第一篇：淺論我國審計(jì)體制的改革與完善

淺論我國國家審計(jì)體制的改革與完善

【內(nèi)容摘要】 審計(jì)是民主法制建設(shè)的工具，是深化政治體制改革，完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制的有利保證。當(dāng)前我國政府審計(jì)本身無法避免獨(dú)立性的缺陷，在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制且雙重領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在矛盾的情況下，國家審計(jì)體制改革現(xiàn)實(shí)的擺在我們面前。國家審計(jì)體制是憲政國家重要的政治法律制度，憲政國家本質(zhì)要求國家機(jī)關(guān)及其工作人員享有權(quán)利的唯一合法來源是國民授權(quán)，因此建立真正意義的“國家審計(jì)”是必須的。筆者針對(duì)我國國情提出了新的改革方法，即建立國家審計(jì)與政府審計(jì)相結(jié)合的新國家立法審計(jì)體制。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì)體制 機(jī)構(gòu)改革

審計(jì)體制是國家政體的重要組成部分。我國國家審計(jì)制度自1983年恢復(fù)以來，已走過30年的發(fā)展歷程。初步建立了以憲法為根本、以審計(jì)法為核心的審計(jì)法律規(guī)范體系，形成了一支基本適應(yīng)工作需要的審計(jì)隊(duì)伍，審計(jì)工作開始走上了法制化、制度化、規(guī)范化的軌道。在此基礎(chǔ)上，全國審計(jì)機(jī)關(guān)和廣大審計(jì)人員緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，認(rèn)真履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，全面開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和其他各項(xiàng)審計(jì)工作，取得了顯著成績，從前些年我國發(fā)生的 一場“審計(jì)風(fēng)暴”上，使我們切身地感受到了審計(jì)工作的實(shí)際功能。同時(shí)看到，審計(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，即要為黨和國家的中心任務(wù)服務(wù)的必須性，又要為服務(wù)于改革開放和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的重要性。但也從“審計(jì)風(fēng)暴”中看出在我國審計(jì)實(shí)際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識(shí)和水平還比較欠缺，對(duì)審計(jì)工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒有切實(shí)得到貫徹落實(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。那么，我國現(xiàn)行審計(jì)體制存在哪些缺陷？如果要改應(yīng)如何改革？本文在考察國外審計(jì)體制形成的歷史背景基礎(chǔ)上，得出了審計(jì)體制選擇的若干啟示；分析了我國現(xiàn)行國家審計(jì)體制的特點(diǎn)和缺陷，探索性提出了改革我國國家審計(jì)體制的基本目標(biāo)、指導(dǎo)思想和符合我國國情的國家審計(jì)體制的設(shè)想。

一、審計(jì)體制的概念、分類、職責(zé) 1.概念 審計(jì)體制是審計(jì)的一整套制度安排，是指機(jī)構(gòu)設(shè)置（管理體制）、職權(quán)設(shè)置及其運(yùn)行效率的總稱。2.分類

關(guān)于審計(jì)體制的分類，學(xué)術(shù)界有幾種不同的看法，有立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型四種審計(jì)模式，這種觀點(diǎn)一直被學(xué)術(shù)界引用（我們稱為傳統(tǒng)觀點(diǎn)）。3.職責(zé)

我國審計(jì)法第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。

二、我國的審計(jì)體制的發(fā)展與現(xiàn)狀

1、我國審計(jì)體制淵源

1928年中國現(xiàn)代第一部真正意義的《審計(jì)法》由國民政府頒布實(shí)施，此后《五五憲草》和《中華民國憲法》都明確了審計(jì)在國家法律中的地位，將審計(jì)作為監(jiān)察權(quán)行使，中國審計(jì)體制初步確立。中華民國審計(jì)制度借鑒了我國古代御史監(jiān)察制度，并吸取了國外立法型審計(jì)體制模式經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)權(quán)對(duì)監(jiān)察院和立法院負(fù)責(zé)，獨(dú)立于行政系統(tǒng)。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，該審計(jì)體制在臺(tái)灣省予以保留。中華民國審計(jì)制度從本質(zhì)上屬于司法型，但又兼具立法型的特點(diǎn)。由此可見，我國審計(jì)體制存在非行政型先例，上世紀(jì)80年代，中國大陸審計(jì)在中斷30年后再度恢復(fù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，“政府”是整個(gè)國家權(quán)力的中心，面對(duì)著開放初期繁雜的問題，行政型主導(dǎo)“政府審計(jì)”的產(chǎn)生也就成了必然。我國現(xiàn)行的審計(jì)體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，無論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計(jì)管轄范圍的劃分，都體現(xiàn)了這一特定時(shí)期的特點(diǎn)。但從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度來看，審計(jì)的獨(dú)立性沒有充分地得到保證。獨(dú)立性是審計(jì)工作的“生命線”，而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心，我國審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)者——人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者——各級(jí)政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，理順委托者、獨(dú)立經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資財(cái)管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。

2、我國審計(jì)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行審計(jì)體制屬于行政型。根據(jù)我國《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定，其具體特點(diǎn)是：《審計(jì)法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院下設(shè)立審計(jì)署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下 2 開展工作”；《審計(jì)法》第七條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的審計(jì)工作”。即我國審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，《審計(jì)法》第九條規(guī)定：“地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”；審計(jì)機(jī)關(guān)不僅對(duì)同級(jí)各部門和下級(jí)財(cái)政進(jìn)行審計(jì)，而且對(duì)國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)；不僅有審計(jì)權(quán)，而且有一定的處理處罰權(quán)；審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果由本級(jí)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告；審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系，確定審計(jì)管轄范圍；在人事任免上，審計(jì)長由總理提名、人大常委會(huì)任免，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由地方任免。

在建立國家審計(jì)制度的初期，我國選擇了隸屬于國務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面的作用。主要體現(xiàn)在：一是有利于審計(jì)工作貼近政府出臺(tái)的各項(xiàng)改革措施和重要工作部署，圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心，服務(wù)大局，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)政府工作目標(biāo)和宏觀調(diào)控措施的貫徹落實(shí)。二是時(shí)效性比較強(qiáng)。在各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的積極配合下，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠更加直接、有效地實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理和糾正各種違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)問題，積極配合有關(guān)部門查處大案要案，較好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，懲治經(jīng)濟(jì)犯罪中的作用，從而促進(jìn)政府各部門依法行政，加強(qiáng)管理，完善法制，建立健全宏觀調(diào)控體系。三是有利于各級(jí)人大更好地支持和監(jiān)督審計(jì)工作。按照我國《審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)每年受政府委托要向人大常委會(huì)報(bào)告本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告，這為各級(jí)人大了解、支持和監(jiān)督審計(jì)工作創(chuàng)造了條件。四是地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行本級(jí)政府行政首長和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種領(lǐng)導(dǎo)體制有利于增強(qiáng)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，也有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，使全國審計(jì)工作形成一個(gè)有機(jī)的整體。

三、國外審計(jì)體制的借鑒經(jīng)驗(yàn)。各國審計(jì)體制的形成與其政體有著密切的歷史淵源。目前世界上已有160多個(gè)國家和地區(qū)建立了適合自己國情的審計(jì)體制。由于各國政治、經(jīng)濟(jì)、歷史不同，形成了各種不同的審計(jì)體制或模式（本文將審計(jì)體制與審計(jì)模式視為同意語）。關(guān)于審計(jì)體制的分類，學(xué)術(shù)界有幾種不同的看法，認(rèn)為有立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型四種審計(jì)模式，這種觀點(diǎn)一直被學(xué)術(shù)界引用（我們稱為傳統(tǒng)觀點(diǎn)）。一）立法型體制的先驅(qū)——英國

公元1314年，英國國王任命了歷史上第一位國庫主計(jì)長。從此以后，歷代王朝都設(shè)立了審計(jì)機(jī)構(gòu)，國家審計(jì)職責(zé)和權(quán)力得到不斷發(fā)展和加強(qiáng)。1866年的《國庫和審計(jì)部法》、1921年的《國庫和審計(jì)部法修正案》和1983年的《國家審計(jì)法》是審計(jì)署開展審計(jì)工作的三個(gè)重要法律依據(jù)。這三項(xiàng)法律為確保主計(jì)審計(jì)長的獨(dú)立性提供了法律基礎(chǔ)。其中，1866年6月的《國庫和審計(jì)部法案》標(biāo)志著現(xiàn)代英國國家審計(jì)體制的建立和第一個(gè)立法模式審計(jì)制度的誕生。該法案的中心是規(guī)定政府的各項(xiàng)支出應(yīng)由議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的主計(jì)審計(jì)長審核。其后的兩部法案都是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善的結(jié)果。關(guān)于國家審計(jì)署的管理體制及職責(zé)和權(quán)限，主要有以下內(nèi)容：審計(jì)長是一名議會(huì)下院的官員，他依法獨(dú)立地履行職責(zé)；審計(jì)長代表議會(huì)行使職權(quán)，向議會(huì)提交審計(jì)報(bào)告；為保證審計(jì)人員的獨(dú)立性，國家審計(jì)署禁止其職員參與各級(jí)政黨機(jī)構(gòu)的政治活動(dòng)，防止將政黨的觀點(diǎn)和立場帶入審計(jì)工作；透明度高，審計(jì)署的檢查結(jié)果，有權(quán)自行或通過媒體公布。

立法型審計(jì)體制最早產(chǎn)生于英國，其進(jìn)一步完善和成熟是在美國。它是現(xiàn)代政府審計(jì)機(jī)構(gòu)中比較普遍的一種形式，加拿大、澳大利亞等國也屬于這一類。二）立法型體制的代表---美國

英國、美國最初都是行政型模式，但實(shí)踐證明它的獨(dú)立性有限，不能很好發(fā)揮制衡作用，故后來才發(fā)展到立法型；德國開始是立法型，后來一段時(shí)間是行政型，再后來最終發(fā)展到了獨(dú)立型。

審計(jì)工作在美國有著特殊重要的地位。從聯(lián)邦政府到地方各級(jí)政府，美國有一套健全的審計(jì)機(jī)構(gòu)體系和嚴(yán)密的審計(jì)工作制度?？傮w而言，美國的審計(jì)體系包括國家審計(jì)機(jī)關(guān)、各部門的內(nèi)部審計(jì)組織和大量的私人會(huì)計(jì)公司。1904年，美國成立了會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)，1916年改組為美國會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)。這個(gè)協(xié)會(huì)大力發(fā)展審計(jì)業(yè)務(wù)，在美國的社會(huì)生活中產(chǎn)生了極大的影響。1921年美國成立了審計(jì)總署，在國會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)監(jiān)督聯(lián)邦政府的預(yù)算，制定審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，檢查政府機(jī)關(guān)的工作效率，評(píng)價(jià)國營企業(yè)的 經(jīng)濟(jì)效益等職責(zé)。2004年7月7日，美國審計(jì)總署正式更名，從GENERAL ACCOUNTING OFFICE 變?yōu)镚OVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE。前者直譯為審計(jì)總署，后者直譯為政府責(zé)任辦公室。更名后的美國審計(jì)總署名稱縮寫仍為GAO。這一名稱上的變化是美國審計(jì)總署近年來業(yè)務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)換的結(jié)果，也反映了美國審計(jì)總署未來的發(fā)展方向。在1966年以前，美國聯(lián)邦審計(jì)總署的審計(jì)范圍主要是開展財(cái)務(wù)監(jiān)督。1966年以后，美國的審計(jì)從注重財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向績效審計(jì)。美國會(huì)計(jì)總署1994在修訂的《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》中對(duì)績效審計(jì)作出了如下定義：績效審計(jì)就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立地評(píng)價(jià)的目標(biāo)，以便為改善公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督的采取糾正措施的有關(guān)各方進(jìn)行決策提供信息。1941年美國成立了內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)。1960年以后，美國的大型公司約有30%以上設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。有資格從事審計(jì)工作的人員，一般必須是注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師。1950年，美國的注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師是3.9萬人，現(xiàn)在，全美國有大約30萬人注冊(cè)公共會(huì)計(jì)師?，F(xiàn)在，已經(jīng)有越來越多的政府機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)開始請(qǐng)會(huì)計(jì)公司來為自己開展審計(jì)業(yè)務(wù)，對(duì)政府部門來說，經(jīng)過私人會(huì)計(jì)公司的審查，可以使政府獲得更多的公眾信任。美國聯(lián)邦政府各部門以及各地發(fā)展奮斗設(shè)有內(nèi)部審計(jì)組織，一般稱為總稽核員辦公室或?qū)徲?jì)局。聯(lián)邦政府各部和相當(dāng)于部一級(jí)的單位，總稽核員由部長提名，總統(tǒng)任命。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，為了保證總稽核員獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)，它應(yīng)每年直接向國會(huì)呈交兩次審計(jì)工作報(bào)告。美國現(xiàn)行法律還規(guī)定，各部的總稽查員有權(quán)在開展工作時(shí)對(duì)本部門的貪污、營私、舞弊等違反財(cái)經(jīng)制度和法律的情況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重者有責(zé)任性司法部門提出控告。各部的審計(jì)組織不僅要開展財(cái)務(wù)審計(jì)，與審計(jì)總署一樣，他們也要開展績效審計(jì)。二）司法型體制的代表——法國

在法國，國王擁有至高無上的權(quán)力，其王權(quán)是歐洲專制制度的典范，為加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，早在1256年，法國國王頒布“偉大法令”，要求各城市市長、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來到巴黎接受審計(jì)。當(dāng)時(shí)的審計(jì)官是國王任命的精通財(cái)經(jīng)、法律和數(shù)學(xué)的教士。1318年法國國王頒布法令，其中規(guī)定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設(shè)立審計(jì)廳，作為皇家的行政法院?？偟目?，法國是一個(gè)司法權(quán)力很大的國家，“法皇從來視司法為皇家最光榮的職責(zé)”，故常常親自審判案件或親臨旁聽?？梢姡诜▏鴮徲?jì)置于司法系列更顯示出審計(jì)的權(quán)威性。這種體制在17世紀(jì)法國著名的法學(xué)家孟德斯鳩所創(chuàng)立的“三權(quán)分立”和“權(quán) 力制衡”理論中找到了理論依據(jù)。他認(rèn)為“權(quán)利不能合二為一，不能集于一手”。1807年通過法令決定國家審計(jì)院采用最高法院體制，它不僅解決了國家審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性問題，也宣告了司法模式審計(jì)制度的最終確立。當(dāng)時(shí)的審計(jì)法院是一個(gè)服務(wù)于皇帝的具有權(quán)威性的審計(jì)機(jī)構(gòu)。此后，隨著國家政治的現(xiàn)代化發(fā)展，審計(jì)法院得到了進(jìn)一步的完善，從皇帝的職權(quán)中分離出來，成為一個(gè)獨(dú)立于立法和行政之外的最高審計(jì)司法機(jī)構(gòu)，協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政收支的貫徹執(zhí)行。

司法型審計(jì)機(jī)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：首先，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)屬于司法系列或具有司法性質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，強(qiáng)化了國家審計(jì)的職能與作用。其次，司法型最高審計(jì)機(jī)構(gòu)具有顯著的穩(wěn)定性。在這種形式下，審計(jì)法院的法官特別是高級(jí)法官實(shí)行終身制，它有效地保證了審計(jì)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性與審計(jì)方針、政策的一貫性，也有效地保證了最高審計(jì)機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)和工作質(zhì)量。再次，最高審計(jì)機(jī)關(guān)不實(shí)行準(zhǔn)則管理而實(shí)行制度管理，它與財(cái)政、公共會(huì)計(jì)同屬于公共財(cái)務(wù)制度，并構(gòu)成大陸派的特點(diǎn)。最后，審計(jì)法院把年度審計(jì)公共報(bào)告上交共和國總統(tǒng)、國民議會(huì)和參議院的同時(shí)，有權(quán)將其刊登在法蘭西公報(bào)（政府公報(bào)）上，以引起輿論界和社會(huì)的關(guān)注，造成社會(huì)輿論監(jiān)督。

三）獨(dú)立型審計(jì)體制——另一種模式

德國和日本是比較典型的獨(dú)立型審計(jì)模式國家。德意志聯(lián)邦共和國自1714年成立總會(huì)計(jì)院實(shí)施審計(jì)制度，該院當(dāng)時(shí)是獨(dú)立于行政部門之外的審計(jì)機(jī)構(gòu)。但后來又并入了行政部門，完全失去了獨(dú)立性。直至1824年，國王發(fā)布命令，又使國家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于三權(quán)之外。1950年通過了創(chuàng)建聯(lián)邦審計(jì)院的法律，并于1969年修改，規(guī)定了審計(jì)機(jī)構(gòu)直接向議會(huì)報(bào)告工作，使審計(jì)法院與立法機(jī)構(gòu)的聯(lián)系越來越密切。但是這個(gè)從來不太安分的國家，在1985年又頒布了新的《聯(lián)邦審計(jì)法院法》，規(guī)定審計(jì)法院既不屬于立法部門，也不屬于司法部門和行政部門，而是一個(gè)獨(dú)立的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，只作顧問，為立法部門和政府提供幫助。但是法院院長和副院長由議會(huì)選舉產(chǎn)生，他們擁有公正無私的調(diào)查權(quán)，而沒有處理權(quán)。

在封建社會(huì)，早期德國也是一個(gè)專制王權(quán)的君主國，國王權(quán)力極大。這個(gè)講究實(shí)用和法制、富有創(chuàng)造性的民族，不但誕生了許多世界級(jí)的大科學(xué)家，也有他們引以為豪的德國古典哲學(xué)思想。它地處歐洲，與法國相伴，離英國也不遠(yuǎn)，但他在審計(jì)制度創(chuàng)建上卻別具一格，另辟蹊徑，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一條“獨(dú)立審計(jì)模式”之路。這種審計(jì)模式的主要特點(diǎn)是，國家審計(jì)獨(dú)立于立法、司法和行政三權(quán)之外，它與議會(huì)沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是政府的職能部門。在審計(jì)監(jiān)督過程中，堅(jiān)持依法審計(jì)的原則，客觀公正地履行監(jiān)督職能，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，不受議會(huì)各政黨或任何政治因素的干擾。但對(duì)審計(jì)出來的問題沒有處理權(quán)，而交與司法機(jī)關(guān)審理。這是它與司法型審計(jì)的最大區(qū)別。

四、我國審計(jì)體制存在的問題。

隨著具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步推進(jìn)和改革開放繼續(xù)實(shí)施深入，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)了我國的綜合國力，而要保持我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，就必須進(jìn)行不斷的改革，尤其是體制方面的改革，中央指出要深入研究阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制因素。當(dāng)前，面對(duì)改革的巨大成就，對(duì)巨額的財(cái)政收支必須實(shí)行有力的審計(jì)監(jiān)督，而監(jiān)督的力度、強(qiáng)度和成效不僅取決于審計(jì)力量的多寡和審計(jì)人員素質(zhì)的高低，某種意義上更取決于審計(jì)體制的優(yōu)劣。那么，我國現(xiàn)行審計(jì)體制是否充分發(fā)揮了應(yīng)有的監(jiān)督與制衡作用？還存在哪些缺陷？如果要改應(yīng)如何改革？以下談?wù)勎业目捶ā?/p>

一）、我國現(xiàn)行審計(jì)體制存在的最大問題是審計(jì)有力，結(jié)果無力。

“審計(jì)風(fēng)暴”可以看出，我國審計(jì)開始以力度昭顯，但同時(shí)也看出，我國審計(jì)的結(jié)果處置力度無法與法律平等相接，就其審計(jì)體制而言，無論說到獨(dú)立性、立法性、司法性、行政性，其任何體制的設(shè)計(jì)，都免不了利于與弊的存在，但任何體制的執(zhí)行結(jié)果，是要看是否充分發(fā)揮執(zhí)政利益、為民所愿、法行實(shí)功的作用，眾所周知，我國審計(jì)最大的問題還不是在體制的問題，而是對(duì)審計(jì)的對(duì)象是否能依法處置的果敢實(shí)效力度。打典型，不具有依法的普遍性，即法律面前人人平等性。在法治社會(huì)觀念里，其政權(quán)與國民的保障性是平等的。沒有力度，其審計(jì)本身就會(huì)存在流于形式性，也就大大影響了審計(jì)實(shí)際存在的法威性與社會(huì)地位，即政府審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無法有效發(fā)揮監(jiān)督和制約，根本上現(xiàn)狀是審計(jì)工作受行政權(quán)力意識(shí)左右，直接由行政領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和控制，審計(jì)主體獨(dú)立性受到影響。結(jié)果就是當(dāng)審計(jì)出問題后，是公示警示通告后，責(zé)任人與單位部門相連涉及人是行政處罰還是法理平等的到刑事處罰，如果這點(diǎn)能下決心了，審計(jì)體制就可以依法選擇符合目前我國國情的體制來重新設(shè)計(jì)確立了。

二）我國現(xiàn)行審計(jì)體制存在的直接問題是審計(jì)法有，現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，我國《審計(jì)法》頒布于1995年，我國在近20年的社會(huì)發(fā)展中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了翻天覆地的變化，社會(huì)管理也不斷的深入完善，社會(huì)法治觀念不斷強(qiáng)化，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，市場經(jīng)濟(jì)管理體制已逐步確立，政企職能徹底分開，建立了小政府大社會(huì)的管理模式，為我國審計(jì)體制由行政模式向立法模式開始轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。初期建立行政模式審計(jì)體制的經(jīng)濟(jì)原因——經(jīng)濟(jì)管理方式上的大政府小社會(huì)，自然不存在了。黨的“十八大”在“服務(wù)型政府”實(shí)踐中不斷深入，“政府花錢，人民監(jiān)督”已實(shí)際形成，但《審計(jì)法》由于框架存在，內(nèi)容簡單，細(xì)化不夠，銜接不清等事實(shí)存在，造成法不完善，現(xiàn)實(shí)操作困難，由于我國政府審計(jì)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)模式，在中央，審計(jì)署作為最高審計(jì)機(jī)關(guān)具有雙重法律地位，它既為國務(wù)院的職能部門又是審計(jì)機(jī)關(guān)主管全國審計(jì)工作。在地方，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也在“雙重”體制下受本級(jí)行政首長和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)的審計(jì)工作。這種體制下行政權(quán)力與審計(jì)權(quán)利相重疊，審計(jì)權(quán)責(zé)不明，政令不暢。其結(jié)果自然是法的追究責(zé)任脫離現(xiàn)實(shí)法治。地方審計(jì)機(jī)關(guān)也面臨著兩難，一方面必須履行職責(zé)提高成績，對(duì)盡可能多的審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)，另一方面又很容易“得罪”當(dāng)?shù)卣约跋嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員。這樣無法保證審計(jì)的實(shí)施效果。政府審計(jì)體制下地方審計(jì)機(jī)關(guān)不審計(jì)當(dāng)?shù)卣凇巴?jí)審”中發(fā)現(xiàn)的重大決策失誤和投資損失往往與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。這種管理體制帶有濃厚的地方性、區(qū)域性和行政長官意志性的色彩，削弱了審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督的力度，違法亂紀(jì)行為屢禁不止，地方保護(hù)主義惡性循環(huán)，嚴(yán)重?fù)p害國家利益。審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、客觀性和公正性均受到一定的影響。說到底，就是《審計(jì)法》執(zhí)法執(zhí)行不明確。

三）我國現(xiàn)行審計(jì)體制存在的關(guān)鍵問題是審計(jì)機(jī)構(gòu)，點(diǎn)不過面，按照憲法和審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)工作應(yīng)由各級(jí)政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。但全國目前大約還有1／3左右的地方審計(jì)工作不是由政府首長直接領(lǐng)導(dǎo)。不少地方的審計(jì)工作名義上由政府首長直接分管，但實(shí)際上一把手很少過問審計(jì)工作，而是由其他領(lǐng)導(dǎo)分管或協(xié)管，而且往往是審計(jì)和財(cái)政工作由同一位領(lǐng)導(dǎo)分管，關(guān)系很不順，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門履行。不利于正常的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)。

按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系劃分，屬于審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有3萬多個(gè)。從絕對(duì)量來看，還不到全國80萬個(gè)被審計(jì)單位的40%，但這些單位的資金量約占全國的70％左右。因此，必須加強(qiáng)對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督。但由于目前中央審計(jì)力量不足，每年實(shí)際審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10％左右，有不少中央單位自審計(jì)署成立以來還從未接受過審計(jì)。經(jīng)濟(jì)上，我國審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)均由同級(jí)財(cái)政做預(yù)算，當(dāng)一些基層地區(qū)地方財(cái)力緊張時(shí)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)根本無法保證；組織上，審計(jì)機(jī)關(guān)是只是政府機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，各級(jí)審計(jì)單位與財(cái)政部門是相互平級(jí)的關(guān)系；人員上，審計(jì)人員任免也由政府決定。這些現(xiàn)象使得審計(jì)獨(dú)立性全面審計(jì)更加難以保證。

四）我國現(xiàn)行審計(jì)體制存在的現(xiàn)實(shí)問題是審計(jì)多元，監(jiān)督不力。1.審計(jì)對(duì)象

監(jiān)督是人大的基本職能，它是憲法和法律賦予的重要職權(quán)，是中國權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)和最高層次的監(jiān)督。2007年1月新頒布的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》為人大審計(jì)監(jiān)督進(jìn)一步奠定了法理基礎(chǔ)。因此，人大審計(jì)委員會(huì)在負(fù)責(zé)全面預(yù)算審計(jì)的同時(shí)，還承擔(dān)審計(jì)監(jiān)督職能。這是國家審計(jì)對(duì)政府審計(jì)監(jiān)督的體現(xiàn)。新國家審計(jì)體制下，國家審計(jì)與政府審計(jì)是不同的審計(jì)部門，國家審計(jì)是最高的審計(jì)機(jī)關(guān)，國家審計(jì)不領(lǐng)導(dǎo)政府審計(jì)，但政府審計(jì)受國家審計(jì)監(jiān)督。就具體而言：國家審計(jì)對(duì)政府審計(jì)實(shí)行問責(zé)制，國家審計(jì)有權(quán)知道政府審計(jì)內(nèi)容，政府審計(jì)必須向國家審計(jì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果；國家審計(jì)對(duì)政府審計(jì)實(shí)行績效審計(jì)抽查，觸犯刑法者由國家審計(jì)提請(qǐng)司法處理，不觸犯法律但屬嚴(yán)重失職者，政府審計(jì)中相關(guān)責(zé)任人應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)?zhí)幏只蛞剔o職?，F(xiàn)實(shí)中由于一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)審計(jì)工作重要性認(rèn)識(shí)不足，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了對(duì)本級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，少數(shù)地方政府和有關(guān)部門甚至干預(yù)這項(xiàng)工作的正常開展。主要原因是，這些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在指導(dǎo)思想上，伯揭露問題過多難以承擔(dān)責(zé)任或影響政績，因而違反規(guī)定干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)依法揭露和處理預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。有的還干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)人大常委會(huì)如實(shí)報(bào)告審計(jì)工作情況，人為地要求審計(jì)機(jī)關(guān)將一些重大違法違規(guī)問題刪去，特別是當(dāng)審計(jì)查出問題涉及到中央與地方利益關(guān)系時(shí)，往往從本地區(qū)利益出發(fā)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的一些嚴(yán)重侵犯和損害中央 9 利益的問題壓制不報(bào)，隱瞞事實(shí)真相，或避重就輕，輕描談寫。這種現(xiàn)象越到基層審計(jì)機(jī)關(guān)越是比較突出。即審計(jì)監(jiān)督力量層層薄弱。2.審計(jì)本身

一方面是面臨龐大復(fù)雜的政府機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)等審計(jì)對(duì)象，審計(jì)監(jiān)督職責(zé)如何實(shí)效實(shí)行是現(xiàn)實(shí)問題。以中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為例，一級(jí)預(yù)算單位有100多個(gè)，每年只能審計(jì)50％左右，二三級(jí)預(yù)算單位的審計(jì)面只有20％；縣以上國稅局有3000多個(gè)，每年審計(jì)不足5％；海關(guān)系統(tǒng)有250個(gè)分關(guān)，每年只能審計(jì)20％。1998年機(jī)構(gòu)改革后，審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量不足的矛盾越來越突出，更談不上加大對(duì)審計(jì)本身的監(jiān)督力量了。另一方面是主要突出在民營審計(jì)會(huì)計(jì)公司上，目前，社會(huì)形成了大量的民營審計(jì)會(huì)計(jì)公司，最然審計(jì)會(huì)計(jì)公司為我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到重要的作用，但是由于此類公司魚龍混雜，審計(jì)結(jié)果無法監(jiān)督實(shí)效，認(rèn)證鑒定機(jī)構(gòu)無法有效監(jiān)督認(rèn)定，且此類公司與稅務(wù)、審計(jì)監(jiān)管脫節(jié)，事實(shí)存在針對(duì)同一個(gè)被審計(jì)部門、公司，審計(jì)會(huì)計(jì)公司審計(jì)結(jié)果與審計(jì)局結(jié)果不同，尤其表現(xiàn)在法律訴訟上，法律鑒定取證無法區(qū)別誰對(duì)誰錯(cuò)，仲裁部門脫節(jié)。

五、對(duì)我國審計(jì)體制完善的建議與構(gòu)想

作者認(rèn)為，我國審計(jì)體制的完善及最終確立，還是決定于一個(gè)社會(huì)是遵從“法隨令出”，還是“令隨法出”，審計(jì)體制的實(shí)效功能尤其重于此。國家審計(jì)向立法型體制轉(zhuǎn)變，就是向立法立實(shí)靠近，即隸屬于立法機(jī)關(guān)，從國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系中脫離出來，成為對(duì)國家宏觀控制的再控制，亦即從國家行政職能中脫離出來，成為立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政職能的手段時(shí)，其作用必將得到最大的發(fā)揮。真正立法模式的審計(jì)機(jī)構(gòu)需要國家具備強(qiáng)有力的立法機(jī)構(gòu)和人民在觀念上對(duì)立法機(jī)構(gòu)重要性的認(rèn)識(shí)。

1.國家各權(quán)力機(jī)關(guān)必須形成科學(xué)的分工機(jī)制。

全國人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，憲法規(guī)定人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)職務(wù)。這種政體在客觀上要求人民代表大會(huì)必須有效監(jiān)督國務(wù)院正確履行法律規(guī)定的職責(zé)，國務(wù)院也有義務(wù)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督，同時(shí)在組織上如果也保證了監(jiān)督手段這種監(jiān)督工作就不會(huì)流于形式。2.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立為我國審計(jì)體制由行政模式向立法模式轉(zhuǎn)變提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

國家經(jīng)濟(jì)管理體制的不同決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用大小，從而也決定了國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)生活中的作用范圍和程度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家中，政府的大量直接管理經(jīng)濟(jì)工作導(dǎo)致了國家審計(jì)機(jī)關(guān)作用范圍的擴(kuò)大和任務(wù)量的增加，它們一般不是服務(wù)于立法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)關(guān)因行政行為而發(fā)生的公共資金上，而是直接服務(wù)于行政機(jī)關(guān)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的直接管理上。市場經(jīng)濟(jì)下，資源主要靠市場配置和調(diào)節(jié)，國家審計(jì)相應(yīng)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上。

3.我國國家審計(jì)必須嘗試審計(jì)體制向立法行模式的過渡。

審計(jì)法第四條規(guī)定，國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。從操作角度看，政府向人民代表大會(huì)提出的審計(jì)工作報(bào)告實(shí)際上是由審計(jì)機(jī)關(guān)代擬，經(jīng)政府同意后，由審計(jì)機(jī)關(guān)代作報(bào)告，并在現(xiàn)場回答人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)質(zhì)詢。這種做法突出了國家審計(jì)服務(wù)于國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和立法機(jī)關(guān)的作用，體現(xiàn)了國家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性，認(rèn)清了國家審計(jì)機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及國家審計(jì)在國家行政與立法職能相互關(guān)系中的地位與作用。這種做法，在一定程度上可以看作是向立法型模式轉(zhuǎn)變的嘗試，也可看作是向立法型模式的過渡。

4.完善現(xiàn)行審計(jì)體制、加強(qiáng)審計(jì)工作的對(duì)策

審計(jì)工作中實(shí)際存在的問題，有的是因現(xiàn)行審計(jì)體制本身的弊病造成的，有的與現(xiàn)行審計(jì)體制并無直接關(guān)系，而是隨著審計(jì)工作發(fā)展而逐步顯現(xiàn)出來的，值得認(rèn)真研究和改進(jìn)。為了進(jìn)一步改革完善現(xiàn)行審計(jì)體制，加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)工作，筆者認(rèn)為，無論從思想上還是從理論上都應(yīng)從現(xiàn)在開始著手做好行政型審計(jì)模式向立法型模式轉(zhuǎn)變的準(zhǔn)備。

1)、改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度，審計(jì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入國家預(yù)算

在立法型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)接受各級(jí)人民代表大會(huì)的委托，依法獨(dú)立對(duì)政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但目前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門審批，審計(jì)是監(jiān)督部門，而經(jīng)費(fèi)來自于被監(jiān)督部門，經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、得不到保障，審計(jì)工作不可避免地受到影響和制約。

經(jīng)國務(wù)院同意，2000年審計(jì)署及派出機(jī)構(gòu)首先實(shí)行了審計(jì)經(jīng)費(fèi)全部由國家財(cái) 政負(fù)擔(dān)的辦法，這對(duì)于維護(hù)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法有效地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。即參照國際上通行做法，先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無須政府審批，由財(cái)政部門在本級(jí)年度預(yù)算中單獨(dú)列示，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。2.)調(diào)整中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)行立法型審計(jì)體制下的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

隨著我國政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不斷變化與明確。為適應(yīng)新形勢下對(duì)國家財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督的需要，在立法型審計(jì)體制下，我們應(yīng)實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)年度預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下按；省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署(即最高審計(jì)院)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實(shí)的情況是，在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，審計(jì)署下達(dá)的統(tǒng)一組織項(xiàng)目和其他需要地方審計(jì)機(jī)關(guān)完成的項(xiàng)目較多，地方審計(jì)機(jī)關(guān)自己安排的項(xiàng)目較少，而在分稅制財(cái)政體制下，中央與地方劃分財(cái)權(quán)，則在有限的審計(jì)資源下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)財(cái)政收支活動(dòng)的監(jiān)督力度不夠。實(shí)行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，而同時(shí)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對(duì)中央、地方兩級(jí)財(cái)政資金的監(jiān)督，又有利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國形成一個(gè)有機(jī)的整體。3.)在立法型審計(jì)體制下，強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能。

駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。為了加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)的審計(jì)監(jiān)督工作。國外許多國家也都設(shè)立了駐地方審計(jì)機(jī)構(gòu)。如美國審計(jì)總署人員眾多，機(jī)構(gòu)龐大，設(shè)有16個(gè)地區(qū)分部，并在國外設(shè)有3個(gè)國際分部，這一方面是美國的相關(guān)法規(guī)賦予了它眾多職責(zé)，另一方面則充分體現(xiàn)了美國對(duì)國家審計(jì)的重視。

4.)制定審計(jì)組織法，將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化

在審計(jì)組織法中，除應(yīng)明確縣以上設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民代 表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，在人大閉會(huì)期間向其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制外，還應(yīng)明確審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員的任免程序、撤換和審計(jì)人員的任職條件等。與立法模式審計(jì)體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定任免，并報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案，在地方各級(jí)人大閉會(huì)期間，由地方各級(jí)人大常委會(huì)決定任免。同時(shí)應(yīng)延長審計(jì)長的任期，使審計(jì)長職務(wù)不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)長能夠獨(dú)立地開展工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國人民代表大會(huì)才有權(quán)罷免審計(jì)長。

綜上所述，國家審計(jì)是建立法制社會(huì)的保證，政府審計(jì)是宏觀管理的有效工具。“用好納稅人的錢，辦好納稅人的事”是一種理念，是政府的責(zé)任。因此改革現(xiàn)行審計(jì)體制，建立真正的國家審計(jì)機(jī)關(guān)富有時(shí)代的意義。但改革并非一勞永逸，它也不是一蹴而就的，因此，只有保持審計(jì)體制改革的動(dòng)態(tài)性、連續(xù)性才能使我國審計(jì)體制得到更好的發(fā)展?！懊駷榘畋?，本固邦寧”，未來我國審計(jì)體制最終會(huì)走向?qū)褙?fù)責(zé)的模式，它將更好的配合時(shí)代潮流及政府施政。與此同時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須繼續(xù)研求改進(jìn)，加強(qiáng)考核施政計(jì)劃執(zhí)行績效，以建立廉潔政治為目標(biāo)，克盡審計(jì)職責(zé)，更好的發(fā)揮審計(jì)功能。

參考文獻(xiàn)：

1.楊肅昌著，《中國國家審計(jì)問題與改革》中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社 2003年10月 2.《政府審計(jì)理論與實(shí)務(wù)》

南京審計(jì)學(xué)院國際審計(jì)學(xué)院 2007年2月

3.《英德法三國審計(jì)比較》 中國審計(jì)出版社 1998年 4.李鳳鳴：《審計(jì)學(xué)原理》 復(fù)旦大學(xué)出版社 2005年1月

5.楊肅昌, 肖澤忠: 《試論中國國家審計(jì)“雙軌制”體制改革》 2007年1月

第二篇：淺談完善我國民間審計(jì)行為規(guī)范體系

淺談完善我國民間審計(jì)行為規(guī)范體系

摘要：民 間 審 計(jì) 是 審 計(jì) 監(jiān) 督 體 系 當(dāng) 中 的 組 成 部 分，它 在 當(dāng) 今 經(jīng) 濟(jì) 建 設(shè) 和 國 家 發(fā) 展 中 扮 演 著 日 益 重 要 的 角 色。民 間 審 計(jì) 又 稱 獨(dú) 立 審 計(jì)、注 冊(cè) 會(huì) 計(jì) 師 審 計(jì)，它主 要 是 對(duì) 財(cái) 務(wù) 報(bào) 表 的 公 允、正 確 發(fā) 表 審 計(jì) 意 見。在 現(xiàn) 實(shí) 當(dāng) 中 這 一 意 見 非 常 重 要，它 是 為 了 適 應(yīng) 股 份 制 經(jīng) 濟(jì) 的 要 求 而 產(chǎn) 生 和 發(fā) 展 的。民 間 審 計(jì) 是 整 個(gè) 國 家 審 計(jì) 當(dāng) 中 不 可 缺 少 的 部 分，其 存 在 的 方 式 主 要 為 會(huì) 計(jì) 師 事 務(wù) 所，其 業(yè) 務(wù) 為 審 計(jì) 業(yè) 務(wù) 和 會(huì) 計(jì) 咨 詢 服 務(wù) 業(yè) 務(wù)。因此，它對(duì)提高會(huì)計(jì)信息的可靠性起著不可替代的作用。民間審計(jì)之所以能發(fā)揮這種作用與審計(jì)行為規(guī)范的完善與否密切相關(guān)，這一點(diǎn)從美國早期會(huì)計(jì)師職業(yè)的發(fā)展史中可以得到驗(yàn)證。正因?yàn)槿绱?，我國已建立一套審?jì)行為規(guī)范體系以確保一定程度的審計(jì)質(zhì)量，但從總體上看規(guī)范體系還不健全。關(guān)鍵字：民間審計(jì)行為 規(guī)范完善

一我 國 民 間 審 計(jì) 的 現(xiàn) 狀

在 我 國 民 間 審 計(jì) 長 達(dá) 二 十 年 的 發(fā) 展 時(shí) 間 里，大 部 分 會(huì) 計(jì) 師 事 務(wù) 所 基 本 上 都 是 掛 靠 政 府 機(jī) 構(gòu)，大 部 分 國 家 審 計(jì) 機(jī) 關(guān) 的 審 計(jì) 人 員 兼 任 民 間 審 計(jì) 人 員，這 些 不 僅 對(duì) 國 家 審 計(jì) 造 成 較 大 影 響，而 且 對(duì) 民 間 審 計(jì) 自 身 的 發(fā) 展 來 說 亦 受 到 限 制，在 技 術(shù) 上、人 員 及 管 理 上 都 較 為 落 后。雖 然 我 國 的 事 務(wù) 所 數(shù) 量 已 有 數(shù) 千 家，但面 對(duì) 的 是 幾 百 萬 家 登 記 在 冊(cè) 的 企 業(yè) 法 人，故仍 處 于 “ 小、散、亂 ” 狀 態(tài)，且 大 多 數(shù) 并 不 具 備 獨(dú) 立 承 擔(dān) 大 型 和 特 大 型 企 業(yè) 審 計(jì) 的 能 力。從 我 國 民 間 審 計(jì) 案 例 及 各 種 現(xiàn) 實(shí) 情 況 可 以 看 出，我 國 民 間 審 計(jì) 現(xiàn) 今 總 體 的 執(zhí) 業(yè) 質(zhì) 量 不 高，業(yè) 務(wù) 面 較 窄，而 且 咨 詢 和 服 務(wù) 業(yè) 務(wù) 仍 然 停 留 在 低 水平和 低 層 次 上。因 而 我 國 民 間 審 計(jì) 迫 切 要 求 發(fā) 展 有 一 定 規(guī) 模 的、規(guī) 范 的、高 素 質(zhì) 的 會(huì) 計(jì) 師 務(wù) 所。

為 規(guī) 范 民 間 審 計(jì) 的 執(zhí) 業(yè) 行 為，適 應(yīng) 市 場 經(jīng) 濟(jì) 的 需 要，以 及 加 入 WTO與 國 際 接 軌，在 1999年，根 據(jù) 財(cái) 政 部 《 會(huì) 計(jì) 師(審 計(jì))事 務(wù) 所 脫 鉤 改 制 實(shí) 施 意 見 》，我 國 實(shí) 行 了 會(huì) 計(jì) 師 事 務(wù) 所 體 制 改 革，所 有 會(huì) 計(jì) 師 事 務(wù) 所 與 所 掛 靠 的 政 府 機(jī) 構(gòu) 完 全 脫 鉤，成 為 自 主 執(zhí) 業(yè)、自 負(fù) 盈 虧、自 我 約 束、自 立 信 譽(yù)、自 我 發(fā) 展 的 企 業(yè) 化 經(jīng) 營 組 織。沒 有 政 府 部 門 作 靠 山，沒 有 不 必 要 的 行 政 干 預(yù)，國 家 審 計(jì) 人 員 與 民 間 審 計(jì) 人 員 完 全 分 開，民 間 審 計(jì) 進(jìn) 入 自 由 的 市 場 競 爭，事 務(wù) 所 要 從 實(shí) 質(zhì) 上 成 為 名 符 其 實(shí) 的 獨(dú) 立 執(zhí) 業(yè) 的 組 織。同 時(shí) 對(duì) 不 合 格 的、不 規(guī) 范 的 事 務(wù) 所 進(jìn) 行 清 理 整 頓，2001年 上 半 年，全 國 上百名 注 冊(cè) 會(huì) 計(jì) 師和會(huì) 計(jì) 師 事 務(wù) 所 受 到 了 警 告、暫 停 執(zhí) 業(yè)、吊 銷 資 格 等 行 政 處 罰，民 間 審 計(jì) 摸 索 著 走 向 法 制 化、規(guī) 范 化 的 軌 道。隨 著 中 國 加 入 WTO，世 界 經(jīng) 濟(jì) 一體 化，我 國 民 間 審 計(jì) 領(lǐng) 域 對(duì) 外 開 放 力 度 加 大，原 來 只 允 許 外 國 民 間 審 計(jì) 組 織 以 合 作、合 資 等 方 式 進(jìn) 入 我 國 民 間 審 計(jì) 領(lǐng) 域，現(xiàn) 在 將 得 以 獨(dú) 資 的 方 式 進(jìn) 入 這 一 市 場。2001年 6月 28日，經(jīng) 中 國 證 監(jiān) 會(huì)、財(cái) 政 部 審 核，國 際 五 大 會(huì) 計(jì) 師 事 務(wù) 所(畢 馬 威、安 永、德 勤、普 華 永 道 和 安 達(dá) 信)已 正 式 獲 準(zhǔn) 進(jìn) 入 中 國 金 融 類 上 市 公 司 的 審 計(jì) 業(yè) 務(wù) 市 場，在 中 國 加 入 WTO的 競 爭 舞 臺(tái) 上，會(huì) 計(jì) 的 防 護(hù) 墻 將 被 拆 除。我 們 知 道，無 論 是 規(guī) 模 上 還 是 技 術(shù) 上 我 國 民 間 審 計(jì) 都 與 國 外 民 間 審 計(jì) 有 較 大 差 距，這 給 尚 處 于 稚 嫩 期 的 我 國 民 間 審 計(jì) 帶 來 很 大 的 威 脅 和 沖 擊。

正 當(dāng) 國 內(nèi) 民 間 審 計(jì) 面 對(duì) WTO，歷 經(jīng) 體 制 改 革、清 理 整 頓 并 被 合 并 風(fēng) 潮 弄 得 手 忙 腳 亂 之 際，接 二 連

三 的 如 一 枚 枚 地 雷 式 的 注 冊(cè) 會(huì) 計(jì) 師 造 假 事 件 被 揭 發(fā) 出 來，較著名的銀 廣 廈 造 假 事 件，“ 銀 廣 廈 ” 1999年 和 2000年 虛 構(gòu) 利 潤 7.45億 元，編 造 了 中 國 股 市 “ 第 一 大 績 優(yōu) 股 ” 的 神 話。這 些 都 導(dǎo) 致 了 股 市 強(qiáng) 烈 的 震 蕩 和 大 量 股 民 受 愚 弄 甚 至 遭 受 滅 頂 之 災(zāi)，進(jìn) 而 造 成 股 市 長 期 低 謎，國 家 經(jīng) 濟(jì) 受 到 嚴(yán) 峻 考 驗(yàn)。在 這 里 扮 演 公 證 者 的 民 間 審 計(jì) 卻 成 為 造 假 者 的 有 力 幫 兇，擔(dān) 任 銀 廣 廈 審 計(jì) 業(yè) 務(wù) 的，是 曾 經(jīng) 屬 于 中 國 少 有 的 大 型 會(huì) 計(jì) 師 事 務(wù) 所 —— 中 天 勤 會(huì) 計(jì) 師 事務(wù) 所。隨 著 中 天 勤 的 下 課，國 內(nèi) 民 間 審 計(jì) 出 現(xiàn) 了 嚴(yán) 重 的 信 用 危 機(jī)。

二 我國民間審計(jì)行為規(guī)范的回顧

(一)審計(jì)行為規(guī)范產(chǎn)生的根源

民間審計(jì)的產(chǎn)生是以兩權(quán)分離為前提的，兩權(quán)分離使企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生變化，其結(jié)果是所有者與管理者相分離，導(dǎo)致對(duì)管理者監(jiān)督的必然性，這樣就產(chǎn)生了外部審計(jì)的需要。隨著民間審計(jì)的產(chǎn)生，另一問題也隨之而來，即審計(jì)人員必須是獨(dú)立、客觀和公正的，而且其能力也必須是不容置疑的。

為了使審計(jì)人員達(dá)到上述要求，對(duì)審計(jì)人員的行為進(jìn)行規(guī)范就成為必要了。"審計(jì)行為是人的行為的一種，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范必然要建立一套行為規(guī)范準(zhǔn)則以衡量其正誤并對(duì)其進(jìn)行制約。從行為規(guī)范準(zhǔn)則來看，法律是十分有效的一種。但法律不是萬能的，特別是在技術(shù)性問題上法律可以說是非議頗多，這樣，大眾和政策必然要求在技術(shù)上對(duì)法律進(jìn)行彌補(bǔ)。因此面對(duì)法律的不足和大眾的要求，審計(jì)界必須對(duì)自身不斷地進(jìn)行反省。為此，為整個(gè)行業(yè)著想，成立一個(gè)行業(yè)組織并制定一套職業(yè)規(guī)范也就有必要，而且因?yàn)樾袠I(yè)的特殊性，也只有審計(jì)職業(yè)界才有能力對(duì)其技術(shù)問題進(jìn)行規(guī)范。因而審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等審計(jì)職業(yè)規(guī)范產(chǎn)生是對(duì)法律規(guī)范不足的一種彌補(bǔ)。行為規(guī)范從本質(zhì)上看，就是建立一套行為準(zhǔn)則對(duì)行為主體的行為進(jìn)行指導(dǎo)、約束，以使其行為達(dá)到預(yù)定的效果。對(duì)審計(jì)行為而言，審計(jì)行為規(guī)范就是為了提高審計(jì)質(zhì)量以最大限度地保護(hù)審計(jì)報(bào)告使用者的利益而對(duì)審計(jì)主體(包括審計(jì)人員和會(huì)計(jì)公司)的行為進(jìn)行約束和指導(dǎo)。從目前審計(jì)行為規(guī)范發(fā)展現(xiàn)狀來看，其形式已呈多樣化。但從總體上看，它們可以歸為法律規(guī)范和審計(jì)職業(yè)規(guī)范兩種。兩種審計(jì)行為規(guī)范的特點(diǎn):其一，法律規(guī)范是由國家制定或認(rèn)可的、由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的調(diào)整各種審計(jì)監(jiān)督關(guān)系的行為規(guī)則。其強(qiáng)制性和原則性是它的明顯特征，這樣有利于加強(qiáng)審計(jì)行為規(guī)范的力度，做到令行禁止。盡管如此，法律規(guī)范的彈性不大，也使得法律規(guī)范的作用受到限制。這也是審計(jì)職業(yè)規(guī)范得以產(chǎn)生的動(dòng)因之一。其二，審計(jì)職業(yè)規(guī)范由審計(jì)職業(yè)組織制定，它強(qiáng)調(diào)的是會(huì)員自覺遵守，它的技術(shù)性和具體性是其明顯特征。它有利于對(duì)審計(jì)行為進(jìn)行全面的規(guī)范。

(二)對(duì)審計(jì)行為規(guī)范的回顧

從民間審計(jì)產(chǎn)生以來，對(duì)審計(jì)行為的規(guī)范日益完善。體現(xiàn)在，一方面，審計(jì)行為規(guī)范的形式不斷多樣化，其內(nèi)容不斷豐富。到目前為此，有法律、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)職業(yè)道德準(zhǔn)則、后續(xù)教育準(zhǔn)則和同業(yè)復(fù)核等。另一方面，各種審計(jì)行為規(guī)范手段日益協(xié)調(diào)，不斷融為一個(gè)整體，審計(jì)行為規(guī)范不斷體系化。

三 對(duì)我國審計(jì)行為規(guī)范的完善

（一）通過法律界和會(huì)計(jì)職業(yè)界的共同努力，以圖縮小法律規(guī)范和審計(jì)職業(yè)規(guī)范的不兼容性

在這一問題上，可以根據(jù)實(shí)際情況通過以下途徑得到解決：①在法律條文中規(guī)定對(duì)審計(jì)職業(yè)規(guī)范(如審計(jì)準(zhǔn)則)的引用。但這一辦法只能在相關(guān)法律制定或修改時(shí)才能被采用。②由最高人民法院頒布規(guī)定在實(shí)施法律時(shí)引用審計(jì)職業(yè)規(guī)范(審計(jì)準(zhǔn)則等)。我國驗(yàn)資業(yè)務(wù)規(guī)范中已使用了該辦法，應(yīng)該比較容易實(shí)現(xiàn)，可以進(jìn)一步拓展。③在審計(jì)訴訟案的審判組中吸收審計(jì)職業(yè)界人員，這一辦法也可以通過對(duì)審判人員進(jìn)行審計(jì)知識(shí)教育得以實(shí)現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量行為控制，關(guān)鍵在于對(duì)質(zhì)量控制準(zhǔn)則執(zhí)行的復(fù)核

建立審計(jì)質(zhì)量復(fù)核要考慮的因素有：①監(jiān)督制度的有效性。監(jiān)督制度的有效性，關(guān)鍵在于能查出審計(jì)質(zhì)量控制的缺點(diǎn)和維持其成果，也就是說制度的設(shè)立能有效地發(fā)現(xiàn)問題，而且能使經(jīng)過檢查后改善的質(zhì)量狀況能維持。這就要求檢查人員了解會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)質(zhì)量控制。從這一方面來看，在目前階段我國能實(shí)行檢查的只能是審計(jì)職業(yè)界(中注協(xié)或會(huì)計(jì)師事務(wù)所)本身，因?yàn)槠渌麢C(jī)構(gòu)根本就沒有能力在這一方面做出有效成果。②監(jiān)督成本的考慮。一項(xiàng)制度的完善與否還要考慮其執(zhí)行成本的高低，因?yàn)槌杀咎咄蛊潆y以執(zhí)行。從這一點(diǎn)看，我國審計(jì)質(zhì)量控制制度的建立必須考慮現(xiàn)階段我國審計(jì)界的經(jīng)濟(jì)承受能力。③會(huì)計(jì)師

事務(wù)所對(duì)審計(jì)質(zhì)量控制的態(tài)度。會(huì)計(jì)師事務(wù)所是審計(jì)質(zhì)量控制的對(duì)象，因此它對(duì)監(jiān)督制度的支持與否也會(huì)影響監(jiān)督制度的有效執(zhí)行。因此，考慮到上述因素，現(xiàn)階段可以由中注協(xié)成立一個(gè)質(zhì)量檢查部門，由省級(jí)協(xié)會(huì)的該部門派出人員和會(huì)計(jì)師事務(wù)所成立檢查小組(注協(xié)名額為1人)每三到五年對(duì)另一家會(huì)計(jì)師事務(wù)所定期進(jìn)行業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查。這樣既可以節(jié)約成本又可以起到有效監(jiān)督作用。定期檢查可以使該制度發(fā)揮效用。時(shí)間定為三到五年使成本降低，而由中注協(xié)牽頭和有會(huì)計(jì)師事務(wù)所參加就不會(huì)引起會(huì)計(jì)師事務(wù)所的反對(duì)。

（三）強(qiáng)化審計(jì)準(zhǔn)則的制定

根據(jù)前文所述，在審計(jì)準(zhǔn)則小組中加入企業(yè)方的代表和減少科研院校的代表而增加會(huì)計(jì)師事務(wù)所的代表，有利于增強(qiáng)審計(jì)準(zhǔn)則制定小組的代表性。這樣可以使制定出的審計(jì)準(zhǔn)則能更好地符合我國會(huì)計(jì)職業(yè)的實(shí)際情況。而在審計(jì)具體準(zhǔn)則的完善方面，中注協(xié)現(xiàn)在就應(yīng)著手研究，因?yàn)闇?zhǔn)則的制定有一個(gè)時(shí)滯問題，如果現(xiàn)在還不開始，將來會(huì)造成管理咨詢業(yè)和其他相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展的混亂現(xiàn)象

四總結(jié)

無 論 是 成 熟 的 市 場 機(jī) 制，還 是 完 善 的 監(jiān) 督 體 系，都 不 能 保 證 絕 對(duì) 沒 有 “ 銀 廣 夏 事 件 ” 等審計(jì)事件的 出 現(xiàn)。就 我 國 民 間 審 計(jì) 現(xiàn) 狀 而 言，前 車 之 鑒、后 事 之 師。只 有 保 持 謹(jǐn) 慎 的 執(zhí) 業(yè) 態(tài) 度，嚴(yán) 格 遵 守 職 業(yè) 道 德 和 獨(dú) 立 審 計(jì) 準(zhǔn) 則，提 高 審 計(jì) 質(zhì) 量 和 服 務(wù) 水平，才 能 重 塑 形 象。事 務(wù) 所 之 間 要 進(jìn) 行 良 性 競 爭，以 質(zhì) 量 求 生 存 和 發(fā) 展 ； 建 立 全 國 會(huì) 計(jì) 行 為 檔 案 制 度，并 向 社 會(huì) 公 開，提 高 行 業(yè) 自 律 能 力 ； 避 免 短 期 行 為，增 強(qiáng) 抗 風(fēng) 險(xiǎn) 能 力，謹(jǐn) 慎 的 選 擇 客 戶 并 深 入 的 了 解 客 戶 然 后 鑒 定 業(yè) 務(wù) 約 定 書 ； 應(yīng) 始 終 將 會(huì) 計(jì) 信 息 披 露 的 真 實(shí)、正 確、完 整 放 在 首 位，不 要 嚴(yán) 重 錯(cuò) 報(bào) 甚 至 協(xié) 助 客 戶 欺 詐 及 違 法，因 為 事 實(shí) 已 經(jīng) 證 明，這 不 僅 關(guān) 系會(huì)計(jì)師事務(wù)所自 身 的 生 死 存 亡，也 關(guān) 系 到 整 個(gè) 民 間 審 計(jì) 業(yè) 甚 至 全 球 經(jīng) 濟(jì) 的 穩(wěn) 定 和 發(fā) 展。我 國 民 間 審 計(jì) 應(yīng) 痛 定 思 痛，從 自 身 做 起，促 進(jìn) 行 業(yè) 規(guī) 范 的發(fā) 展，為 國 家 的 經(jīng) 濟(jì) 建 設(shè) 更 好 的服 務(wù)。

五參考文獻(xiàn)

(1)審 計(jì) [M].東 北 財(cái) 經(jīng) 大 學(xué) 出 版 社，2000.(2)財(cái) 政 部 《 會(huì) 計(jì) 師(審 計(jì))事 務(wù) 所 脫 鉤 改 制 實(shí) 施 意 見 》 1998.(3)審 計(jì) 理 論 與 案 例.劉 華.復(fù) 旦 大 學(xué) 出 版 社2 00 5年月.

第三篇：試論我國審計(jì)法律制度的立法完善

試論我國審計(jì)法律制度的立法完善

論文摘要

我國審計(jì)法的發(fā)展歷經(jīng)初創(chuàng)階段、成長階段和完善階段。審計(jì)法律規(guī)范的內(nèi)容分為四個(gè)部分，一是審計(jì)組織法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員任免、組成，機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系等；二是審計(jì)實(shí)體法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限等；三是審計(jì)程序法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的工作程序以及復(fù)議、訴訟程序等；四是審計(jì)責(zé)任及審計(jì)機(jī)關(guān)違法失職應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

當(dāng)前我國審計(jì)法還有許多亟待完善之處。第一，在審計(jì)權(quán)限立法上還存在一些疏漏和不足?！秾徲?jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限有要求報(bào)送資料權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、采取強(qiáng)制措施權(quán)、建議處理處罰權(quán)、通報(bào)公布審計(jì)結(jié)果權(quán)等。盡管當(dāng)前我國審計(jì)權(quán)限立法取得了一定的成就，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比還存在一些不足，一是調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定還不夠健全，二是報(bào)送資料權(quán)這一規(guī)定不具體，三是沒有表明意見權(quán)。第二，我國現(xiàn)行審計(jì)體制為隸屬于國務(wù)院的行政型模式，相對(duì)于立法型審計(jì)體制而言，審計(jì)機(jī)關(guān)還缺乏較大的獨(dú)立性。第三，目前我國審計(jì)法律制度在著手進(jìn)行效益審計(jì)方面還不夠健全。一是我國效益審計(jì)工作量占政府審計(jì)工作量的比重較低，尚未形成有效的模式，二是我國效益審計(jì)的法律制度建設(shè)還比較落后，缺乏有針對(duì)性的制度規(guī)范。

要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，使審計(jì)工作能夠滿足時(shí)代的要求，應(yīng)當(dāng)在以下三個(gè)方面完善我國的審計(jì)法律制度：第一，完善我國的審計(jì)權(quán)限。一是完善調(diào)查取證權(quán)，二是細(xì)化檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)，三是增加參與制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)權(quán)。第二，完善我國現(xiàn)行的審計(jì)體制。改革現(xiàn)行行政型模式的審計(jì)體制，逐步設(shè)立與國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院，向全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并向其報(bào)告工作。第三，完善開展效益審計(jì)的法律和規(guī)范，探索建立規(guī)范效益審計(jì)的法律、法規(guī)。

一、我國現(xiàn)行審計(jì)法律制度的現(xiàn)狀分析

（一）審計(jì)法出臺(tái)的過程、背景和意義

1978年黨的十一屆三中全會(huì)做出了把黨和政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，開始了系統(tǒng)的撥亂反正，國民經(jīng)濟(jì)停滯倒退的局面很快得到扭轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村到城市，在許多領(lǐng)域先后展開，對(duì)外開放的步伐也逐漸加快。1982年黨的十二大提出了建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的重要思想，確定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、戰(zhàn)略步驟和方針政策。改革開放的全面展開，客觀上要求加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理，建全經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制維護(hù)國家財(cái)經(jīng)法紀(jì)。在這樣的背景下，實(shí)行獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督制度，成為一個(gè)必要面緊迫的課題。我國最高審計(jì)機(jī)關(guān)---中華人民共和國審計(jì)署，于1983年9月正式成立。全國縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在兩年多的時(shí)間內(nèi)也普遍建立起審計(jì)機(jī)關(guān)。1983年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)審計(jì)署關(guān)于工作幾個(gè)問題的請(qǐng)示的通知》和1985年《國務(wù)院善于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》為貫徹落實(shí)憲法規(guī)定、規(guī)范審計(jì)工作提供了必要的法規(guī)依據(jù)，保障了起步階段審計(jì)工作的開展。1988年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國審計(jì)條例》后，較為完整的審計(jì)制度體系初步形成。1994年《中華人民共和國審計(jì)法》公布，這是中國審計(jì)法制建設(shè)的重要里程碑，標(biāo)志著審計(jì)工作走上了法制運(yùn)行的軌道。

（二）我國現(xiàn)行審計(jì)法律制度的基本框架

按照審計(jì)法律法規(guī)的內(nèi)容和屬性，其內(nèi)容可以分為四部分，一是審計(jì)組織法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員任免、組成，機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系等；二是審計(jì)實(shí)體法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限等；三是審計(jì)程序法，主要規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的工作程序以及復(fù)議、訴訟程序等；四是審計(jì)責(zé)任及審計(jì)機(jī)關(guān)違法失職應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

二、我國現(xiàn)行審計(jì)法律制度存在的不足

（一）我國審計(jì)權(quán)限立法還存在一些疏漏和不足

為了保證審計(jì)機(jī)關(guān)切實(shí)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，及時(shí)制止和糾正違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的行為，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)必要的審計(jì)權(quán)限。根據(jù)現(xiàn)行《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》的規(guī)定，我國審計(jì)機(jī)關(guān)享有以下七個(gè)方面的審計(jì)權(quán)限： 1．要求報(bào)送資料權(quán)

要求報(bào)送資料權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的要求被審計(jì)單位按照規(guī)定報(bào)送與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料的權(quán)力。這是我國審計(jì)機(jī)關(guān)最基本的權(quán)力，是審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的前提條件。2．檢查權(quán)

檢查權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的檢查審計(jì)單位與財(cái)政收支或財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)的權(quán)力。3．調(diào)查取證權(quán)

調(diào)查取證權(quán)是審計(jì)機(jī)關(guān)行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的必要條件。所謂調(diào)查取證權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，就審計(jì)事項(xiàng)的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查并取得有關(guān)證明材料的權(quán)力。4．采取強(qiáng)制措施權(quán)

采取強(qiáng)制措施權(quán)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的在特定情況下對(duì)被審計(jì)單位直接采取或者通知有關(guān)部門采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。5．建議權(quán)

建議權(quán)指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的就審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，向被審計(jì)單位及有關(guān)部門反映建議采取相應(yīng)措施的權(quán)力。6．處理處罰權(quán)

審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行處理、處罰。處理權(quán)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為采取糾正措施的權(quán)力。處罰權(quán)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為采取制裁措施的權(quán)利。7．通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果權(quán)

通報(bào)、公布審計(jì)結(jié)果權(quán)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法享有的向政府有關(guān)部門通報(bào)和向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的權(quán)力。

從上述我國審計(jì)權(quán)限的內(nèi)容可以看出，在黨和國家的重視下，在社會(huì)各方面的努力下，我國的審計(jì)權(quán)限立法取得了可喜的成就。但是，與發(fā)達(dá)國家相比我國的審計(jì)立法起步較晚，目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)審計(jì)權(quán)限的研究也很不夠，我國的審計(jì)權(quán)限立法還存在諸多疏漏和不足。目前，審計(jì)立法關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的一些規(guī)定還不夠健全。具體表現(xiàn)在：

1．調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定還不夠建全。

《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》明確規(guī)定，我國審計(jì)機(jī)關(guān)享有調(diào)查取證權(quán)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計(jì)工作，如實(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反映情況。但是，《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》并沒有規(guī)定有關(guān)單位和個(gè)人不接受審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查的法律責(zé)任。這使得審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)經(jīng)常得不到應(yīng)有的尊重，在許多情況下形同虛設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，一些單位和個(gè)人阻礙、拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查藐視審計(jì)權(quán)限的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重?fù)p害了審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的權(quán)威，損害了《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》的尊嚴(yán)，不利于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。2．檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)的一些規(guī)定已經(jīng)滯后時(shí)代。

我國審計(jì)立法權(quán)限的一些規(guī)定已經(jīng)滯后時(shí)代，逐漸適應(yīng)不了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、科技形勢發(fā)展的需要。例如，《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)儲(chǔ)存、處理的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支電子數(shù)據(jù)以及有關(guān)資料。這實(shí)際上賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于被審計(jì)單位電算化資料的檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)。但是，《審計(jì)法實(shí)施條例》的這一規(guī)定并不具體，缺乏可操作性，滿足不了當(dāng)前計(jì)算機(jī)審計(jì)的實(shí)際需要。實(shí)踐中，一些被審計(jì)單位往往以法律法規(guī)規(guī)定不明確為由，拒絕審計(jì)機(jī)關(guān)檢查，不配合審計(jì)機(jī)關(guān)的工作。這些現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響了國家審計(jì)監(jiān)督工作的順利開展。3．欠缺參與制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)權(quán)。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活多姿多彩，我國審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的審計(jì)權(quán)限仍然不能完全滿足審計(jì)實(shí)踐的需要。實(shí)踐中，在制定和修改財(cái)經(jīng)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章時(shí)，全國人大、國務(wù)院等有權(quán)機(jī)關(guān)一般都會(huì)征求審計(jì)機(jī)關(guān)的意見，審計(jì)機(jī)關(guān)有一定的機(jī)會(huì)和渠道表明自己的意見。但是，征求審計(jì)機(jī)關(guān)的意見并不是立法的必經(jīng)程序，有關(guān)單位在立法時(shí)也可以不征求審計(jì)機(jī)關(guān)意見。也就是說，對(duì)相關(guān)法律的制定和修改表明意見并不屬于我國審計(jì)機(jī)關(guān)的法定權(quán)限。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性還不夠

在建立國家審計(jì)制度的初期，我國選擇了隸屬于國務(wù)院的行政型模式。這種選擇是符合一定時(shí)期的國家政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境特點(diǎn)的。特別是在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)經(jīng)領(lǐng)域中違法亂紀(jì)和有法不依的情況還十分嚴(yán)重，弄虛作假和會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象仍比較普遍，內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況還沒有根本好轉(zhuǎn)；在這種情況下，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)依法行政，保障國民經(jīng)濟(jì)健康方面的作用。從總體上講，我國現(xiàn)行審計(jì)體制是符合現(xiàn)階段國情的，能夠較好保障審計(jì)機(jī)關(guān)法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這些年來，從中央到地方，各級(jí)人大和有關(guān)部門對(duì)審計(jì)工作也給予了有力的支持和配合，審計(jì)執(zhí)法環(huán)境有了明顯改善，為審計(jì)工作的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。但同時(shí)也應(yīng)看到，在實(shí)際工作中，由于一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)法行政意識(shí)不夠，加上其他一些客觀原因，憲法和審計(jì)法的有些規(guī)定沒有切實(shí)得到貫徹落實(shí)，現(xiàn)行審計(jì)體制下，還存在一些迫切需要研究解決的問題。

導(dǎo)致問題發(fā)生的主要原因是現(xiàn)行審計(jì)體制與確保審計(jì)的獨(dú)立性之間的矛盾而產(chǎn)生的。相對(duì)于立法型審計(jì)體制而言行政型審計(jì)體制具有較濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國實(shí)行行政型模式審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向本級(jí)人民政府行政首長和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國務(wù)院是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而審計(jì)機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的組成部門去監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度肯定會(huì)受到到一定的影響，特別是政府某些行政活動(dòng)有悖于法律，或在行政活動(dòng)中存在短期行為，尤其會(huì)影響審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。而獨(dú)立性是審計(jì)的“生命線”，沒有獨(dú)立性，客觀公正地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督便無從談起，審計(jì)重要作用的發(fā)揮則屬奢望。因此，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程的加快，我國現(xiàn)行審計(jì)體制由行政型模式轉(zhuǎn)為立法型模式已成必然。

（三）我國現(xiàn)行法律制度在涉及效益審計(jì)方面還有不足

效益審計(jì)的概念。效益審計(jì)是基于受托經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對(duì)受托者開展的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審查的評(píng)價(jià)，旨在促進(jìn)更好地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。就國家審計(jì)而言是國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)法律授權(quán)管理國家事務(wù)的政府及其部門其他組織所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性，效率性和效果性的審查和評(píng)價(jià)。

《審計(jì)法》第二條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，近年來，審計(jì)機(jī)關(guān)一直以財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法性審計(jì)為主要工作內(nèi)容。隨著我國社會(huì)的變革和經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革所引發(fā)的政府管理體制的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，審計(jì)環(huán)境正發(fā)生著重大變化，審計(jì)領(lǐng)域在不斷拓展，而效益審計(jì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要和內(nèi)存需求。開展效益審計(jì)是《審計(jì)法》賦予審計(jì)的一項(xiàng)重要職責(zé)，是深化我國政府公共管理體制改革和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀需要，也是審計(jì)工作發(fā)展內(nèi)存規(guī)律的必然要求。審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃明確提出，“實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，爭取到2007年，投入效益審計(jì)力量占整個(gè)力量的一半左右?！?/p>

目前我國有些地方推出了有關(guān)效益審計(jì)制度的條例，使效益審計(jì)有了一定的法律依據(jù)，但還存在一些不足：

1．我國效益審計(jì)工作量占政府審計(jì)量的比重較低，尚未形成模式。

我國的效益審計(jì)尚處在萌芽啟步階段，除了深圳市審計(jì)局率先推行財(cái)政效益審計(jì)外，還有上海綜匯區(qū)審計(jì)部門2002年審計(jì)署組織對(duì)癥下藥18個(gè)重點(diǎn)機(jī)場和38個(gè)支續(xù)機(jī)場進(jìn)行了效益審計(jì)。這些效益審計(jì)工作總量占政府審計(jì)工作量不到一個(gè)百分點(diǎn)，由此看來，我國的效益審計(jì)在政府工作中還夠不上主流。2．我國效益審計(jì)的法律建設(shè)還比較落后。

據(jù)了解，近兩年來，全國僅有深圳市《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》、湖南省《湖南省審計(jì)條例》、珠海市《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》引入了效益的概念。我國的《審計(jì)法》中規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)結(jié)被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，但這僅僅是指審計(jì)要達(dá)到效益性的目的，而對(duì)如何具有開展效益審計(jì)的法律和規(guī)范也沒有另論，既沒有效益審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒有效益審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件?？梢哉f到目前還沒有制定專門的效益審計(jì)制度，缺乏有針對(duì)性的制度規(guī)范。

三、完善我國現(xiàn)行審計(jì)法律制度的建議

（一）完善我國審計(jì)權(quán)限的建議 1．完善調(diào)查取證權(quán)

列寧指出：“究竟用什么來保證法令的執(zhí)行呢？第一，對(duì)法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對(duì)不執(zhí)行法令加以懲罰?！睘楸ＷC審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的正常行使，維護(hù)法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，真正做到違法必究，有必要修改《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》，進(jìn)一步完善其關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)的規(guī)定，嚴(yán)懲不尊重審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限的行為。在跡方面，我們可以借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)審計(jì)立法的相關(guān)規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)1972年修正公布的《審計(jì)法》第15條規(guī)定了其審計(jì)機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)：“審計(jì)機(jī)關(guān)為行使職權(quán)，特派員持審計(jì)部稽查證，向有關(guān)之公私團(tuán)體或個(gè)人查詢，或調(diào)閱簿籍、憑證或其他文件，和該負(fù)責(zé)人不得隱匿或拒絕，遇有疑問，并應(yīng)為詳實(shí)之復(fù)。行使前項(xiàng)職權(quán)，必要時(shí)，得知照司法或警憲機(jī)關(guān)協(xié)助?！备鶕?jù)這一規(guī)定，單位和個(gè)人拒絕、阻礙審計(jì)機(jī)關(guān)依法調(diào)查的，臺(tái)灣地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)請(qǐng)求司法或警憲機(jī)關(guān)協(xié)助其行使調(diào)查取證權(quán)，以排除障礙，保障其調(diào)查取證活動(dòng)的順利進(jìn)行。在修改《審計(jì)法》和《審計(jì)實(shí)施條例》時(shí)，我們可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)審計(jì)立法的這一成果，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)請(qǐng)求人民法院或者公安機(jī)關(guān)協(xié)助進(jìn)行調(diào)查取證的權(quán)力，以排除障礙，確保審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查。2．細(xì)化檢查權(quán)和要求報(bào)送

我國審計(jì)立法關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)權(quán)限的一些規(guī)定已經(jīng)滯后于時(shí)代，逐漸適應(yīng)不了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、科技形勢發(fā)展的需要。例如，《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)。但是這一規(guī)定并不具體規(guī)定缺乏可操作性，滿足不了當(dāng)前計(jì)算機(jī)審計(jì)的實(shí)際需要。為了貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的決定，推進(jìn)我國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將高新技術(shù)用于審計(jì)工作中，加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位計(jì)算機(jī)環(huán)境下的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督，保證審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)在新形勢下的充分發(fā)揮，有必要及時(shí)修改《審計(jì)法》和《補(bǔ)救地實(shí)施條例》，完善其關(guān)于審計(jì)機(jī)關(guān)檢查權(quán)和要求報(bào)送資料權(quán)的相關(guān)規(guī)定。具體而言，我們?cè)谛薷摹秾徲?jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》時(shí)，可以在以下幾個(gè)方面做出明確具體的規(guī)定：第一，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)管理的與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全可靠情況、內(nèi)部控制制度和財(cái)政財(cái)務(wù)收支情況；第二，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)獲得、使用被審計(jì)單位用于提取其計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)中的審計(jì)數(shù)據(jù)接口；第三，審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要對(duì)計(jì)算機(jī)運(yùn)行系統(tǒng)進(jìn)行測試時(shí)，有權(quán)提出測試方案，監(jiān)督被審計(jì)單位操作人員按照測試方案的要求進(jìn)行測試；第四，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)按照政府有關(guān)主管部門關(guān)于紙質(zhì)會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬薄、會(huì)計(jì)報(bào)表和其他會(huì)計(jì)資料以及有關(guān)經(jīng)營活動(dòng)資料保存期限的規(guī)定，要求被審計(jì)單位保存其運(yùn)用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)處理的電子數(shù)據(jù)，并要求其在規(guī)定期限內(nèi)不得覆蓋、刪除或者銷毀。

3．增加參與制定經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)權(quán)

當(dāng)前，我國正努力發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，我國的經(jīng)濟(jì)立法也取得了豐碩的成果。但是，受以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國財(cái)經(jīng)方面的法律、法規(guī)和規(guī)章比較混亂，有的甚至彼此沖突、互相矛盾。為了維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，確保社會(huì)主義法制的權(quán)威，有必要加強(qiáng)立法環(huán)節(jié)的控制，保證立法質(zhì)量。作為國家綜合經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與相關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的制定，在財(cái)經(jīng)立法方面充分發(fā)揮作用。為了提高財(cái)經(jīng)立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》，授予我國審計(jì)機(jī)關(guān)（特別是審計(jì)署）參與制定有關(guān)財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的權(quán)力，即在實(shí)施、修改或者廢除有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)經(jīng)收支的法律法規(guī)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)參與，有權(quán)充分表明自己有意見。

（二）完善改革現(xiàn)行審計(jì)體制的對(duì)策

從我國的根本政治制度---人民代表大會(huì)制度的要求、建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計(jì)體制應(yīng)當(dāng)走立法模式之路，徹底解決因?qū)徲?jì)的獨(dú)立性得不到保證而產(chǎn)生問題的根源。改革現(xiàn)行行政型模式為立法型模式的審計(jì)體制，設(shè)立國務(wù)院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計(jì)院，向全國人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在各級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)立審計(jì)院，直接對(duì)全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)：審計(jì)長由國家主席提名，由全國人民代表大會(huì)決定，國家主席任免，全國人大會(huì)閉會(huì)期間由全國人大常委會(huì)決定任免；國家審計(jì)將工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上，專司對(duì)國家審計(jì)監(jiān)督。這樣，國家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，而直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者---人民代表大會(huì)的委托者，對(duì)被監(jiān)督者---各級(jí)政府及其所管轄部門和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，理順委托者、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督者和公共資金管理責(zé)任承擔(dān)者之間的審計(jì)關(guān)系，真正體現(xiàn)國家審計(jì)“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則改變現(xiàn)行審計(jì)體制的內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨(dú)立意義上的外部監(jiān)督，在客觀上保證審計(jì)組織的獨(dú)立性。獨(dú)立性是審計(jì)工作的“生命線”，而審計(jì)組織的獨(dú)立性是審計(jì)獨(dú)立性的核心，只有組織獨(dú)立性得到保證，才能保證審計(jì)在工作上、人員上、經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立地位。在立法型審計(jì)模式下，認(rèn)為以下幾項(xiàng)是值得注意和研究的：

（1）改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算單獨(dú)列入國家預(yù)算。為了更好地保證審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，從體制上理順審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門的關(guān)系，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)逐步改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)制度。即參照國際上通行做法，先由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)和計(jì)劃及定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算草案，無須政府審批，由財(cái)政部門在本級(jí)預(yù)算中單獨(dú)列示，報(bào)經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。

（2）調(diào)整中央審計(jì)機(jī)關(guān)與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，實(shí)行立法型審計(jì)體制政的省以下審計(jì)機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

即省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直鄰導(dǎo)，市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)的人事、業(yè)務(wù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)預(yù)算，系統(tǒng)管理、系統(tǒng)下?lián)?；省?jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受審計(jì)署（即最高審計(jì)院）的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)行省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)可以分別專門負(fù)責(zé)中央與地方的財(cái)政資金的監(jiān)督，各司其職，強(qiáng)化監(jiān)督力度，而同時(shí)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)又接受審計(jì)署的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，這樣，即有利于對(duì)中央、與地方兩級(jí)財(cái)政資金的監(jiān)督，又利于審計(jì)系統(tǒng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)建設(shè)，在全國形成一個(gè)有機(jī)的整體。

（3）在立法型審計(jì)體制下，強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能。駐地方派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立，便于最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。為了加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)中央單位的審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)署在地方設(shè)立特派員辦事處，代表審計(jì)署行使審計(jì)監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)派駐地區(qū)的審計(jì)監(jiān)督工作。這就要求我們?cè)诮⒘⒎Ｊ綄徲?jì)體制時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化駐地方特派員辦事處的職能，一方面應(yīng)增加駐地方特派員辦事處的數(shù)量；另一方面列入審計(jì)署管轄范圍內(nèi)的審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)主要由駐地方特派員辦事處審計(jì)，而審計(jì)院專業(yè)司將主要審計(jì)中央部委、重大投資項(xiàng)目和專項(xiàng)資金，以及統(tǒng)一組織有關(guān)行業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)。

（4）制定審計(jì)組織法，將審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的任免、崗位任職資格條件法律化。與立法模式審計(jì)體制相適應(yīng)，應(yīng)規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人由上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提名，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定任免，并報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案，在地方各級(jí)人大閉會(huì)期間，由地方各級(jí)人大常委會(huì)決定任免。同時(shí)應(yīng)延長審計(jì)長的任期，使審計(jì)長職務(wù)不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)長能夠獨(dú)立地工作。在任期內(nèi)不能隨意撤換審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，只有全國人民代表大會(huì)才有權(quán)罷免審計(jì)長。

（三）完善開展法律效益審計(jì)的法律和法規(guī)的對(duì)策

法律依據(jù)是開展效益審計(jì)關(guān)鍵的一環(huán)，因?yàn)橐婪▽徲?jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把效益審計(jì)確定下來，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。首先要認(rèn)真總結(jié)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任和專項(xiàng)資金審計(jì)中取得的效益評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)的審計(jì)準(zhǔn)則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的效益審計(jì)準(zhǔn)則。在準(zhǔn)則中要對(duì)效益審計(jì)的審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告基本形式等做出規(guī)定。鑒于效益審計(jì)具體情況比較復(fù)雜，可分門別類制定出具有各個(gè)行業(yè)特點(diǎn)的準(zhǔn)則。其次，建立一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系也是開展效益審計(jì)刻不容緩的措施之一。指標(biāo)的科學(xué)性可以在一定程度上體現(xiàn)公平。效益審計(jì)指標(biāo)內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)可以參考企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)而定，對(duì)于社會(huì)效益的評(píng)價(jià)可以根據(jù)不同的行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容而定。由于社會(huì)效益是一個(gè)很難用定量指標(biāo)來衡量的，而定性指標(biāo)有時(shí)難以保證公平。因此，在制定社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，可以給出一些原則性較強(qiáng)的定性規(guī)定。另外，針對(duì)性較大的、容易使公平性受到損害的項(xiàng)目或領(lǐng)域，要通過認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再作一些補(bǔ)充性質(zhì)的規(guī)定，來不斷的完善。

注釋：

列寧指出：“究竟用什么來保證法令的執(zhí)行呢？第一，對(duì)法令的執(zhí)行加以監(jiān)督。第二，對(duì)不執(zhí)行法令加以懲罰?！鞭D(zhuǎn)引自劉廷煥、徐孟洲：《中國金融法律制度》，中信出版社，1996年版，第四十一頁。

參考文獻(xiàn)資料

1．李金華主編：《中國審計(jì)體系研究》，中國審計(jì)出版社，1999年版。2．李金華主編：《中國審計(jì)史》，中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2003年版。3．程能潤主編：《審計(jì)學(xué)原理》，中國審計(jì)出版社，1990年版。4．《中國審計(jì)》雜志從創(chuàng)刊至今各期。5．《審計(jì)研究》雜志從創(chuàng)刊至今各期。

第四篇：從司法型審計(jì)模式看我國審計(jì)體制改革

從司法型審計(jì)模式看我國審計(jì)體制改革

摘要：世界各國國情不同，國家審計(jì)體制出現(xiàn)了立法、司法、行政和獨(dú)立等多種模式。其中，司法型因?yàn)槠滟x予審計(jì)機(jī)關(guān)司法權(quán)，大大強(qiáng)化了國家審計(jì)的職能，而在四種模式中獨(dú)樹一幟。因此，本文從司法模式的起源、特點(diǎn)和利弊開始，討論了我國現(xiàn)行審計(jì)體制中存在的問題，以及司法模式對(duì)改革我國審計(jì)體制的啟示。

關(guān)鍵詞： 司法型審計(jì)模式

我國國家審計(jì)體制執(zhí)行現(xiàn)狀

啟示

國家審計(jì)體制就是國家根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過憲法、審計(jì)法等法定程序，對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的典型組織形式、領(lǐng)導(dǎo)體制以及其職權(quán)設(shè)置制度化的總稱。按照國家機(jī)構(gòu)組織的分權(quán)制，可以將國家審計(jì)體制分為立法型、司法型、行政型和獨(dú)立型模式等四種模式。其中，司法型因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)被賦予司法權(quán)，大大強(qiáng)化了國家審計(jì)的職能，而在四種模式中獨(dú)樹一幟。

一、司法型審計(jì)模式概述

司法模式，因其起源于法國，又稱法國派。在這種體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)稱為審計(jì)法院，隸屬于司法體系，審計(jì)人員擁有司法權(quán)，即有直接對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的任何事項(xiàng)和個(gè)人進(jìn)行處置和處罰的權(quán)力。法國堪稱司法模式審計(jì)制度的最杰出典范。在創(chuàng)立這一模式的過程當(dāng)中，法國在國家審計(jì)組織、制度和方法方面，作出了具有開拓性的探索，從而在世界國家審計(jì)近代化過程中起到了豐富和補(bǔ)充的作用。

1、司法型審計(jì)模式的淵源

在法國，國王擁有至高無上的權(quán)力，其王權(quán)是歐洲專制制度的典范。法國政府審計(jì)的司法特性的顯示可追溯到14世紀(jì)初的封建制時(shí)代。早在1256年，法國國王頒布“偉大法令”，要求各城市市長、政府官員在11月11日的前一天攜帶城市收支賬目來到巴黎接受審計(jì)。當(dāng)時(shí)的審計(jì)官是國王任命的精通財(cái)經(jīng)、法律和數(shù)學(xué)的教士。1318年法國國王頒布法令，其中規(guī)定：“我命令所有的賬目必須每年審查一次”，并于1320年設(shè)立審計(jì)廳，作為皇家的行政法院?？偟膩砜矗▏且粋€(gè)司法權(quán)力很大的國家，“法皇從來視司法為皇家最光榮的職責(zé)”，故常常親自審判案件或親臨旁聽?？梢?，在法國將審計(jì)置于司法系列更顯示出審計(jì)的權(quán)威性。

然而，真正推行司法性審計(jì)組織建制的歷史事件則是拿破侖執(zhí)政期間的1807年法蘭西共和國“審計(jì)法院”的設(shè)立，標(biāo)志著法國首創(chuàng)的司法模式政府審計(jì)已具備較完善的結(jié)構(gòu)，是對(duì)政府審計(jì)職能法制化的嘗試。在當(dāng)時(shí)有關(guān)該法院設(shè)立的法令中規(guī)定，審計(jì)法院以國家預(yù)算為依據(jù)進(jìn)行的審計(jì)是具有最高權(quán)威性的審計(jì)，財(cái)政部必須服從它所作出的判決；法令同時(shí)指出，“審計(jì)法院”的地位僅次于最高法院，它對(duì)一切經(jīng)濟(jì)案件的判決為終審判決。各級(jí)機(jī)構(gòu)的公共會(huì)計(jì)官員均須向該院提交賬目，反映一年的收支情況，違者罰款。審計(jì)法院經(jīng)過審查，證明他們誠實(shí)地履行了自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在財(cái)政收支和遵守法律方面盡職盡責(zé)，就發(fā)一份賬目清楚的證明書。否則就判決為結(jié)欠，勒令他們償還所欠國庫的款項(xiàng)。

不過，20世紀(jì)以前的“審計(jì)法院”僅僅解決了審計(jì)結(jié)論的司法性問題，在組織關(guān)系方面卻尚未擺脫政府的束縛。即使在進(jìn)入19世紀(jì)30年代以后，盡管通過調(diào)整，其隸屬關(guān)系依舊介于行政與立法之間。真正解決“審計(jì)法院”的獨(dú)立性、權(quán)威性問題，并從法制上、理論上及審計(jì)實(shí)踐 上確定它的司法性質(zhì)，是進(jìn)入20世紀(jì)以后的事。1941年該法院的所有成員均被普通法所承認(rèn)，并獲法官之地位，享受終身制。這時(shí)，它的官員大都從國家所設(shè)“行政學(xué)院”遴選產(chǎn)生，而非由政府推舉。審計(jì)法院判決實(shí)行集體投票制而不受外界干擾，其審計(jì)結(jié)論為法定終審結(jié)論，被審人無權(quán)上訴。50年代以后，“審計(jì)法院”的工作范圍又有進(jìn)一步擴(kuò)大，如1967年規(guī)定，該法院有權(quán)“檢查審計(jì)人員的管理質(zhì)量”；再如1979年規(guī)定，該法院對(duì)一般公司也具有監(jiān)督之權(quán)，其監(jiān)督內(nèi)容包括政策執(zhí)行、勞資關(guān)系處理，以及成本計(jì)算與定價(jià)等方面所出現(xiàn)的問題。

現(xiàn)在的法國審計(jì)法院由首席院長、7位審計(jì)庭長、85名參事、l12名審核官、46名審計(jì)員和檢查長組成，負(fù)責(zé)審計(jì)檢查國家機(jī)關(guān)、國家公共設(shè)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)互助會(huì)機(jī)構(gòu)、國營企業(yè)和各類公司的賬目和財(cái)政管理，并保證這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)是按財(cái)會(huì)規(guī)則有效地運(yùn)行。至今，每年所受理的案件總數(shù)已達(dá)20多萬宗，其司法性審計(jì)已具有很大的威懾力。

司法模式的最初經(jīng)驗(yàn)來自于法國，因其在加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性方面所做的貢獻(xiàn)，對(duì)世界上許多國家都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，如意大利、葡萄牙、歐共體的部分國家等。除以上國家外，另一個(gè)較有影響的選擇司法模式的國家是德國。在世界審計(jì)史上，法德兩國的國家審計(jì)合稱“大陸派”。目前的聯(lián)邦審計(jì)法院是根據(jù)1950年聯(lián)邦德國頒布的關(guān)于聯(lián)邦審計(jì)法院的設(shè)置和職責(zé)法規(guī)而成立的。同法國—樣，審計(jì)法院院長和其他官員均為終身制，享有司法獨(dú)立性；審計(jì)法院在執(zhí)業(yè)中不受行政和立法部門干擾，只受法律的約束；該法院應(yīng)向議會(huì)和聯(lián)邦政府報(bào)送審計(jì)報(bào)告。德國國家審計(jì)制度與一般司法模式國家審計(jì)制度的最大區(qū)別，就是審計(jì)法院沒有制裁權(quán)。這也是目前有人將德國排除在司法模式之外的根本原因。

這些國家在接受法國的司法模式的同時(shí)，還因地制宜的在實(shí)踐中不斷發(fā)展，為司法型審計(jì)體制和現(xiàn)代國家審計(jì)理論的發(fā)展做出了各自的貢獻(xiàn)。如：澳門在1992年第一八／九二／M號(hào)法令第八條中規(guī)定“預(yù)先監(jiān)察及賬目審定”，這種事前審計(jì)，有權(quán)決定被審計(jì)事項(xiàng)或合同是否執(zhí)行，其目的在于，使被審計(jì)事項(xiàng)或合同與現(xiàn)行法律相符合，支出與預(yù)算相符合，并且這種事前審計(jì)成為審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)。這對(duì)于以事后控制和處罰為主要特征的司法型模式是一種完善。

2、司法型審計(jì)模式的特點(diǎn)

凡是選擇立法、司法和獨(dú)立模式的國家，基本上都是采取了“三權(quán)分立”的政治結(jié)構(gòu)，設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)的目的在于從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的角度，為權(quán)力的分立構(gòu)造一個(gè)相互制衡的機(jī)制，以保證國家資產(chǎn)的安全和監(jiān)督政府官員的廉政，但司法型國家審計(jì)與其他三種類型相比，具有以下特點(diǎn)：

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置的司法性。該種模式下，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)稱審計(jì)法院或?qū)徲?jì)法庭，屬于司法系列或具有司法職能。審計(jì)法院的最高領(lǐng)導(dǎo)稱院長，其機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置參照司法機(jī)關(guān)的模式。院長和審計(jì)法院的高級(jí)法官實(shí)行終身制，使其能夠不屈服于任何威脅或強(qiáng)權(quán)的干預(yù)，從而能客觀公正地履行監(jiān)督職責(zé)。

（2）法律賦予其職責(zé)和權(quán)限。該種模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)直接對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的任何事項(xiàng)和人進(jìn)行處理、處罰，其審計(jì)范圍包括政府各部門、國有企事業(yè)單位、一般公司，有的國家（如巴西）還包括議會(huì)、法院等。審計(jì)的內(nèi)容主要是對(duì)國家財(cái)政收支和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)公共事業(yè)部門會(huì)計(jì)賬目的真實(shí)性與準(zhǔn)確性及公共資金使用效益進(jìn)行審計(jì)。為保障國家審計(jì)工作有效進(jìn)行，法律賦予審計(jì)法院如下權(quán)力：把審計(jì)公共報(bào)告上交共和國總統(tǒng)、國民議會(huì)和參議院的同時(shí)，有權(quán)將其刊登在法蘭西公報(bào)（政府公報(bào)）上，以引起輿論界和社會(huì)的關(guān)注，造成社會(huì)輿論監(jiān)督。（3）體制運(yùn)行的高效性。該種模式下，審計(jì)機(jī)構(gòu)被置于司法體系中，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅具有處置和處罰權(quán)，而且擁有最終判決權(quán)，使其獨(dú)立性和權(quán)威性得到進(jìn)一步加強(qiáng)，這一點(diǎn)是其他模式無法比擬的。

3、司法型審計(jì)模式的優(yōu)勢

在政府審計(jì)中，以法國發(fā)展為最早，它建立的司法型模式在國家審計(jì)中發(fā)揮了獨(dú)特的作用，并被許多國家所接受，就是因?yàn)槠渚哂械膬?yōu)勢。其優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在：

（1）國家審計(jì)獨(dú)立性強(qiáng)。該種模式下，審計(jì)部門具有司法權(quán)，因此國家審計(jì)對(duì)立法、行政等其他權(quán)利都具有獨(dú)立性，其他權(quán)利都不得干涉。同時(shí)審計(jì)人員具有法官地位，受法律保護(hù)，可以獨(dú)立行使職權(quán)。正是這種國家強(qiáng)制性的保障，使司法型國家審計(jì)與其他審計(jì)類型相比，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。

（2）國家審計(jì)具有強(qiáng)制性。司法型國家審計(jì)是按照司法秩序活動(dòng)的，它對(duì)審計(jì)事項(xiàng)和人的審查、裁決都具有強(qiáng)制性。并且按照法律規(guī)定，審計(jì)法院的生效裁決必須執(zhí)行。

（3）職能法定，職責(zé)穩(wěn)定。由于司法型的國家審計(jì)，是依據(jù)國家的相關(guān)法律進(jìn)行的，因此審計(jì)法院只能依法審查和裁決，不能越權(quán)，不能任意擴(kuò)大和縮小審計(jì)范圍和對(duì)象。這就使得司法型國家審計(jì)有穩(wěn)定的職責(zé)，只要法律不變，其職責(zé)就不變。

（4）一般能審計(jì)法律。從一些司法型國家審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)可對(duì)法律進(jìn)行審計(jì)，既可對(duì)新設(shè)法律審計(jì)，主要審計(jì)頒布的法律是否符合立法目的；又可對(duì)法律執(zhí)行情況審計(jì)，主要審計(jì)法律制度是否貫徹執(zhí)行和執(zhí)行效果。這實(shí)質(zhì)上是司法權(quán)對(duì)國家立法權(quán)、行政權(quán)實(shí)行監(jiān)督，只是這種監(jiān)督是通過具有司法權(quán)的國家審計(jì)來實(shí)施的。

4、司法型審計(jì)模式弊端

但應(yīng)該看到，同其它審計(jì)模式一樣，司法型模式也存在著弊端，表現(xiàn)在：

（1）擁有司法權(quán)，削弱了審計(jì)獨(dú)立性。司法型國家審計(jì)把審計(jì)權(quán)歸并為司法權(quán)，使審計(jì)權(quán)喪失了自身的獨(dú)立性，審計(jì)表現(xiàn)出的獨(dú)立性是一種司法獨(dú)立性，而不是審計(jì)獨(dú)立性。

（2）國家審計(jì)缺乏靈活性。司法型國家審計(jì)，一般都是按成文法活動(dòng)的，因此具有較強(qiáng)的原則性和剛性。例如在實(shí)行績效審計(jì)時(shí)，審計(jì)的評(píng)價(jià)作用主要鎖定在目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益如何。但這種審計(jì)評(píng)價(jià)過程有時(shí)很難與成文法的規(guī)定相一致，但審計(jì)事項(xiàng)的目標(biāo)卻符合公共利益和民眾意志。盡管法國對(duì)績效審計(jì)采取了非司法程序，但這種“靈活”性也是法定的靈活性，也是原則性的另一種表現(xiàn)。

（3）司法型國家審計(jì)雖然具有很高的獨(dú)立性和權(quán)威性，但是由于立法機(jī)構(gòu)的日趨強(qiáng)大，對(duì)行政部門進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和控制的意識(shí)日益增強(qiáng)，以及績效審計(jì)得的迅速發(fā)展，而僅以事后審判和裁決為特征的司法性質(zhì)的審計(jì)形式逐漸束縛了審計(jì)職能的充分發(fā)揮。

（4）雖然司法型國家審計(jì)具有司法權(quán)，一定程度上加強(qiáng)了國家審計(jì)的職能，但國家審計(jì)既執(zhí)行審查工作，同時(shí)又要對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行裁判，就如同法院和警察合為一體，有失公平，容易忽視對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

正是由于這些不可忽視的缺點(diǎn)，特別是將管理績效—審計(jì)重點(diǎn)是提高被審單位經(jīng)濟(jì)效益作為審計(jì)發(fā)展趨勢的情況下，使得司法型模式顯得有些力不從心，因而不能適應(yīng)現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的客觀需要，也無法成為當(dāng)前國家審計(jì)體制的主流。

二、對(duì)我國的啟示

我國現(xiàn)行的行政型國家審計(jì)體制，建立于上世紀(jì)80年代，是我國將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以及由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中建立起來的，是符合當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)環(huán)境的，無論是領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備，還是審計(jì)管轄范圍的劃分等，都體現(xiàn)了這一特定時(shí)期的特點(diǎn)，并發(fā)揮了積極的效果。但是經(jīng)過近20年的發(fā)展，特別是加人WT0后，我國政治、經(jīng)濟(jì)形勢都已發(fā)生了巨大的變化，這種模式的缺陷日益顯現(xiàn)，出現(xiàn)了“依法審計(jì)難、決定執(zhí)行難、違紀(jì)處理難、關(guān)系協(xié)調(diào)難、結(jié)論落實(shí)難”等問題，嚴(yán)重削弱了審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而影響到審計(jì)職能發(fā)揮。因此，改革現(xiàn)行國家審計(jì)體制已勢在必行。

縱觀近幾年的國家審計(jì)，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國審計(jì)中存在這樣的現(xiàn)象：

1.每年的審計(jì)內(nèi)容如中央預(yù)算管理、中央基本建設(shè)預(yù)算管理都是前幾年的老問題，是過去審計(jì)的延續(xù)。這就說明了，審計(jì)監(jiān)督的震懾作用并沒有發(fā)揮充分，沒有使老問題得到有效解決。

2.在審計(jì)處理方面，地方政府比較傾向于直接處理當(dāng)事人，比如，予以行政紀(jì)律處分，包括撤職。而有的中央政府部門側(cè)重于針對(duì)問題本身，比如完善規(guī)章，而較少公布對(duì)直接責(zé)任人的處理情況。

究其原因，按照目前的審計(jì)體制，審計(jì)機(jī)構(gòu)尚不具備足夠的監(jiān)督權(quán)力，其公布的審計(jì)結(jié)果也多有含蓄。我國的審計(jì)機(jī)構(gòu)則屬于行政部門，審計(jì)監(jiān)督權(quán)是一種行政監(jiān)督權(quán)。因而，對(duì)于審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題，只能以行政手段予以處理，舉例來說，根據(jù)《審計(jì)法》等相關(guān)法規(guī)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以向被審計(jì)對(duì)象或其上級(jí)部門建議糾正有關(guān)規(guī)定，向有關(guān)部門通報(bào)或向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，建議給予有關(guān)責(zé)任人員行政處分。但對(duì)于審計(jì)對(duì)象存在的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)自己直接處理的權(quán)限非常有限。然而，即便對(duì)于建議權(quán)的行使，審計(jì)機(jī)關(guān)也存在一些困難。原因很簡單，國家審計(jì)在組織上缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，同屬行政部門，在面對(duì)與自己平級(jí)、甚至比自己級(jí)別高的行政部門，審計(jì)機(jī)關(guān)常常對(duì)事不對(duì)人，審計(jì)報(bào)告很少直接指出，具體哪個(gè)人應(yīng)該對(duì)違法違規(guī)行為承擔(dān)何種責(zé)任。

人們希望，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅能夠通過專業(yè)化的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，而且應(yīng)該將責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)人，這對(duì)于揭露腐敗、約束官員濫用、挪用財(cái)政資金，都極具價(jià)值。這就要求我們?cè)诮鉀Q增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問題的同時(shí)，在研究司法型審計(jì)模式的基礎(chǔ)上，揚(yáng)其長避其短，再結(jié)合我國的具體實(shí)際，構(gòu)筑適合我國國情的國家審計(jì)體制，來加強(qiáng)我國審計(jì)的監(jiān)督力度和增強(qiáng)審計(jì)的權(quán)威性。

1、在我國現(xiàn)行審計(jì)體制下國家的監(jiān)督力度不夠，缺乏權(quán)威性，造成了目前“審計(jì)難、處理更難”的現(xiàn)狀，而解決這一難題這正是司法型審計(jì)模式的優(yōu)勢所在。司法型審計(jì)模式的審計(jì)機(jī)關(guān)擁有司法權(quán)，對(duì)單位和個(gè)人的審計(jì)結(jié)果擁有處理、處罰權(quán)，且具有強(qiáng)制性，增強(qiáng)了國家審計(jì)的監(jiān)督力度和權(quán)威性。

因此，在建立新的國家審計(jì)體制時(shí)，應(yīng)考慮賦予審計(jì)機(jī)關(guān)一定的司法權(quán)力，使國家審計(jì)機(jī)關(guān)既具有審計(jì)職能，也具有一定司法職能，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)某種重大審計(jì)事項(xiàng)作出審計(jì)處理決定，可以啟動(dòng)司法程序，強(qiáng)制執(zhí)行，并將審計(jì)處理決定在不影響國家機(jī)密、商業(yè)秘密和技術(shù)專利的前提下公示，接受社會(huì)監(jiān)督，以解決“審計(jì)難、處理更難”的難題。更重要的是可以對(duì)公務(wù)員在行使職責(zé)中所造成損失的責(zé)任作出判決，使審計(jì)與審計(jì)后的處理程序無縫鏈接起來，使國家審計(jì)借助司法權(quán)力來強(qiáng)化其監(jiān)督效應(yīng)，樹立審計(jì)權(quán)威。

2、國家審計(jì)的獨(dú)立性，除了表現(xiàn)在權(quán)力的獨(dú)立性、法律的權(quán)威性以外，還有人員的保障性，即對(duì)行使權(quán)力的審計(jì)人員給予法律保護(hù)。法國在大革命以后，國家形勢曾出現(xiàn)過幾次動(dòng)蕩，政局 不穩(wěn)，但是由于法國賦予當(dāng)時(shí)的國家審計(jì)法院院長任期的終身制，使國家審計(jì)免遭劫難，在動(dòng)蕩年代仍能發(fā)揮作用。而在我國，審計(jì)人員沒有保障性，他們是一般的公務(wù)員，除了規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)最高負(fù)責(zé)人的任職期限不得超過兩屆以外，其他人的任期、監(jiān)督手段、人身保障都沒有特別的法律規(guī)定，使得我國審計(jì)人員行使審計(jì)職責(zé)時(shí)，不得不經(jīng)常面對(duì)公正反映審計(jì)結(jié)果和自身利益的兩難選擇，從而影響國家審計(jì)職能的發(fā)揮。

為此，我們可借鑒司法型審計(jì)對(duì)于審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)任職的經(jīng)驗(yàn)：提高審計(jì)機(jī)關(guān)地位，使審計(jì)長達(dá)到與最高法院院長和最高檢察院檢察長同樣的地位，以增強(qiáng)審計(jì)權(quán)威性；延長審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)任職期，使審計(jì)長職務(wù)不受國家主席與政府任期的影響，在客觀上有效地保證審計(jì)長能夠獨(dú)立地開展工作。以上措施有利于審計(jì)政策的協(xié)調(diào)性、審計(jì)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和審計(jì)立場的一貫性。

我們研究司法型審計(jì)模式或者其他類型的審計(jì)模式及其歷史淵源，并非要絕對(duì)的效仿，而是要善于從中吸取經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)，并且結(jié)合本國的政治、經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)文化實(shí)際，探索適合本國國情的審計(jì)體制模式。

參考文獻(xiàn)：

1、文 碩

《世界審計(jì)史》 中國審計(jì)出版社 1990

2、張明明

王丹 《世界國家審計(jì)模式的比較、分析與啟示》 《審計(jì)理論與實(shí)踐》2001.5

3、趙素琴 《探索審計(jì)體制的改革》 《經(jīng)濟(jì)師》 2002.9

4、曹 霞 《國家審計(jì)體制比較研究》 山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào) 2001.4

5、湖北省審計(jì)體制改革課題組 《我國國家審計(jì)體制改革研究》 《湖北審計(jì)》 2003.9

6、李金華 《對(duì)當(dāng)前審計(jì)工作的若干思考》 《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》 2003.5.7、任德起

《回歸前澳門審計(jì)制度管窺》 《審計(jì)文摘》 2000.1

8、郭道揚(yáng)

《興盛發(fā)展的二十世紀(jì)審計(jì)事業(yè)》 《財(cái)會(huì)通訊》 1999.11

9、王雅敏

孫家和

《論新時(shí)期國家審計(jì)模式改革》

《國家經(jīng)貿(mào)探索》 2003.2

第五篇：我國財(cái)政體制改革

課程名稱

論文題目

授課教師

姓名

學(xué)號(hào)

系別

日期

成績

我國財(cái)政體制改革

摘要：綜觀我國近十年來的財(cái)政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程：第一

階段是1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財(cái)政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財(cái)政體制框架。目前我國的財(cái)政層次過多，是影響分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行和導(dǎo)致基層財(cái)政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管；取消市級(jí)（地級(jí)市）財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政。這樣一來，全國的財(cái)政級(jí)次變?yōu)槿?jí)，即中央、?。ㄊ?、自治區(qū)）和縣（地級(jí)市、縣級(jí)市）三級(jí)，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力。

關(guān)鍵詞：改革；財(cái)政體制；趨勢分析

正文：

1994年以來，為建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，我國積極推進(jìn)財(cái)政體制改革，在建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制和公共財(cái)政基本框架兩方面取得了重大進(jìn)展，基本構(gòu)建了與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但與此同時(shí)，由于改革的漸進(jìn)性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經(jīng)濟(jì)形勢的變化，財(cái)政體制運(yùn)行中的不適應(yīng)、不配套、不協(xié)調(diào)等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續(xù)深化財(cái)政體制和管理方面的改革，以適應(yīng)當(dāng)前財(cái)經(jīng)形勢發(fā)展的需要。

1．我國財(cái)政體制改革的基本回顧

綜觀我國近十年來的財(cái)政體制改革脈絡(luò)，大致可以分為兩個(gè)階段的改革進(jìn)程：第一階段是1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其目的是構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府與企業(yè)、個(gè)人之間的分配關(guān)系和中央與地方的分配關(guān)系；第二階段是1998年開始推行的財(cái)政支出管理改革，其目的是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步建立公共財(cái)政體制框架。這兩個(gè)階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。

1.1分稅制財(cái)政體制改革的成效分析

1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，其主要任務(wù)有兩個(gè)：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財(cái)政包干制改革為能夠調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的分稅制，建立中央和地方兩個(gè)稅收體系。

在中央和地方實(shí)行分稅制的財(cái)政體制，首先要建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，稅種較多、稅率難定、重復(fù)征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，我國1994年開始的分稅制財(cái)政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，建立了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長機(jī)制。這一改革的成功實(shí)施，結(jié)束了我國長期實(shí)行的以減稅讓利和財(cái)政退讓為主要特征的財(cái)政支持改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，逐步增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力和政府配置資源的能力。二是建立了中央和地方財(cái)政收入均快速增長的雙贏的財(cái)政體制，調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性。

近年來，根據(jù)形勢發(fā)展的需要，我國對(duì)稅制和分稅制財(cái)政體制又進(jìn)行了一些改革。一是農(nóng)村稅費(fèi)改革。改革的主要內(nèi)容是：三取消、兩調(diào)整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)等向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點(diǎn)的地方改革表明，這項(xiàng)改革規(guī)范了農(nóng)村的分配關(guān)系，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民人均減負(fù)率一般在30％左右，農(nóng)村“三亂”問題得到有效遏制，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。二是進(jìn)一步調(diào)整稅制。

1.2公共財(cái)政體制建設(shè)的進(jìn)展分析

1998年以后，財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出體制，目標(biāo)是逐步建立公共財(cái)政體制框架。在推進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)方面，主要進(jìn)行了以下幾個(gè)方面的改革：一是推行部門預(yù)算；二是

實(shí)行國庫集中支付；三是推進(jìn)政府采購改革；四是實(shí)行“收支兩條線”管理。

實(shí)行部門預(yù)算，增強(qiáng)了預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)外資金）全部在一本預(yù)算中編制，所有收支項(xiàng)目都在預(yù)算中反映出來。

實(shí)行國庫集中收付，是將所有的財(cái)政資金納入國庫單一賬戶，所有的財(cái)政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設(shè)立的收支賬戶。

實(shí)行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節(jié)，無法有效進(jìn)行監(jiān)督；采購效益不高，采購的產(chǎn)品和服務(wù)往往價(jià)高質(zhì)次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。

實(shí)行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。

與此同時(shí)，按照建立公共財(cái)政的要求，我國各級(jí)財(cái)政逐步減少了在一般競爭性領(lǐng)域的支出，加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿足社會(huì)公共需要方面的重點(diǎn)支出，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐步向公共支出轉(zhuǎn)變?？傊?jīng)過近五年的財(cái)政支出管理改革，優(yōu)化了支出結(jié)構(gòu)，增加了財(cái)政支出管理的科學(xué)性，初步建立了公共財(cái)政的基本框架。

2．今后我國財(cái)政改革的側(cè)重點(diǎn)和趨勢分析

過去的財(cái)政改革取得了很大成績，有力地支持了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進(jìn)性，新的財(cái)政制度、機(jī)制、管理等方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不規(guī)范等問題。結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財(cái)政改革：

2.1按照建立公共財(cái)政的要求，繼續(xù)深化財(cái)政預(yù)算管理改革

經(jīng)過1998年以來的財(cái)政支出體制改革，我國雖建立了公共財(cái)政的基本框架，但離建立與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財(cái)政體制仍有較大距離。公共財(cái)政體制的主要內(nèi)容，可以分為三個(gè)層次進(jìn)行考察和分析：一是財(cái)政的主要職能和基本定位。二是財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。三是科學(xué)的方法和有效的監(jiān)督。在這三個(gè)層次中，預(yù)算管理是核心。首先，財(cái)政的職能要通過預(yù)算的安排體現(xiàn)出來，即通過預(yù)算得以實(shí)現(xiàn)；其次，科學(xué)、細(xì)化、規(guī)范的預(yù)算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運(yùn)行的基礎(chǔ)；再次，預(yù)算是財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)，具有法律效力。建立公共財(cái)政體制，必須要不斷深化預(yù)算管理改革。我國在部門預(yù)算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進(jìn)行了有效的探索和改革，初步建立了公共財(cái)政的基本框架，這使我國建立公共財(cái)政體制的改革進(jìn)入了核心和攻堅(jiān)的階段，即深化預(yù)算改革階段。

財(cái)政支出預(yù)算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)，也是提高財(cái)政支出效益的關(guān)鍵，因此，必須要細(xì)化預(yù)算的編制。目前的預(yù)算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經(jīng)費(fèi)部分；二是活的部分，即專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)部分；三是轉(zhuǎn)移支付部分，即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助。

2.2按照財(cái)權(quán)、事權(quán)對(duì)等的原則，繼續(xù)完善分稅制財(cái)政體制

分稅制財(cái)政體制運(yùn)行以來，逐漸暴露出來的不協(xié)調(diào)、不匹配的問題，突出表現(xiàn)在基層財(cái)政越來越困難。

近年來的情況顯示，現(xiàn)在分稅制財(cái)政體制運(yùn)行的結(jié)果是，財(cái)力逐步向上集中，但事權(quán)仍在基層，甚至呈擴(kuò)大的趨勢。尤其是許多該財(cái)政承擔(dān)的支出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重已影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村的稅費(fèi)改革，這部分支出開始回歸財(cái)政，基層財(cái)政的事權(quán)反而在擴(kuò)大。因此，在這兩個(gè)反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難的矛盾開始激化。

分稅制財(cái)政體制能夠成功運(yùn)行的一個(gè)基本要求，是各級(jí)政府有自己的主體收入，用自己的財(cái)力辦自己的事情。依賴不斷增強(qiáng)和上移的必然結(jié)果，分稅制財(cái)政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉(zhuǎn)化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財(cái)政體制，解決基層財(cái)政的實(shí)

際困難，核心是確立一級(jí)財(cái)政，就要使這級(jí)財(cái)政有能夠基本滿足自己需要的自主財(cái)力，在輔之少量的轉(zhuǎn)移支付財(cái)力的情況下，做到自己的事情自己辦。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管；取消市級(jí)（地級(jí)市）財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政的管理，實(shí)行省級(jí)財(cái)政直接管理縣級(jí)財(cái)政。這樣一來，全國的財(cái)政級(jí)次變?yōu)槿?jí)，即中央、?。ㄊ?、自治區(qū)）和縣（地級(jí)市、縣級(jí)市）三級(jí)，增強(qiáng)各級(jí)財(cái)政的調(diào)控能力。

各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱，是分稅制財(cái)政體制正常運(yùn)行的又一基本要求。從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢看，一是中央財(cái)政的職責(zé)重大,另一個(gè)是縣級(jí)財(cái)政的職責(zé)重大。所以，完善目前的分稅制財(cái)政體制，要增加縣級(jí)財(cái)政的主體稅種，擴(kuò)大稅收分享中縣級(jí)財(cái)政分享的比例，同時(shí)要加大對(duì)中西部地區(qū)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步大幅度增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的實(shí)力。

2.3按照公共財(cái)政和城鄉(xiāng)一體原則，繼續(xù)改革農(nóng)村財(cái)稅制度

目前，我國實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，其主要目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，遏制農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象的發(fā)生。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)村稅費(fèi)改革確實(shí)實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農(nóng)村稅收體系，農(nóng)村仍然實(shí)行有別于城市的稅收制度。

從稅收負(fù)擔(dān)看，目前農(nóng)村居民普遍相對(duì)高于城市居民。許多工商稅都有起征點(diǎn)和免征額，如增值稅、營業(yè)稅等，但農(nóng)業(yè)稅沒有，無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本多大，也無論農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農(nóng)業(yè)稅。目前，許多農(nóng)民的人均純收入還不如城市居民的“低?！彼剑绕湓诤芏嘭毨У貐^(qū)，但在城市享受照顧，而在農(nóng)村確要納稅。因此，相對(duì)城市居民來說，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)是重的，也是不公平的，在稅制上設(shè)置了城市和農(nóng)村的差別待遇。從實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的目標(biāo)出發(fā)，必須繼續(xù)深化我國的農(nóng)村稅收制度改革。長遠(yuǎn)的目標(biāo)，應(yīng)是逐步建立城鄉(xiāng)基本協(xié)調(diào)的稅收制度，將農(nóng)業(yè)稅改為體現(xiàn)農(nóng)民純收益的具有和城市個(gè)人所得稅有大致相同的起征點(diǎn)和免征額的新型收益稅。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題已是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村市場恢復(fù)乏力，已嚴(yán)重影響了國內(nèi)有效需求的擴(kuò)張。目前，增加農(nóng)民收入，已是“三農(nóng)”問題中的核心問題。為此，在農(nóng)村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農(nóng)業(yè)稅。

在我國現(xiàn)行的財(cái)政支出政策體系中，財(cái)政與農(nóng)民的關(guān)系，主導(dǎo)的觀念是財(cái)政支農(nóng)。這是帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數(shù)不多的早已過時(shí)的觀念。

財(cái)政支農(nóng)的觀念，與發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求是很不一致的。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，無論國有經(jīng)濟(jì)，還是集體經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)或者私營經(jīng)濟(jì)，都是市場經(jīng)濟(jì)中的活動(dòng)主體，都有義務(wù)按照國家統(tǒng)一稅法的規(guī)定，積極主動(dòng)地向國家納稅，同時(shí)也有權(quán)利享受國家一視同仁地向社會(huì)成員提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)。其實(shí)，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的財(cái)政政策已逐步從區(qū)別性的政策走向共同性的政策。所以，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今后我國農(nóng)民應(yīng)該和城市居民一樣同等地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的由國家財(cái)政提供的各種社會(huì)福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區(qū)別性和歧視性的財(cái)政支農(nóng)觀念。

3．結(jié)語

農(nóng)村的許多公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、教育、社會(huì)保障等，不僅在屬性上與城市公共產(chǎn)品是一樣的，而且許多公共產(chǎn)品的受益范圍也不局限于農(nóng)村居民，甚至城市居民的受益還要大于農(nóng)村居民的受益。因此，在供給的方式上也應(yīng)該采取相同的政策，但現(xiàn)在在公共產(chǎn)品的供給上，存在較大區(qū)別，農(nóng)村的公共產(chǎn)品主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。這種厚此薄彼的公共產(chǎn)品供給政策，必然造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機(jī)會(huì)的不均等，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)的差別。所以，今后的財(cái)政政策調(diào)整，要加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，尤其是目前農(nóng)村的九年義務(wù)教育、飲用水、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老救濟(jì)等農(nóng)村急迫需要的公共產(chǎn)品，要逐步納入全國統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體系，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康（主持）：《地方財(cái)政問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版

[2]白景明、賈康：《中國地方財(cái)政體制安排的基本思路》，載于《財(cái)政研究》2003年第8期

[3]傅光明：《論省直管縣財(cái)政體制》，載于《財(cái)政研究》2006年第2期

[4]趙福軍、王逸輝：《政府規(guī)制、財(cái)政體制與中國縣鄉(xiāng)財(cái)政困難》，載于《財(cái)政研究》2007年第2期

[5]楊之剛：《中國分稅財(cái)政體制：問題成因和改革建議》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2004年第10期

[6]寇鐵軍：《完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的若干思考》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2004年第5期

[7]許善達(dá)等：《中國稅權(quán)研究》，中國稅務(wù)出版社2003版

[8]賈康、閻坤：《完善省以下財(cái)政體制改革的中長期思考》，載于《管理世界》2005年第8期

[9]楊之剛、張斌：《中國基層財(cái)政體制改革中的政府級(jí)次問題》，載于《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2006年第3期

[10]王振寧：《分稅制財(cái)政體制“缺陷性”研究》，載于《財(cái)政研究》2006年第8期