第一篇：公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究

公務(wù)員因公致殘撫恤制度研究

作者 陳小勇

近年來，隨著公務(wù)員因公致殘撫恤金標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，公務(wù)員因公致殘撫恤工作出現(xiàn)了一些新現(xiàn)象，諸如公務(wù)員因公致殘撫恤參照軍人規(guī)定執(zhí)行的規(guī)范性文件被申請(qǐng)合法性審查；公務(wù)員申請(qǐng)?jiān)u定因公致殘的數(shù)量不斷上升，有些地方甚至出現(xiàn)每年以100%-200%的增幅上升；公務(wù)員申請(qǐng)?jiān)u定因公致殘的情形不斷增多，工作中出現(xiàn)的不慎滑倒受傷、參加文體活動(dòng)受傷等都要求評(píng)殘；公務(wù)員及有關(guān)單位在因公致殘?jiān)u定程序中出現(xiàn)造假情況；民政部門的不予評(píng)殘決定在復(fù)議、訴訟中接連出現(xiàn)被撤銷的情況等。這些新情況和新問題，影響了公務(wù)員因公致殘撫恤制度的正確理解和執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)的問題迫切要求我們研究該制度的歷史背景、剖析存在問題及其原因并提出完善相關(guān)制度的建議和措施。

一、公務(wù)員因公致殘撫恤制度的歷史沿革

建國(guó)以后，公務(wù)員在不同時(shí)期分別有革命工作人員、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、公務(wù)員等稱謂。公務(wù)員因公致殘撫恤制度自1950年確立以來，經(jīng)歷了三個(gè)不同歷史時(shí)期。

（一）1950年-1988年，革命工作人員因公致殘褒恤制度時(shí)期。1950年11月，經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，內(nèi)務(wù)部發(fā)布《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》，其中第一條規(guī)定：“凡革命工作人員因公傷亡者，依本條例之規(guī)定褒恤之?！痹摋l例正式建立了我國(guó)革命工作人員傷亡褒恤制度，規(guī)定對(duì)因?qū)扯窢?zhēng)負(fù)傷致殘的革命工作人員按照《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》評(píng)定殘疾等級(jí)并發(fā)給撫恤金；對(duì)因公負(fù)傷致殘的革命工作人員按照《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》評(píng)定殘疾等級(jí)并發(fā)給優(yōu)待金。從此，革命工作人員因公致殘褒恤制度建立，革命工作人員因戰(zhàn)、因公致殘的殘疾等級(jí)評(píng)定和撫恤金、優(yōu)待金發(fā)放按照軍人的規(guī)定執(zhí)行。

（二）1988年-2004年，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察因公致殘撫恤制度時(shí)期。1988年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《軍人撫恤優(yōu)待條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），規(guī)范了軍人的撫恤優(yōu)待，同時(shí)賦予民政部解釋權(quán)。民政部根據(jù)解釋權(quán)限和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察因公致殘撫恤工作的延續(xù)性，于1989年8月下發(fā)了《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤如何辦理的通知》（民〔1989〕優(yōu)字34號(hào)），明確了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員評(píng)殘條件與范圍、傷殘撫恤（保健金）標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)辦評(píng)殘手續(xù)和傷殘撫恤關(guān)系轉(zhuǎn)移等參照《條例》及民政部解釋《條例》的有關(guān)規(guī)定辦理。從此，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察因公致殘撫恤制度參照軍人的規(guī)定執(zhí)行。民政部門根據(jù)民政部關(guān)于印發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈軍人撫恤優(yōu)待條例〉若干具體問題的解釋》的通知（民[1989]優(yōu)字19號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《條例解釋》）第“九”部分規(guī)定的情形認(rèn)定國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察因公致殘。

期間，1995年2月28日，《人民警察法》施行，該法第四十一條第一項(xiàng)規(guī)定：“人民警察因公致殘的，與因公致殘的現(xiàn)役軍人享受國(guó)家同樣的撫恤和優(yōu)待?！比嗣窬煲蚬職埖膿嵝艉蛢?yōu)待，從法律上明確了享受與現(xiàn)役軍人同樣的待遇。之后，《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》（公發(fā)[1996]18號(hào)）、《國(guó)家安全機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》（[1997]國(guó)安發(fā)（人）5號(hào)）、《人民法院、人民檢察院司法警察撫恤辦法》（法發(fā)[1998]6號(hào)）相繼出臺(tái)，均規(guī)定了警察的因公致殘的評(píng)定范圍，范圍與《條例解釋》中的因公致殘情形一致。1997年4月1日，民政部發(fā)布《傷殘撫恤管理暫行辦法》，該辦法第二條第（四）、第（五）項(xiàng)明確了“國(guó)家機(jī)關(guān)行政編制工作人員”和“授予警銜的行政編制人民警察”為民政部門評(píng)殘對(duì)象；該辦法沒有規(guī)定評(píng)殘的條件和情形。

在這個(gè)階段，人民警察因公致殘情形依據(jù)《人民警察法》及相關(guān)規(guī)定由民政部門認(rèn)定；國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因公致殘情形，由民政部門按照民〔1989〕優(yōu)字34號(hào)的規(guī)定參照《條例》及《條例解釋》認(rèn)定。

（三）2004年至今，公務(wù)員因公致殘撫恤和工傷保障制度并行時(shí)期（公務(wù)員工傷問題在本文不做詳細(xì)闡述）。2004年8月，《條例》修訂實(shí)施后，依據(jù)國(guó)務(wù)院“三定”規(guī)定確立的民政部職責(zé)，民政部下發(fā)了《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知》（民函〔2004〕334號(hào)），再次明確規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察因戰(zhàn)因公負(fù)傷致殘，其傷殘性質(zhì)的認(rèn)定和傷殘等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、傷殘撫恤金標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)辦評(píng)殘手續(xù)和傷殘撫恤關(guān)系轉(zhuǎn)移等，參照《條例》及民政部《傷殘撫恤管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定辦理。2004年1月，《工傷保險(xiǎn)條例》施行，該條例附則第六十二條第一款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和依照或者參照公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的工作人員因工作事故或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費(fèi)用。具體辦法由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院人事行政部門、財(cái)政部門規(guī)定?！钡两窬唧w辦法沒有出臺(tái)。2006年1月，《公務(wù)員法》施行，該法第七十七條第一款規(guī)定，國(guó)家建立公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度；第二款規(guī)定，公務(wù)員因公致殘的，享受國(guó)家規(guī)定的傷殘待遇。

在這個(gè)階段，人民警察因公致殘?jiān)u定依據(jù)是《公務(wù)員法》、《人民警察法》及相關(guān)規(guī)定，因公致殘情形根據(jù)《人民警察法》參照軍人的規(guī)定執(zhí)行；其他公務(wù)員因公致殘?jiān)u定依據(jù)是《公務(wù)員法》、《傷殘撫恤管理辦法》（《傷殘撫恤管理暫行辦法》2007年廢止），因公致殘具體情形由民政部門參照《條例》關(guān)于軍人的規(guī)定認(rèn)定。公務(wù)員的工傷評(píng)定依據(jù)是《公務(wù)員法》、《工傷保險(xiǎn)條例》，工傷具體情形認(rèn)定沒有相關(guān)規(guī)定。

二、公務(wù)員因公致殘撫恤工作中存在的問題

公務(wù)員因公致殘撫恤制度幾經(jīng)變化，但保持了一定的延續(xù)性和穩(wěn)定性，在保障、激勵(lì)公務(wù)員履行職責(zé)中發(fā)揮了重要的作用。在社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府職能逐步轉(zhuǎn)變，公務(wù)員褒揚(yáng)和保障制度也隨之相應(yīng)改變。在新時(shí)期，公務(wù)員因公致殘撫恤工作面臨諸多問題：

（一）制度方面。公務(wù)員因公致殘情形是根據(jù)民政部的一個(gè)規(guī)范性文件（民函〔2004〕334號(hào)），參照軍人的規(guī)定執(zhí)行，即《條例》第二十條第二款規(guī)定援引的第九條的情形，包括“在執(zhí)行任務(wù)中或者在上下班途中，由于意外事件致殘的”、“因患職業(yè)病致殘的”、“因醫(yī)療事故致殘的”以及“其他因公致殘的”等（情形不包括“在執(zhí)行任務(wù)中或者在工作崗位上因病猝然致殘”。醫(yī)學(xué)上沒有“猝然致殘”的說法，因此“猝然死亡”情形不能被援引）。這些條件是基于軍人身份和活動(dòng)的特殊性而設(shè)定的，并不完全適用于公務(wù)員。因此，公務(wù)員因公致殘情形參照原則和參照方法沒有明確。有一種意見還認(rèn)為，民政部規(guī)定公務(wù)員因工致殘撫恤參照軍人的規(guī)定執(zhí)行沒有上位法的依據(jù)。由此，有公民還以民函〔2004〕334號(hào)無權(quán)規(guī)定有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員傷殘撫恤，屬越權(quán)規(guī)范性文件，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)合法性審查。

（二）公務(wù)員方面。一是公務(wù)員將所有與工作有關(guān)的致殘情形都申請(qǐng)?jiān)u定因公致殘。由于前述制度方面的不明確，公務(wù)員認(rèn)為只要是“工作地點(diǎn)、工作時(shí)間、工作原因”致殘的，都應(yīng)當(dāng)評(píng)定為因公致殘。如果沒有被確認(rèn)，則訴諸復(fù)議、訴訟或者信訪。二是公務(wù)員在因公致殘?jiān)u定過程中時(shí)有造假問題。為獲取因公致殘?jiān)u定，個(gè)別公務(wù)員出現(xiàn)偽造致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過，造成了政府形象和公信力受影響。三是個(gè)別公務(wù)員利用身份和地位優(yōu)勢(shì)，以“人情關(guān)系”疏通，獲取因公致殘撫恤。

（三）公務(wù)員所在單位方面。目前，公務(wù)員因公致殘撫恤采取中央財(cái)政負(fù)擔(dān)原則，地方財(cái)政不承擔(dān)責(zé)任，公務(wù)員所在單位也不承擔(dān)責(zé)任。這樣的經(jīng)費(fèi)渠道安排，導(dǎo)致沒能形成有效的制衡機(jī)制，從而會(huì)增加地方及相關(guān)部門辦理因公致殘?jiān)u定的積極性，從而出現(xiàn)公務(wù)員所在單位不嚴(yán)格審核其工作人員的致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過的現(xiàn)象。有些單位將公務(wù)員因公致殘撫恤理解成一種福利待遇，努力幫助其工作人員爭(zhēng)取，甚至出現(xiàn)出具違背事實(shí)的致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過證明等問題。

（四）評(píng)殘機(jī)關(guān)方面。一是評(píng)殘機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)評(píng)殘的工作人員嚴(yán)重不足。根據(jù)《傷殘撫恤管理辦法》，公務(wù)員因公致殘撫恤的辦理實(shí)行“三級(jí)審核”制度，即由縣級(jí)人民政府民政部門審核后報(bào)送市級(jí)人民政府民政部門，最終再報(bào)省級(jí)人民政府民政部門。這三級(jí)民政部門都沒有專職從事公務(wù)員因公致殘?jiān)u定的工作人員。二是評(píng)殘機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌造假行為制約薄弱。省級(jí)人民政府民政部門作為公務(wù)員因公致殘最終評(píng)定機(jī)關(guān)，面對(duì)有些國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的不配合，調(diào)查取證壓力大，制約手段少。

（五）復(fù)議和司法機(jī)關(guān)方面。一是與民政系統(tǒng)分歧意見較大。人民政府法制機(jī)構(gòu)、人民法院在審理涉及公務(wù)員因公致殘?jiān)u定的復(fù)議、訴訟案件中，對(duì)因公致殘認(rèn)定上，堅(jiān)持 “行政相對(duì)人合法權(quán)益最大限度保護(hù)”原則，對(duì)“在執(zhí)行任務(wù)中或者在上下班途中，由于意外事件致殘的”情形從文義、法理上理解。而很多地方民政部門從制度本意的褒揚(yáng)性進(jìn)行答辯，與法制機(jī)構(gòu)、人民法院意見不一致，導(dǎo)致了省級(jí)人民政府民政部門的一些不予評(píng)殘決定被撤銷，因公致殘撫恤工作相對(duì)被動(dòng)。二是個(gè)別地方法制機(jī)構(gòu)、人民法院對(duì)公務(wù)員因公致殘情形的理解采取“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。極個(gè)別地方出現(xiàn)以換位思考的方式評(píng)判，即審理案件者將案件的情形假設(shè)在自己身上，得出的結(jié)論是“我如果遇到這種情形，我也應(yīng)該被評(píng)定為因公致殘”。

三、公務(wù)員因公致殘撫恤存在問題的原因

公務(wù)員因公致殘撫恤工作中出現(xiàn)的問題，既有制度的原因，也有執(zhí)行的原因；既有歷史的原因，又有現(xiàn)實(shí)的原因。

（一）公務(wù)員因公致殘撫恤制度轉(zhuǎn)型時(shí)期立法制度沒有科學(xué)銜接。一是2004年《軍人撫恤優(yōu)待條例》施行后立法制度沒有科學(xué)銜接。2004年，《條例》修訂實(shí)施，此時(shí)我國(guó)立法制度相對(duì)完善，已有《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等法律法規(guī)。民政部仍沿用1989年做法，以規(guī)范性文件（民函〔2004〕334號(hào)）規(guī)定公務(wù)員因公致殘撫恤參照軍人規(guī)定執(zhí)行，是不規(guī)范的。此時(shí)，國(guó)家應(yīng)該從整體制度設(shè)計(jì)考慮，在制定《條例》規(guī)范軍人撫恤的同時(shí)，完善公務(wù)員因公致殘撫恤制度。二是2004年《工傷保險(xiǎn)條例》施行后立法制度沒有科學(xué)銜接。2004年，《工傷保險(xiǎn)條例》公布施行，其中附則對(duì)公務(wù)員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的問題作了規(guī)定，具體辦法由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院人事部門、財(cái)政部門規(guī)定。該條例第一次明確提出公務(wù)員工傷的規(guī)定，但至今相關(guān)部門仍然沒有制定具體辦法。三是2006年《公務(wù)員法》施行后立法制度沒有科學(xué)銜接。2006年，《公務(wù)員法》施行，該法第七十七規(guī)定第一款、第二款分別規(guī)定了公務(wù)員工傷保險(xiǎn)和因公致殘撫恤。但至今，在公務(wù)員工傷方面，國(guó)家仍然沒有對(duì)公務(wù)員工傷保險(xiǎn)作進(jìn)一步的規(guī)定。在公務(wù)員因公致殘撫恤方面，民政部于2007年制定《傷殘撫恤管理辦法》，明確了“因戰(zhàn)因公負(fù)傷時(shí)為行政編制的人民警察”和“因戰(zhàn)因公負(fù)傷時(shí)為公務(wù)員以及參照《公務(wù)員法》管理的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”是傷殘撫恤對(duì)象，但也沒有對(duì)致殘情形作實(shí)體規(guī)定。

（二）公務(wù)員因公致殘撫恤的褒揚(yáng)性質(zhì)沒有形成共識(shí)。一是公務(wù)員因公致殘撫恤的初衷時(shí)有被曲解。公務(wù)員因公致殘撫恤制度源于建國(guó)初期革命工作人員褒恤制度。所謂“褒恤”即褒獎(jiǎng)并撫恤，是帶有褒揚(yáng)性質(zhì)。該制度的初衷是褒揚(yáng)，是一種激勵(lì)，是對(duì)因公致殘公務(wù)員給予的政治上和精神上的優(yōu)厚待遇，是對(duì)足為楷模行為的宣示和指引。這種褒恤不是公務(wù)員因公負(fù)傷的治療和康復(fù)保障，而是一種獎(jiǎng)賞。褒恤與建國(guó)初期嚴(yán)峻的革命斗爭(zhēng)形勢(shì)是相適應(yīng)的。這種褒揚(yáng)鼓勵(lì)的是正確履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)，在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益、維護(hù)人民權(quán)益中的楷模行為；而不是鼓勵(lì)公務(wù)員“蠻干”、“蠢干”負(fù)傷致殘。二是公務(wù)員因公致殘撫恤的作用在執(zhí)行中逐漸變?yōu)榘龘P(yáng)和保障并舉。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公務(wù)員因革命斗爭(zhēng)致殘的情形越來越少，公務(wù)員致殘一般是由于執(zhí)行公務(wù)或者上下班途中因意外事件，或者其他工作原因?qū)е?。在公?wù)員工傷制度建立之前，民政部門難以區(qū)分因公和因工的差別，大都只能予以評(píng)定因公致殘。以數(shù)據(jù)為例，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2007年12月31日，民政部門評(píng)定的優(yōu)待撫恤傷殘人員共計(jì)86.5萬人，其中革命傷殘軍人818779人；傷殘國(guó)家機(jī)關(guān)人員28953人，約占3.4%；，傷殘人民警察11575人，約占1.34%；傷殘民兵民工5350人（數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒-2008》）。在傷殘公務(wù)員（包括國(guó)家機(jī)關(guān)人員、人民警察）中，因在執(zhí)行任務(wù)中由于意外事件負(fù)傷致殘的人數(shù)僅占少部分，其他大部分是由于上下班途中因意外事件負(fù)傷致殘或者其他工作原因致殘。三是各地在如何參照因公致殘情形理解和運(yùn)用不一致。有些地方認(rèn)為公務(wù)員因公致殘撫恤是一種保障制度，應(yīng)當(dāng)從寬認(rèn)定；有些地方認(rèn)為公務(wù)員因公致殘撫恤是一種褒揚(yáng)制度，是具有激勵(lì)、鼓勵(lì)性質(zhì)，是足為楷模的才給予因公致殘撫恤，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)認(rèn)定。于是出現(xiàn)有的省不予評(píng)定率僅為千分之一，而有的省不予評(píng)定率則高達(dá)65%。

（三）公務(wù)員因公致殘情形與工傷評(píng)定條件沒有區(qū)分界限。一是各地公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度已經(jīng)逐步建立。雖然我國(guó)沒有一個(gè)完整、可行的公務(wù)員工傷保險(xiǎn)制度安排，但各地根據(jù)實(shí)際情況逐步建立。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有13個(gè)省、直轄市的部分地區(qū)建立了公務(wù)員工傷保險(xiǎn)，公務(wù)員參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)已達(dá)78萬人，其中海南省、上海市的公務(wù)員已全部參加工傷保險(xiǎn)（信息來源于人民網(wǎng)（004km.cn）2008年12月22日?qǐng)?bào)道）。如上海市人民政府于2004年制定了《上海市工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》，該辦法第二條明確規(guī)定了“國(guó)家機(jī)關(guān)”是調(diào)整范圍；第十四條和第十五條分別規(guī)定了認(rèn)定工傷的情形和視同工傷的情形，與《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定無異。其他地方的規(guī)定也基本一致。二是公務(wù)員工傷保險(xiǎn)的性質(zhì)是保障。工傷保險(xiǎn)又稱職業(yè)傷害賠償保險(xiǎn)，是指職工因工而致傷、病、殘、死亡，依法獲得經(jīng)濟(jì)賠償和物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。工傷保險(xiǎn)目的是分散風(fēng)險(xiǎn)，因此工傷認(rèn)定實(shí)行“無過錯(cuò)原則”，即只要是與工作有關(guān)的情形一般都可以認(rèn)定為工傷。公務(wù)員工傷保險(xiǎn)建立之前，我國(guó)實(shí)行的是公費(fèi)醫(yī)療等制度，用以解決公務(wù)員的醫(yī)療保障等問題。公務(wù)員工傷保險(xiǎn)建立之后，公務(wù)員因“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因”致殘都應(yīng)當(dāng)可以獲得工傷保險(xiǎn)保障。三是公務(wù)員因公致殘情形與工傷認(rèn)定情形交叉、混同。公務(wù)員因公致殘情形參照軍人的規(guī)定，即“在執(zhí)行任務(wù)中或者在上下班途中，由于意外事件致殘的”、“因患職業(yè)病致殘的”、“因醫(yī)療事故致殘的”以及“其他因公致殘的”等情形。而各地公務(wù)員工傷認(rèn)定條件中也有“患職業(yè)病的”、“在上下班途中，受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的”；此外還有區(qū)別于因公致殘情形的于“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因”發(fā)生的多種致殘情形。面對(duì)制度上的這種交叉、混同，公務(wù)員存在選擇，評(píng)定機(jī)關(guān)也難以把握依據(jù)的適用和性質(zhì)的認(rèn)定。

（四）公務(wù)員因公致殘實(shí)行定期高標(biāo)準(zhǔn)撫恤是直接原因。一是撫恤構(gòu)成和標(biāo)準(zhǔn)的變化。公務(wù)員因公致殘撫恤由中央財(cái)政保障，與軍人實(shí)行同樣標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)額比較高。2004年10月1日以前，公務(wù)員因公致殘撫恤由撫恤金和保健金組成，且只有三等乙級(jí)（現(xiàn)為八級(jí)）以上才能享受；特等（現(xiàn)為一級(jí)）的撫恤金加保健金11910元/年，三等乙級(jí)的撫恤金加保健金1810元/年。2008年10月1日起執(zhí)行的公務(wù)員因公致殘撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，一級(jí)的撫恤金21960元/年，八級(jí)的撫恤金3960元/年，十級(jí)的撫恤金2160元/年（參見民政部網(wǎng)站004km.cn,《殘疾軍人、傷殘人民警察、傷殘國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、傷殘民兵民工殘疾撫恤金標(biāo)準(zhǔn)表》等）。由于公務(wù)員工傷國(guó)家規(guī)定實(shí)行所在單位支付費(fèi)用，且保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低、經(jīng)費(fèi)渠道時(shí)有不暢通。公務(wù)員因公致殘與公務(wù)員工傷的制度不完善、不銜接，使得公務(wù)員往往選擇因公致殘?jiān)u定的程序，使得因公致殘的性質(zhì)被淡化。二是因公致殘的公務(wù)員與工傷的企業(yè)職工待遇差別過大。因公致殘的公務(wù)員待遇，在公費(fèi)醫(yī)療時(shí)期是“公費(fèi)醫(yī)療＋撫恤＋工資”，退休后是“公費(fèi)醫(yī)療＋撫恤＋退休工資”；在公務(wù)員工傷保險(xiǎn)確立之后出現(xiàn)“工傷保險(xiǎn)＋撫恤＋工資”。因公致殘的公務(wù)員待遇享受，是不區(qū)分殘疾等級(jí)，從一級(jí)到十級(jí)都完整享受各種待遇。而工傷的企業(yè)職工待遇，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》，是區(qū)分級(jí)別享受不同待遇。一級(jí)至四級(jí)工傷的企業(yè)職工，辦理退休手續(xù)之前的待遇為“一次性傷殘補(bǔ)助金+按月傷殘津貼”，辦理退休之后的待遇為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇（低于傷殘津貼的由工傷保險(xiǎn)基金補(bǔ)足差額）”。五級(jí)、六級(jí)工傷的企業(yè)職工，待遇為“一次性傷殘補(bǔ)助金+工資（五級(jí)為正常工資的70%，六級(jí)為正常工資的60%）”。七級(jí)至十級(jí)工傷的企業(yè)職工，待遇為“一次性傷殘補(bǔ)助金+工資”。因公致殘的公務(wù)員享受的待遇比工傷的企業(yè)職工在種類上、標(biāo)準(zhǔn)上都要優(yōu)厚。如果公務(wù)員工傷享受因公致殘待遇，顯然是不合理、不公平的。

四、完善公務(wù)員因公致殘撫恤制度的建議和措施

針對(duì)公務(wù)員因公致殘撫恤的制度不完善、性質(zhì)不清晰等問題，結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí)，必須改變公務(wù)員因公致殘撫恤參照軍人辦理的現(xiàn)狀，建立一套獨(dú)立的、科學(xué)的公務(wù)員因公致殘撫恤制度。

（一）通過軍人的因公致殘待遇保障制度研究設(shè)計(jì)公務(wù)員因公致殘待遇保障模式?！秶?guó)防法》第六十條第三款規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行軍人保險(xiǎn)制度?！?；第六十二條規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)撫恤優(yōu)待殘疾軍人，對(duì)殘疾軍人的生活和醫(yī)療依法給予特別保障。因戰(zhàn)、因公致殘或者致病的殘疾軍人退出現(xiàn)役后，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)接收安置，并保障其生活不低于當(dāng)?shù)氐钠骄钏健！?軍人保險(xiǎn)具體按照《中國(guó)人民解放軍軍人傷亡保險(xiǎn)暫行規(guī)定》（1998年8月1日起施行）執(zhí)行，軍人撫恤具體按照《軍人撫恤優(yōu)待條例》執(zhí)行?？梢?，因公致殘的軍人待遇是“保險(xiǎn)待遇+特別撫恤+工資”。

公務(wù)員與軍人有一定可比性，但在活動(dòng)性質(zhì)上的差別還是比較明顯的。因此，公務(wù)員因公致殘待遇保障方式不能完全照抄軍人的模式。公務(wù)員工傷保險(xiǎn)是廣覆蓋、分散風(fēng)險(xiǎn)，作用是對(duì)公務(wù)員傷殘的治療和康復(fù)進(jìn)行保障。公務(wù)員因“工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因”負(fù)傷致殘，根據(jù)《公務(wù)員法》和《工傷保險(xiǎn)條例》享受公務(wù)員工傷待遇，待遇為“保險(xiǎn)待遇+工資”。而公務(wù)員因公致殘的待遇保障，應(yīng)當(dāng)是“保險(xiǎn)待遇+特別撫恤+工資”。其中，保險(xiǎn)待遇是救治和康復(fù)的基本保障，特別撫恤是體現(xiàn)國(guó)家的褒揚(yáng)。

（二）通過較高位階的立法確立公務(wù)員因公致殘撫恤制度。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，國(guó)家應(yīng)當(dāng)建立公務(wù)員因公致殘撫恤制度。在現(xiàn)階段，必須改變以一般規(guī)范性文件（紅頭文件）形式規(guī)定公務(wù)員因公致殘撫恤參照軍人辦理的現(xiàn)狀，采取立法的方式對(duì)該制度予以明確。公務(wù)員因公致殘撫恤制度可以由職能部門民政部制定部門規(guī)章或者會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合制定部門規(guī)章；也可以由國(guó)務(wù)院直接制定或者在條件成熟時(shí)制定行政法規(guī)；必要時(shí)也可以在相關(guān)法律中進(jìn)一步明確。無論是部門規(guī)章還是行政法規(guī)，都應(yīng)當(dāng)明確公務(wù)員因公致殘撫恤的目的、管理體制、適用對(duì)象、認(rèn)定條件、評(píng)定程序、撫恤方式、資金保障、法律責(zé)任等內(nèi)容。

（三）進(jìn)一步明確公務(wù)員因公致殘撫恤的性質(zhì)和目的。從建國(guó)初期的革命工作人員褒恤制度確立，到《公務(wù)員法》確立的公務(wù)員因公致殘與公務(wù)員工傷兩項(xiàng)制度并行，國(guó)家一直堅(jiān)持公務(wù)員因公致殘撫恤的性質(zhì)為“褒揚(yáng)”，目的是“激勵(lì)、鼓勵(lì)”。公務(wù)員因公致殘撫恤的性質(zhì)和目的不能改變，公務(wù)員因公致殘撫恤工作應(yīng)當(dāng)回歸其制度本意。公務(wù)員因公致殘的褒揚(yáng)，應(yīng)當(dāng)與烈士的褒揚(yáng)具有類似性，是一種足為楷模的褒揚(yáng)。以烈士評(píng)定為例，2005年全國(guó)批準(zhǔn)烈士數(shù)為314人，2006年265人，2007年168人（數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒-2008》）。公務(wù)員因公致殘的情形遠(yuǎn)比犧牲的多，但不應(yīng)該是如前述的4萬多人的龐大數(shù)字；其中屬于一般的因工作原因遭受事故傷害，應(yīng)當(dāng)分流，由公務(wù)員工傷制度保障，只享受保險(xiǎn)待遇而不是既享受保險(xiǎn)待遇又享受定期撫恤。

（四）進(jìn)一步明確公務(wù)員因公致殘撫恤工作的管理體制。公務(wù)員因公致殘撫恤工作是民政部門承擔(dān)的一項(xiàng)傳統(tǒng)工作，加之民政部門的撫恤職能，立法可以進(jìn)一步明確民政部主管全國(guó)公務(wù)員因公致殘撫恤工作、地方民政部門負(fù)責(zé)具體工作、地方有關(guān)部門在職能范圍做好相關(guān)工作。公務(wù)員因公致殘情形認(rèn)定具有復(fù)雜性和嚴(yán)肅性等特點(diǎn)，該項(xiàng)工作必須有專門的機(jī)構(gòu)和人員來從事。在明確管理體制的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)保障專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。

（五）進(jìn)一步明確公務(wù)員因公致殘的適用對(duì)象?！秱麣垞嵝艄芾磙k法》規(guī)定了“因戰(zhàn)因公負(fù)傷時(shí)為行政編制的人民警察”和“因戰(zhàn)因公負(fù)傷時(shí)為公務(wù)員參照《公務(wù)員法》管理的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”可以申請(qǐng)因公致殘?jiān)u定。目前，有些地方提出我國(guó)事業(yè)單位正在改革過程中，各地在確定參照公務(wù)員管理的規(guī)定不盡一致，參照的范圍過大、過廣，導(dǎo)致一些不應(yīng)屬于公務(wù)員范圍的工作人員納入因公致殘?jiān)u定對(duì)象。根據(jù)《公務(wù)員法》，公務(wù)員是指“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。各地在操作過程中，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人是否在《公務(wù)員法》施行后被人事部門重新統(tǒng)計(jì)、登記為公務(wù)員作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

（六）進(jìn)一步明確公務(wù)員因公致殘的認(rèn)定情形。公務(wù)員因公致殘撫恤的褒揚(yáng)性，決定了因公致殘?jiān)u定應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)審核。因公致殘情形可以從兩方面進(jìn)行規(guī)定。一是明確因公致殘的含義。因公致殘是指公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)負(fù)傷致殘。“因公”必須強(qiáng)調(diào)履行公職、執(zhí)行公務(wù)，非因履行公職、執(zhí)行公務(wù)的情形不能認(rèn)定為“因公”性質(zhì)。二是列舉因公致殘的具體情形。因公致殘情形根據(jù)性質(zhì)可以從以下方面確定：1.執(zhí)行偵查、逮捕、維護(hù)社會(huì)治安等高風(fēng)險(xiǎn)公務(wù)活動(dòng)負(fù)傷致殘的；2.執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)等突發(fā)性事件負(fù)傷致殘的；3.其他行政執(zhí)法過程中負(fù)傷致殘，足為楷模的情形。原有參照軍人的“上下班途中由于意外事件致殘”、“因患職業(yè)病致殘”、“因醫(yī)療事故致殘”等情形，都不應(yīng)再適用，而應(yīng)屬于公務(wù)員工傷的范疇。

（七）進(jìn)一步明確公務(wù)員因公致殘的評(píng)定程序。公務(wù)員因公致殘?jiān)u定程序應(yīng)當(dāng)從兩方面予以加強(qiáng)。一是加強(qiáng)公務(wù)員所在單位及其上級(jí)主管單位對(duì)公務(wù)員資格、致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過的審核。公務(wù)員因公致殘?jiān)u定是依公務(wù)員本人申請(qǐng)而啟動(dòng)，但本人申請(qǐng)必須附有相關(guān)證明，即所在單位及上級(jí)主管單位的有關(guān)證明。二是加強(qiáng)民政部門的審核評(píng)定程序。民政部門對(duì)殘疾和等級(jí)的對(duì)應(yīng)應(yīng)當(dāng)依據(jù)醫(yī)療衛(wèi)生專家小組意見作出決定，民政部門審核的重點(diǎn)與公務(wù)員所在單位及其上級(jí)主管單位審核重點(diǎn)基本一致，即對(duì)公務(wù)員資格審核進(jìn)行形式審查，對(duì)公務(wù)員致殘性質(zhì)和致殘經(jīng)過進(jìn)行實(shí)體審查。在完善程序的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確申請(qǐng)人、相關(guān)單位在每個(gè)程序、每個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)提交的證明材料。

（八）進(jìn)一步明確公務(wù)員因公致殘的撫恤方式和資金保障。國(guó)家對(duì)因公致殘公務(wù)員的褒揚(yáng)，體現(xiàn)在精神上和物質(zhì)上。對(duì)物質(zhì)上采取的撫恤，應(yīng)當(dāng)改變不分殘疾等級(jí)一律實(shí)行定期撫恤的方式。可以區(qū)別等級(jí)，對(duì)一級(jí)至六級(jí)的，實(shí)行定期撫恤；對(duì)七級(jí)至十級(jí)的，實(shí)行一次性撫恤?；诠珓?wù)員因公致殘的褒揚(yáng)性和社會(huì)示范性，撫恤資金保障仍應(yīng)維持現(xiàn)行的由中央財(cái)政支付的體制。

（九）進(jìn)一步明確公務(wù)員因公致殘撫恤中的法律責(zé)任。針對(duì)公務(wù)員因公致殘撫恤工作中監(jiān)督管理弱化、法律責(zé)任弱化的情形，必須從三方面強(qiáng)化有關(guān)單位及有關(guān)人員的法律責(zé)任。一是公務(wù)員方面，必須明確其騙取因公致殘撫恤的行政責(zé)任；二是所在單位及其上級(jí)主管單位方面，必須明確其審核的行政責(zé)任；三是評(píng)殘機(jī)關(guān)方面，必須明確其審核的行政責(zé)任。

綜上，只有明確了公務(wù)員因公致殘的性質(zhì)和認(rèn)定情形，明確了公務(wù)員因公致殘撫恤和工傷保障的區(qū)別，建立科學(xué)的公務(wù)員因公致殘撫恤制度，才能真正強(qiáng)化政府公信力，才能真正激勵(lì)公務(wù)員正確履行職責(zé)。

作者單位：民政部政策法規(guī)司

第二篇：因公致殘護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位因公致殘

人員護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知

人退發(fā)[1993]1號(hào)

頒布時(shí)間：1993-1-11發(fā)文單位：人事部 財(cái)政部

各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人事（勞動(dòng)人事）廳（局）、財(cái)政廳（局），國(guó)務(wù)院各部委、各直屬

機(jī)構(gòu)：

隨著物價(jià)上漲和工資水平的提高，經(jīng)研究，決定適當(dāng)提高國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位因公致殘人員的護(hù)理費(fèi)

標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)對(duì)有關(guān)問題通知如下。

一、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員和離退休人員因公致殘，完全喪失工作能力，生活不能自理，飲食

起居需要人扶助的，可適當(dāng)發(fā)給一定數(shù)額的護(hù)理費(fèi)。

二、護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)民政部《革命傷殘軍人評(píng)定傷殘等級(jí)的條件》（民[1989]優(yōu)字18號(hào)）評(píng)定的傷殘等級(jí)確定。凡特等和一等傷殘人員可享受護(hù)理費(fèi)，其標(biāo)準(zhǔn)：特等為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的50%；一等為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資的40%或30%.傷殘情況特別嚴(yán)重的，護(hù)理費(fèi)可略高于本等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，傷殘情況較輕的，護(hù)理費(fèi)可略低于本等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，各省、自治區(qū)、直轄市可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定護(hù)理費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

三、享受護(hù)理費(fèi)的對(duì)象，由因公致殘人員所在單位根據(jù)當(dāng)?shù)刂鞴懿块T出具的傷殘證明，按干部管理權(quán)

限，報(bào)縣以上人事部門審批。護(hù)理費(fèi)用按現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)開支渠道解決。

四、調(diào)整護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，各級(jí)人事、財(cái)政等有關(guān)部門必須認(rèn)真負(fù)起責(zé)任，即要使因公致殘人員得到應(yīng)有的照顧，又要嚴(yán)格掌握條件，健全報(bào)批和管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督復(fù)查工作，掌握享受護(hù)理費(fèi)人員的傷殘情況變化，根據(jù)護(hù)理需要程度的提高或減輕，適時(shí)增發(fā)或減發(fā)護(hù)理費(fèi)。恢復(fù)生活自理

能力的，應(yīng)停發(fā)護(hù)理費(fèi)。

五、本通知自1993年1月1日起執(zhí)行。原勞動(dòng)人事部、財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整離休退休人員護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（勞人老[1986]16號(hào)）中有關(guān)因公（工）致殘的離休退休人員護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，改按本通知

執(zhí)行。非因公致殘的人員，不適用本通知規(guī)定。

第三篇：?jiǎn)T工撫恤制度

(一)本公司員工凡不能參加勞工保險(xiǎn)或人壽保險(xiǎn)者，遇有傷病亡故其撫恤辦法，悉依本細(xì)則。

(二)本細(xì)則除長(zhǎng)期受雇在本公司的從業(yè)人員外，其他的臨時(shí)、特約顧問、特聘等人員均不適用。

(三)凡因執(zhí)行職務(wù)而致公傷，一時(shí)不能工作者，在其醫(yī)療期間，按月發(fā)給全部薪津但以24個(gè)月為限。

(四)在職死亡，按照下列規(guī)定，給予一次性撫恤金：

1.服務(wù)未滿1年者，給予1萬元。

2.服務(wù)1年以上未滿2年者，給予2萬元。

3.服務(wù)2年以上未滿3年者，給予3萬元。

4.服務(wù)3年以上未滿4年者，給予4萬元。

5.服務(wù)4年以上未滿10年者，給予5萬元。

6.服務(wù)10年以上者，給予6萬元。

(五)凡因下列情形之一，而致因傷死亡者，除照第4條辦理外，得由直屬主管，敘明事實(shí)，呈報(bào)總經(jīng)理核定，另行酌給特別撫恤金，但以5個(gè)月薪津?yàn)橄?。?/p>

1.明知危險(xiǎn)而奮勇?lián)尵韧驶蚬镎摺＊?/p>

2.不顧個(gè)人生命危險(xiǎn)盡忠職守抵抗強(qiáng)暴者。

3.于危險(xiǎn)地點(diǎn)或危險(xiǎn)時(shí)期工作盡忠職守者。

(六)因逾病假期限而受停薪留職期間內(nèi)病故者，得按在職死亡請(qǐng)恤，但在停薪留職后6個(gè)月內(nèi)為限。

(七)遺屬請(qǐng)領(lǐng)撫恤時(shí)，應(yīng)檢具死亡證明書及戶籍謄本各一份繼承人以分配順序表及同意書件等隨同申請(qǐng)表送交人事單位。

(八)撫恤申請(qǐng)表應(yīng)由人事、會(huì)計(jì)兩單位審查簽證后呈奉核準(zhǔn)后發(fā)給。

(九)受領(lǐng)撫恤金的遺屬，須備有證明文件，受領(lǐng)撫恤金的順序如下：

1.配偶。 2.直系血統(tǒng)的子女。 3.父母。 4.兄弟姊妹。 5.祖父母。 6.孫子女。

(十)死亡者如無遺族或遺族居住遠(yuǎn)方，不能趕到，無法親臨埋葬時(shí)，由公司指定人員代為埋葬，其費(fèi)用在應(yīng)給的撫恤金內(nèi)支用。

(十一)申請(qǐng)撫恤金應(yīng)在死亡后3個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)，但遇有人力不可抗拒的事故時(shí)，得準(zhǔn)予延長(zhǎng)。

(十二)本細(xì)則呈奉董事會(huì)核定后施行，修正時(shí)亦同。

第四篇：公務(wù)員聘用制度研究

公務(wù)員聘用制度研究

摘要：公務(wù)員聘用制度是我國(guó)公務(wù)員制度中的一種新制度。公務(wù)員聘用制度不同于普通

公務(wù)員制度，也不同于我國(guó)部分地區(qū)推行的政府雇員制度，是機(jī)關(guān)通過合同選拔、任用公務(wù)

員的一種人事管理制度。公務(wù)員聘用制度有著重大的意義，同時(shí)也存在在不少的問題。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員 聘用制度

英國(guó)是世界上最早建立文官制度的國(guó)家，由于文官地位穩(wěn)定、優(yōu)越、層層對(duì)上負(fù)責(zé)，在很大程度上卷怠了許多人的事業(yè)進(jìn)取心，這造成了文官的思想保守、官僚注意滋生、辦事效率低下，而進(jìn)二十年來國(guó)外公務(wù)員管理越來越多采用了聘用制，究其原因，主要是引用現(xiàn)代企業(yè)對(duì)人員采用合同制管理的經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)委任制之不足，消除長(zhǎng)期實(shí)行委任制帶來的公務(wù)員能進(jìn)不能出、缺乏活力等負(fù)面影響。

在我國(guó)，聘任制最早適用于“三資”企業(yè)，爾后國(guó)有企業(yè)應(yīng)用，逐步推廣到事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)以及其他單位。自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)開始實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用制作為契約合同管理的聘用制，其所具有的優(yōu)越性遠(yuǎn)超其初衷，因而成為干部人事制度改革的重大舉措在全國(guó)推行。

一、事業(yè)單位聘用制度的具體內(nèi)容：

1、事業(yè)單位聘用制度的含義 聘用制度又稱為聘用制，是事業(yè)單位與職工按照國(guó)家有

關(guān)法律、政策，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，明確聘用單位和受聘人員與工作有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的用人方式。它主要包括公開招聘、簽訂聘用合同、定期考核、解聘辭聘等制度。

2、事業(yè)單位公務(wù)員聘任制的特點(diǎn)

（1）合同管理。機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員的管理主要是依據(jù)公務(wù)員法和聘任合同進(jìn)行的。是

根據(jù)合同的規(guī)定履行職責(zé)，享受相應(yīng)的待遇。

（2）平等協(xié)商。機(jī)關(guān)和應(yīng)聘人員的地位是平等的。在簽定聘任合同以后，雖然機(jī)關(guān)與

聘任制公務(wù)員的關(guān)系已經(jīng)變成隸屬關(guān)系，但雙方仍然可以通過協(xié)商一致，變更或者解除聘任合同。

（3）任期明確。聘任制公務(wù)員都有明確的聘任期限，公務(wù)員法規(guī)定為1至2年。聘任

期滿，任用關(guān)系自然解除。需要時(shí)，可以約定續(xù)聘。

二、事業(yè)單位公務(wù)員聘用制度的范圍及形式

事業(yè)單位（含實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位）除按照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的以及

轉(zhuǎn)制為企業(yè)的以外都要逐步試行人員聘用制度。

1、試行人員聘用制度的事業(yè)單位中，原固定用人制度職工、合同制職工、新進(jìn)事業(yè)單

位的職工，包括工勤人員都要實(shí)行聘用制度。

2、事業(yè)單位的黨群組織專職工作人員，在已與單位明確了聘用關(guān)系的人員范圍內(nèi)，按

照各自章程或法律規(guī)定產(chǎn)生、任用。

聘用制基本上是三種形式：

②身份的聘用，如工人身份聘用為干部；

②崗位的聘用，如聘任到某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職位、工作崗位或?qū)I(yè)技術(shù)崗位；

③基本用人(用工)關(guān)系的聘用，有的稱之為全員合同聘用制或全員聘用合同制、全員聘

用制。

三、事業(yè)單位聘用制度的原則和程序 建立和推行事業(yè)單位人員聘用制度，要貫徹黨的干部路線，堅(jiān)持黨管干部原則；堅(jiān)持尊重知識(shí)、尊重人才的方針，樹立人才資源是第一資源的觀念；堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則；堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則；堅(jiān)持走群

眾路線，保證職工的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人員聘用的基本程序是：①公布空缺崗位

及其職責(zé)、聘用條件、工資待遇等事項(xiàng)。②應(yīng)聘人員申請(qǐng)應(yīng)聘。③聘用工作組織對(duì)應(yīng)聘人員的資格、條件進(jìn)行初審。④聘用工作組織對(duì)通過初審的應(yīng)聘人員進(jìn)行考試或者考核，根據(jù)結(jié)

果擇優(yōu)提出擬聘人員名單。⑤聘用單位負(fù)責(zé)人員集體討論決定受聘人員。⑥聘用單位法定代

表人或者其委托的人與受聘人員簽訂聘用合同。

四、事業(yè)單位公務(wù)員聘用制度的意義

1、滿足機(jī)關(guān)用人需求。面臨著信息化、全球化和政府活動(dòng)日益復(fù)雜化的形式下，現(xiàn)代社

會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)的要求越來越高，政府事物愈加多變，但目前由于知識(shí)和視野的限制，政

府的現(xiàn)有人員無法滿足需求。同時(shí)因公務(wù)員的職級(jí)工資制無法為特殊崗位需要的專業(yè)人才單

獨(dú)規(guī)定工資水平，公務(wù)員制度的職位分類和酬薪體系缺乏靈活的激勵(lì)機(jī)制，使得公務(wù)員隊(duì)伍

中具有專業(yè)技術(shù)的人才嚴(yán)重流失，如在中央國(guó)家機(jī)關(guān)、外語(yǔ)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際法、國(guó)際金融、國(guó)際貿(mào)易、涉外審計(jì)等涉外專業(yè)，其中流失比重最大的是政府急需的專業(yè)人才。導(dǎo)致政府

機(jī)關(guān)的人才資源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。公務(wù)員聘任制彌補(bǔ)了政府專業(yè)人才的不足，優(yōu)化了勝

負(fù)的人才結(jié)構(gòu)，形成了多層次的政府人才隊(duì)伍。

2、降低了機(jī)關(guān)用人成本，提高了政府行政效率。公務(wù)員聘任制有于助降低機(jī)關(guān)用人成本，機(jī)關(guān)可直接招聘適當(dāng)人選，不必經(jīng)過嚴(yán)格的考試錄用和長(zhǎng)期的培養(yǎng)，同時(shí)，公務(wù)員聘用關(guān)系

終止后聘任制公務(wù)員即與機(jī)關(guān)脫離關(guān)系，機(jī)關(guān)免去了“進(jìn)一個(gè)人就要終身負(fù)責(zé)”的后顧之憂。

同時(shí)，還有助于提高政府行政效率。傳統(tǒng)的非聘任制公務(wù)員大多是通用型人才，但缺乏適應(yīng)

政府工作的特殊崗位的專業(yè)技術(shù)技能，公務(wù)員的素質(zhì)決定著政府的管理水平和效率，而聘任

制下的公務(wù)員是某些領(lǐng)域某行業(yè)的優(yōu)秀人才，處理大量專業(yè)性的行政事務(wù)會(huì)有更高的效率。

另外，公務(wù)員聘任制的職位根據(jù)職位的性質(zhì)、責(zé)任和難易程度進(jìn)行分類，因事設(shè)崗、因崗用

人，崗位職責(zé)清楚、任職條件明確，有利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性、創(chuàng)造性，從而也有利于提

高政府的工作效率。

3、健全了機(jī)關(guān)用人機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)員制度進(jìn)一步改革。聘用制使機(jī)關(guān)單位使用人的方式

更加科學(xué)合理，更加人性化和彈性化。傳統(tǒng)的公務(wù)員制度很難使得機(jī)關(guān)單位面向社會(huì)全面化，不能隨時(shí)從社會(huì)上吸收更多的優(yōu)秀人才和吸收多樣的思維方式、專業(yè)技能，不能滿足政府公

共管理對(duì)專業(yè)人才的需求，致使公務(wù)員隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)的固化與僵化，造成公務(wù)員制度缺乏靈

活性與新陳代謝機(jī)制不暢等諸多弊病。黨的十六大報(bào)告中指出，要努力形成廣納群賢、人盡

其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制。公務(wù)員聘任制打破了傳統(tǒng)公務(wù)員制度用人“唯資歷

論”、“唯親疏論”的觀念，將政府公務(wù)員職位的常任制與非常任制結(jié)合起來，使政府用人

觀念更加合理化、理性化。公務(wù)員聘任制拓寬了機(jī)關(guān)選人、用人渠道，改善了機(jī)關(guān)的用人方

式，解決了公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流動(dòng)更加合理，健

全了用人的機(jī)制，并且為我國(guó)公務(wù)員制度的未來改革指明了方向，將促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員制度的進(jìn)一步改進(jìn)。

4、完善了公務(wù)員制度的救濟(jì)體系。傳統(tǒng)的公務(wù)員制度中公務(wù)員與機(jī)關(guān)發(fā)生了糾紛，只能

進(jìn)行申請(qǐng)復(fù)核、申訴、向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，不能向法院提起訴訟。這

些有限的行政救濟(jì)，不僅缺乏透明度和公開性，而且由于程序上的不公正，很難做到對(duì)所訴

內(nèi)部行政行為的進(jìn)行公正而徹底的救濟(jì)?！叭祟惿鐣?huì)最好的結(jié)局就是司法審判”。公務(wù)員聘任

制將司法救濟(jì)納入了公務(wù)員的救濟(jì)體系，聘任制公務(wù)員對(duì)人事仲裁決定不服，可以向人民法

院提起訴訟，是對(duì)行政救濟(jì)內(nèi)在局限性的有效補(bǔ)充，完善了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系

五、事業(yè)單位聘任制存在的問題

在實(shí)踐中，雖然我國(guó)在20多年前就有地方實(shí)行了公務(wù)員聘任制，但卻因?yàn)闆]有具體的法律依據(jù)，各地做法不一，實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多問題。雖然這次《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員聘任

制作了專章規(guī)定，但所作的規(guī)定比較原則和抽象。公務(wù)員聘任制存在著很多問題。

1、可聘用的職位不明確。聘用制度適用于兩類職位，一類是專業(yè)性較強(qiáng)的工作崗位，另

一類是輔助型職位，對(duì)那些是專業(yè)性強(qiáng)，那些是輔助形職位缺乏具體而又明確的規(guī)定。

2、聘任程序不完善。公務(wù)員法定機(jī)關(guān)可以采取兩種方法選拔合適的聘任人員：一種是公開

招聘，另一種是直接選聘。公開招聘可以采用公務(wù)員考試錄用程序進(jìn)行，但是直接選聘卻沒

有相關(guān)的程序規(guī)定，才操作中可能引發(fā)腐敗。

3、聘任工資、福利、保險(xiǎn)等無具體規(guī)定。公務(wù)員法規(guī)定聘任制公務(wù)員按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行

協(xié)議工資制，但是有關(guān)聘任制公務(wù)員協(xié)議工資如何確定，福利、保險(xiǎn)等如何確定，都沒有具

體的法律規(guī)定。

4、人事爭(zhēng)議仲裁規(guī)定不明確。公務(wù)員法規(guī)定建立人事爭(zhēng)議仲裁制度，但卻有多處規(guī)定不

明，人事仲裁委員會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)還是根據(jù)需求臨時(shí)設(shè)立；如果是常設(shè)機(jī)關(guān)，那么應(yīng)該設(shè)置在省、地、市、縣的哪一級(jí)政府里面；如果是根據(jù)爭(zhēng)議的發(fā)生而臨時(shí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，那么它的公

正性、權(quán)威性如何保證；還有如果對(duì)仲裁不滿意，應(yīng)該向哪一級(jí)的法院提起訴訟；這些在《公

務(wù)員法》的規(guī)定都不明確。

5、對(duì)聘任合同的司法救濟(jì)存在的問題。公務(wù)員法規(guī)定聘任制公務(wù)員對(duì)人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，現(xiàn)行行政訴訟法明確把因“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”引起的爭(zhēng)議排除在受案范圍之外。即便將其列入行政訴訟的受案范圍內(nèi)，也存

在問題：首先，由于我國(guó)關(guān)于公務(wù)員聘任制聘任合同的法律法規(guī)不健全，即使訴訟到法院，法院又依據(jù)哪些法律文件來作出公平公正的判決；其次，因聘任合同的履行發(fā)生爭(zhēng)議而提起

訴訟的既可能是公務(wù)員一方，也可能是用人機(jī)關(guān)一方。此外，對(duì)聘任合同的司法救濟(jì)，在審

查范圍、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在很多問題。

六、對(duì)策和建議

1、明確聘任制的使用范圍。聘任制使用于兩類職位：一類是專業(yè)性較強(qiáng)的崗位，包括領(lǐng)

導(dǎo)職位和非領(lǐng)導(dǎo)職位，其特點(diǎn)是與機(jī)關(guān)的高效運(yùn)行密不可分，而且具備較高的專業(yè)知識(shí)。另

一類是輔助型職位，這類職位事務(wù)性較強(qiáng)，在機(jī)關(guān)工作中處于輔助地位，這部分工作的社會(huì)

通用性較強(qiáng)，可與人才市場(chǎng)相銜接，降低用人成本。

2、聘任人員的產(chǎn)生方式。事業(yè)單位可采用2種方法選拔合適的聘任人員：一種是公開招

聘，公開招聘采用公務(wù)員考試錄用的程序的進(jìn)行。另一種是直接選聘，直接選聘是與符合招

聘條件的人員直接簽定聘用合同。兩種方式都應(yīng)該堅(jiān)持公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)、則優(yōu)的用人原則。

3、聘任合同的簽定及合同內(nèi)容。簽定聘任合同應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則，采

用書面形式進(jìn)行，非書面的聘任合同無效。聘任合同應(yīng)具備以下幾個(gè)聘任條款：一是合同期

限，二是職位和其職責(zé)要求，三是工資、福利和保險(xiǎn)待遇，聘用制的員工工資實(shí)行協(xié)議工資

制，四是違約責(zé)任。

4、科學(xué)定編設(shè)崗。實(shí)行公務(wù)員聘任制，必須在編制限額和工資限額內(nèi)。因此，推行公務(wù)

員聘任制治理，科學(xué)定編設(shè)崗是前提和保證。定編設(shè)崗要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從人力資源

合理配置的高度，圍繞單位的發(fā)展中心和整體目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真研討。

5、建立業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)崗位績(jī)效考核。目前的公務(wù)員考核，普遍存在考核缺乏明確的目的，通常使考核流于形式，起不到激勵(lì)約束作用。公務(wù)員聘任制使考核有了明確定位，即考核結(jié)果作為公務(wù)員續(xù)聘、解聘或者調(diào)整崗、薪資的重要依據(jù)。因此建立公務(wù)員績(jī)效考核

體系，加強(qiáng)崗位績(jī)效考核是公務(wù)員聘任制順利運(yùn)行的重要保證。崗位績(jī)效考核就是要通過收

集、分析、評(píng)價(jià)聘任制公務(wù)員在其工作崗位的工作表現(xiàn)和工作成果，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工作業(yè)績(jī)客

觀、科學(xué)、公正地考評(píng)，從而公平處理公務(wù)員的待遇、續(xù)聘、解聘等問題。建立以定量考核

為主的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)，依據(jù)人力資源規(guī)范治理的目標(biāo)和職位序列要求，對(duì)崗位進(jìn)行分類。在崗位分析和研究的基礎(chǔ)上，相應(yīng)制定“崗位責(zé)任書”，說明書要對(duì)不同的崗位目標(biāo)、任職要

求、職責(zé)范圍、行為規(guī)范進(jìn)行具體說明?？己藘?nèi)容應(yīng)當(dāng)與崗位的實(shí)際需要相符合，并區(qū)分優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職不同等級(jí)的具體行為。此外，也可采用實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾評(píng)議相結(jié)合、考核工作實(shí)績(jī)與考核工作態(tài)度相統(tǒng)一的綜合考評(píng)辦法，采取“個(gè)人訴職、量化打分、綜合評(píng)估”等步驟實(shí)施，最后按得分確定不同等次。

6、改革支配辦法，實(shí)行協(xié)議工資制。收入分配是否合理，直接關(guān)系到聘任制公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益，也關(guān)系到公務(wù)員聘任制治理改革的成功與否。工作作為物質(zhì)利益的主要表現(xiàn)形式，也是調(diào)動(dòng)聘任制公務(wù)員積極性的主要手段。對(duì)聘任制公務(wù)員采用協(xié)議工資制，實(shí)現(xiàn)工資報(bào)酬由檔案工資向以崗定酬的轉(zhuǎn)變。在協(xié)議工資實(shí)際操作中，工資數(shù)額應(yīng)完全取決于勞動(dòng)關(guān)系雙方的意愿，在勞動(dòng)力人才市場(chǎng)交易法則的指導(dǎo)下，由聘用單位根據(jù)其工作崗位的性質(zhì)、工作量大小、工作難易程度等因素與其協(xié)商確定，并在聘用合同中予以明確。其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金等應(yīng)按國(guó)家和地方關(guān)于機(jī)關(guān)公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。采取協(xié)議工資形式確定聘任制公務(wù)員的待遇，不僅切合實(shí)際，又靈活簡(jiǎn)便，還可以每年進(jìn)行調(diào)整，具有較強(qiáng)的實(shí)用性。

7、實(shí)行人事代理，重視和完善社會(huì)保障。推行公務(wù)員聘任制，目的是增強(qiáng)機(jī)關(guān)單位活力，提高整體效能。途徑是通過推行聘用治理，破除身份終身制，新聘任公務(wù)員一律實(shí)行人事代理，其人事關(guān)系和檔案由人才市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)代理，使“單位人”變“社會(huì)人”，實(shí)現(xiàn)人力資源社會(huì)化。在聘用過程中，合同期滿或簽約雙方約定的聘用終止條件出現(xiàn)時(shí)，合同即行終止；合同期滿，經(jīng)雙方協(xié)商同意可以續(xù)聘，續(xù)聘必須重新簽訂聘用合同并簽證；終止合同的聘任制公務(wù)員進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)或人才市場(chǎng)自主擇業(yè)。聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)因履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議，可以通過人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)進(jìn)行裁決，根據(jù)合法、公正、及時(shí)處理的原則，依法維護(hù)爭(zhēng)議雙方的合法權(quán)益。另外，健全和完善社會(huì)保障，尤其要提供政策規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)解聘人員，應(yīng)給予充分關(guān)懷，除了給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還要積極幫助和指導(dǎo)他們尋求新的工作崗位。

參考文獻(xiàn)： [1]徐銀華《公務(wù)員法要論》 [2]宋斌《政府部門人力資源開發(fā)》 [3]朱育和《中國(guó)公務(wù)員制度》 [4]徐頌陶《回眸中國(guó)人事制度改革28年》 [5]廣東省人事與人才科學(xué)研究所課題組《關(guān)于部分地區(qū)推行政府雇員制的研究報(bào)告》 [6]《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》

第五篇：公務(wù)員聘用制度研究

公務(wù)員聘用制度研究

— 事業(yè)單位聘用制度

【摘要】：公務(wù)員聘用制度是我國(guó)公務(wù)員制度中的一種新制度。公務(wù)員聘用制度不同于普通公務(wù)員制度，也不同于我國(guó)部分地區(qū)推行的政府雇員制度，是機(jī)關(guān)通過合同選拔、任用公務(wù)員的一種人事管理制度。公務(wù)員聘用制度有著重大的意義，同時(shí)也存在在不少的問題。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員 聘用制度

英國(guó)是世界上最早建立文官制度的國(guó)家，由于文官地位穩(wěn)定、優(yōu)越、層層對(duì)上負(fù)責(zé)，在很大程度上卷怠了許多人的事業(yè)進(jìn)取心，這造成了文官的思想保守、官僚注意滋生、辦事效率低下，而進(jìn)二十年來國(guó)外公務(wù)員管理越來越多采用了聘用制，究其原因，主要是引用現(xiàn)代企業(yè)對(duì)人員采用合同制管理的經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)委任制之不足，消除長(zhǎng)期實(shí)行委任制帶來的公務(wù)員能進(jìn)不能出、缺乏活力等負(fù)面影響。在我國(guó)，聘任制最早適用于“三資”企業(yè)，爾后國(guó)有企業(yè)應(yīng)用，逐步推廣到事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)以及其他單位。自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)開始實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘用制作為契約合同管理的聘用制，其所具有的優(yōu)越性遠(yuǎn)超其初衷，因而成為干部人 事制度改革的重大舉措在全國(guó)推行。

一、事業(yè)單位聘用制度的具體內(nèi)容：

1、事業(yè)單位聘用制度的含義 聘用制度又稱為聘用制，是事業(yè)單位與職工按照國(guó)家有關(guān)法律、政策，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，明確聘用單位和受聘人員與工作有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的用人方式。它主要包括公開招聘、簽訂聘用合同、定期考核、解聘辭聘等制度。

2、事業(yè)單位公務(wù)員聘任制的特點(diǎn)（1）合同管理。機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員的管理主要是依據(jù)公務(wù)員法和聘任合同進(jìn)行的。是根據(jù)合同的規(guī)定履行職責(zé)，享受相應(yīng)的待遇。（2）平等協(xié)商。機(jī)關(guān)和應(yīng)聘人員的地位是平等的。在簽定聘任合同以后，雖然機(jī)關(guān)與聘任制公務(wù)員的關(guān)系已經(jīng)變成隸屬關(guān)系，但雙方仍然可以通過協(xié)商一致，變更或者解除聘任合同。（3）任期明確。聘任制公務(wù)員都有明確的聘任期限，公務(wù)員法規(guī)定為1至2年。聘任期滿，任用關(guān)系自然解除。需要時(shí)，可以約定續(xù)聘。

二、事業(yè)單位公務(wù)員聘用制度的范圍及形式

事業(yè)單位（含實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位）除按照國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行人事管理的以及轉(zhuǎn)制為企業(yè)的以外都要逐步試行人員聘用制度。

1、試行人員聘用制度的事業(yè)單位中，原固定用人制度職工、合同 制職工、新進(jìn)事業(yè)單位的職工，包括工勤人員都要實(shí)行聘用制度。

2、事業(yè)單位的黨群組織專職工作人員，在已與單位明確了聘用關(guān) 系的人員范圍內(nèi)，按照各自章程或法律規(guī)定產(chǎn)生、任用。聘用制基本上是三種形式： ①身份的聘用，如工人身份聘用為干部； ②崗位的聘用，如聘任到某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職位、工作崗位或?qū)I(yè)技術(shù)崗位；③基本用人(用工)關(guān)系的聘用，有的稱之為全員合同聘用制或全員聘用合同制、全員聘用制。

三、事業(yè)單位聘用制度的原則和程序

建立和推行事業(yè)單位人員聘用制度，要貫徹黨的干部路線，堅(jiān)持黨管干部原則；堅(jiān)持尊重知識(shí)、尊重人才的方針，樹立人才資源是第一資源的觀念；堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則；堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則；堅(jiān)持走群眾路線，保證職工的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

人員聘用的基本程序是：①公布空缺崗位及其職責(zé)、聘用條件、工資待遇等事項(xiàng)。②應(yīng)聘人員申請(qǐng)應(yīng)聘。③聘用工作組織對(duì)應(yīng)聘人員的資格、條件進(jìn)行初審。④聘用工作組織對(duì)通過初審的應(yīng)聘人員進(jìn)行考試或者考核，根據(jù)結(jié)果擇優(yōu)提出擬聘人員名單。⑤聘用單位負(fù)責(zé)人員集體討論決定受聘人 員。⑥聘用單位法定代表人或者其委托的人與受聘人員簽訂聘用合同。

四、事業(yè)單位公務(wù)員聘用制度的意義

1、滿足機(jī)關(guān)用人需求。面臨著信息化、全球化和政府活動(dòng)日益復(fù)雜化的形式下，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府公共服務(wù)的要求越來越高，政府事物愈加多變，但目前由于知識(shí)和視野的限制，政府的現(xiàn)有人員無法滿足需求。同時(shí)因公務(wù)員的職級(jí)工資制無法為特殊崗位需要的專業(yè)人才單獨(dú)規(guī)定工資水平，公務(wù)員制度的職位分類和酬薪體系缺乏靈活的激勵(lì)機(jī)制，使得公務(wù)員隊(duì)伍中具有專業(yè)技術(shù)的人才嚴(yán)重流失，如在中央國(guó)家機(jī)關(guān)、外語(yǔ)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)、國(guó)際法、國(guó)際金融、國(guó)際貿(mào)易、涉外審計(jì)等涉外專業(yè)，其中流失比重最大的是政府急需的專業(yè)人才。導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)的人才資源結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。公務(wù)員聘任制彌補(bǔ)了政府專業(yè)人才的不足，優(yōu)化了勝負(fù)的人才結(jié)構(gòu)，形成了多層次的政府人才隊(duì)伍。

2、降低了機(jī)關(guān)用人成本，提高了政府行政效率。公務(wù)員聘任制有于助降低機(jī)關(guān)用人成本，機(jī)關(guān)可直接招聘適當(dāng)人選，不必經(jīng)過嚴(yán)格的考試錄用和長(zhǎng)期的培養(yǎng)，同時(shí)，公務(wù)員聘用關(guān)系終止后聘任制公務(wù)員即與機(jī)關(guān)脫離關(guān)系，機(jī)關(guān)免去了“進(jìn)一個(gè)人就要終身負(fù)責(zé)”的后顧之憂。同時(shí)，還有助于提高政府行政效率。傳統(tǒng)的非聘任制公務(wù)員大多是通用型人 才，但缺乏適應(yīng)政府工作的特殊崗位的專業(yè)技術(shù)技能，公務(wù)員的素質(zhì)決定著政府的管理水平和效率，而聘任制下的公務(wù)員是某些領(lǐng)域某行業(yè)的優(yōu)秀人才，處理大量專業(yè)性的行政事務(wù)會(huì)有更高的效率。另外，公務(wù)員聘任制的職位根據(jù)職位的性質(zhì)、責(zé)任和難易程度進(jìn)行分類，因事設(shè)崗、因崗用人，崗位職責(zé)清楚、任職條件明確，有利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性、創(chuàng)造性，從而也有利于提高政府的工作效率。

3、健全了機(jī)關(guān)用人機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)員制度進(jìn)一步改革。聘用制使機(jī)關(guān)單位使用人的方式更加科學(xué)合理，更加人性化和彈性化。傳統(tǒng)的公務(wù)員制度很難使得機(jī)關(guān)單位面向社會(huì)全面化，不能隨時(shí)從社會(huì)上吸收更多的優(yōu)秀人才和吸收多樣的思維方式、專業(yè)技能，不能滿足政府公共管理對(duì)專業(yè)人才的需求，致使公務(wù)員隊(duì)伍人員結(jié)構(gòu)的固化與僵化，造成公務(wù)員制度缺乏靈活性與新陳代謝機(jī)制不暢等諸多弊病。黨的十六大報(bào)告中指出，要努力形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制。公務(wù)員聘任制打破了傳統(tǒng)公務(wù)員制度用人“唯資歷論”、“唯親疏論”的觀念，將政府公務(wù)員職位的常任制與非常任制結(jié)合起來，使政府用人觀念更加合理化、理性化。公務(wù)員聘任制拓寬了機(jī)關(guān)選人、用人渠道，改善了機(jī)關(guān)的用人方式，解決了公務(wù)員能進(jìn)不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流動(dòng)更加合理，健全了用人的機(jī)制，并且為我國(guó)公務(wù)員制度的未來改革指明了方向，將 促進(jìn)我國(guó)公務(wù)員制度的進(jìn)一步改進(jìn)。

4、完善了公務(wù)員制度的救濟(jì)體系。傳統(tǒng)的公務(wù)員制度中公務(wù)員與機(jī)關(guān)發(fā)生了糾紛，只能進(jìn)行申請(qǐng)復(fù)核、申訴、向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告，不能向法院提起訴訟。這些有限的行政救濟(jì)，不僅缺乏透明度和公開性，而且由于程序上的不公正，很難做到對(duì)所訴內(nèi)部行政行為的進(jìn)行公正而徹底的救濟(jì)?！叭祟惿鐣?huì)最好的結(jié)局就是司法審判”。公務(wù)員聘任制將司法救濟(jì)納入了公務(wù)員的救濟(jì)體系，聘任制公務(wù)員對(duì)人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，是對(duì)行政救濟(jì)內(nèi)在局限性的有效補(bǔ)充，完善了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系。

五、事業(yè)單位聘任制存在的問題

在實(shí)踐中，雖然我國(guó)在20多年前就有地方實(shí)行了公務(wù)員聘任制，但卻因?yàn)闆]有具體的法律依據(jù)，各地做法不一，實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多問題。雖然這次《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員聘任制作了專章規(guī)定，但所作的規(guī)定比較原則和抽象。公務(wù)員聘任制存在著很多問題。

1、可聘用的職位不明確。聘用制度適用于兩類職位，一類是專業(yè)性較強(qiáng)的工作崗位，另一類是輔助型職位，對(duì)那些是專業(yè)性強(qiáng)，那些是輔助形職位缺乏具體而又明確的規(guī)定。

2、聘任程序不完善。公務(wù)員法定機(jī)關(guān)可以采取兩種方法選拔合適 的聘任人員：一種是公開招聘，另一種是直接選聘。公開招聘可以采用公務(wù)員考試錄用程序進(jìn)行，但是直接選聘卻沒有相關(guān)的程序規(guī)定，才操作中可能引發(fā)腐敗。

3、聘任工資、福利、保險(xiǎn)等無具體規(guī)定。公務(wù)員法規(guī)定聘任制公務(wù)員按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行協(xié)議工資制，但是有關(guān)聘任制公務(wù)員協(xié)議工資如何確定，福利、保險(xiǎn)等如何確定，都沒有具體的法律規(guī)定。

4、人事爭(zhēng)議仲裁規(guī)定不明確。公務(wù)員法規(guī)定建立人事爭(zhēng)議仲裁制度，但卻有多處規(guī)定不明，人事仲裁委員會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)還是根據(jù)需求臨時(shí)設(shè)立；如果是常設(shè)機(jī)關(guān)，那么應(yīng)該設(shè)臵在省、地、市、縣的哪一級(jí)政府里面；如果是根據(jù)爭(zhēng)議的發(fā)生而臨時(shí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，那么它的公正性、權(quán)威性如何保證；還有如果對(duì)仲裁不滿意，應(yīng)該向哪一級(jí)的法院提起訴訟；這些在《公務(wù)員法》的規(guī)定都不明確。

5、對(duì)聘任合同的司法救濟(jì)存在的問題。公務(wù)員法規(guī)定聘任制公務(wù)員對(duì)人事仲裁決定不服，可以向人民法院提起訴訟，現(xiàn)行行政訴訟法明確把因“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”引起的爭(zhēng)議排除在受案范圍之外。即便將其列入行政訴訟的受案范圍內(nèi)，也存在問題：首先，由于我國(guó)關(guān)于公務(wù)員聘任制聘任合同的法律法規(guī)不健全，即使訴訟到法院，法院又依據(jù)哪些法律文件來作出公平公正的 判決；其次，因聘任合同的履行發(fā)生爭(zhēng)議而提起訴訟的既可能是公務(wù)員一方，也可能是用人機(jī)關(guān)一方。此外，對(duì)聘任合同的司法救濟(jì)，在審查范圍、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在很多問題。

六、對(duì)策和建議

1、明確聘任制的使用范圍。聘任制使用于兩類職位：一類是專業(yè)性較強(qiáng)的崗位，包括領(lǐng)導(dǎo)職位和非領(lǐng)導(dǎo)職位，其特點(diǎn)是與機(jī)關(guān)的高效運(yùn)行密不可分，而且具備較高的專業(yè)知識(shí)。另一類是輔助型職位，這類職位事務(wù)性較強(qiáng)，在機(jī)關(guān)工作中處于輔助地位，這部分工作的社會(huì)通用性較強(qiáng)，可與人才市場(chǎng)相銜接，降低用人成本。

2、聘任人員的產(chǎn)生方式。事業(yè)單位可采用2種方法選拔合適的聘任人員：一種是公開招聘，公開招聘采用公務(wù)員考試錄用的程序的進(jìn)行。另一種是直接選聘，直接選聘是與符合招聘條件的人員直接簽定聘用合同。兩種方式都應(yīng)該堅(jiān)持公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)、則優(yōu)的用人原則。

3、聘任合同的簽定及合同內(nèi)容。簽定聘任合同應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則，采用書面形式進(jìn)行，非書面的聘任合同無效。聘任合同應(yīng)具備以下幾個(gè)聘任條款：一是合同期限，二是職位和其職責(zé)要求，三是工資、福利和保險(xiǎn)待遇，聘用制的員工工資實(shí)行協(xié)議工資制，四是違約責(zé)任。

4、科學(xué)定編設(shè)崗。實(shí)行公務(wù)員聘任制，必須在編制限額和工資限額內(nèi)。因此，推行公務(wù)員聘任制治理，科學(xué)定編設(shè)崗是前提和保證。定編設(shè)崗要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，從人力資源合理配臵的高度，圍繞單位的發(fā)展中心和整體目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真研討。

5、建立業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)崗位績(jī)效考核。目前的公務(wù)員考核，普遍存在考核缺乏明確的目的，通常使考核流于形式，起不到激勵(lì)約束作用。公務(wù)員聘任制使考核有了明確定位，即考核結(jié)果作為公務(wù)員續(xù)聘、解聘或者調(diào)整崗、薪資的重要依據(jù)。因此建立公務(wù)員績(jī)效考核 體系，加強(qiáng)崗位績(jī)效考核是公務(wù)員聘任制順利運(yùn)行的重要保證。崗位績(jī)效考核就是要通過收集、分析、評(píng)價(jià)聘任制公務(wù)員在其工作崗位的工作表現(xiàn)和工作成果，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員工作業(yè)績(jī)客觀、科學(xué)、公正地考評(píng)，從而公平處理公務(wù)員的待遇、續(xù)聘、解聘等問題。建立以定量考核為主的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)，依據(jù)人力資源規(guī)范治理的目標(biāo)和職位序列要求，對(duì)崗位進(jìn)行分類。在崗位分析和研究的基礎(chǔ)上，相應(yīng)制定“崗位責(zé)任書”，說明書要對(duì)不同的崗位目標(biāo)、任職要求、職責(zé)范圍、行為規(guī)范進(jìn)行具體說明。考核內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與崗位的實(shí)際需要相符合，并區(qū)分優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職不同等級(jí)的具體行為。此外，也可采用實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾評(píng)議相結(jié)合、考核工作實(shí)績(jī)與考核工作態(tài)度相統(tǒng)一的綜合考評(píng)辦法，采取“個(gè)人訴職、量化打分、綜 合評(píng)估”等步驟實(shí)施，最后按得分確定不同等次。

6、改革支配辦法，實(shí)行協(xié)議工資制。收入分配是否合理，直接關(guān)系到聘任制公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益，也關(guān)系到公務(wù)員聘任制治理改革的成功與否。工作作為物質(zhì)利益的主要表現(xiàn)形式，也是調(diào)動(dòng)聘任制公務(wù)員積極性的主要手段。對(duì)聘任制公務(wù)員采用協(xié)議工資制，實(shí)現(xiàn)工資報(bào)酬由檔案工資向以崗定酬的轉(zhuǎn)變。在協(xié)議工資實(shí)際操作中，工資數(shù)額應(yīng)完全取決于勞動(dòng)關(guān)系雙方的意愿，在勞動(dòng)力人才市場(chǎng)交易法則的指導(dǎo)下，由聘用單位根據(jù)其工作崗位的性質(zhì)、工作量大小、工作難易程度等因素與其協(xié)商確定，并在聘用合同中予以明確。其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和住房公積金等應(yīng)按國(guó)家和地方關(guān)于機(jī)關(guān)公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。采取協(xié)議工資形式確定聘任制公務(wù)員的待遇，不僅 切合實(shí)際，又靈活簡(jiǎn)便，還可以每年進(jìn)行調(diào)整，具有較強(qiáng)的實(shí)用性。

7、實(shí)行人事代理，重視和完善社會(huì)保障。推行公務(wù)員聘任制，目的是增強(qiáng)機(jī)關(guān)單位活力，提高整體效能。途徑是通過推行聘用治理，破除身份終身制，新聘任公務(wù)員一律實(shí)行人事代理，其人事關(guān)系和檔案由人才市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)代理，使“單位人”變“社會(huì)人”，實(shí)現(xiàn)人力資源社會(huì)化。在聘用過程中，合同期滿或簽約雙方約定的聘用終止條件出現(xiàn)時(shí)，合同即行終止；合同期滿，經(jīng)雙方協(xié)商同意可以續(xù)聘，續(xù)聘必須重新簽訂聘用合同并簽證；終止合同的聘任制公務(wù)員進(jìn) 入勞動(dòng)力市場(chǎng)或人才市場(chǎng)自主擇業(yè)。聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)因履行聘任合同發(fā)生的爭(zhēng)議，可以通過人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)進(jìn)行裁決，根據(jù)合法、公正、及時(shí)處理的原則，依法維護(hù)爭(zhēng)議雙方的合法權(quán)益。另外，健全和完善社會(huì)保障，尤其要提供政策規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)解聘人員，應(yīng)給予充分關(guān)懷，除了給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還要積極幫助和指導(dǎo)他們尋求新的工作崗位。

在論文即將完成之際，我的心情無法平靜，從開始進(jìn)入課題到論文的順利完成，有多少可敬的師長(zhǎng)、同學(xué)、朋友給了我無言的幫助，在這里請(qǐng)接受我誠(chéng)摯的謝意。

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