發(fā)、少發(fā)加班費(fèi)，強(qiáng)迫勞動(dòng)者加班加點(diǎn)的惡劣現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。另一方面，法律的規(guī)定還不健全，雖然國(guó)家和地方頒布了不少勞動(dòng)法律法規(guī)，但是關(guān)于如何進(jìn)行加班費(fèi)的計(jì)算，國(guó)家、各省、各市標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以操作。加班加點(diǎn)問(wèn)題，真是剪不斷，理還亂！

考慮到勞動(dòng)者的身體健康和勞動(dòng)安全，加班加點(diǎn)原本就非勞動(dòng)者所愿，也是政府應(yīng)該加以限制的。一部關(guān)于工作時(shí)間立法的斗爭(zhēng)史就是縮短工作時(shí)間的歷史。工作時(shí)間立法產(chǎn)生于自由資本主義競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期。在工人運(yùn)動(dòng)的壓力下和進(jìn)步的社會(huì)政治力量支持下，資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家開(kāi)始制定法律以限制工作日的長(zhǎng)度。最早的勞動(dòng)立法便是從工作時(shí)間開(kāi)始的。在資本主義的原始積累時(shí)期，以及產(chǎn)業(yè)革命以后，資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家經(jīng)常頒布法規(guī)強(qiáng)迫工人為資本家超限度和超時(shí)間勞動(dòng)。英國(guó)在18世紀(jì)后半期，工作日竟延長(zhǎng)到每晝夜14小時(shí)、16小時(shí)甚至18小時(shí)。18世紀(jì)末期至19世紀(jì)初期，無(wú)產(chǎn)階級(jí)反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的斗爭(zhēng)由自發(fā)性的運(yùn)動(dòng)發(fā)展到了有組織和自覺(jué)的運(yùn)動(dòng)，工人群眾強(qiáng)烈要求頒布縮短工作時(shí)間的法律。1802年英國(guó)政府終于通過(guò)了一項(xiàng)紡織工廠童工工作時(shí)間的法律《學(xué)徒健康與道

德法》。這一法律規(guī)定，禁止紡織工廠使用9歲以下學(xué)徒，并且規(guī)定18歲以下的學(xué)徒其勞動(dòng)時(shí)間每日不得超過(guò)12小時(shí)和禁止學(xué)徒在晚9時(shí)至次日凌晨5時(shí)之間從事夜間工作。該法被認(rèn)為是資產(chǎn)階級(jí)“工廠立法”開(kāi)端，是一部最早的工作時(shí)間的立法，從此揭開(kāi)了勞動(dòng)立法史的新的一頁(yè)。在我國(guó)，勞動(dòng)法出現(xiàn)于20世紀(jì)初期。我國(guó)在很長(zhǎng)的歷史階段根本沒(méi)有專門的勞動(dòng)法規(guī)。直到辛亥革命后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，工人運(yùn)動(dòng)的興起，勞動(dòng)法才開(kāi)始萌芽和發(fā)展起來(lái)。新中國(guó)的建立，使我國(guó)的勞動(dòng)立法進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。在調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系方面，頒發(fā)了大量的勞動(dòng)法規(guī)，而1994年7月5日《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱為《勞動(dòng)法》）的誕生，標(biāo)志著我國(guó)勞動(dòng)法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段?！秳趧?dòng)法》第四章“工作時(shí)間和休息休假”對(duì)工作時(shí)間和加班費(fèi)作出了規(guī)定。另外，國(guó)務(wù)院和勞動(dòng)部都陸續(xù)頒發(fā)了一些相關(guān)的條例和規(guī)定，明確限制工作時(shí)間和加班加點(diǎn)，從一定程度上保護(hù)了勞動(dòng)者的身體健康。我國(guó)國(guó)務(wù)院于1995年3月25日修訂的《國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》第三條規(guī)定：“職工每日工作8小時(shí)、每周工作40小時(shí)?！蔽覈?guó)《勞動(dòng)法》第四十一條規(guī)定：“用人單位由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，經(jīng)與工會(huì)和勞動(dòng)者協(xié)商后可以延長(zhǎng)工作時(shí)間，一般每日不得超過(guò)一小時(shí)；因特殊原因需要延長(zhǎng)工作時(shí)間的，在保障勞動(dòng)者身體健康的條件下延長(zhǎng)工作時(shí)間每日不得超過(guò)三小時(shí)，但是每月不得超過(guò)三十六小時(shí)?！币虼?，從勞動(dòng)立法的歷史可以看出，工人階級(jí)為勞動(dòng)立法斗爭(zhēng)的目的之一是縮短勞動(dòng)時(shí)間。

然而，現(xiàn)在常見(jiàn)的現(xiàn)象是：有些勞動(dòng)者為了經(jīng)濟(jì)利益想加班加點(diǎn)，有些企業(yè)為了生產(chǎn)需要延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間，真是“一個(gè)愿打，一個(gè)愿挨”，勞動(dòng)者和企業(yè)都與加班加點(diǎn) “剪不斷”了，這些現(xiàn)狀顯然與當(dāng)初工人階級(jí)為了縮短工作時(shí)間而斗爭(zhēng)的初衷背道而馳。雖然如此，但是企業(yè)一定要依法執(zhí)行加班加點(diǎn)制度，并且支付高于正常工作時(shí)間的工資，這也是對(duì)加班加點(diǎn)采取的一種限制措施。按照目前的共識(shí)，工作時(shí)間是指法律規(guī)定的勞動(dòng)者在一晝夜或一周內(nèi)從事生產(chǎn)或工作的時(shí)間，即勞動(dòng)者每天應(yīng)工作的時(shí)數(shù)或每周應(yīng)工作的天數(shù)。勞動(dòng)者每天應(yīng)工作的時(shí)數(shù)叫工作日，每周應(yīng)工作的天數(shù)叫工作周。工作時(shí)間作為法律范疇，既包括勞動(dòng)者實(shí)際工作的時(shí)間，也包括勞動(dòng)者某些非實(shí)際工作時(shí)間，例如，勞動(dòng)者工作前的準(zhǔn)備時(shí)間，下班前后的交接時(shí)間，工間歇息時(shí)間，排除動(dòng)力、設(shè)備故障的短暫停工時(shí)間，女職工哺乳未滿一周歲嬰兒的哺乳時(shí)間，依法參加各種社會(huì)活動(dòng)的時(shí)間等。依照法律規(guī)定，凡是勞動(dòng)者在工作時(shí)間內(nèi)的，用人單位必須按規(guī)定支付勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬。延長(zhǎng)工作時(shí)間是指勞動(dòng)者的工作時(shí)數(shù)超過(guò)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間。延長(zhǎng)工作時(shí)間包括加班和加點(diǎn)。加班是指職工根據(jù)用人單位的要求，在法定節(jié)假日或 2

公休假日從事生產(chǎn)或工作；加點(diǎn)是指職工根據(jù)用人單位的要求，在標(biāo)準(zhǔn)工作日以外繼續(xù)從事生產(chǎn)或工作。加班費(fèi)是指用人單位在勞動(dòng)者完成勞動(dòng)定額或規(guī)定的工作任務(wù)后，根據(jù)實(shí)際需要安排勞動(dòng)者在法定標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間以外工作的，應(yīng)該按照高于正常工資的標(biāo)準(zhǔn)支付的工資，即：按規(guī)定支付的加班工資和加點(diǎn)工資。

在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)于加班加點(diǎn)，用人單位應(yīng)當(dāng)支付高于勞動(dòng)者正常工作時(shí)間工資的工資報(bào)酬，《勞動(dòng)法》第四十四條作出了“貌似明確”的規(guī)定：

（一）安排勞動(dòng)者延長(zhǎng)工作時(shí)間的，支付不低于工資的百分之一百五十的工資報(bào)酬；

（二）休息日安排勞動(dòng)者工作又不能安排補(bǔ)休的，支付不低于工資的百分之二百的工資報(bào)酬；

（三）法定休假日安排勞動(dòng)者工作的，支付不低于工資的百分之三百的工資報(bào)酬。第一種情形指的是加點(diǎn)，第二、三種情形指的是加班。下面，就《勞動(dòng)法》第四十四條作進(jìn)一步解釋：

（一）8小時(shí)外加點(diǎn)：根據(jù)1995年5月1日起施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于職工工作時(shí)間的規(guī)定》第三條 “職工每日工作8小時(shí)、每周工作40小時(shí)?！币虼耍绻才艅趧?dòng)者在每天8小時(shí)之外延長(zhǎng)工作時(shí)間的，就應(yīng)該按照《勞動(dòng)法》第四十四條第一款支付加班費(fèi)，即加班費(fèi)不低于150%的工資；

（二）休息日加班：如果安排勞動(dòng)者在休息日工作的，就應(yīng)該按照《勞動(dòng)法》第四十四條第二款支付加班費(fèi)，即加班費(fèi)不低于200%的工資

（三）法定節(jié)日加班：根據(jù)1999年9月18日國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》（國(guó)務(wù)院令第270號(hào)）第二條規(guī)定全體公民放假的節(jié)日由原來(lái)的7天改為10天，即：（1）新年，放假１天（１月１日）；

（2）春節(jié)，放假３天（農(nóng)歷正月初

一、初

二、初三）；（3）勞動(dòng)節(jié)，放假３天（５月１日、２日、３日）；（4）國(guó)慶節(jié)，放假３天（１０月１日、２日、３日）。

也就是說(shuō)，以上日期就是法定休假日，如果在以上日期安排勞動(dòng)者工作的，就應(yīng)該按照《勞動(dòng)法》第四十四條第三款支付加班費(fèi)，即加班費(fèi)不低于300%的工資。

（四）計(jì)件工資時(shí)的加班加點(diǎn)：根據(jù)《工資支付暫行規(guī)定》第十三條規(guī)定：“實(shí)行計(jì)件工資的勞動(dòng)者，在完成計(jì)件定額任務(wù)后，由用人單位安排延長(zhǎng)工作時(shí)間的，應(yīng)根據(jù)上述規(guī)定的原則，分別按照不低于其本人法定工作時(shí)間計(jì)件單價(jià)的150%、200%、300%支付其工資。經(jīng)勞動(dòng)行政部門批準(zhǔn)實(shí)行綜合計(jì)算工時(shí)工作制的，其綜合計(jì)算工作時(shí)間超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間的部分，應(yīng)視為延長(zhǎng)工作時(shí)間，并應(yīng)按本規(guī)定支付勞動(dòng)者延長(zhǎng)工作時(shí)間的工資。實(shí)行不定時(shí)工時(shí)制度的勞動(dòng)者，不執(zhí)行上述規(guī)定。”

（五）綜合計(jì)算工時(shí)的加點(diǎn)：依據(jù)我國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障部2000年3月17日頒發(fā)的《關(guān)于職工全年月平均工作時(shí)間和工資折算問(wèn)題的通知》：“職工全年月平均工作天數(shù)和工作時(shí)間分別調(diào)整為20.92天和167.4小時(shí)?！币虼耍瑢?shí)行綜合計(jì)算工作時(shí)間的，如果月平均工作天數(shù)超過(guò)20.92天，或者月平均工作時(shí)間超過(guò)167.4小時(shí)的，應(yīng)該視為加點(diǎn)，按照《勞動(dòng)法》第四十四條第一款支付加班費(fèi)，即加班費(fèi)不低于150%的工資。

雖然有上面的這些規(guī)定，不少不法企業(yè)卻無(wú)視法律的規(guī)定，無(wú)視道德和生理界限，任意延長(zhǎng)工作時(shí)間，不發(fā)、少發(fā)加班費(fèi)。而尤為遺憾的是，目前我國(guó)對(duì)于加班費(fèi)基數(shù)的規(guī)定在立法上還是混亂不已，沒(méi)有統(tǒng)一的法律依據(jù)，“越理越亂”。加班費(fèi)是用加班時(shí)間乘以每單位工資標(biāo)準(zhǔn)（即加班天數(shù)乘以日工資標(biāo)準(zhǔn)，或者加班小時(shí)數(shù)乘以小時(shí)工資標(biāo)準(zhǔn)），再按《勞動(dòng)法》第四十四條的規(guī)定乘以相應(yīng)的倍數(shù)。但從《勞動(dòng)法》第四十四條里，我們只能知道加班加點(diǎn)相對(duì)于正常工資的“倍數(shù)”，即：用人單位安排勞動(dòng)者延長(zhǎng)工作時(shí)間，以及休息日、法定休假日安排勞動(dòng)者工作，應(yīng)分別按照工資的150%、200%和300%支付加班工資，而沒(méi)有每單位工資標(biāo)準(zhǔn)（即日工資標(biāo)準(zhǔn)或小時(shí)工資標(biāo)準(zhǔn)）的規(guī)定。對(duì)于日工資標(biāo)準(zhǔn)或小時(shí)工資問(wèn)題，經(jīng)查勞動(dòng)部于1995年5月12日頒發(fā)的《〈工資支付暫行規(guī)定〉有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》：“勞動(dòng)者日工資可統(tǒng)一按勞動(dòng)者本人的月工資標(biāo)準(zhǔn)除以每月制度工作天數(shù)進(jìn)行折算?！庇忠罁?jù)我國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障部2000年3月17日頒發(fā)的《關(guān)于職工全年月平均工作時(shí)間和工資折算問(wèn)題的通知》：“職工全年月平均工作天數(shù)和工作時(shí)間分別調(diào)整為20.92天和167.4小時(shí)，職工日工資和小時(shí)工資按此折算。”由此可知，每月制度工作天數(shù)（即月平均工作天數(shù)）明確規(guī)定為20.92天，月平均工作時(shí)間為167.4小時(shí)。那么現(xiàn)在的問(wèn)題是要知道日工資標(biāo)準(zhǔn)，就必須知道月工資標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。但在現(xiàn)行的關(guān)于工資支付的法律法規(guī)條款中，關(guān)于月工資標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的定義或限定，也就是說(shuō)加班費(fèi)基數(shù)如何計(jì)算的問(wèn)題還沒(méi)有統(tǒng)一。國(guó)家、各省、各市標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以操作。真是：有了倍數(shù)，卻沒(méi)有基數(shù)，加班費(fèi)成了無(wú)本之木，無(wú)源之水，也正 4

所謂“皮之不存，毛將焉附”？如此的漏洞，給一些不法企業(yè)有了鉆空子的機(jī)會(huì)，而大量勞動(dòng)者卻只能吃“啞巴虧”。

說(shuō)到加班費(fèi)基數(shù)，有必要澄清幾個(gè)有關(guān)工資的概念，這也是目前“理還亂”的根本原因。勞動(dòng)法律規(guī)范中有關(guān)工資管理的法規(guī)經(jīng)常出現(xiàn)工資標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)工資、基本工資、職務(wù)工資、崗位工資、標(biāo)準(zhǔn)工資和職務(wù)工資等概念，常使人越看越糊涂，但實(shí)際上它們之間沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。工資標(biāo)準(zhǔn)（又稱工資率）是指按單位時(shí)間（時(shí)、日、周、月）規(guī)定的工資金額，它表示了某一工資等級(jí)或工作（職位、崗位）在單位時(shí)間上的工資報(bào)酬水平，是計(jì)算職工應(yīng)得工資額的基礎(chǔ)。職務(wù)工資和崗位工資是指某一職務(wù)或某一崗位在單位時(shí)間的工資標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)工資（亦稱基本工資）是指職工在法定時(shí)間內(nèi)完成勞動(dòng)定額（工作量、工作任務(wù)）或?qū)嶋H工作時(shí)間，按照既定的工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)付的實(shí)得工資。一般在正常的情況下，標(biāo)準(zhǔn)工資金額與工資標(biāo)準(zhǔn)金額相同。而實(shí)際上，這些關(guān)于“工資”的名稱沒(méi)有多少意義，應(yīng)該將這些名稱統(tǒng)一并簡(jiǎn)化。

就算不管概念的五花八門，單就加班費(fèi)計(jì)算基數(shù)的規(guī)定，國(guó)家、各省、各市加班費(fèi)基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)也是不統(tǒng)一的，是叫人無(wú)所適從的，用“理還亂”來(lái)形容一點(diǎn)都不夸張。請(qǐng)看下面各種關(guān)于工資（即加班費(fèi)基數(shù)）的規(guī)定的摘要：

第一種：根據(jù)勞動(dòng)部于1995年8月4日頒發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第53條規(guī)定：“勞動(dòng)法中的‘工資’是指用人單位依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定或勞動(dòng)合同的約定，以貨幣形式直接支付給本單位勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬，一般包括計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、獎(jiǎng)金、津貼和補(bǔ)貼、延長(zhǎng)工作時(shí)間的工資報(bào)酬以及特殊情況下支付的工資等?！べY’是勞動(dòng)者勞動(dòng)收入的主要組成部分。勞動(dòng)者的以下勞動(dòng)收入不屬于工資范圍：（1）單位支付給勞動(dòng)者個(gè)人的社會(huì)保險(xiǎn)福利費(fèi)用，如喪葬撫恤救濟(jì)費(fèi)、生活困難補(bǔ)助費(fèi)、計(jì)劃生育補(bǔ)貼等；（2）勞動(dòng)保護(hù)方面的費(fèi)用，如用人單位支付給勞動(dòng)者的工作服、解毒劑、清涼飲料費(fèi)用等；（3）按規(guī)定未列入工資總額的各種勞動(dòng)報(bào)酬及其他勞動(dòng)收入，如根據(jù)國(guó)家規(guī)定發(fā)放的創(chuàng)造發(fā)明獎(jiǎng)、國(guó)家星火獎(jiǎng)、自然科學(xué)獎(jiǎng)、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)、合理化建議和技術(shù)改進(jìn)獎(jiǎng)、中華技能大獎(jiǎng)等，以及稿費(fèi)、講課費(fèi)、翻譯費(fèi)等?！边@里“工資”中包括了“延長(zhǎng)工作時(shí)間的工資報(bào)酬”即加班費(fèi)，顯然《勞動(dòng)法》第四十四條也適用該條規(guī)定，也就是說(shuō)用包含加班費(fèi)在內(nèi)的工資作計(jì)算加班費(fèi)的基數(shù)，正如計(jì)算機(jī)程序設(shè)計(jì)中的“死循環(huán)”，這不是很明顯的邏輯錯(cuò)誤嗎？所以該規(guī)定里的“工資”概念不能用作計(jì)算加班費(fèi)的基數(shù)。

第二種：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于1990年1月1日發(fā)布的《<關(guān)于工資總額組成的規(guī)定>若干具體范圍的解釋》的第五條：“

（一）標(biāo)準(zhǔn)工資是指按規(guī)定的工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的工資（包括實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制的基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資和工齡津貼）。

（二）非標(biāo)準(zhǔn)工資是指標(biāo)準(zhǔn)工資以外的各種工資。”該解釋用“標(biāo)準(zhǔn)工資”作計(jì)算加班費(fèi)的基數(shù)，但沒(méi)有考慮工資變動(dòng)情況，而實(shí)務(wù)中，工資變動(dòng)是很常見(jiàn)的。

第三種：廣東省勞動(dòng)廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)部《對(duì)＜工資支付暫行規(guī)定＞有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定＝的通知：“

三、在法定休假節(jié)日安排勞動(dòng)者工作的，當(dāng)天加班工資按如下辦法計(jì)算：(1)實(shí)行月、周工資制的，根據(jù)法定工作時(shí)間折算出日工資標(biāo)準(zhǔn)，用日工資標(biāo)準(zhǔn)乘以300%得出當(dāng)天應(yīng)發(fā)的加班工資。舉例：某職工合同規(guī)定月工資標(biāo)準(zhǔn)800元，所在企業(yè)實(shí)行五天工作制，日工資標(biāo)準(zhǔn)為800／21.5＝37.2(元)。法定休假節(jié)日加班工資是37.2×300％＝111．6(元)。”該通知用“合同規(guī)定月工資標(biāo)準(zhǔn)”作計(jì)算加班費(fèi)的基數(shù)，這個(gè)規(guī)定同樣沒(méi)有考慮工資變動(dòng)情況。

第四種：2003年4月1日起執(zhí)行的《上海市企業(yè)工資支付辦法》用“假期工資的計(jì)算基數(shù)”來(lái)作計(jì)算加班費(fèi)的基數(shù)。該辦法第九條規(guī)定“勞動(dòng)者在依法享受婚假、喪假、探親假等假期期間，用人單位應(yīng)當(dāng)按國(guó)家規(guī)定支付假期工資。假期工資的計(jì)算基數(shù)按以下原則確定：

（一）勞動(dòng)合同有約定的，按不低于勞動(dòng)合同約定的勞動(dòng)者本人所在崗位（職位）相對(duì)應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)確定。集體合同（工資集體協(xié)議）確定的標(biāo)準(zhǔn)高于勞動(dòng)合同約定標(biāo)準(zhǔn)的，按集體合同（工資集體協(xié)議）標(biāo)準(zhǔn)確定。

（二）勞動(dòng)合同、集體合同均未約定的，可由用人單位與職工代表通過(guò)工資集體協(xié)商確定，協(xié)商結(jié)果應(yīng)簽訂工資集體協(xié)議。

（三）用人單位與勞動(dòng)者無(wú)任何約定的，假期工資的計(jì)算基數(shù)統(tǒng)一按勞動(dòng)者本人所在崗位（職位）正常出勤的月工資的70%確定。”第（一）款和第（二）款還可以，但第（三）款真是“和尚打傘——無(wú)法無(wú)天”：在用人單位與勞動(dòng)者無(wú)任何約定時(shí)，計(jì)算基數(shù)按“正常出勤的月工資的70%確定”！為什么是正常出勤的70%？公然打“七折”的依據(jù)是什么？

第五種：也就目前最合理的一種，2002年10月廣州市協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方會(huì)議經(jīng)過(guò)廣州市勞動(dòng)社會(huì)保障局、市總工會(huì)、市企業(yè)家協(xié)會(huì)分別代表政府、職工、企業(yè)，就加班工資的計(jì)算基數(shù)進(jìn)行了平等協(xié)商，最終確定了一個(gè)比較有操作性的規(guī)定。廣州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局于2002年12月5日對(duì)外頒布了《關(guān)于企業(yè)職工加班、加點(diǎn)工資計(jì)算基數(shù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（穗勞社工[2002]14號(hào)）文，對(duì)企業(yè)職工加班管理方面做了明確的規(guī)定。明確企業(yè)加班費(fèi)基數(shù)的5種計(jì)算原則，其中，勞動(dòng)者加班費(fèi)基數(shù)不得低于勞動(dòng)者本人日工資或小時(shí)工資折算數(shù)。這5種原則 6 的具體內(nèi)容是：

（1）勞動(dòng)者加班工資基數(shù)由用人單位與勞動(dòng)者依法協(xié)商確定，但應(yīng)不低于勞動(dòng)合同約定的勞動(dòng)者本人日工資或小時(shí)工資折算數(shù)；

（2）用人單位支付給勞動(dòng)者本人的實(shí)際工資額高于勞動(dòng)合同約定工資額的，加班工資基數(shù)應(yīng)在勞動(dòng)者本人上月實(shí)際工資與勞動(dòng)合同約定工資的范圍內(nèi)商定；

（3）勞動(dòng)合同無(wú)約定工資的、應(yīng)以勞動(dòng)者本人上月實(shí)際工資為基數(shù)；（4）實(shí)行計(jì)件工資的，以法定工作時(shí)間的計(jì)件單價(jià)為加班工資基數(shù)；

（5）加班工資基數(shù)低于本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)以日、時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)為加班工資基數(shù)。

當(dāng)然，各省各市，遠(yuǎn)不止這五種規(guī)定，由國(guó)家對(duì)此進(jìn)行統(tǒng)一立法，是十分的必要，也應(yīng)該是切實(shí)可行的。在目前五花八門的規(guī)定中，相對(duì)來(lái)說(shuō)第五種規(guī)定，即廣州市《關(guān)于企業(yè)職工加班、加點(diǎn)工資計(jì)算基數(shù)有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《廣州通知》）的規(guī)定是最民主、最科學(xué)、最具可操作性的。

首先，《廣州通知》的民主特點(diǎn)與它的產(chǎn)生機(jī)制有關(guān)。該通知由廣州市勞動(dòng)社會(huì)保障局、市總工會(huì)、市企業(yè)家協(xié)會(huì)分別代表政府、職工、企業(yè)進(jìn)行了平等協(xié)商而制定的。從第（2）項(xiàng)原則可以看出該通知是平等協(xié)商，互相妥協(xié)的結(jié)晶?！稄V州通知》雖然只是個(gè)通知，但它卻是一個(gè)法制社會(huì)所必需的，真正體現(xiàn)了“三個(gè)代表”，是真正的民主產(chǎn)物。

其次，《廣州通知》的科學(xué)性在于明確中不泛靈活性。第（3）項(xiàng)原則規(guī)定了無(wú)約定時(shí)的處理辦法，以杜絕某些企業(yè)不簽勞動(dòng)合同或者拖延簽訂勞動(dòng)合同。該通知與現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定沒(méi)有發(fā)生抵觸?？紤]到低收入人員的實(shí)際情況和國(guó)家法律對(duì)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，該通知第（5）項(xiàng)原則中明確規(guī)定“加班工資基數(shù)低于本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)以日、時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)為加班工資基數(shù)?！?/p>

最后，《廣州通知》的可操作性在于對(duì)各種情況進(jìn)行了分別規(guī)定，而又互為補(bǔ)充，互不矛盾。該通知跳出關(guān)于工資構(gòu)成的復(fù)雜性，以用人單位與勞動(dòng)者協(xié)商為主；無(wú)約定時(shí)，以上月實(shí)際工資為基數(shù)；第（4）項(xiàng)原則對(duì)實(shí)行計(jì)件的也進(jìn)行了規(guī)定。其可操作性妙不可言。

美中不足的是第（2）項(xiàng)原則，當(dāng)“用人單位支付給勞動(dòng)者本人的實(shí)際工資額高于勞動(dòng)合同約定工資額的”，7

加班工資基數(shù)仍需勞動(dòng)者與企業(yè)協(xié)商，對(duì)勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)往往處于不利地位；而對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，增加了每月的工作負(fù)擔(dān)和矛盾。最好是能事先確定一個(gè)比例，比如，加班工資基數(shù)定為勞動(dòng)者本人上月實(shí)際工資與勞動(dòng)合同約定工資的平均值。

綜上所述，對(duì)于目前計(jì)算加班費(fèi)的混亂局面，實(shí)有必要推廣《廣州通知》的作法，最好是通過(guò)立法形式予以統(tǒng)一規(guī)定，并把對(duì)于“工資”構(gòu)成和名目繁多的“工資名稱”的規(guī)定予以取消，使復(fù)雜的工資統(tǒng)一化、簡(jiǎn)單化，這樣一來(lái)，不論是勞動(dòng)者，還是企業(yè)，對(duì)加班費(fèi)問(wèn)題，就不會(huì)感覺(jué)“理還亂”了。參考資料：

1.《勞動(dòng)法》 關(guān)懷 主編.—北京：中國(guó)人民出版社，2000（21世紀(jì)法學(xué)系列教材）2.《用人單位勞動(dòng)法操作實(shí)務(wù)》 左祥琦 編著.—北京：法律出版社，2002.5 3.《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法編注》 紀(jì)明 編.—北京：中國(guó)法制出版社，2003.11 4.《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障法律法規(guī)實(shí)用指南》 楊光 主編.—北京經(jīng)濟(jì)管理出版社，2002 5.《勞動(dòng)糾紛法律解決指南》李顯東 主編.—北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2003.8 8

第四篇：案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》答記者問(wèn)發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

最高人民檢察院、公安部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》答記者問(wèn)

2010年5月18日，最高人民檢察院、公安部印發(fā)了《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》(以下簡(jiǎn)稱《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》)，對(duì)公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門管轄的86種經(jīng)濟(jì)刑事案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。最高人民檢察院和公安部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就發(fā)布這一文件回答了記者的提問(wèn)。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》出臺(tái)的背景與經(jīng)過(guò)。

答：最高人民檢察院、公安部先后于2001年4月18日和2008年3月5日頒布實(shí)施了《最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》)、《最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱2008年《補(bǔ)充規(guī)定》)。2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和2008年《補(bǔ)充規(guī)定》頒布實(shí)施以來(lái)，為經(jīng)濟(jì)犯罪案件的立案?jìng)刹?、批捕、起訴工作提供了明確、統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范，對(duì)于打擊經(jīng)濟(jì)犯罪、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮了積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)犯罪呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)和新變化，有些與認(rèn)定經(jīng)濟(jì)犯罪緊密相關(guān)的法律法規(guī)也進(jìn)行了修改，特別是《刑法修正案(三)》至《刑法修正案(七)》陸續(xù)施行后，其中新增和修正了20余個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪罪名，相應(yīng)地出現(xiàn)這些經(jīng)濟(jì)犯罪案件缺乏立案追訴標(biāo)準(zhǔn)或者原立案追訴標(biāo)準(zhǔn)與刑法規(guī)定不一致的問(wèn)題，有必要對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪立案追訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充完善。

2008年8月，最高人民檢察院與公安部啟動(dòng)了《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》的研究起草工作。經(jīng)過(guò)調(diào)研，征求各地公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和國(guó)家有關(guān)部門意見(jiàn)，多次召開(kāi)征求意見(jiàn)座談會(huì)、法學(xué)專家論證會(huì)等，歷時(shí)近兩年，完成了《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》的研究制定工作，并于2010年5月18日印發(fā)施行。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》出臺(tái)的意義。

答：《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》的印發(fā)施行是最高人民檢察院和公安部貫徹落實(shí)中央部署，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局服務(wù)的重大舉措，是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)保民生、保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定，充分發(fā)揮職能作用，深入推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”和“三項(xiàng)建設(shè)”的具體措施，將對(duì)進(jìn)一步依法懲治

經(jīng)濟(jì)犯罪、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展發(fā)揮積極作用：一是有利于打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。經(jīng)濟(jì)犯罪直接破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，妨害國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，侵害國(guó)家、集體利益和單位、個(gè)人的合法權(quán)益，危害國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)正常秩序，是我國(guó)刑法懲治的重點(diǎn)之一?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(二)》是最高人民檢察院、公安部依照刑法制定的具有法律效力的指導(dǎo)性規(guī)范文件，為公安司法機(jī)關(guān)依法查辦經(jīng)濟(jì)犯罪案件、嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)提供了明確依據(jù);二是有利于規(guī)范立案追訴活動(dòng)，提高執(zhí)法水平和效率，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法?！缎谭ㄐ拚?三)》至《刑法修正案(七)》新增和修正了20余個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪罪名，有些與認(rèn)定經(jīng)濟(jì)犯罪緊密相關(guān)的法律法規(guī)也進(jìn)行了修改，由于沒(méi)有立案追訴標(biāo)準(zhǔn)或者原立案追訴標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)定不一致，實(shí)踐中出現(xiàn)了立案、批捕、起訴尺度掌握不一的情況，影響了有關(guān)案件的辦理?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(二)》印發(fā)施行后，各地公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件均應(yīng)以此為執(zhí)法依據(jù)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)依照此規(guī)定立案?jìng)刹?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依照此規(guī)定審查批捕、審查起訴，這對(duì)于公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的辦案工作具有普遍的指導(dǎo)意義，有利于加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)與配合，對(duì)于規(guī)范執(zhí)法和提高執(zhí)法水平、促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法、提高執(zhí)法公信力具有重要的作用;三是有利于行政執(zhí)法與刑事司法相銜接，推進(jìn)社會(huì)矛盾化解和社會(huì)管理創(chuàng)新?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(二)》主要規(guī)定了公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門管轄的刑事案件追究刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，明確了相關(guān)行為的罪與非罪、違法與犯罪的界限，對(duì)于切實(shí)維護(hù)公司、企業(yè)依法參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法權(quán)益、鼓勵(lì)人民群眾與經(jīng)濟(jì)犯罪作斗爭(zhēng)具有重要作用。同時(shí)，對(duì)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、保障合法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也具有積極的意義。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》與2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》、2008年《補(bǔ)充規(guī)定》以及2008年《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(一)》(以下簡(jiǎn)稱《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(一)》)的關(guān)系。

答：《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》主要是對(duì)2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的重新制定和修改，吸收了2008年《補(bǔ)充規(guī)定》的相關(guān)立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的合理內(nèi)容，保持了內(nèi)容上的延續(xù)性。為準(zhǔn)確體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的法定職能，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》沒(méi)有沿用2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和2008年《補(bǔ)充規(guī)定》的名稱和體例，而是遵循了已有的《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(一)》的名稱和體例模式，突出強(qiáng)調(diào)了“立案追訴”訴訟活動(dòng)的法定職責(zé)，更加明確了立案追訴標(biāo)準(zhǔn)是公安司法機(jī)關(guān)共同的執(zhí)法依據(jù)?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(一)》規(guī)定了99種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，包括公安機(jī)關(guān)治安部門管轄的97種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)和公安機(jī)關(guān)消防部門管轄的2種案件?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(二)》對(duì)公安機(jī)關(guān)

經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門管轄的86種犯罪案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。在《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》印發(fā)施行后，2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和2008年《補(bǔ)充規(guī)定》同時(shí)廢止。今后，如再制定公安機(jī)關(guān)其他部門管轄的刑事案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，名稱將再依次順延。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》制定修改遵循了哪些原則?

答：最高人民檢察院和公安部在制定修改《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》的過(guò)程中主要遵循了以下4個(gè)原則：第一，合法性原則。《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》是最高人民檢察院、公安部依照刑法制定的具有法律效力的指導(dǎo)性規(guī)范文件，是將刑法規(guī)定中有關(guān)罪名的罪與非罪界限的具體化，必須符合刑法規(guī)定;第二，協(xié)調(diào)性原則。《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》是刑事法律體系中的重要組成部分，必須與有關(guān)法律規(guī)定和規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)。一是與現(xiàn)行相關(guān)司法解釋相協(xié)調(diào)，對(duì)于現(xiàn)行的司法解釋已明確的相關(guān)犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，原則上都以該規(guī)定的起刑點(diǎn)作為立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。二是與有關(guān)行政經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)規(guī)定相協(xié)調(diào)?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(二)》明確了罪與非罪、行政違法與刑事違法的界限，必須與有關(guān)行政經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)規(guī)定保持協(xié)調(diào)，既防止以罰代刑，也避免刑罰擴(kuò)大化。三是各條文之間的協(xié)調(diào)。對(duì)犯罪性質(zhì)、行為特征、犯罪結(jié)果等方面相近的案件，在立案追訴標(biāo)準(zhǔn)上保持協(xié)調(diào);第三，科學(xué)性原則?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(二)》涉及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方方面面，在制定過(guò)程中，一直十分注重多方征求意見(jiàn)，認(rèn)真聽(tīng)取了各地公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，還注意吸收相關(guān)行政、司法、立法部門的意見(jiàn)和建議，力爭(zhēng)做到符合實(shí)際、科學(xué)準(zhǔn)確;第四，適用性原則。為適應(yīng)公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)辦理刑事案件的具體操作需要，保證規(guī)定的適用性，《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》對(duì)每一罪案應(yīng)予立案追訴的情形，盡可能細(xì)化、量化。對(duì)于部分條文中的關(guān)鍵詞語(yǔ)作了必要解釋，以便公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)實(shí)際掌握和執(zhí)行。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》制定修改的基本情況。

答：《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》共包括公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門管轄的86種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。按照制定和修改的情況，分為5類：一是16種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)沿用2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》和2008年《補(bǔ)充規(guī)定》的內(nèi)容，沒(méi)有修改;二是13種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定予以制定或修改;三是9種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)相關(guān)刑法的規(guī)定作了個(gè)別文字修改。以上共有38種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)未作修改，或者按已有司法解釋規(guī)定，或者僅作個(gè)別文字修改;四是42種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)綜合各種因素作了調(diào)整修改;五是有6種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)刑法修正案增加的罪名而新制定。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下綜合各種因素作了調(diào)整修改的42種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的主要情況，主要考慮了哪些因素?

答：《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》中綜合各種因素，對(duì)42種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整修改，主要分為3種情況：一是調(diào)整了16種案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)中的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》在2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化情況、罪名之間的平衡等因素，對(duì)16種案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整。根據(jù)需要，提高了5種案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(第50條貸款詐騙案、第51條票據(jù)詐騙案、第52條金融憑證詐騙案、第55條有價(jià)證券詐騙案、第77條合同詐騙案)中的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，降低了3種案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(第21條金融工作人員購(gòu)買假幣、以假幣換取貨幣案、第42條違法發(fā)放貸款案、第45條對(duì)違法票據(jù)承兌、付款、保證案)中的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，完善了8種案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(第20條出售、購(gòu)買、運(yùn)輸假幣案、第22條持有、使用假幣案、第23條變?cè)熵泿虐?、?6條逃匯案、第65條非法制造、出售非法制造的用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票案、第66條非法制造、出售非法制造的發(fā)票案、第67條非法出售用于騙取出口退稅、抵扣稅款發(fā)票案、第68條非法出售發(fā)票案)中的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn);二是修改完善了15種案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)立案的具體情形?！读缸吩V標(biāo)準(zhǔn)(二)》在2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)刑法的規(guī)定和司法實(shí)踐的需要，對(duì)15種案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)立案的具體情形進(jìn)行了修改完善。其中，有6種案件(第13條為親友非法牟利案、第14條簽訂、履行合同失職被騙案、第15條國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職案、第16條國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)案、第17條徇私舞弊低價(jià)折股、出售國(guó)有資產(chǎn)案、第85條挪用資金案)參照有關(guān)法律法規(guī)和司法解釋的規(guī)定，對(duì)2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的情形予以細(xì)化;有9種案件(第8條隱匿、故意銷毀會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告案、第39條操縱證券、期貨市場(chǎng)案、第58條抗稅案、第74條損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)案、第75條虛假?gòu)V告案、第76條串通投標(biāo)案、第81條提供虛假證明文件案、第83條逃避商檢案、第86條挪用特定款物案)根據(jù)司法實(shí)踐的需要，對(duì)應(yīng)予追訴的情形作了增加或者調(diào)整;三是對(duì)11種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)修改了有關(guān)立案的具體情形和數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。包括以下兩種情況：一是由于相關(guān)刑法和法律法規(guī)的規(guī)定，以及司法實(shí)踐情況發(fā)生變化，對(duì)6種案件(第3條虛報(bào)注冊(cè)資本案、第4條虛假出資、抽逃出資案、第7條妨害清算案、第43條吸收客戶資金不入賬案、第44條違規(guī)出具金融票證案、第57條逃稅案)的有關(guān)立案的具體情形和數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)作了修改;二是根據(jù)實(shí)際情況的變化，對(duì)5種案件(第5條欺詐發(fā)行股票、債券案、第26條高利轉(zhuǎn)貸案、第34條擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券案、第37條編造并傳播證券、期貨交易虛假信息案、第38條誘騙投資者買賣證券、期貨合約案)的有關(guān)立案的具體情形(包括兜底條款)作了補(bǔ)充，同時(shí)對(duì)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整。

問(wèn)：請(qǐng)介紹一下根據(jù)刑法修正案增加的罪名而新制定的6種案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的主要

情況，新制定的標(biāo)準(zhǔn)有哪些根據(jù)?

答：2001年《追訴標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)以來(lái)，《刑法修正案(三)》至《刑法修正案(七)》先后新增了11個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪的罪名。其中，5個(gè)新罪名的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(包括第6條違規(guī)披露、不披露重要信息案、第18條背信損害上市公司利益案、第30條妨害信用卡管理案、第31條竊取、收買、非法提供信用卡信息案、第40條背信運(yùn)用受托財(cái)產(chǎn)案)已經(jīng)在2008年《補(bǔ)充規(guī)定》和新的司法解釋中作出了規(guī)定，《立案追訴標(biāo)準(zhǔn)(二)》予以沿用。另外6種新的經(jīng)濟(jì)犯罪罪名，這次研究制定了立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，包括：第1條資助恐怖活動(dòng)案、第9條虛假破產(chǎn)案、第27條騙取貸款、票據(jù)承兌、金融票證案、第36條利用未公開(kāi)信息交易案、第41條違法運(yùn)用資金案、第78條組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)案。其中，有4個(gè)罪名是借鑒同類型或者相關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)而研究制定的，如第9條虛假破產(chǎn)案參照了第7條妨害清算案的標(biāo)準(zhǔn)，第27條騙取貸款、票據(jù)承兌、金融票證案參照了第42條違法發(fā)放貸款案的標(biāo)準(zhǔn)，第36條利用未公開(kāi)信息交易案參照了第35條內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息案的標(biāo)準(zhǔn)，第41條違法運(yùn)用資金案參照了第40條背信運(yùn)用受托財(cái)產(chǎn)案的標(biāo)準(zhǔn)。第1條資助恐怖活動(dòng)罪是《刑法修正案(三)》新增加的犯罪。根據(jù)刑法的規(guī)定，本罪屬于行為犯，而且本罪的社會(huì)危害性較大，不宜量化立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，因此其立案追訴標(biāo)準(zhǔn)重申了刑法的規(guī)定，同時(shí)，根據(jù)2009年最高人民法院《關(guān)于審理洗錢等刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)“資助”、“實(shí)施恐怖活動(dòng)的個(gè)人”作了解釋性規(guī)定。

第78條組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪是《刑法修正案(七)》新增加的犯罪。本罪的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門、地方公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，并在對(duì)該類犯罪案件進(jìn)行調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，綜合歸納相關(guān)情況，對(duì)組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷活動(dòng)的人員數(shù)量，以及組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷活動(dòng)的層級(jí)作了量化，規(guī)定“組織、領(lǐng)導(dǎo)的傳銷活動(dòng)人員在30人以上且層級(jí)在三級(jí)以上的，對(duì)組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)予立案追訴”，同時(shí)對(duì)“傳銷活動(dòng)的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者”作了解釋性規(guī)定。

第五篇：中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展研究報(bào)告

中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展研究報(bào)告

20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著信息技術(shù)、特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，信息化成為各國(guó)普遍關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。在國(guó)家信息化體系建設(shè)中，政府信息化又成為整個(gè)信息化中的關(guān)鍵。在中國(guó)加入世貿(mào)組織新的歷史條件下，在關(guān)注國(guó)外電子政務(wù)最新進(jìn)展的同時(shí)，究竟應(yīng)如何評(píng)價(jià)我國(guó)政府信息化建設(shè)以及電子政務(wù)的成就、問(wèn)題，未來(lái)中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展應(yīng)采取什么樣的策略，圍繞上述問(wèn)題，本研究報(bào)告將提出一些分析思路和對(duì)策，供有關(guān)方面參考。

一、要高度重視發(fā)達(dá)國(guó)家電子化政務(wù)發(fā)展的動(dòng)向

建立電子網(wǎng)絡(luò)政府，推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展，是一種世界性潮流，也是電子信息技術(shù)應(yīng)用到政府管理的必然趨勢(shì)。

國(guó)外“信息高速公路”建設(shè)，是從20世紀(jì)70年代開(kāi)始的，到90年代后，電子政務(wù)開(kāi)始在一些發(fā)達(dá)國(guó)家得到快速發(fā)展。綜觀美國(guó)、英國(guó)、加拿大、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家電子政務(wù)發(fā)展的狀況，雖然有許多差異，但有一些最新的動(dòng)向值得我們注意。

第一，發(fā)達(dá)國(guó)家推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展，普遍與政府改革緊密地結(jié)合。近20年來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)壓力、財(cái)政壓力以及經(jīng)濟(jì)全球化壓力下，普遍進(jìn)行了大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)。在政府改革中，各國(guó)涉及的內(nèi)容是多方面的，但概括起來(lái)看，帶有共性的做法主要包括：減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，放松政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管制；削減名目繁多的規(guī)制，簡(jiǎn)化政府管理的行政流程；在政府管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，推行公共服務(wù)市場(chǎng)化；將政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移，更多地發(fā)揮非政府組織或民間組織在公共管理中的作用；優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，裁減機(jī)構(gòu)和人員，削減財(cái)政開(kāi)支；將政府的決策和執(zhí)行功能分離，加強(qiáng)對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估，提高政府管理透明度等。為了鞏固這些改革成果，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍把推動(dòng)政府信息化放在了十分重要的地位，并把鞏固改革成果與推動(dòng)政府信息化、發(fā)展電子政務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而收到了顯著效果。第二、在推動(dòng)政府信息化的過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家重視制定統(tǒng)一的規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)規(guī)范電子政務(wù)的發(fā)展。美國(guó)于1993年制定并頒布了《美國(guó)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃》，1994年又提出了《政府資訊科技服務(wù)遠(yuǎn)景》，從而確定了美國(guó)聯(lián)邦政府推動(dòng)電子政府發(fā)展目標(biāo)。歐盟制定了“信息社會(huì)行動(dòng)綱領(lǐng)”，對(duì)未來(lái)的政府信息化作出了周密的安排。英國(guó)在1996年頒布“綠皮書(shū)”，對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展作出了系統(tǒng)規(guī)劃，并提出了近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)。加拿大在1994年由工業(yè)部長(zhǎng)提出了一份有關(guān)發(fā)展信息高速公路的戰(zhàn)略框架，其中有關(guān)政府信息化的問(wèn)題被作為主要內(nèi)容。日本在1993年制定了《行政資訊推進(jìn)共同事項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，提出了政府信息化的三個(gè)層次：第一個(gè)層次是1994年由內(nèi)閣通過(guò)的《行政資訊推進(jìn)基本計(jì)劃》；第二個(gè)

層次是1995年由行政資訊跨省廳委員會(huì)通過(guò)的《行政資訊推進(jìn)共同事項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》；第三個(gè)層次是各廳省提出的本部門推動(dòng)行政資訊計(jì)劃的具體行動(dòng)計(jì)劃和方案。第三、注重實(shí)際應(yīng)用，并把為企業(yè)、公眾服務(wù)、實(shí)現(xiàn)資源共享放在重要地位。電子政務(wù)的核心價(jià)值之一，就是要從根本上改善政府的公共服務(wù)。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家在推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展中，把改善傳統(tǒng)的公共服務(wù)放在了十分重要的地位。比如，美國(guó)把發(fā)展整合性的電子化取用信息服務(wù)作為重點(diǎn)，并提出，要按照民眾的方便宋組織政府信息的提供，以幫助公民“一站式”訪問(wèn)現(xiàn)有的政府信息和服務(wù)。并提出要建立全國(guó)性的電子福利支付系統(tǒng)，發(fā)展整合性的電子化取用信息服務(wù)以及跨政府部門的申請(qǐng)與納稅處理系統(tǒng)和電子郵遞系統(tǒng)等。英國(guó)提出在增進(jìn)政府機(jī)制的效率和有效性的同時(shí)，建立起政府的信息服務(wù)中心，提供單一窗口式服務(wù)，發(fā)展數(shù)字簽章、認(rèn)證、數(shù)碼電視等。法國(guó)提出要開(kāi)放政府信息，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)為社會(huì)提供各種窗口式服務(wù)。加拿大把電子化政府的核心信息基本框架定位在：一是共同性電子商務(wù)信息基本框架及服務(wù)；二是單一窗口創(chuàng)新措施的支持服務(wù)，即“一站到底”服務(wù)中心的支持服務(wù)，共同信息服務(wù)站支持服務(wù)；三是網(wǎng)絡(luò)合理化和管理服務(wù)，如各種通訊服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)管理主控中心服務(wù)以及骨干網(wǎng)絡(luò)服務(wù)等；四是資料處理設(shè)施管理服務(wù)等。

值得注意的是，發(fā)達(dá)國(guó)家在確定電子政務(wù)的目標(biāo)時(shí)，把電子化服務(wù)作為重要的衡量指標(biāo)。他們認(rèn)為，在電子化政府戰(zhàn)略中，如果沒(méi)有為公民服務(wù)、以及運(yùn)行效率衡量的目標(biāo)，電子政務(wù)的發(fā)展就將是失敗的。

第四、在具體實(shí)施方面，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行分階段實(shí)施的策略，由簡(jiǎn)單到復(fù)雜，由易到難。比如美國(guó)，把電子政務(wù)的發(fā)展分為四個(gè)階段實(shí)施：第一階段為初始階段，主要是提供一般的網(wǎng)上信息，簡(jiǎn)單的事務(wù)處理，以及有限的技術(shù)復(fù)雜程度；第二階段，要進(jìn)一步發(fā)展門戶網(wǎng)站，更復(fù)雜的事務(wù)處理，實(shí)現(xiàn)初步協(xié)作，技術(shù)復(fù)雜程度也逐步提高；第三階段，要實(shí)現(xiàn)政府業(yè)務(wù)的重組，建立集成系統(tǒng)以及復(fù)雜的技術(shù)體系；第四階段，要建立具有適應(yīng)能力的政務(wù)處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)、公民的互動(dòng)式交流與服務(wù)，與此同時(shí)，建立高度復(fù)雜的技術(shù)支持系統(tǒng)。按照美國(guó)的規(guī)劃，到2005年將有35％的政府將處于第二階段，到2010年，絕大多數(shù)現(xiàn)有政府部門將按照電子政府的要求，被改造。這說(shuō)明電子政府的建立是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，即使像發(fā)達(dá)國(guó)家也不可能一蹴而就，必須分步實(shí)施。

通過(guò)以上對(duì)當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家電子化政府發(fā)展趨勢(shì)特征的分析，我們可以清楚地看出，在經(jīng)濟(jì)全球化和信息技術(shù)飛速發(fā)展的歷史條件下，發(fā)達(dá)國(guó)家不僅高度重視政府治理的變革，運(yùn)用信息技術(shù)改造傳統(tǒng)的政府管理方式，而且在許多方面都表現(xiàn)出驚人的相似之處。比如，在電子化政府建設(shè)方面，雖然各國(guó)的側(cè)重點(diǎn)有所不同，但在改革現(xiàn)有的行政程序、運(yùn)用信息手段、建立政府與公民社會(huì)的互動(dòng)、提供更加快捷、方便的公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)一線式不受時(shí)空限制的服務(wù)、體現(xiàn)行政民主以及實(shí)現(xiàn)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦公自動(dòng)化和資源共享等、提供辦事效率和透明度等方面，則是十分相似的。這說(shuō)明，運(yùn)用電子政務(wù)這種手段，改造傳統(tǒng)的政府治理模式，不僅可以大大提高政府管理的效率，滿足民眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的各種新的要求，而且在適應(yīng)知

識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，提升本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力方面，也已顯示出強(qiáng)大的威力。所有這些，都值得我們高度關(guān)注。

二、中國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀

我國(guó)的“信息高速公路”建設(shè)雖然起步較晚，信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在企業(yè)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人家庭的運(yùn)用相對(duì)滯后，但目前的發(fā)展勢(shì)頭很猛，整體看已取得了重要進(jìn)展。

從我國(guó)推動(dòng)政府信息化和發(fā)展電子政務(wù)的方針和政策看，國(guó)家制定的一些政策已發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用。

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，我國(guó)對(duì)推進(jìn)電子政務(wù)、加快政府信息化建設(shè)高度重視。早在1992年，國(guó)務(wù)院辦公廳就提出建設(shè)全國(guó)行政首腦機(jī)關(guān)辦公決策服務(wù)系統(tǒng)的目標(biāo)和具體實(shí)施方案，并在全國(guó)政府系統(tǒng)推行辦公自動(dòng)化。2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳又制定了全國(guó)政府系統(tǒng)政務(wù)信息化建設(shè)的5年規(guī)劃，對(duì)我國(guó)政府信息化的指導(dǎo)思想、方針、政策等作出了明確規(guī)定。其主要包括：

第一、總體目標(biāo)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，大體用3—5年時(shí)間建設(shè)以“三網(wǎng)一庫(kù)”為基本架構(gòu)的政府系統(tǒng)的政務(wù)信息化樞紐框架。“三網(wǎng)一庫(kù)”是指：政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)；國(guó)務(wù)院辦公廳與各地區(qū)、各部門連接的辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)；以因特網(wǎng)為依托的政府公眾信息網(wǎng)；政府系統(tǒng)共建共享的電子信息資源庫(kù)。

第二、指導(dǎo)原則。按照國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)方針和政策，我國(guó)推動(dòng)政府信息化的指導(dǎo)原則是：“以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用促發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)同發(fā)展，資源共享，安全保密”。所謂“以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用促發(fā)展”，是指要以需求作為動(dòng)力，以應(yīng)用推動(dòng)政府信息化的發(fā)展。這就要求各級(jí)政府在政務(wù)信息化的建設(shè)中要善于捕捉和發(fā)掘政府機(jī)關(guān)辦公業(yè)務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策的需求，有針對(duì)性地開(kāi)展各項(xiàng)系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用開(kāi)發(fā)工作，并通過(guò)系統(tǒng)應(yīng)用的成果不斷推進(jìn)系統(tǒng)建設(shè)的深入發(fā)展。

所謂“統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)同建設(shè)”，是指政府信息化建設(shè)必須在國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)下統(tǒng)一規(guī)劃，由各地區(qū)、各部門遵循統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同建設(shè)，共同發(fā)展，以便使這項(xiàng)涉及面廣、技術(shù)和資金密集的系統(tǒng)工程，更好地發(fā)揮整體效益。

所謂“資源共享，安全保密”，是指在政務(wù)信息化的建設(shè)中，各地區(qū)、各部門要按照系統(tǒng)建設(shè)的要求，從政務(wù)信息化的全局出發(fā)，打破條塊分割，主動(dòng)提供相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)資源共享。同時(shí)，要嚴(yán)格遵照國(guó)家的有關(guān)安全保密的法規(guī)，采取有效措施，確保國(guó)家秘密的安全。

第三，主要任務(wù)。按照國(guó)務(wù)院制定的5年發(fā)展規(guī)劃，我國(guó)政務(wù)信息化的任務(wù)主要集中在以下7個(gè)領(lǐng)域：一是大力推進(jìn)政府業(yè)務(wù)的應(yīng)用建設(shè)。具體包括政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)、公文、信息無(wú)紙化傳輸系統(tǒng)、多媒體應(yīng)用系統(tǒng)以及辦公決策服務(wù)系統(tǒng)。二是加強(qiáng)政府辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)和辦公業(yè)務(wù)資源網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。三是籌建辦公業(yè)務(wù)

資源網(wǎng)及政府公眾信息網(wǎng)政府網(wǎng)站。四是建立和完善共享信息資源庫(kù)。五是做好計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)安全保密工作。六是加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)工作。七是抓好與系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用相關(guān)的法規(guī)工作

第四，保障措施。為了有效推動(dòng)政務(wù)信息化，國(guó)務(wù)院還就有關(guān)的保障措施作出了一系列具體規(guī)定。這些規(guī)定主要包括：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作；做好組織實(shí)施工作；確保建設(shè)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)等。

應(yīng)當(dāng)指出，國(guó)家制定的上述有關(guān)推動(dòng)政府信息化和發(fā)展電子政務(wù)的相關(guān)政策，已經(jīng)在實(shí)際工作中收到了顯著成效，對(duì)各地區(qū)、各部門政府信息化工作起到了重要的指導(dǎo)作用。正是在上述政策導(dǎo)向下，我國(guó)的政府信息化和電子政務(wù)已經(jīng)取得了重大進(jìn)展。這突出地表現(xiàn)在：

一是以“金”字頭為代表的多項(xiàng)工程取得了突破性進(jìn)展。從1993年起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施金橋、金關(guān)、金卡和金稅等信息化重大工程。金橋工程是直接為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和決策服務(wù)，通過(guò)建設(shè)政府的專用基礎(chǔ)通訊網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)政府之間的相互連接。計(jì)劃建成一個(gè)連接全國(guó)各省市區(qū)、400多個(gè)城市，與幾十個(gè)部委互聯(lián)的專用網(wǎng)。金關(guān)工程主要是為提高外貿(mào)及相關(guān)領(lǐng)域的現(xiàn)代化管理和服務(wù)水平而建立的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。到1999年，已實(shí)現(xiàn)了銀行、外匯管理機(jī)構(gòu)以及海關(guān)的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，在關(guān)稅管理中發(fā)揮了重要作用。金卡工程是推動(dòng)銀行卡跨行業(yè)務(wù)的聯(lián)營(yíng)工作，現(xiàn)已取得了重要進(jìn)展。金稅工程的首期工程已經(jīng)完成，主要是建立稅務(wù)系統(tǒng)的增值稅專用發(fā)票計(jì)算機(jī)稽核系統(tǒng)。

二是政府上網(wǎng)工程初具規(guī)模。在“金”字系統(tǒng)工程取得重大進(jìn)展的同時(shí)，從1999年起，在全國(guó)普遍實(shí)行了政府上網(wǎng)工程。到2001年，全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)級(jí)以下政府都設(shè)有站點(diǎn)，并通過(guò)網(wǎng)站，向社會(huì)發(fā)布信息，有的還開(kāi)始提供在線服務(wù)。

三是一些地區(qū)、部門在政府信息化方面已取得了顯著成效。在中央的大力倡導(dǎo)下，各地在推動(dòng)政府信息化方面正在全面起步。目前政府信息化步伐較快的地區(qū)和部門有：廣東、上海、北京、天津、青島以及國(guó)務(wù)院一些與金字號(hào)有關(guān)的部委等。比如，深圳市率先在全國(guó)建成了深圳信息網(wǎng)。該網(wǎng)絡(luò)充分利用郵電通信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、無(wú)線數(shù)據(jù)網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)四大通訊網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑起全市政府部門統(tǒng)一的公共通訊網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，成為涵蓋市5套班子、6個(gè)區(qū)以及88個(gè)局委辦，匯集幾十個(gè)各類數(shù)據(jù)庫(kù)的面向21世紀(jì)的動(dòng)態(tài)信息資源交匯體系。具體內(nèi)容主要包括公共交換服務(wù)、虛擬專網(wǎng)、電子公務(wù)服務(wù)、市領(lǐng)導(dǎo)辦公服務(wù)系統(tǒng)、應(yīng)急指揮系統(tǒng)、多點(diǎn)電視會(huì)議服務(wù)系統(tǒng)、接入和信息發(fā)布系統(tǒng)、數(shù)字視頻廣播服務(wù)等。北京市至2000年底，已初步建成了公用信息平臺(tái)和政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。具體表現(xiàn)在：建立于包括企業(yè)、人口、稅收、統(tǒng)計(jì)、車輛、人才、市政等各種管理的一批信息數(shù)據(jù)庫(kù)；全市123個(gè)機(jī)關(guān)、單位均在首都公用信息網(wǎng)平臺(tái)上建立自己的網(wǎng)站；各級(jí)政府機(jī)關(guān)辦公自動(dòng)化程度明顯提高等。2001年初，北京市政府又提出，力爭(zhēng)在明、后兩年內(nèi)，基本實(shí)現(xiàn)面向企業(yè)和公眾的審批、管理和服務(wù)業(yè)務(wù)上網(wǎng)進(jìn)行，政府內(nèi)部初步實(shí)現(xiàn)電子化和網(wǎng)絡(luò)化辦

公。在此基礎(chǔ)上，再用三年時(shí)間，建成體系完整、結(jié)構(gòu)合理、高速寬帶、互聯(lián)互通的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，全面開(kāi)展網(wǎng)上交互式辦公，從而基本實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息化。我國(guó)的政府信息化雖然取得了重要進(jìn)展，但整體水平仍然較低，且地區(qū)、部門的發(fā)展也極不平衡，尚屬于電子政務(wù)的初始階段，或曰起步階段。

三、當(dāng)前我國(guó)政府信息化與電子政務(wù)建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

在充分肯定我國(guó)電子政務(wù)取得重要進(jìn)展的同時(shí)，還要清楚地看到其中存在的問(wèn)題。這些問(wèn)題有主觀和客觀兩個(gè)方面。

從主觀方面看，主要有四個(gè)問(wèn)題：

一是政府公務(wù)員的觀念有待提高。因?yàn)殡娮诱?wù)的發(fā)展，必然對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)力的行使提出了更高的要求，如透明度要高、更加規(guī)范等，這勢(shì)必對(duì)公共權(quán)力的行使和運(yùn)用起到一定的限制和監(jiān)督作用。正是這一點(diǎn)，也容易引起少數(shù)公務(wù)員的抵觸情緒。從這個(gè)意義上說(shuō)，更新觀念，主動(dòng)接受電子政務(wù)這一新的管理手段，將是對(duì)公務(wù)員的權(quán)力觀、利益觀的一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

二是傳統(tǒng)政府運(yùn)作機(jī)制的障礙。我們知道，目前我國(guó)的政府管理運(yùn)作體制及機(jī)制，多數(shù)都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成和確立起來(lái)的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這方面的問(wèn)題雖然有了很大改變，但一些深層次的問(wèn)題并沒(méi)有解決，如機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，審批過(guò)多、過(guò)濫，辦事沒(méi)有嚴(yán)格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有這些問(wèn)題都會(huì)成為推動(dòng)政府信息化的重要障礙，換句話說(shuō)，只有這些問(wèn)題得到有效解決，電子政務(wù)的推進(jìn)才真正具有意義。三是缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。推動(dòng)政府信息化和電子政務(wù)，關(guān)鍵要搞好整體規(guī)劃，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這是國(guó)外發(fā)展電子政務(wù)普遍的一條經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)雖然在這方面作出過(guò)一些具體規(guī)定，但至今還沒(méi)有制定出政府信息化的中長(zhǎng)期總體規(guī)劃，特別是有關(guān)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，幾乎還處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。有的專家甚至認(rèn)為，如果繼續(xù)讓這種各搞一套的局面發(fā)展下去，將來(lái)政府間、部門間的互聯(lián)互通勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn)，以至于給國(guó)家造成巨大的浪費(fèi)。與此相聯(lián)系，由于我國(guó)的地區(qū)分割、部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重，還導(dǎo)致了大量的重復(fù)建設(shè)，如基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等，如何在統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)下，整合現(xiàn)有資源，防止重復(fù)建設(shè)和各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中的關(guān)鍵所在。

四是公務(wù)人員的信息知識(shí)和運(yùn)用信息工具的水平較低，難以適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展的要求。近年來(lái)我國(guó)在加強(qiáng)公務(wù)員的知識(shí)培訓(xùn)、提高公務(wù)員的管理能力和水平方面進(jìn)行了一列系卓有成效的工作，包括公務(wù)員的計(jì)算機(jī)知識(shí)等方面都有了顯著提高。但從整體上看，仍然不能適應(yīng)政府信息化發(fā)展的需要。從公務(wù)員的文化知識(shí)來(lái)看，經(jīng)過(guò)1998年的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院近1．7萬(wàn)名公務(wù)員雖然有65％以上的人具有大學(xué)本科學(xué)歷，但在地方政府，則相對(duì)較低，近500萬(wàn)公務(wù)員擁有本科以上學(xué)歷的人

只占10％。即使一些學(xué)歷較高的公務(wù)員，計(jì)算機(jī)操作方面的技能仍較欠缺。據(jù)國(guó)家行政學(xué)院對(duì)司局長(zhǎng)培訓(xùn)班的一項(xiàng)調(diào)查，大體有20％的公務(wù)員對(duì)計(jì)算機(jī)操作幾乎處于空白的狀態(tài)，這說(shuō)明在推進(jìn)政府信息化的過(guò)程中，提高公務(wù)員的整體素質(zhì)、特別是計(jì)算機(jī)應(yīng)用方面的能力，將是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。

從客觀方面來(lái)說(shuō)，主要是三個(gè)問(wèn)題：

一是政府管理本身的復(fù)雜性，決定電子政務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。因?yàn)槲磥?lái)的電子政務(wù)，要實(shí)現(xiàn)的是“一站式”的辦理和不受時(shí)間空間限制的“在線服務(wù)”，這就需要實(shí)現(xiàn)政府各部門之間進(jìn)行交互式辦公和處理大量為公眾服務(wù)的事項(xiàng)；而每一個(gè)部門的管理業(yè)務(wù)本身又是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，業(yè)務(wù)差別很大，要使這些不同業(yè)務(wù)部門的政府機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，做到“一線式服務(wù)”，是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。在實(shí)施中，只有高度重視統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，才能穩(wěn)步推進(jìn)，取得良好的效果。要作到這一點(diǎn)并不容易。這就意味著，我國(guó)電子政務(wù)的推進(jìn)，必須建立在分步實(shí)施，有選擇地重點(diǎn)突破的基礎(chǔ)之上，否則，就有可能走許多彎路。

二是我國(guó)社會(huì)整體的信息化水平低，包括電子商務(wù)發(fā)展也較緩慢，也在一定程度上會(huì)制約電子政務(wù)的發(fā)展。從國(guó)家的角度來(lái)看，政府信息化的推進(jìn)，必須建立在社會(huì)信息化的基礎(chǔ)之上。因?yàn)檎畔⒒茈y孤立地進(jìn)行，離開(kāi)企業(yè)、社會(huì)乃至個(gè)人信息化，政府信息化就將失去基礎(chǔ)。從目前我國(guó)的實(shí)際情況看，不僅整個(gè)社會(huì)的信息化水平較低，即使企業(yè)，電子商務(wù)發(fā)展的水平也比較低，這在一定程度上必然對(duì)我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展產(chǎn)生某些制約因素。

三是信息安全成為當(dāng)前政府信息化中的關(guān)鍵問(wèn)題。與電子商務(wù)相比，電子政務(wù)對(duì)信息的安全有著更高的要求。特別是美國(guó)9．11事件后，這個(gè)問(wèn)題顯得更加突出。目前的實(shí)際狀況是，我國(guó)在信息技術(shù)方面的整體研發(fā)能力還有待提高，而政府的信息安全技術(shù)又必須由我們自主開(kāi)發(fā)，這在一定程度上也對(duì)我國(guó)的電于政務(wù)的發(fā)展，提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們只有下決心自主地研制保障信息安全的產(chǎn)品，掌握這方面的世界先進(jìn)技術(shù)，才能為政府信息化提供安全保障。很顯然，這方面我國(guó)目前與世界發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距。

四、我國(guó)推動(dòng)政府信息化與電子政務(wù)實(shí)施的策略選擇 1．政府信息化與電子政務(wù)公共管理目標(biāo)的確立

所謂政府的公共管理目標(biāo)模式，是指政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的角色定位。按照公共行政的一般理論，政府在整個(gè)社會(huì)中扮演的角色，主要涉及的是社會(huì)的公共領(lǐng)域，即：行使公共權(quán)力，代表公共利益，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共秩序，承擔(dān)公共責(zé)任。從國(guó)外20年來(lái)行政改革的實(shí)踐看，傳統(tǒng)的公共行政已發(fā)生了很大的變化，即由公共行政發(fā)展到公共管理。其主要標(biāo)志是：政府一改過(guò)去對(duì)社會(huì)過(guò)多包攬的做法，而是更注重發(fā)揮市場(chǎng)的力量，政府的職責(zé)主要集中在公共領(lǐng)域；公共事務(wù)管理主體，由過(guò)去的政府獨(dú)家壟斷，逐步向多元化方向發(fā)展；政府管理方

式，大量地引入市場(chǎng)機(jī)制，推行公共管理社會(huì)化和公共服務(wù)市場(chǎng)化，并把現(xiàn)代企業(yè)管理的方法如成本效益、投入產(chǎn)出等引入政府管理中來(lái)。

我國(guó)政府在加人世貿(mào)組織前所進(jìn)行的一系列改革，如打破政府壟斷，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以及政府有計(jì)劃地從一些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出等，也反映了這一改革的潮流和發(fā)展趨勢(shì)。這說(shuō)明，公共行政所發(fā)生的上述變化，不可避免地會(huì)對(duì)政府的公共管理目標(biāo)產(chǎn)生深刻的影響。

在推動(dòng)電子政務(wù)的過(guò)程中，政府的公共管理目標(biāo)選擇尤為重要。發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展電子政務(wù)主要是圍繞增強(qiáng)政府的服務(wù)功能進(jìn)行的。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，當(dāng)前發(fā)展電子政務(wù)應(yīng)適當(dāng)偏重規(guī)范管理行為，強(qiáng)化行政監(jiān)督這方面的內(nèi)容，以促進(jìn)廉政建設(shè)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，按照我國(guó)的國(guó)情，電子政務(wù)的公共管理目標(biāo)可定位為：“規(guī)模適度、管理科學(xué)、不斷追求行政管理的廉潔和規(guī)范化、公共服務(wù)的高效和最大化?！彼^規(guī)模適度，是指對(duì)政府的規(guī)模要進(jìn)行嚴(yán)格地控制，防止政府規(guī)模的過(guò)度膨脹。所謂管理科學(xué)，就是指政府在對(duì)社會(huì)實(shí)施管理的過(guò)程中，要遵循管理規(guī)律，盡量簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，提高公共管理的科學(xué)化水平。所謂不斷追求行政管理的廉潔和規(guī)范化、公共服務(wù)的高效和最大化，是指通過(guò)電子政務(wù)的發(fā)展，制約政府行為的隨意性和暗箱操作，促進(jìn)政府廉政建設(shè)和制度創(chuàng)新，不斷拓展政府對(duì)社會(huì)、公眾提供公共服務(wù)的領(lǐng)域和項(xiàng)目，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，提高社會(huì)和公眾的滿意度。2．電子政務(wù)應(yīng)用領(lǐng)域的選擇

在推動(dòng)電子政務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)用領(lǐng)域的確定和選擇是一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題。按照我國(guó)的國(guó)情，在確定電子政務(wù)的應(yīng)用中，既要考慮未來(lái)電子政務(wù)的發(fā)展，也要從實(shí)際出發(fā)，選擇好重點(diǎn)和突破點(diǎn)。按照這樣的原則，我們認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看我國(guó)電子政務(wù)的應(yīng)用領(lǐng)域可以集中在以下六個(gè)方面，在具體實(shí)施中，則要根據(jù)管理的實(shí)際，有所選擇，確定突破的重點(diǎn)，以滾動(dòng)式的方式推進(jìn)電子政務(wù)的發(fā)展。這六個(gè)領(lǐng)域：

一是政府為社會(huì)提供的應(yīng)用服務(wù)及信息發(fā)布。主要包括：通過(guò)政府網(wǎng)站發(fā)布信息，提供查詢；面向社會(huì)的各類信訪、建議、反饋以及數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)；面向社會(huì)的各類項(xiàng)目申報(bào)、申請(qǐng)；相關(guān)文件、法規(guī)的發(fā)布、查詢；各類公共服務(wù)性業(yè)務(wù)的信息發(fā)布和實(shí)施，如工商管理、稅務(wù)管理、保險(xiǎn)管理、城建管理等。

二是政府部門之間的應(yīng)用。主要包括：各級(jí)政府間的公文信息審核、傳遞系統(tǒng)；各級(jí)政府間的多媒體信息應(yīng)用平臺(tái)，如視頻會(huì)議、多媒體數(shù)據(jù)交換等；同級(jí)政府間的公文傳遞、信息交換。

三是政府部門內(nèi)部的各類應(yīng)用系統(tǒng)。主要包括：政府內(nèi)部的公文流轉(zhuǎn)、審核、處理系統(tǒng)；政府內(nèi)部的各類專項(xiàng)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，如日程安排、會(huì)議管理、機(jī)關(guān)事務(wù)管理等；政府內(nèi)部面向不同管理層的統(tǒng)計(jì)、分析系統(tǒng)。

四是涉及政府部門內(nèi)部的各類核心數(shù)據(jù)的應(yīng)用系統(tǒng)。主要包括：機(jī)要、秘密文件及相關(guān)管理系統(tǒng)；領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)管理系統(tǒng)，如日程安排、個(gè)人信息；涉及重大事件的決策分析、如日程安排、個(gè)人信息；涉及重大事件的決策分析、決策處理系統(tǒng)；涉及國(guó)家重大事務(wù)的數(shù)據(jù)分析、處理系統(tǒng)。

五是政府電子化采購(gòu)，即政府電子商務(wù)的運(yùn)用。

六是要大力發(fā)展電于社區(qū)，通過(guò)信息手段為基層群眾提供各種便民服務(wù)。

很顯然，上述六大應(yīng)用領(lǐng)域在實(shí)施中應(yīng)該有側(cè)重、有重點(diǎn)，不可能齊頭并進(jìn)，而要有選擇地逐步推進(jìn)。

3．電子政務(wù)實(shí)施的具體策略選擇

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，在推動(dòng)政府信息化的過(guò)程中，就要高度重視具體實(shí)施策略的選擇。按照我們的調(diào)研，目前電子政務(wù)的推進(jìn)，關(guān)鍵要解決三個(gè)帶有根本性的問(wèn)題，或者從三個(gè)方面深入：

第一，要盡快制定我國(guó)的電子政務(wù)發(fā)展的整體規(guī)劃和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這是所有問(wèn)題的基礎(chǔ)。如果各自為戰(zhàn)的局面得不到有效的改變，后果將是難以設(shè)想的。在制定電子政務(wù)整體發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要有相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、IT專家參與，還要吸收行政管理專家參與，這樣才能使電子政務(wù)規(guī)劃更具有權(quán)威性。

這里特別需要指出的是，目前在電子政務(wù)的建設(shè)方面應(yīng)注意和防止的是不要認(rèn)為設(shè)備愈先進(jìn)愈好，以至于盲目地追求硬件設(shè)備的檔次。實(shí)際上，電子政務(wù)的建設(shè)和完善是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，我們之所以強(qiáng)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性以及在——定的整體規(guī)劃下進(jìn)行，絕不意味著要簡(jiǎn)單地追求硬件設(shè)施的先進(jìn)性，而是強(qiáng)調(diào)未來(lái)的可連接性和整體布局、應(yīng)用的合理性，否則就可能使電子政務(wù)的發(fā)展偏離子方向，給國(guó)家造成巨大的浪費(fèi)。因此，有的專家提出，中國(guó)目前發(fā)展電子政務(wù)應(yīng)本著“有用、適用和好用”的原則。也就是說(shuō)，在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以按照“有用”的原則發(fā)展電子政務(wù)，不去追求設(shè)施的高檔次；在中部，可以按照“適用”的原則推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展；在東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以按照“好用”的原則提高電子政務(wù)的水平，有些設(shè)備可以配置的高一些。上述看法，我們認(rèn)為比較符合我國(guó)國(guó)情，有一定道理。

第二，要注重電子政務(wù)發(fā)展的體制條件。所謂電子政務(wù)的體制條件，是指我們?cè)谕七M(jìn)電子政務(wù)的過(guò)程中，切不可將現(xiàn)有的政府管理、運(yùn)作的框架簡(jiǎn)單地搬到網(wǎng)絡(luò)上，或者按照傳統(tǒng)的政府管理方式，將電子手段加入其中。而要按照電子政務(wù)的要求，對(duì)現(xiàn)行的政府管理職能、組織以及行政流程進(jìn)行必要的調(diào)整和改革，從而為電子政務(wù)的推進(jìn)創(chuàng)造好的體制條件。特別在加入 WTO后，這方面的問(wèn)題更加突出。在這方面，關(guān)鍵要解決好職能的科學(xué)配置、組織機(jī)構(gòu)的整合以及行政流程的重組等三個(gè)問(wèn)題。

從政府職能的科學(xué)配置來(lái)看，核心是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展電子政務(wù)的要求，以及我國(guó)加入WTO面臨的客觀環(huán)境，重新定位政府的角色，減少政府不必要的干預(yù)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，至少有三個(gè)問(wèn)題急需解決：首先，要樹(shù)立“科學(xué)管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的職能意識(shí)。其次，在行政體系內(nèi)部，要合理界定和劃分政府各部門的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)管理與服務(wù)的有效性。再次，在重新界定政府職能中，要把政府職能的轉(zhuǎn)變放在關(guān)鍵地位。在某種意義上說(shuō)，上述三個(gè)問(wèn)題解決的程度，將直接影響到電子政務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此必須引起我們的高度重視。

從政府組織機(jī)構(gòu)的整合來(lái)看，關(guān)鍵要按照電子政務(wù)的要求，深化政府機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)組織整合，使政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行更加符合電子政務(wù)的需要。

從行政流程的重組來(lái)看，要對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的傳統(tǒng)行政流程進(jìn)行大刀闊斧的改造，使政府管理和服務(wù)更加符合電子政務(wù)“簡(jiǎn)便、透明和高效”客觀要求。在這方面關(guān)鍵要解決好以下四個(gè)問(wèn)題：首先，要建立統(tǒng)一的政府部門工作規(guī)范；其次，對(duì)現(xiàn)行的行政審批制度進(jìn)行深化改革；再次，要制定有關(guān)政務(wù)公開(kāi)的具體實(shí)施辦法，提高政府管理的透明度；最后，要認(rèn)真清理收費(fèi)項(xiàng)目，改革收費(fèi)管理制度。只有在上述四個(gè)領(lǐng)域的改革取得顯著成效，行政流程的改革才有可能真正深入下去。

第三，要按照先易后難、先簡(jiǎn)單后復(fù)雜的原則，組織電子政務(wù)的建設(shè)和實(shí)施。在這方面，同樣需要統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)。比如前面我們提到的，中國(guó)政府信息化和電子政務(wù)的發(fā)展，不可能全面開(kāi)花，齊頭并進(jìn)，必須有選擇、有重點(diǎn)地進(jìn)行。但究竟那些是國(guó)家首先必須實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的領(lǐng)域，或者那些重點(diǎn)公共服務(wù)事項(xiàng)是必須優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，這些都必須通過(guò)國(guó)家的相關(guān)規(guī)劃或政策予以規(guī)定，否則，就可能出現(xiàn)某些混亂。根據(jù)我們的研究，電子政務(wù)在某一具體行業(yè)的建設(shè)相對(duì)較容易，比如目前我國(guó)的工商、稅務(wù)、金融、海關(guān)等領(lǐng)域的一些電子化管理等，但是要實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)、特別是某項(xiàng)公共服務(wù)涉及多個(gè)部門的在線服務(wù)，難度就要大的多，這不僅對(duì)公共管理本身提出很高要求，而且對(duì)電子政務(wù)的技術(shù)、安全等都有很高的要求?？梢?jiàn)，我們?cè)陔娮诱?wù)的具體實(shí)施中，必須遵循先易后難、先簡(jiǎn)單后復(fù)雜的原則，穩(wěn)步推進(jìn)，這在一定程度上，是我們進(jìn)行這項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性工作成功的保證。

按照我國(guó)的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，我國(guó)目前在電子政務(wù)的具體實(shí)施中，關(guān)鍵要抓住三個(gè)重點(diǎn)：一是要對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源進(jìn)行統(tǒng)一整合，避免重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，必要時(shí)要采取一些斷然措施；二是繼續(xù)抓好政府內(nèi)部的辦公自動(dòng)化和無(wú)紙化；三是在抓緊制定有關(guān)政府信息化法律、法規(guī)的同時(shí)，關(guān)鍵要篩選一些直接關(guān)系企業(yè)或民眾利益的跨部門、跨行業(yè)的公共服務(wù)項(xiàng)目，作為實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的突破點(diǎn)，率先在某些服務(wù)項(xiàng)目上實(shí)施在線服務(wù)，并使其服務(wù)領(lǐng)域逐步擴(kuò)大。這種滾動(dòng)式的發(fā)展思路，不僅符合我國(guó)的國(guó)情，也能使電子政務(wù)的發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。（中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)政府信息化建設(shè)課題組