第一篇：中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革的經(jīng)濟(jì)分析(下)

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中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革的經(jīng)濟(jì)分析(下)苗壯 清華大學(xué)法律碩士生聯(lián)合導(dǎo)師

關(guān)鍵詞: 合同/政策/法律/中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革/經(jīng)濟(jì)分析

內(nèi)容提要: 改革是一個(gè)社會(huì)博弈過(guò)程，利益關(guān)系和力量對(duì)比是改革的基本約束條件。改革的目標(biāo)、過(guò)程和方式，都是改革主體在各種因素的制約下追求改革凈收益最大化的產(chǎn)物。1978年以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度經(jīng)歷了從合同到政策、從政策到法律的改革過(guò)程。改革的基本經(jīng)驗(yàn)是，非正式制度與正式制度，誘發(fā)性改革與強(qiáng)制性改革相互制約、相互影響、相互促進(jìn)，從局部/部分改革到全局/整體改革，從邊際/增量改革到總量/存量改革。在中國(guó)特定的約束條件下，這樣的改革方式有利于降低改革的成本、阻力和風(fēng)險(xiǎn)，提高改革的凈收益。它不但適用于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的改革，而且適用于整個(gè)農(nóng)村乃至整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，具有廣泛的適用性和長(zhǎng)久的生命力。

給定管理者對(duì)閑暇的偏好，管理努力程度的大小，首先取決于管理努力程度與收入或其它收益是否相關(guān)以及相關(guān)程度。收入或其它收益是閑暇的機(jī)會(huì)成本。如果管理努力程度與收入或其它收益無(wú)關(guān)

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(“按需分配”)，閑暇的機(jī)會(huì)成本就等于零。在這種條件下，如果管理者的行為目的是最大化個(gè)人效用，那么，他就會(huì)最大化閑暇，直到管理努力程度接近甚至等于零的地步(“睜一只眼閉一只眼”)。如果管理努力程度與收入相關(guān)(“按生產(chǎn)要素分配或按勞分配”，如果管理被定義為勞動(dòng)的話)，那么，閑暇的機(jī)會(huì)成本大于零，從而管理努力程度大于零。相關(guān)程度越高，閑暇的機(jī)會(huì)成本就越大，從而管理努力程度越大。例如，同樣是按生產(chǎn)要素分配或按勞分配，承包經(jīng)營(yíng)制度(這類似于計(jì)件工資)下的管理努力程度就大于統(tǒng)收統(tǒng)支制度(這類似于計(jì)時(shí)工資)下的管理努力程度，因?yàn)榍罢叩南嚓P(guān)程度高于后者。管理努力程度的大小還取決于預(yù)期偷懶成本。預(yù)期偷懶成本等于偷懶的懲罰力度(降低收入、解雇等)乘以偷懶的發(fā)現(xiàn)概率。偷懶的懲罰力度越大，偷懶被發(fā)現(xiàn)的概率越大，預(yù)期偷懶成本就越高，從而管理努力程度越大?；鶎庸芾碚叩念A(yù)期偷懶成本在很大程度上取決于高層管理者的管理努力程度。

管理努力程度的這兩個(gè)制約因素(“獎(jiǎng)勤罰懶”)同樣是管理者行為的社會(huì)/制度約束條件。首先，在生產(chǎn)隊(duì)集體經(jīng)營(yíng)體制下，對(duì)管理者同樣普遍實(shí)行計(jì)時(shí)工資制(工分制)，管理努力程度與收入及其它收益相關(guān)程度低，閑暇的機(jī)會(huì)成本低，從而管理努力程度低。其次，管理者同樣名義上是但事實(shí)上又不是所有者。因?yàn)槭聦?shí)上不是所有者，管理者沒(méi)有剩余索取權(quán)，所以管理者同樣不太關(guān)心集體生產(chǎn)的凈

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收益;因?yàn)槊x上是所有者，所以管理者同樣享有在集體經(jīng)濟(jì)組織中就業(yè)的權(quán)利。在這種條件下，管理者即使偷懶，一般也不能被解雇。除了收入以外，管理者同樣還享有其它收益。這部分收益同樣屬于管理者作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利。管理者的這部分收益類似于就業(yè)權(quán)，即使偷懶一般也不能被降低。這樣一來(lái)，即使被發(fā)現(xiàn)，偷懶的懲罰力度很低。第三，在基層管理者與最高管理者之間存在著更加嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。[1]這同樣提高了最高管理者的監(jiān)督成本，降低了基層管理者偷懶被發(fā)現(xiàn)的概率。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理層次最多，管理跨度最大，管理成本自然最高。到了生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)，已經(jīng)是強(qiáng)弩之末(“山高皇帝遠(yuǎn)”)。何況，集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)出取決于很多因素，管理努力程度只是其中之一。要想分別計(jì)算清楚這些因素的不同影響，更是難上加難。在這些條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者偷懶的懲罰力度和發(fā)現(xiàn)概率低，預(yù)期偷懶成本就低，從而管理努力程度低。

承包經(jīng)營(yíng)在利益激勵(lì)功能和信息預(yù)測(cè)功能上都優(yōu)越于生產(chǎn)隊(duì)集體經(jīng)營(yíng)。根據(jù)經(jīng)營(yíng)方式，承包分為不聯(lián)產(chǎn)承包(“包工”)和聯(lián)產(chǎn)承包。聯(lián)產(chǎn)承包又分為沒(méi)有剩余索取權(quán)的聯(lián)產(chǎn)承包(“包產(chǎn)”)和有剩余索取權(quán)的聯(lián)產(chǎn)承包(“包干或大包干”)[2]。根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體，承包分為小組承包(“到組”)和家庭承包(“到戶”)。二者相結(jié)合就產(chǎn)生了6種承包：包工到組、包產(chǎn)到組、包干到組、包工到戶、包產(chǎn)到戶和包

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干到戶。在勞動(dòng)和管理努力程度與收入及其它收益的相關(guān)程度上，承包高于不承包，聯(lián)產(chǎn)承包高于不聯(lián)產(chǎn)承包，有剩余索取權(quán)的聯(lián)產(chǎn)承包高于沒(méi)有剩余索取權(quán)的聯(lián)產(chǎn)承包(“包工不如包產(chǎn)”，“包產(chǎn)不如包干”)。在勞動(dòng)者和管理者的預(yù)期偷懶成本上，家庭承包高于小組承包，小組承包高于生產(chǎn)隊(duì)經(jīng)營(yíng)(“隊(duì)不如組，組不如戶”;“生產(chǎn)隊(duì)是大鍋飯，小組是二鍋飯，家庭是小鍋飯”)。因此，在第三次包產(chǎn)到戶浪潮中，絕大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)最終選擇了包干到戶。這是因?yàn)?，包干到戶最大限度地降低了行為的外部性和不確定性及其所引起的交易成本，從而最大限度地增進(jìn)了農(nóng)民的預(yù)期利益。

與城市企業(yè)相比，農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)的制度效率更低，從而改革收益更高，改革動(dòng)機(jī)更強(qiáng)。城市企業(yè)實(shí)行現(xiàn)代機(jī)器生產(chǎn)，而農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)則實(shí)行傳統(tǒng)手工生產(chǎn)。生產(chǎn)技術(shù)水平的差異在很大程度上引起了制度的利益激勵(lì)功能和信息預(yù)測(cè)功能的差異。例如，與城市企業(yè)相比，在農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行計(jì)件工資制的操作成本更高，偷懶的發(fā)現(xiàn)成本更高，從而勞動(dòng)和管理努力程度更低。城鄉(xiāng)之間制度效率的差異還取決于社會(huì)約束條件的差異。這尤其表現(xiàn)在管理方面。一般來(lái)說(shuō)，管理者的作用更為重要，而管理行為更難監(jiān)督。為了提高管理效率，就必須對(duì)管理者進(jìn)行額外激勵(lì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，這種額外激勵(lì)一般是以剩余索取權(quán)的方式進(jìn)行，而在傳統(tǒng)的集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中一般是以職務(wù)升遷的方式進(jìn)行。與城市企業(yè)的管理者相比，農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)管理者既沒(méi)有國(guó)家正式干

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部的身份，又沒(méi)有(或基本沒(méi)有)轉(zhuǎn)為國(guó)家正式干部的可能，職務(wù)升遷的預(yù)期很小，從而管理努力程度更低。[3]城鄉(xiāng)勞動(dòng)者之間同樣存在類似差異。例如，城市企業(yè)的工人擁有國(guó)家正式職工的身份以及分房、提薪、評(píng)先進(jìn)、入黨、轉(zhuǎn)干、提干等機(jī)會(huì)。這些機(jī)會(huì)有些是國(guó)家正式職工獨(dú)自享有的，有些是國(guó)家正式職工優(yōu)先享有的。這些身份和機(jī)會(huì)的差異不能不引起勞動(dòng)努力程度的差異。總之，城鄉(xiāng)之間自然/技術(shù)和社會(huì)/制度約束條件的差異有助于解釋為什么農(nóng)村改革在時(shí)間上先于城市改革，在空間上廣于城市改革，在程度上深于城市改革，在結(jié)果上優(yōu)于城市改革。

全面解釋農(nóng)村改革的動(dòng)機(jī)以及城鄉(xiāng)改革的差異，還必須超越集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部農(nóng)民與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，全面分析在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中國(guó)家與農(nóng)民之間的利益關(guān)系;不但要分析農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而且要分析農(nóng)民的人身權(quán)利?？傊?，要分析整個(gè)制度體系和權(quán)利體系。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是一種國(guó)家控制的公有經(jīng)濟(jì)。通過(guò)指令性生產(chǎn)計(jì)劃，產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、關(guān)閉產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)、隔絕城鄉(xiāng)人口流動(dòng)等方式，國(guó)家嚴(yán)格控制了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、甚至如何生產(chǎn)都是由國(guó)家決定的。國(guó)家的控制嚴(yán)重限制和剝奪了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員對(duì)其所占有的土地及其它生產(chǎn)資料的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，限制和剝奪了農(nóng)民的擇業(yè)權(quán)、遷徙權(quán)以及改變社會(huì)身份的權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與城市國(guó)有經(jīng)濟(jì)都是國(guó)家控制的公有經(jīng)濟(jì)。

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從利益關(guān)系上講，二者之間的根本區(qū)別在于國(guó)家控制的經(jīng)濟(jì)后果由誰(shuí)承擔(dān)。[4]在城市國(guó)有經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家控制的經(jīng)濟(jì)后果由國(guó)家承擔(dān)(“又管又包”)。國(guó)家以其財(cái)政收入擔(dān)保國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織成員的就業(yè)、收入和福利。這就是統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。而在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家控制的經(jīng)濟(jì)后果卻要由集體承擔(dān)(“管而不包”)。大災(zāi)荒時(shí)期餓死的主要是農(nóng)民，貧困地區(qū)的農(nóng)民即使在一般年景下也經(jīng)常逃荒要飯的事實(shí)就是明證。在城市國(guó)有經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家與國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織及其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系基本上是對(duì)稱的、均衡的。而在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家與集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系則很不對(duì)稱、很不均衡。這一點(diǎn)，再加上二元經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間在就業(yè)、收入和福利方面的巨大差異，不但能夠解釋城鄉(xiāng)之間在改革方面的巨大差異，而且能夠解釋何以在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，不但勞動(dòng)者，而且管理者都有強(qiáng)烈的改革動(dòng)機(jī)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，在改革中可能失去的只是貧困和饑餓，可能得到的卻是溫飽和小康。對(duì)于管理者來(lái)說(shuō)，在改革中可能失去的那點(diǎn)微不足道的特權(quán)實(shí)在無(wú)法與可能得到的土地使用權(quán)、自由發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)和社隊(duì)企業(yè)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的前身)的權(quán)利、改變社會(huì)身份的權(quán)利等量齊觀。相比之下，城里人在改革中恐怕更要患得患失一些。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間在收入和福利方面的差異，則能夠解釋在農(nóng)村改革中貧困地區(qū)與其它地區(qū)之間的差異。

四、約束條件(下)：力量對(duì)比

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改革的必要性并不能保證改革的成功。改革是否順利，能否成功，還取決于改革的可行性。這就需要分析力量對(duì)比。事實(shí)上，三次包產(chǎn)到戶浪潮的不同結(jié)局，從根本上就是由不同的力量對(duì)比所決定的。正是力量對(duì)比決定了改革的可行性。

考慮到力量對(duì)比，改革的充分條件是，改革的預(yù)期收益大于改革的預(yù)期成本。換句話說(shuō)，存在著改革的預(yù)期凈收益。這就意味著，無(wú)論對(duì)于社會(huì)還是對(duì)于國(guó)家，舊制度都已經(jīng)到了不可持續(xù)的地步。在這種條件下，有關(guān)個(gè)人、團(tuán)體、集團(tuán)就會(huì)產(chǎn)生改革的能力。[5]

與對(duì)利益關(guān)系的分析類似，分析力量對(duì)比，既要分析集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部農(nóng)民與農(nóng)民之間的關(guān)系，又要分析整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系以及城鄉(xiāng)關(guān)系。我們先從集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部農(nóng)民與農(nóng)民之間的關(guān)系入手。

首先，從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有“小集團(tuán)”的典型特征。假定其它條件相同，小集團(tuán)比大集團(tuán)更易組織集體行動(dòng)。[6]具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別是生產(chǎn)隊(duì)這個(gè)“基礎(chǔ)”的規(guī)模很小，人數(shù)很少，并且結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，其成員之間具有很強(qiáng)的“同質(zhì)性”：他們共同分享“耕者有其田”的價(jià)值觀念，相互承認(rèn)并尊重彼此之間的“成員權(quán)”，從而很容易達(dá)成“按人口均分”的共識(shí)。這就意味著，改革的交易成本很低。

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其次，中國(guó)農(nóng)民有幾千年家庭經(jīng)營(yíng)的習(xí)慣。即使在人民公社時(shí)期，家庭經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)也沒(méi)有中斷，主要體現(xiàn)在雖然有限但卻長(zhǎng)期存在的自留地、家庭副業(yè)和集市貿(mào)易。實(shí)行包產(chǎn)到戶不過(guò)是恢復(fù)了農(nóng)民的家庭經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，農(nóng)民的家庭不但是農(nóng)村的消費(fèi)組織，而且是農(nóng)村的生產(chǎn)、流通、分配組織。與生產(chǎn)隊(duì)、小組相比，家庭經(jīng)營(yíng)的管理成本更低。這就為實(shí)行包產(chǎn)到戶提供了現(xiàn)成的知識(shí)資源和組織資源，從而降低了改革的生產(chǎn)成本。

第三，即使從技術(shù)上講，農(nóng)村改革的信息成本及其它操作成本也都很低。例如，與資本相比，土地更易于分割、保值，其生產(chǎn)率更易預(yù)測(cè)。因此，包產(chǎn)到戶更易操作。

但改革的命運(yùn)并不完全由農(nóng)民的行為所決定。制度是一種公共物品，是公共選擇的產(chǎn)物。在存在公共權(quán)力的條件下，國(guó)家是公共選擇中的重要主體，政策、法律是公共物品的重要形式。農(nóng)民的合同能否有效實(shí)施、長(zhǎng)期穩(wěn)定，在很大程度上取決于國(guó)家及其所制定、實(shí)施的政策、法律是否確認(rèn)、保護(hù)農(nóng)民的合同所確立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果國(guó)家及其所制定、實(shí)施的政策、法律確認(rèn)、保護(hù)農(nóng)民的合同所確立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，農(nóng)村改革就可能順利、成功;反之，農(nóng)村改革就可能受挫、失敗。

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農(nóng)村改革首先受到意識(shí)形態(tài)的制約。人民公社制度是以傳統(tǒng)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)的。包產(chǎn)到戶前兩次浪潮之所以受挫乃至失敗，在很大程度上就是由于指導(dǎo)思想的束縛。第三次包產(chǎn)到戶浪潮正是在第三次思想解放運(yùn)動(dòng)中掀起的。解放思想、實(shí)事求是的思想路線推動(dòng)了指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，為農(nóng)村改革提供了強(qiáng)大的精神力量和客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在實(shí)踐中檢驗(yàn)和發(fā)展真理推動(dòng)了對(duì)社會(huì)主義的重新認(rèn)識(shí)，為農(nóng)村改革確立了根本任務(wù)和基本原則。實(shí)行包產(chǎn)到戶的農(nóng)民以及支持包產(chǎn)到戶的各級(jí)地方官員正是以這些標(biāo)準(zhǔn)、原則為依據(jù)，對(duì)中央政策的“精神實(shí)質(zhì)”做出了超越政策條文的“目的解釋”，從而論證了包產(chǎn)到戶的合理性、合法性。最高領(lǐng)導(dǎo)人和中央官員也是以這些標(biāo)準(zhǔn)、原則為依據(jù)，不斷放寬政策，最終確立了包產(chǎn)到戶的合法性。在這個(gè)意義上講，思想解放運(yùn)動(dòng)是農(nóng)村改革乃至整個(gè)中國(guó)改革開(kāi)放的真正起點(diǎn)。正如鄧小平所總結(jié)的那樣，“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，解決過(guò)去遺留的問(wèn)題，解決新出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，正確地改革同生產(chǎn)力迅速發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，確定實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的具體道路、方針、方法和措施”。[7]

一定的意識(shí)形態(tài)是以一定的政治力量對(duì)比為保障的?！八枷肼肪€政治路線的實(shí)現(xiàn)要靠組織路線來(lái)保證”。[8]傳統(tǒng)社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)和人民公社制度在很大程度上就是以毛澤東的絕對(duì)權(quán)威和維護(hù)傳統(tǒng)

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意識(shí)形態(tài)和傳統(tǒng)體制的政治力量為保障的。而第三次思想解放運(yùn)動(dòng)和包產(chǎn)到戶浪潮的興起和發(fā)展過(guò)程，也正是支持改革的政治力量崛起和上升的過(guò)程;包產(chǎn)到戶取得合法性之時(shí)正是支持改革的政治力量在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中取得優(yōu)勢(shì)地位之時(shí)。政治力量對(duì)比的變化促進(jìn)了意識(shí)形態(tài)和體制的變化;反過(guò)來(lái)，意識(shí)形態(tài)和體制的變化又促進(jìn)了政治力量對(duì)比的進(jìn)一步變化。二者之間相互制約、相互影響、相互促進(jìn)。這種辯證關(guān)系貫穿了整個(gè)改革過(guò)程。

歸根到底，農(nóng)村改革要受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制約。一定的經(jīng)濟(jì)體制固然是一定的意識(shí)形態(tài)和政治力量對(duì)比的產(chǎn)物，但歸根到底是為一定的發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的。一定的發(fā)展戰(zhàn)略需要一定的經(jīng)濟(jì)體制。發(fā)展戰(zhàn)略改變了，經(jīng)濟(jì)體制往往隨之改變。

新中國(guó)建立以后，國(guó)家制定了加快推進(jìn)工業(yè)化，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略需要巨額的資本積累。在中國(guó)這樣的農(nóng)業(yè)大國(guó)，資本積累的來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)剩余。為了汲取農(nóng)業(yè)剩余，國(guó)家首先建立了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度下，國(guó)家一方面從農(nóng)民手中低價(jià)收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，另一方面向城市企業(yè)和居民低價(jià)銷售農(nóng)產(chǎn)品，以降低工業(yè)生產(chǎn)的成本，提高城市企業(yè)的利潤(rùn)。國(guó)家再通過(guò)統(tǒng)收統(tǒng)支制度集中城市企業(yè)的利潤(rùn)，形成新的資本。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度限制了農(nóng)民的產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)，面對(duì)億萬(wàn)分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，其制度成本十分高昂。為了提高統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的制度效率，國(guó)家努力

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引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)。在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，公有化程度不斷提高，最終建立了政社合一、一大二公的人民公社制度;人民公社制度進(jìn)一步剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)。在這個(gè)意義上講，人民公社制度是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的微觀組織基礎(chǔ)，二者都服務(wù)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。與此相關(guān)的其它配套制度，如制定和實(shí)施指令性生產(chǎn)計(jì)劃、關(guān)閉產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場(chǎng)，隔絕城鄉(xiāng)人口流動(dòng)等等，同樣是為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)的。[9]

問(wèn)題不在于工業(yè)化目標(biāo)是否合理，而在于優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和人民公社制度是否有效。在資源條件上，中國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)主要在于勞動(dòng)，而重工業(yè)是資本最為密集的產(chǎn)業(yè)。由于背離了比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略很難長(zhǎng)期持續(xù)下去。隨著工業(yè)化的不斷推進(jìn)，薄弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)越來(lái)越難以支撐重工業(yè)的大廈。因此，國(guó)家遲早要調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略。事實(shí)上，早在1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中就提出了調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想，但這個(gè)構(gòu)想不但沒(méi)有實(shí)行，反而在1958年掀起了以大煉鋼鐵為中心的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)。在60年代初的經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，國(guó)家對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略做出了重大調(diào)整，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)。這次調(diào)整雖然取得了重大實(shí)效，但并沒(méi)有堅(jiān)持下去。改革開(kāi)放初期，為了消除“洋躍進(jìn)”的消極后果，國(guó)家又一次對(duì)發(fā)展戰(zhàn)略做出了重大調(diào)整。此后，按比較優(yōu)勢(shì)制定發(fā)展戰(zhàn)略就成為經(jīng)濟(jì)工作的長(zhǎng)期指導(dǎo)方針。農(nóng)村改革

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就是在這個(gè)政策背景下起步的。在這個(gè)意義上講，農(nóng)村改革是為國(guó)家加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)的。

土地承包經(jīng)營(yíng)最終能夠成為一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度，也是同人們對(duì)家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)越性和適應(yīng)性的認(rèn)識(shí)深化分不開(kāi)的。從知識(shí)的角度講，許多人之所以反對(duì)包產(chǎn)到戶，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，家庭經(jīng)營(yíng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。包產(chǎn)到戶的實(shí)踐證明，家庭經(jīng)營(yíng)有利于調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者的積極性，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。實(shí)行對(duì)外開(kāi)放以后，人們又了解到，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)同樣是以家庭經(jīng)營(yíng)為主的;甚至在美國(guó)這樣規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度極高的國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織形式也是以家庭農(nóng)場(chǎng)為主的。隨著認(rèn)識(shí)的深化，人們得出了這樣的結(jié)論：家庭經(jīng)營(yíng)不但具有很大的優(yōu)越性，而且具有很強(qiáng)的適應(yīng)性;不但適應(yīng)現(xiàn)在生產(chǎn)力發(fā)展的要求，而且能夠適應(yīng)將來(lái)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求。因此，包產(chǎn)到戶就不應(yīng)當(dāng)是一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，而應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的制度穩(wěn)定下來(lái)。正是在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營(yíng)最終成為一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律制度。

五、改革方式

所謂改革方式，就是在長(zhǎng)期的改革過(guò)程中，在利益關(guān)系和力量對(duì)比的制約下，改革主體為了實(shí)現(xiàn)利益最大化而形成的穩(wěn)定的行為方式。制度是人們?cè)陂L(zhǎng)期社會(huì)博弈過(guò)程中形成的穩(wěn)定的行為方式，改革

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方式同樣是長(zhǎng)期的改革這個(gè)社會(huì)博弈過(guò)程的產(chǎn)物。認(rèn)識(shí)約束條件是認(rèn)識(shí)改革方式的基礎(chǔ)，而認(rèn)識(shí)改革方式則是認(rèn)識(shí)改革過(guò)程的深化。

具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的改革方式具有以下特點(diǎn)：

第一，非正式制度與正式制度相互制約、相互影響、相互促進(jìn)。

非正式制度包括習(xí)慣、道德，正式制度包括政策、法律。一方面，沒(méi)有正式制制度的確認(rèn)、保護(hù)，非正式制度很難有效實(shí)施，甚至很難確立;另一方面，沒(méi)有非正式制度的補(bǔ)充、支持，正式制度同樣很難有效實(shí)施，甚至很難確立。因此，不但要重視正式制度，而且要重視非正式制度。真正的法律是寫在人民心中的法律。非正式制度就是“寫在人民心中的法律”。實(shí)踐證明，非正式制度不但能夠補(bǔ)充、支持與其相容的正式制度，甚至能夠同與其不相容的正式制度并存并逐漸替代這種制度。在某種程度上可以說(shuō)，非正式制度是正式制度的基礎(chǔ)。

在農(nóng)村改革過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系首先由農(nóng)民的合同所確立、實(shí)施，并先后由地方與中央政府的政策、國(guó)家的法律所確認(rèn)、保護(hù)。在這個(gè)過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)制度逐漸由不合法到原則上不合法但允許有例外，再到局部合法，直到完全合法。隨著制度合法性程度不斷提高，預(yù)期改革凈收益也不斷提高，從而改革動(dòng)力也不斷提高。這樣，土地承包經(jīng)營(yíng)制度在部分地區(qū)形成之后，不斷向全國(guó)各地?cái)U(kuò)散。

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在城市改革和對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中，非正式制度同樣發(fā)揮著不可替代的作用。例如，在城市改革中，企業(yè)文化、商業(yè)文化對(duì)企業(yè)制度、市場(chǎng)制度的確立、實(shí)施發(fā)揮著不可替代的支持、補(bǔ)充作用。再如，在對(duì)外開(kāi)放中，海外華僑、華人不但是重要的投資、貿(mào)易主體，而且是重要的投資、貿(mào)易中介。他們之所以能夠發(fā)揮這樣的作用，一個(gè)重要原因是，在他們與中國(guó)大陸之間存在著建立在文化傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的血緣、地緣關(guān)系。這些非正式制度在很大程度上是正式制度的“地方性知識(shí)”。由于信息是稀缺的而理性是有限的，對(duì)這些制度性知識(shí)的利用，有利于降低改革的學(xué)習(xí)成本及其它生產(chǎn)成本和交易成本。

第二，誘發(fā)性改革與強(qiáng)制性改革相互制約、相互影響、相互促進(jìn)

廣義的誘發(fā)性改革是各種改革主體為了獲取預(yù)期改革凈收益而進(jìn)行的改革。一般來(lái)說(shuō)，改革都是由預(yù)期改革凈收益所“誘發(fā)的”。如果預(yù)期改革收益大于預(yù)期改革成本，改革就可能發(fā)生。在這個(gè)意義上講，一切改革都是誘發(fā)性改革。不過(guò)，在改革過(guò)程中，主體不同，手段、方式、形式、后果、作用不同。因此，有必要根據(jù)改革主體及其手段、方式、形式、后果、作用的不同，將改革分為誘發(fā)性改革與強(qiáng)制性改革。

誘發(fā)性改革是社會(huì)利益集團(tuán)“自下而上”進(jìn)行的改革。一般來(lái)說(shuō)，誘發(fā)性改革只能使用經(jīng)濟(jì)、道德等非強(qiáng)制性手段，只能采取自愿、文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)

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協(xié)商等非強(qiáng)制性方式，只能確立、實(shí)施習(xí)慣、合同等非正式制度。強(qiáng)制性改革是國(guó)家及其代表“自上而下”進(jìn)行的改革。一般來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性改革不但能夠使用經(jīng)濟(jì)、道德等非強(qiáng)制性手段，而且能夠使用行政、法律等強(qiáng)制性手段;不但能夠采取自愿、協(xié)商等非強(qiáng)制性方式，而且能夠采取強(qiáng)迫、命令等強(qiáng)制性方式;不但能夠確立、實(shí)施指導(dǎo)思想、意識(shí)形態(tài)等非正式制度，而且能夠確立、實(shí)施政策、法律等正式制度。在改革的不同時(shí)期、不同領(lǐng)域，二者具有不同的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮不同的作用。相比之下，在包產(chǎn)到戶乃至整個(gè)農(nóng)村改革中，在中國(guó)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展、發(fā)育中，誘發(fā)性改革的作用最為突出。

包產(chǎn)到戶經(jīng)歷了一個(gè)農(nóng)民推動(dòng)地方，地方推動(dòng)中央的過(guò)程。在改革初期(1978—1981年)，農(nóng)民的誘發(fā)性改革處于主導(dǎo)地位;在改革后期(1982—1984年)，國(guó)家的強(qiáng)制性改革處于主導(dǎo)地位。而在整個(gè)過(guò)程中，地方政府都發(fā)揮了重要作用?？梢哉f(shuō)，包產(chǎn)到戶是所有改革主體的“合力”共同發(fā)揮作用的結(jié)果，其中，農(nóng)民發(fā)揮了“第一推動(dòng)力”的作用。事實(shí)上，在農(nóng)村改革的各個(gè)領(lǐng)域，誘發(fā)性改革都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。除了包產(chǎn)到戶以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民工潮、小城鎮(zhèn)、民主選舉，等等，在很大程度上都是農(nóng)民的創(chuàng)舉。在土地制度改革中，誘發(fā)性改革并沒(méi)有隨著包產(chǎn)到戶的完全合法化而終止。從80年代中期至今，農(nóng)民和地方官員一直在進(jìn)行改革的試驗(yàn)和探索，有的是在集體所有制的范圍內(nèi)進(jìn)行的，如適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、兩田制等等;有的可能

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已經(jīng)超越了集體所有制的范圍，如股份合作制、“小產(chǎn)權(quán)”，等等。意味深長(zhǎng)的是，與包產(chǎn)到戶不同，上述試驗(yàn)和探索往往發(fā)生在沿海地區(qū)和城市郊區(qū)。雖然大部分試驗(yàn)和探索還沒(méi)有得到國(guó)家法律的正式認(rèn)可，但其中所包含的制度信息值得關(guān)注。

在城市改革和對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中，誘發(fā)性改革同樣發(fā)揮著重要作用。例如，民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的發(fā)展、市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育在很大程度首先歸功于企業(yè)家的創(chuàng)新活動(dòng)。誘發(fā)性改革有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)利益集團(tuán)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而降低整個(gè)改革的交易成本和生產(chǎn)成本，并降低強(qiáng)制性改革的阻力和風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行強(qiáng)制性改革，有利于加快新制度的形成、擴(kuò)散，有利于降低新制度的實(shí)施成本，有利于新制度的穩(wěn)定和完善。

第三，從局部/部分改革到全局/整體改革

局部/部分改革就是在局部地區(qū)、部分領(lǐng)域進(jìn)行的改革。全局/整體改革就是在全國(guó)各地、各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行的改革。

農(nóng)村改革采取了從局部/部分改革到全局/整體改革的方式。從局部改革到全局改革首先表現(xiàn)為包產(chǎn)到戶首先在貧困地區(qū)形成，然后逐漸向其它地區(qū)擴(kuò)散;還表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)首先在沿海地區(qū)、城市郊區(qū)形成，然后逐漸向其它地區(qū)擴(kuò)散等等。從部分改革到整體改革

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表現(xiàn)為改革重點(diǎn)經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到農(nóng)業(yè)流通，再到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換過(guò)程。

整個(gè)中國(guó)的改革開(kāi)放都采取了從局部/部分改革到全局/整體改革的方式。例如，改革開(kāi)放經(jīng)歷了農(nóng)村包圍城市，沿海帶動(dòng)內(nèi)地的演進(jìn)過(guò)程。幾乎在各個(gè)領(lǐng)域，[10]改革都采取了先試點(diǎn)、后推廣的形成-擴(kuò)散方式。再如，改革重點(diǎn)經(jīng)歷了從企業(yè)體制到市場(chǎng)機(jī)制再到宏觀調(diào)控等領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換過(guò)程。

農(nóng)村改革乃至整個(gè)中國(guó)的改革開(kāi)放之所以采取從局部/部分改革到全局/整體改革的方式，根本原因在于，中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)。在不同的地區(qū)和領(lǐng)域，改革的約束條件和預(yù)期利益都極為不同。在這種情況下，改革最有可能在舊體制的薄弱環(huán)節(jié)首先發(fā)生。經(jīng)濟(jì)改革之所以在農(nóng)村率先起步，是因?yàn)樵诟鞣N條件的制約下，農(nóng)村(首先是貧困地區(qū))改革的預(yù)期利益最大;對(duì)外開(kāi)放之所以在沿海(首先是東南沿海)率先起步，是因?yàn)樵诟鞣N條件的制約下，沿海開(kāi)放的預(yù)期利益最大。改革重點(diǎn)在不同領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換過(guò)程，也可以由類似的因素來(lái)解釋。新體制在舊體制的薄弱環(huán)節(jié)形成后，就會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)和補(bǔ)償效應(yīng)，從而不斷向其它環(huán)節(jié)擴(kuò)散。這樣一來(lái)，改革就成了有重點(diǎn)、有步驟的過(guò)程。這樣的改革方式，有利于降低改革的生產(chǎn)成本和交易成本，降低改革的阻力和風(fēng)險(xiǎn)。

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第四，從邊際/增量改革到總量/存量改革

邊際/增量改革，就是在尊重、利用舊體制總量/存量的前提下，在舊體制的內(nèi)部和外部的邊際/增量確立、實(shí)施新體制。在這個(gè)意義上講，可以將邊際/增量改革分為體制內(nèi)的邊際/增量改革和體制外的邊際/增量改革。

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革屬于體制內(nèi)的邊際/增量改革。例如，大包干的原則是，“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。其中，“交夠國(guó)家的，留足集體的”就是尊重、利用舊體制的總量/存量，“剩下都是自己的”就是在舊體制內(nèi)部的邊際/增量確立、實(shí)施新體制。通過(guò)大包干，農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和剩余產(chǎn)品處分權(quán)。在這些權(quán)利的基礎(chǔ)上，形成了家庭經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)機(jī)制。隨著新舊體制之間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換，家庭經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)機(jī)制逐漸在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通中取得了主導(dǎo)地位。后來(lái)進(jìn)行的流通體制改革和稅費(fèi)體制改革，無(wú)非是對(duì)舊體制進(jìn)行的總量/存量改革。這就是從體制內(nèi)的邊際/增量改革到體制內(nèi)的總量/存量改革的方式。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(特別是其中的個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì))的異軍突起、民工潮的興起和發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)等等，都屬于體制外的邊際/增量改革。

整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革都采取了從邊際/增量改革到總量/存量改革的方式。例如，企業(yè)承包的原則是，“包死基數(shù)，確保上繳，超收

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多留，欠收自補(bǔ)”。財(cái)政包干的原則大同小異，后來(lái)實(shí)行的分稅制也是以類似的“基數(shù)法”而進(jìn)行的。[11]通過(guò)承包，企業(yè)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部獲得了資產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和剩余產(chǎn)品處分權(quán)。在這些權(quán)利的基礎(chǔ)上，形成了企業(yè)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)機(jī)制。隨著新舊體制之間的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換，企業(yè)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)機(jī)制逐漸在工業(yè)生產(chǎn)、流通中取得了主導(dǎo)地位。后來(lái)進(jìn)行的流通體制改革、企業(yè)制度改革、財(cái)稅體制改革，無(wú)非是對(duì)舊體制進(jìn)行的總量/存量改革。這就是從體制內(nèi)的邊際/增量改革到體制內(nèi)的總量/存量改革的方式。至于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))和外資經(jīng)濟(jì)的興起和發(fā)展，都屬于體制外的邊際/增量改革。

制度是利益和知識(shí)的載體。從邊際/增量改革到總量/存量改革，就是在尊重既得利益、利用既有知識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)改革不斷地創(chuàng)造、增進(jìn)新利益、新知識(shí)，從而使改革過(guò)程盡可能地接近于帕累托改進(jìn)，即在沒(méi)有人受損的情況下改進(jìn)一些人的福利(“讓一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來(lái)”)。這樣，整個(gè)改革過(guò)程就可能成為預(yù)期改革凈收益最大化的過(guò)程。這樣的改革方式有利于降低改革的成本、阻力和風(fēng)險(xiǎn)。[12]

上述改革方式的整體就是中國(guó)的漸進(jìn)改革道路。從根本上講，不同的改革道路不是根據(jù)不同的改革速度，而是根據(jù)不同的改革方式來(lái)劃分的。一般地說(shuō)，漸進(jìn)改革的速度可能會(huì)低于激進(jìn)改革的速度。但改革速度的高低，遑論改革結(jié)果的好壞，歸根到底取決于改革的約束

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條件。如果條件不充分，盲目追求速?zèng)Q只能是欲速則不達(dá)。此外，漸進(jìn)改革的持久性是就改革的整體、全局、戰(zhàn)略來(lái)講的，并不排除部分、局部、戰(zhàn)術(shù)上的速?zèng)Q性。事實(shí)上，中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，漸進(jìn)改革完全能夠?qū)崿F(xiàn)持久中的速?zèng)Q。[13]

注釋:

[1] 事實(shí)上，在勞動(dòng)者與管理者之間，基層管理者與最高管理者之間存在著兩種不對(duì)稱： 信息不對(duì)稱和權(quán)力不對(duì)稱。管理者與最高管理者擁有更大的正式權(quán)力，而勞動(dòng)者與基層管理者則擁有更多的個(gè)人信息(“地方性知識(shí)”)。在制度非均衡狀態(tài)下，就會(huì)出現(xiàn)“一級(jí)壓一級(jí)”和“一級(jí)騙一級(jí)”的現(xiàn)象。而這種負(fù)和博弈的結(jié)果往往是“個(gè)人斗不過(guò)集體，地方斗不過(guò)中央”和“中央算不過(guò)地方，集體算不過(guò)個(gè)人”。這也提醒我們，權(quán)力不是萬(wàn)能的，政府也不是萬(wàn)能的。

[2] 用農(nóng)民的話來(lái)說(shuō)，大包干就是“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。

[3] 對(duì)社隊(duì)干部的約束條件和行為方式，周其仁等經(jīng)濟(jì)學(xué)家都做過(guò)具體分析。

[4] 參見(jiàn)周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年第1版

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[5] 改革是中國(guó)的第二次革命。偉大的革命家列寧說(shuō)過(guò)，革命的充分條件是，不但人民無(wú)法照舊生活下去，而且統(tǒng)治者也無(wú)法照舊統(tǒng)治下去了。

[6] 參見(jiàn)奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海三聯(lián)書店，1995年4月第1版，p3

[7] 鄧小平：《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社，1994年第2版，p141

[8]鄧小平：《思想路線政治路線的實(shí)現(xiàn)要靠組織路線來(lái)保證》，《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社，1994年第2版，p190

[9] 同注23，另參見(jiàn)林毅夫等：《論中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)式道路》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第9期

[10] 包括典型的“公共物品”，如財(cái)政稅收制度和農(nóng)村稅費(fèi)制度

[11] 例如，自2002年1月1日起實(shí)施的所得稅改革方案，仍然以“基數(shù)法”為基礎(chǔ)確定中央與地方的所得稅收入。

[12] 關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革方式的一般分析，參見(jiàn)苗壯：《制度變遷中的改革戰(zhàn)略選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1992年第10期;

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《論中國(guó)的漸進(jìn)改革道路》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，1993年第1期。另參見(jiàn)盛洪主編：《中國(guó)的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》(包括林毅夫、樊綱、盛洪、胡汝銀、苗壯、張軍等的論文)，上海三聯(lián)書店暨上海人民出版社，1994年第1版

[13] 關(guān)于兩種不同改革方式的比較分析，參見(jiàn)苗壯：《北京一青年學(xué)者談過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》，1993年4月29日;《漸進(jìn)中的突進(jìn)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》，1993年8月5日

出處:《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第3期

第二篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問(wèn)題的有效途徑，同時(shí)可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

一、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國(guó)日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計(jì),全國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬(wàn)以上。從近年土地被征用的數(shù)量和國(guó)農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬(wàn)失地農(nóng)民的數(shù)量估計(jì)并不為過(guò)。少數(shù)農(nóng)民因?yàn)榈貌坏胶戏ǖ耐琳饔醚a(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對(duì)抗,造成嚴(yán)重的地方社會(huì)治安問(wèn)題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國(guó)家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國(guó)家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割,但卻沒(méi)有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑”農(nóng)地國(guó)有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計(jì)。

建立混合所有制的主張。改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長(zhǎng)期化、商品化。

(二)農(nóng)地征用制度改革

第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個(gè)新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國(guó)稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個(gè)制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國(guó)家所有制的情況下,可以考慮延長(zhǎng)土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”和“國(guó)家失地”農(nóng)民保障基金”。

第三篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革

摘要：農(nóng)村土地制度不僅直接影響到中國(guó)土地資源的保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展,還關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀運(yùn)行和行業(yè)效率,也關(guān)系到中國(guó)農(nóng)村的政治穩(wěn)定。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開(kāi)拓市場(chǎng)及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村

【1】土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地制度改革

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

規(guī)模經(jīng)營(yíng)

引言：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出：要進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度?！?】集體土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制的一次創(chuàng)新，涉及到土地資源的整合，涉及到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及到農(nóng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其包括農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。土地管理工作最大問(wèn)題是怎樣才能既保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)用地的需求，又能保護(hù)耕地實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全。土地綜合整治，可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地從粗放、低效利用向集約、高效利用的轉(zhuǎn)變，釋放建設(shè)用地空間，增加有效耕地面積，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)展，是解決土地管理問(wèn)題的有效途徑，同時(shí)可以促推新農(nóng)村建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

一、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題

土地政策的顯著特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中政府要實(shí)行世界上“最嚴(yán)格”的土地政策,以保護(hù)中國(guó)日益緊缺的土地資源,控制亂占和濫用土地。農(nóng)村住房建設(shè)過(guò)度占用耕地也已經(jīng)達(dá)到觸目驚心的地步。而自然村目前僅有少數(shù)人居住,嚴(yán)重“空心化”。同時(shí)，目前農(nóng)民上訪和投訴中涉及到的土地案件已經(jīng)占到全部上訪和投訴數(shù)量的首位。據(jù)估計(jì),全國(guó)失地農(nóng)民數(shù)量達(dá)到3000萬(wàn)以上?！?】從近年土地被征用的數(shù)量和國(guó)農(nóng)民人均土地面積這兩方面判斷,3000萬(wàn)失地農(nóng)民的數(shù)量估計(jì)并不為過(guò)。少數(shù)農(nóng)民因?yàn)榈貌坏胶戏ǖ耐琳饔醚a(bǔ)充費(fèi)用,與村集體的干部和地方政府發(fā)生沖突,成為常年上訪戶。還有的地方農(nóng)民集體與征地單位或地方政府對(duì)抗,造成嚴(yán)重的地方社會(huì)治安問(wèn)題。農(nóng)村土地承包法》使所有權(quán)在國(guó)家與集體、農(nóng)戶之間發(fā)生分割土地承包法實(shí)際上顯示了國(guó)家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割,但卻沒(méi)有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。深入想,這種界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端,但又想繼續(xù)維持集體所有制的框架,不免在邏輯上漏洞昭然,在實(shí)踐中弊端叢生。

二、土地制度改革的政策建議

(一)農(nóng)地制度的改革路徑農(nóng)地國(guó)有化主張退出權(quán)”方案設(shè)計(jì)。建立混合所有制的主張。.改革建議假設(shè)中央政府采用下述農(nóng)地制度改革的方案:1)農(nóng)村耕地承包權(quán)獨(dú)立化、長(zhǎng)期化、商品化。(二)農(nóng)地征用制度改革1.現(xiàn)行制度的不合理性現(xiàn)行法律規(guī)定的不合理性是顯而易見(jiàn)的。如果只是農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移,地價(jià)作為年收益的6至10倍是合理的2.農(nóng)地征用改革方案第一,把現(xiàn)在村集體的土地出讓權(quán)力和收益享有權(quán)利完全拿掉第二,在商業(yè)性的耕地占用中,用一個(gè)新的稅種替代耕地占用補(bǔ)償金的征收,并由國(guó)稅部門負(fù)責(zé)征收。第三,土地交易的行政監(jiān)管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。中央政府已經(jīng)考慮實(shí)行這個(gè)制度。土地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)認(rèn)證土地交易價(jià)格的評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)資格。第四,由土地法庭作為土地交易糾紛尤其是交易價(jià)格糾紛的最后裁決機(jī)構(gòu)。第五,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),制定土地(或土地使用權(quán))交易價(jià)格條例,規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。第六,在目前城市公有土地實(shí)行國(guó)家所有制的情況下,可以考慮延長(zhǎng)土地使用者的使用年限到100年,待條件成熟以后,可以進(jìn)一步深化所有權(quán)改革。3.嘗試建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”和“國(guó)家失地”農(nóng)民保障基金”。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題及對(duì)策 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的客觀要求和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在土地用途改變、有效需求不足、流轉(zhuǎn)期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，解決的方法就是要依法依規(guī)辦事、積極開(kāi)拓市場(chǎng)及加大金融扶持等，以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

（一）當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題分析1．土地流轉(zhuǎn)后改變農(nóng)業(yè)用途。新路村的土地流轉(zhuǎn)后，一般用作為建設(shè)木材市場(chǎng)、建材市場(chǎng)，還有建樓房以用于出租。土地流轉(zhuǎn)后因改變土地用途而導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，缺乏耕地保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展意【4】識(shí)。2．土地流轉(zhuǎn)的有效需求不足。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類合作社組織在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中起了重要的推動(dòng)作用，然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)在土地的使用價(jià)格上讓其退而止步。3．土地流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng)侵害農(nóng)民的根本利益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)久不變是從根本上保證土地屬性和農(nóng)民利益，但是，一旦出現(xiàn)土地大規(guī)模的長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，就有可能產(chǎn)生圈占土地現(xiàn)象，將直接影響農(nóng)民利益。4．土地流轉(zhuǎn)后帶來(lái)的社會(huì)壓力土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)?；?jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會(huì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機(jī)械化程度，從而無(wú)法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，對(duì)城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。5．土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中金融支持不足在目前農(nóng)土地高度分散的土地格局下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難積累起大量資本，因?yàn)楦咝мr(nóng)業(yè)的投入巨大，而回報(bào)周期長(zhǎng)，需要大量的資金投入。

（二）改進(jìn)措施及政策建議．確保土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展土地不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料也是農(nóng)民最基本的生活保障和社會(huì)保障，是農(nóng)民最大的利益所在，也是農(nóng)村最大的穩(wěn)定因素。因此，必須尊重農(nóng)村生產(chǎn)力自身發(fā)展規(guī)律，尊重土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在規(guī)律，尊重農(nóng)民的意愿，從該地的實(shí)際條件出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。2．積極開(kāi)拓土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求首先，探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。3．合理確定土地流轉(zhuǎn)周期從新路村土地流轉(zhuǎn)的個(gè)例來(lái)說(shuō)，一方面，專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)驗(yàn)實(shí)體希望能將土地長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，形成穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。4．做好土地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)工作農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，同時(shí)，只有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定、大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，才能加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程，促土地適度集中、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。5．加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持力度①建立多層次多渠道的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系支持土地流轉(zhuǎn)。②出臺(tái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)方面銀行貸款配套政策?！?】 參考文獻(xiàn)：

【1】當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問(wèn)題

黨國(guó)英

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所,北京100032)第44卷第4期華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年7月

【2】農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題及對(duì)策

王慧青 尹少華

（中南林業(yè)科技大學(xué) 農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

【3】 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考

黃延信

張海陽(yáng) 李偉毅 劉 強(qiáng)

《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》(月刊)2011年第5期

【4】 <農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會(huì)保障> 姜長(zhǎng)云

國(guó)家計(jì)委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所 【5】<中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)權(quán)殘缺與重建研究>

錢忠好 經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

第四篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究

1、國(guó)內(nèi)外研究綜述

1.1國(guó)外研究綜述

1.1.1馬克思等人對(duì)土地制度問(wèn)題的研究

馬克思和恩格斯在探索社會(huì)主義的建立與發(fā)展過(guò)程中，對(duì)土地制度問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。馬克思在與恩格斯合著的《共產(chǎn)黨宣言》(1848)中，廣泛論述了土地所有權(quán)、土地價(jià)值、土地生產(chǎn)方式、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地規(guī)劃及土地所有制變革等基本理論。此外，馬克思在《經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿》(1857-1858)和《卡爾·馬克思關(guān)于土地所有制的發(fā)言記錄》(1869)等著作中論述了土地制度問(wèn)題，在《論土地國(guó)有化》（1872）年中論述了土地國(guó)有化政策，在《資本論》(1894)中研究了土地所有權(quán)政策。

1.1.2西方學(xué)者對(duì)土地制度等問(wèn)題的研究

英國(guó)的李嘉圖認(rèn)為，資本家是資本主義制度中一個(gè)重要的并且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當(dāng)事人，而土地所有者卻完全是多余的；斯密從維護(hù)產(chǎn)業(yè)資本家的利益出發(fā)，提出反對(duì)土地私有權(quán)存在的地租理論，并且想或多或少地把土地私有直接變?yōu)閲?guó)有。

舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中，論述了土地制度安排對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響。他認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最重要的制度保證是運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)刺激為基礎(chǔ)的市場(chǎng)方式，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格來(lái)刺激農(nóng)民；控制農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，用所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的，能適應(yīng)市場(chǎng)變化的家庭農(nóng)場(chǎng)來(lái)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改造農(nóng)業(yè)中低效率的所有制形式，實(shí)行居住所有制形式等。他認(rèn)為，地租在配置農(nóng)業(yè)資源中執(zhí)行著一種必要的經(jīng)濟(jì)職能，任何對(duì)地租的壓抑都有損于指導(dǎo)和引誘農(nóng)民有效地使用農(nóng)地的信號(hào)和刺激

與舒爾茨一樣，馬爾科姆·吉利斯等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家同樣關(guān)注土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，認(rèn)為土地所有制的條件確定了所有提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的努力必須據(jù)以發(fā)揮作用的環(huán)境;而且土地所有制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有很大影響，擁有土地的個(gè)體農(nóng)民都知道，促使產(chǎn)量提高的技術(shù)和不斷的努力會(huì)增加其收入，如果土地歸別人所有，就不一定會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果[3]。

對(duì)于產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，巴澤爾認(rèn)為，個(gè)人對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費(fèi)這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中獲益和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)通過(guò)交換得以實(shí)現(xiàn)[[4]。利貝卡普認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是一種社會(huì)制度，包括憲法、法令條款和司法規(guī)則，以及非正式的傳統(tǒng)和習(xí)慣。促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的力量，包括新的市場(chǎng)價(jià)格和新的生產(chǎn)可能性。1.1.3當(dāng)代國(guó)外學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度等問(wèn)題的研究

卜凱在1920年至1925年對(duì)我國(guó)7個(gè)省17個(gè)縣的2866個(gè)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，中國(guó)的貧困在于農(nóng)場(chǎng)面積的零細(xì)，生產(chǎn)力的薄弱，總根源是人口過(guò)密，解決這一問(wèn)題的出路是實(shí)行人口節(jié)制。

Putterman等學(xué)者利用“公有物悲劇”理論和分析方法，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度進(jìn)行研究和分析后認(rèn)為，中國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)與其說(shuō)是農(nóng)村集體所有權(quán)，不如說(shuō)是一種地方政府的所有權(quán)，這種土地所有權(quán)制度不可避免地導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村土地資源過(guò)渡開(kāi)發(fā)和利用，必須將中國(guó)農(nóng)村的集體土地所有權(quán)制度改革為土地私人所有權(quán)制度，才能避免農(nóng)村土地的過(guò)渡開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

Ostrom, Stevenson等卻認(rèn)為，集體土地產(chǎn)權(quán)比私有產(chǎn)權(quán)擁有更多的益處，如更低的制 度成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及降低風(fēng)險(xiǎn)等，在一些特定的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件下，集體土地產(chǎn)權(quán)制度可能產(chǎn)生更優(yōu)的績(jī)效和結(jié)果。

德國(guó)學(xué)者Franz von Benda-Beckmann從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利功能的角度對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了分析后認(rèn)為，土地權(quán)利作為最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有四個(gè)功能，即社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能、環(huán)境功能和政治功能;中國(guó)農(nóng)村土地制度的改革和設(shè)計(jì)，必須充分考慮這四個(gè)方面的因素，否則，中國(guó)的農(nóng)村土地制度就會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、造成環(huán)境退化和危害社會(huì)公共利益與政治穩(wěn)定等。

1.2國(guó)內(nèi)研究綜述

1.2.1關(guān)于農(nóng)地制度范疇的研究

曹澤華（2005）等選擇從西方產(chǎn)權(quán)理論的角度來(lái)定義和理解農(nóng)地制度，認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過(guò)界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。土地制度的核心即界定產(chǎn)權(quán)。曹澤華等認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列將農(nóng)地作為載體的權(quán)力集合，不僅包括所有權(quán)，而且還包括使用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、交易權(quán)等多種權(quán)利。

李明秋（2001）從法律法規(guī)的角度來(lái)定義農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。

吳亞卓（2002）等選擇馬克思生產(chǎn)關(guān)系所有制理論來(lái)理解農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。1.2.2關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)理論的研究

我國(guó)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律文件和政策規(guī)定為:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睆姆ㄒ?guī)中可以明確得出我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村的集體所有，對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)是否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，理論界有著不同的觀點(diǎn)

李桂梅（2004）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體之間的分配和定位模糊，從而導(dǎo)致了實(shí)踐中土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的混亂。

遲福林（2002）等認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，是一種共有權(quán)利，集體中的每一個(gè)成員共同占有土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村的基層組織代表集體行使這種所有權(quán)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中這種代議產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的需要，因此應(yīng)該予以改善。王環(huán)、王金柱（2006）等認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地的集體所有權(quán)是一種虛的、抽象化的產(chǎn)權(quán)，只有集體、沒(méi)有成員。1.2.3關(guān)于農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展方向的研究

王景新、遲福林（2002）等主張堅(jiān)持和完善當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，在堅(jiān)持 農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)前提下把農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化，賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)。進(jìn)而把農(nóng)地集體所有制的成員共同占有改造為按份共有。

張德元、周天勇（2004）等認(rèn)為對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行國(guó)有化改造，由統(tǒng)一的國(guó)家作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一代表。把農(nóng)戶土地租賃期限延長(zhǎng)至99年999年或者永佃制度，租賃農(nóng)地還可以進(jìn)行繼承。

楊小凱、蔡繼明，（2004）等認(rèn)為徹底的農(nóng)地制度改造應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)與使用權(quán)相互分離狀況由生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定，政府法規(guī)保證市場(chǎng)運(yùn)行的秩序。

2、農(nóng)村土地制度及其改革意義 2.1農(nóng)村土地制度的含義

如何準(zhǔn)確把握土地制度的定義，直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村土地制度的改革的核心問(wèn)題。迄今為止，我國(guó)理論界對(duì)“土地制度”的范疇尚未達(dá)成共識(shí)。主要有以下三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過(guò)界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。二是認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。三是農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。

完整的土地經(jīng)濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)包含土地所有制、土地產(chǎn)權(quán)制度。土地所有制度主要解決 土地歸屬問(wèn)題，它要明確土地所有權(quán)主體。它是生產(chǎn)資料所有制的重要組成部分，決定一國(guó)或社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)；土地產(chǎn)權(quán)制度涉及到土地如何利用和有效使用問(wèn)題，主要包括土地使用、土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓制度。土地所有制度決定了生產(chǎn)過(guò)程中形成的人們之間的生產(chǎn)關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)制度決定了土地使用過(guò)程中各種利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

2.2農(nóng)村土地制度的特征

2.2.1地位的基礎(chǔ)性

土地是一個(gè)國(guó)家最基本的資源和資產(chǎn)。在資本主義大工業(yè)發(fā)展起來(lái)之前，當(dāng)社會(huì)處于農(nóng)業(yè)階段的時(shí)候，土地是最基本的生產(chǎn)要素，因而成為最主要的財(cái)富形式。在資本主義社會(huì)之前，土地的占有形式基本上決定了社會(huì)財(cái)富的占有和分配形式。因而土地制度成為當(dāng)時(shí)最具基礎(chǔ)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。

18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后，人類逐步進(jìn)入現(xiàn)代大工業(yè)時(shí)代，國(guó)民財(cái)富大量增加，財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，土地己經(jīng)不再占據(jù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中的決定性地位。但是在現(xiàn)代發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家中，由于人口膨脹和城市化進(jìn)程加快，使城市土地口漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國(guó)家財(cái)富的占有和分配中仍然居于相當(dāng)重要的地位。如美國(guó)的土地價(jià)值占國(guó)民財(cái)富總價(jià)值的23%左右;口本1973年的土地價(jià)值達(dá)到206萬(wàn)億口元，相當(dāng)于上一年國(guó)民生產(chǎn)總值的3.22倍。

2.2.2國(guó)度的差異性

在現(xiàn)代世界各主要的資本主義國(guó)家中，就一般財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)各國(guó)的占有形式比較單一。而惟獨(dú)土地占有形式各個(gè)國(guó)家之間仍然保留著明顯的差異性。因?yàn)橥恋刂贫瘸酥苯邮芤粋€(gè)國(guó)家生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力水平的決定性影響之外，同時(shí)還受到土地資源的狀況、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的歷史等多種因素的影響，因而形成國(guó)與國(guó)之間明顯的差異性。2.2.3構(gòu)成的復(fù)雜性

相對(duì)于一般財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系要復(fù)雜得多。土地作為一種財(cái)產(chǎn)，其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構(gòu)成一系列復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)體系。這是由于土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)所具有的特性所決定的。

2.3農(nóng)村土地制度改革的重大意義

2.3.1農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村穩(wěn)定則社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題始終是中國(guó)革命和建設(shè)的根本問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國(guó)家自主的基礎(chǔ)。而三農(nóng)問(wèn)題的根本是農(nóng)村土地問(wèn)題。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而我國(guó)只占世界7%的耕地卻要養(yǎng)活占世界20%以上的人口，土地資源的稀缺，使得土地成為農(nóng)村特殊的也是最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本。土地制度的安排成功與否，直接關(guān)系到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3.2農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

對(duì)于我們這樣一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)必須走可持續(xù)發(fā)展之路。農(nóng)地制度在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用是由農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用所決定的。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，資源能否可持續(xù)利用又取決于人們對(duì)資源的利用方式，而資源的利用方式又受到農(nóng)地制度的制約和影響。不同的制度選擇對(duì)農(nóng)地資源的開(kāi)發(fā)利用會(huì)產(chǎn)生不同的影響，成功的制度安排能夠激勵(lì)生產(chǎn)者以可持續(xù)利用的方式利用土地資源，積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速持續(xù)增長(zhǎng)。

2.3.3農(nóng)村土地制度改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的要求。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村改革實(shí)際上是一直以變革土地制度為核心展開(kāi)的。在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體目標(biāo)以后，農(nóng)村改革仍必須從土地制度改革中尋找突破口，以使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不僅要發(fā)展商品市場(chǎng)，更為重要的是要加快建立生產(chǎn)要素市場(chǎng)，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是建立和完善農(nóng)村市場(chǎng)體系的重要內(nèi)容。要通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地制度，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制按經(jīng)濟(jì)效率原則實(shí)現(xiàn)土地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和合理配置，從而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)與集中，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

3、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程、現(xiàn)行模式和存在問(wèn)題

3.1我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營(yíng)的歷史性變革，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展。這也是我國(guó)現(xiàn)行的土地制度。所謂家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)契約，將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)民家庭分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)單家獨(dú)戶難以承擔(dān)的公共服務(wù)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)，因而它通常被人們表述為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。從其產(chǎn)生到最終確立，大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的全面展開(kāi)階段(1980年5月一一1981年底)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面完成階段(1982年春—1984年初)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定與完善階段(1984年初一一至今)。

3.2我國(guó)農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)行模式

3.2.1“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式 這是目前最普遍的一種模式，被廣大中等發(fā)達(dá)地區(qū)所采用。它是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的條件下，對(duì)土地的承包權(quán)以及承包期進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。多數(shù)情況是在農(nóng)民自發(fā)要求下來(lái)進(jìn)行的。這種調(diào)整是基于人口的變動(dòng)而對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的要求。在承包期上，農(nóng)民更傾向于“大穩(wěn)定小調(diào)整”。這一現(xiàn)象普遍存在的原因在于，土地承包權(quán)從根本上說(shuō)是一種社區(qū)集體成員權(quán)。土地承包權(quán)的福利性分配，使得土地承包權(quán)演化為農(nóng)民生活和就業(yè)的保障。只要土地集體所有制繼續(xù)保留，就不能排除農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，也就無(wú)法從根本上消除對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“兩田制”模式

20世紀(jì)80年代發(fā)韌于山東平度的“兩田制”是農(nóng)地使用制度的又一重要模式?！皟商镏啤笔菍⒏胤譃榭诩Z田和責(zé)任田。其中，口糧田按人口均分到戶，只承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;責(zé)任田則實(shí)行招租形式承包經(jīng)營(yíng)，不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要承擔(dān)糧食定購(gòu)任務(wù)和繳納土地承包費(fèi)。其核心思想是將公平和效率原則結(jié)合起來(lái)，以便更加集約地使用土地。由于責(zé)任田在一定程度上彌補(bǔ)了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶、社會(huì)二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3蘇南模式

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，中國(guó)的工業(yè)化和城市化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，特別在沿海地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)所占份額在不斷地下降。這一方面造成了耕地的閑置現(xiàn)象;同時(shí)又存在著想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)民無(wú)地可擴(kuò)的現(xiàn)象。受規(guī)模經(jīng)營(yíng)能夠帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的誘導(dǎo)，中國(guó)許多地區(qū)都有實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的沖動(dòng)。像北京順義、蘇南地區(qū)、廣東南海、山東一些有條件地區(qū)等都進(jìn)行了嘗試。其中最具代表性的為江蘇蘇南地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，被稱為“蘇南模式”。其基本做法是通過(guò)農(nóng)戶間土地的轉(zhuǎn)讓形成“種糧大戶”，采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”等形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，或通過(guò)“土地使用權(quán)入股”等形式，集中土地招租來(lái)形成股份制農(nóng)場(chǎng)、站辦農(nóng)場(chǎng)、村辦農(nóng)場(chǎng)等。

3.2.4“生不增地、死不減地”模式

貴州媚潭是典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，耕地資源極其有限。全縣制定了明確土地集體所有權(quán)主體，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度安排。只在1984年調(diào)整了一次承包土地.目前這種“生不增，死不減”的經(jīng)營(yíng)模式己在貴州省全面推廣，并以地方法規(guī)的形式規(guī)定耕地承包期_50年不變，非耕地承包期60年不變。如此之長(zhǎng)的承包期基本上己接近永佃制。此項(xiàng)制度己寫進(jìn)中央的有關(guān)文件，為此項(xiàng)制度在全國(guó)推廣奠定了基礎(chǔ)。

3.2.5土地股份制模式

廣東南?？h地處珠江三角洲，該地區(qū)人多地少，且好壞搭配遠(yuǎn)近插花，不適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)的要求，其次該地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)。這一方面造成了農(nóng)地?zé)o人耕種，但又不愿意放棄承包權(quán);另一方面造成了一部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民無(wú)地可耕或耕地不足。于是在不同地區(qū)，采取不同的折價(jià)形式，把土地和固定資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，農(nóng)民在獲得承包權(quán)后，再把土地的使用權(quán)交給集體，納入股份由合作組織統(tǒng)一使用，實(shí)行農(nóng)民股權(quán)“生不增、死不減”制度，對(duì)新增人口實(shí)行配售股。這樣就實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)與使用權(quán)的分離。

3.3我國(guó)農(nóng)村土地制度改革面臨的問(wèn)題

家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民在生產(chǎn)實(shí)踐中的偉大創(chuàng)新，是農(nóng)民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)的和推廣，它響應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的呼喚，符合農(nóng)民的愿望和要求，有力地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，然而，近年來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐步推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不斷增加，而農(nóng)民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農(nóng)民的“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，使我國(guó)“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度的局限性口漸暴露，集中表現(xiàn)在以下幾方面： 3.3.1土地產(chǎn)權(quán)界定不清，主體不明確，集體所有權(quán)被虛化

《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！钡菍?duì)于農(nóng)村土地，哪些是國(guó)家的，哪些是集體的，并沒(méi)有明確規(guī)定，而且集體所有土地的產(chǎn)權(quán)主體也不明確。《民法通則》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了行政村，而《土地管理法》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了合作經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)踐中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，各地差異很大除中央政府之外，各級(jí)行政組織都對(duì)地權(quán)進(jìn)行了不同程度干預(yù)，從而造成地權(quán)的不完整。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運(yùn)行上的混亂，另外，集體土地所有權(quán)受到來(lái)自國(guó)家與農(nóng)戶的“兩面夾擊”，使農(nóng)地集體所有制有名而無(wú)實(shí)。土地集體所有的虛置使集體在經(jīng)濟(jì)上并無(wú)實(shí)質(zhì)性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔(dān)社會(huì)行政職能而己。因此，要對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)變革不能忽視這一問(wèn)題。3.3.2農(nóng)地經(jīng)營(yíng)分散，難以形成規(guī)模效益

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，無(wú)論從法律意義上還是從經(jīng)濟(jì)意義上看，每個(gè)集體成員天生有權(quán)分享集體土地的收益。因此大多數(shù)地方根據(jù)集體土地的數(shù)量和質(zhì)量，將土地按人口或按勞動(dòng)平均分配。由于我國(guó)土地資源和人口分布不均，因此這種均田承包造成了人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。隨著人口增減變化，許多地區(qū)每隔幾年就對(duì)土地進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，地塊變得極其零碎分散。土地的超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)不利于引進(jìn)資金和技術(shù)，難以形成規(guī)模效益，而且單個(gè)農(nóng)戶從市場(chǎng)獲得信息的能力有限，對(duì)市場(chǎng)的參與程度較低，也沒(méi)有足夠的能力抵御自然災(zāi)害、技術(shù)創(chuàng)新等風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)?；图s化發(fā)展，成為我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的主要障礙。

3.3.3土地流轉(zhuǎn)十分困難，資源配置效率低

其一，集體土地實(shí)行人為的靜態(tài)配置，被排斥在市場(chǎng)之外。目前我國(guó)農(nóng)地集體所多以村民小組為邊界，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間受到限制。無(wú)論土地的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)外排斥性，不利于農(nóng)地市場(chǎng)的充分發(fā)育和包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化組合。其二，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的制度法律保障.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)以及權(quán)能構(gòu)成在法律和理論上沒(méi)有明確界定，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有法律和政策依據(jù)。目前我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，一些承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是小范圍私下的隱形交易，不利于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)和有效配置。

3.3.4非農(nóng)建設(shè)用地使用和管理混亂，不利于農(nóng)村城市化發(fā)展

目前在我國(guó)農(nóng)村中，由于對(duì)農(nóng)民宅基地使用缺乏約束機(jī)制，亂占耕地、超標(biāo)占地的現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用也沒(méi)有按規(guī)劃進(jìn)行，致使許多地方出現(xiàn)了“空心村”，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也占用了大量的耕地。地方政府為了追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，違法越權(quán)批地或占地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大開(kāi)方便之門，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出無(wú)償無(wú)限供給的特征。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散不合理，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背道而弛。3.3.5農(nóng)村滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象

現(xiàn)行的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，理論上說(shuō)土地應(yīng)歸農(nóng)民集體所有與支配，但在現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行土地政策賦予了鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究過(guò)大的權(quán)力，由鄉(xiāng)、村或村民小組的領(lǐng)導(dǎo)者以集體的名義掌握與行使土地所有權(quán)與支配權(quán)，使得農(nóng)民在土地權(quán)利往往落不到實(shí)處。

4、政策建議

4.1建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)制度在法律名義上屬于農(nóng)村土地集體所有制，“?！ぁ?農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山1屬于農(nóng)民集體所有?！倍鴮?duì)于集體的界定根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定至少有三個(gè)，村集體、村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體，但在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中，實(shí)際上對(duì)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)可以實(shí)行一定影響也至少有三個(gè)即集體、農(nóng)戶和政府，從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的角度而言，這實(shí)質(zhì)上三者都具有一定的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。但對(duì)每一個(gè)主體而言，都沒(méi)有獲得“絕對(duì)”的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，因此對(duì)于每一個(gè)主體而言，這種經(jīng)濟(jì)所有權(quán)又都是殘缺的，而相對(duì)于法律名義上的集體產(chǎn)權(quán)而言，這種產(chǎn)權(quán)權(quán)利殘缺性更為嚴(yán)重，這也是許多學(xué)者關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)的原因之一。法律名義產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)的名實(shí)不符，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)化建設(shè)的危害很大。法律名義上，集體是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)該可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但實(shí)際上，集體在現(xiàn)實(shí)生活中只有按照國(guó)家的有關(guān)政策實(shí)行發(fā)包土地與調(diào)整農(nóng)戶承包地的權(quán)利;而落實(shí)到農(nóng)戶對(duì)于土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利上，農(nóng)戶沒(méi)有土地的法律名義所有權(quán)，也沒(méi)有處分土地的權(quán)利，農(nóng)民僅僅有占有、使用土地的權(quán)利。國(guó)家在法律上對(duì)于農(nóng)村集體土地沒(méi)有任何權(quán)利，但在具體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家卻可以通過(guò)相關(guān)法規(guī)政策對(duì)土地實(shí)施處分的權(quán)利，由于三者之間關(guān)系糾纏不清，任何單方面都沒(méi)有對(duì)于農(nóng)地的絕對(duì)“支配權(quán)”，因此造成農(nóng)村土地缺乏明確的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)性很差。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)恰恰需要生產(chǎn)要素具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的增殖功能。因此，加快農(nóng)地要素的市場(chǎng)化建設(shè)要求，首要的是清晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況。

4.2加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)體系建設(shè)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易是一個(gè)比較復(fù)雜的交易過(guò)程，涉及到交易技術(shù)細(xì)節(jié)比較繁多，農(nóng)地交易的中介組織的設(shè)立可以高效率的解決這些問(wèn)題，農(nóng)地交易中介組織的服務(wù)水平是完整統(tǒng)一成熟市場(chǎng)的標(biāo)志。西方資本主義國(guó)家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中介組織機(jī)構(gòu)十分發(fā)達(dá)，他們提供從信息搜集、價(jià)格評(píng)估、金融信貸、代理登記等一條龍服務(wù)，它使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)機(jī)制更為健全，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意轉(zhuǎn)讓者和受讓者提供各類層次的需要。而我國(guó)在這方面的發(fā)展還比較薄弱。加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)的建設(shè)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)初步建立與培育，對(duì)農(nóng)地的自發(fā)性交易逐漸成為被經(jīng)常性交易，能夠很好的擔(dān)當(dāng)產(chǎn)權(quán)交易雙方的平臺(tái)，為農(nóng)地交易雙方降低交易成本。

4.3積極培育和建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

土地股份制的目的是土地的可流動(dòng)性，這就要求農(nóng)地具有可交易性，農(nóng)地的交易才‘會(huì)產(chǎn)生土地生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進(jìn)農(nóng)地的兼并、集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)要素兼并集中是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化是土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，也是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)土地要素優(yōu)化組合、保障農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。政府在積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、促進(jìn)農(nóng)地要素優(yōu)化配置方面可以做到以下幾個(gè)方面:第一，積極建立鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的約束和激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)優(yōu)惠的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策鼓勵(lì)農(nóng)地生產(chǎn)資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供多種服務(wù)平臺(tái)。把各種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范管理，確保交易雙方權(quán)利明確。第三，建立專門的權(quán)交易信息平臺(tái)以及各種形式的土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算中心，及時(shí)發(fā)布各種土地交信息，統(tǒng)一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務(wù)。第四，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革登記制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)一旦形成，農(nóng)地生產(chǎn)要素流動(dòng)性增強(qiáng)，其權(quán)屬變革的主要見(jiàn)證在于以政府為主的權(quán)威部門的文書，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記部門的服務(wù)是農(nóng)地生產(chǎn)要素得以順暢流動(dòng)的關(guān)鍵。1 引自:《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條 4.4積極推進(jìn)農(nóng)地股份制建設(shè)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變革，除了農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)技術(shù)水平的約束之外，還來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的束縛。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營(yíng)方式是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門都處于工業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的方式下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難跟上這種發(fā)展快車，猶如馬拉車與動(dòng)力火車一樣，這種差距只會(huì)越來(lái)越大。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，引進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力，就必然要求農(nóng)業(yè)同其它國(guó)民產(chǎn)業(yè)一樣走規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，積極推進(jìn)農(nóng)地股份合作，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地政策的較好選擇。農(nóng)地股份制合作是在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上建立而來(lái)的，農(nóng)地股份合作制不是對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的簡(jiǎn)單否定，而是一種揚(yáng)棄，是把農(nóng)戶對(duì)于土地的物的所有權(quán)資本化，按照現(xiàn)代企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度的要求，農(nóng)戶履行出資人職能的制度設(shè)計(jì)，它并排斥農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地的所有權(quán)，但農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地所擁有的是一種價(jià)值所有權(quán)而并不是對(duì)農(nóng)地實(shí)體的直接支配權(quán)。農(nóng)戶本身也還是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，農(nóng)戶的兩重身份決定了農(nóng)業(yè)股份合作制公有制性質(zhì)，但同時(shí)解決了由于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)關(guān)系紊亂而造成先進(jìn)生產(chǎn)力無(wú)法進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

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第五篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的新希望

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的新希望

諸鎮(zhèn)康

在11月份將要舉行的三中全會(huì)上，所面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中，土地改革是重要的部分，7月，總書記到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿、保障基本農(nóng)田和糧食安全，要有利于增加農(nóng)民收入。

在中國(guó)，農(nóng)村土地歸集體所有這一概念已經(jīng)被寫進(jìn)這個(gè)國(guó)家的憲法中，這象征著“中國(guó)特色的社會(huì)主義”。在中國(guó)城市用地所有權(quán)是歸國(guó)家所有,農(nóng)村的土地所有權(quán)仍舊是集體所有，并且這種集體所有權(quán)受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管。農(nóng)民是不允許買賣他們所耕種的土地和居住的房屋，這就束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少了農(nóng)民遷移到城市中的機(jī)會(huì)。

這次中共三中全會(huì)將會(huì)涉及到中國(guó)全方位的改革，土地改革是此次三中全會(huì)的改革焦點(diǎn), 這次十八屆三中全會(huì)將要出臺(tái)的改革政策反映出改革的信念，即中國(guó)需要改變現(xiàn)在的發(fā)展方式。過(guò)去的幾十年中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠投資拉動(dòng)，但現(xiàn)在這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的回報(bào)收益正逐漸減少，因此，中國(guó)很大程度上需要提高生產(chǎn)效率與擴(kuò)大消費(fèi)來(lái)取代這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。這種分析將會(huì)支撐中國(guó)一系列的經(jīng)濟(jì)政策變化，包括放開(kāi)利率，以及在經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域放松對(duì)國(guó)有企業(yè)的管制，促進(jìn)創(chuàng)新，同時(shí)，也凸顯出創(chuàng)造農(nóng)村房產(chǎn)交易市場(chǎng)的迫切性，這項(xiàng)改革不僅會(huì)改變農(nóng)村生活，也將會(huì)改變中國(guó)的城市生活。去年一月份，中國(guó)的城市人口占到總?cè)丝诘?1%（1978年還不足18%），這意味著城市人口首次超過(guò)農(nóng)村人口。在統(tǒng)計(jì)的城市人口中約有2.7億人（近占城市人口40%的比例），僅是居住在城市，但是他們的戶籍（戶口）仍然在農(nóng)村。這就使很多人被屏蔽在房地產(chǎn)市場(chǎng)之外，既不能賣掉農(nóng)村的房產(chǎn)，又在城里買不起房子。這意味著他們享受不到完整的城市戶口福利待遇。

十七屆三中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。決定對(duì)農(nóng)村土地管理辦法提出了多項(xiàng)改革措施，其

中就包括農(nóng)村土地確權(quán)、改革征地制度、同地同價(jià)、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等，這些至今仍是改革努力的方向。

過(guò)去的五年已經(jīng)見(jiàn)證中國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利改革實(shí)驗(yàn)的廣泛傳播，如進(jìn)行的農(nóng)村房屋抵押貸款。廣東省和中國(guó)西南部城市重慶，貴州，云南也展開(kāi)了相似的實(shí)驗(yàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地）將有望實(shí)現(xiàn)非農(nóng)經(jīng)營(yíng)性流轉(zhuǎn)，但此領(lǐng)域預(yù)計(jì)依然會(huì)處于試點(diǎn)階段。

三中全會(huì)關(guān)于土地制度改革有不少內(nèi)容，包括繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)地的確權(quán)、登記工作；創(chuàng)新農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)方式的多樣化；通過(guò)信托、抵押等方式與金融創(chuàng)新相結(jié)合；通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租等增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益等。此次三中全會(huì)在土改內(nèi)容上，農(nóng)村集體土地入市將成為重點(diǎn)。

在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)等尺度頗大的改革建議。在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，是現(xiàn)實(shí)條件下最有可能實(shí)現(xiàn)的，也是改革中最重要的部分。農(nóng)村閑置宅基地實(shí)行自愿有償退出。集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)有穩(wěn)定的其他居住條件的宅基地使用權(quán)人申請(qǐng)，采取置換、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助或者城鎮(zhèn)購(gòu)房補(bǔ)貼等方式協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地。這也提供了農(nóng)村集體土地入市的一個(gè)方式。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，讓農(nóng)村土地入市是未來(lái)改革的重點(diǎn)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地有18萬(wàn)平方公里，如果都能入市，對(duì)解決土地市場(chǎng)的問(wèn)題會(huì)有很大幫助。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上挖潛的低效用地再開(kāi)發(fā)工作，是新一輪土地改革的核心思路之一，這既不會(huì)突破大的制度框架，又能收到實(shí)效，而增減掛鉤作為最明顯的舉措將有望在未來(lái)向常態(tài)化推進(jìn)。國(guó)土部審議并原則通過(guò)2013年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分解下達(dá)方案，共批準(zhǔn)29個(gè)省份開(kāi)展增減掛鉤試點(diǎn)，共安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)90萬(wàn)畝。至此，建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)走向全國(guó)。新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不斷催生粗放式用地沖動(dòng)，而在征地環(huán)節(jié)也引發(fā)諸多社會(huì)矛盾，相比強(qiáng)行“開(kāi)新地”，增減掛鉤不僅是一項(xiàng)有效的管控手段，而且有助于城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換過(guò)程中的規(guī)范化。

改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，全面開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作；引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營(yíng)水平。按照規(guī)?；?、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展要求，引導(dǎo)農(nóng)戶采用先進(jìn)適用技術(shù)和現(xiàn)代生產(chǎn)要素，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式；大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織；培育壯大龍頭企業(yè)。支持龍頭企業(yè)通過(guò)兼并、重組、收購(gòu)、控股等方式組建大型企業(yè)集團(tuán)。創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地，促進(jìn)龍頭企業(yè)集群發(fā)展。以上方面的推進(jìn)速度會(huì)加快，尤其是農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作會(huì)盡快完成。之前在土地的流轉(zhuǎn)方式中的一些創(chuàng)新方式，包括：“反租互包”、“兩權(quán)”抵押、“兩田制”、“股田制”、“土地銀行”等會(huì)逐漸推開(kāi)試點(diǎn)范圍。農(nóng)地的金融屬性會(huì)逐步增加。

農(nóng)民依據(jù)土地承包法獲得的耕地林地等將可視為金融機(jī)構(gòu)合格抵押物，使承包地接近私有化。這將是一次重大的制度創(chuàng)新，意味著自古以來(lái)附著在土地上的農(nóng)民將有可能逐漸脫離土地的束縛，配合自然村的減少和裁村進(jìn)鎮(zhèn)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程也將加快。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)嘗試的表述，也因而受到關(guān)注。事實(shí)上，此前已有消息稱，南沙、杭州、宿州、嘉善有望成為新一輪探索集體用地流轉(zhuǎn)改革的試點(diǎn)，從而帶動(dòng)“土地?fù)Q股權(quán)”、土地流轉(zhuǎn)信托等試點(diǎn)的推進(jìn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，相應(yīng)收縮政府征地范圍，逐步減少直至取消非公益性用地的劃撥供應(yīng)。在集體建設(shè)用地入市交易的架構(gòu)下，對(duì)已經(jīng)形成的“小產(chǎn)權(quán)房”，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題。