第一篇：農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析(上)

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農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析(上)學(xué)習(xí)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》

后的思考

陳小君 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 教授

關(guān)鍵詞: 物權(quán)法/農(nóng)村土地所有權(quán)/農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)/宅基地使用權(quán)/農(nóng)村土地征收

內(nèi)容提要: 黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對農(nóng)村土地問題作了重點(diǎn)論述。結(jié)合其重要論斷和民法理論可以發(fā)現(xiàn),《中華人民共和國物權(quán)法》有關(guān)農(nóng)村土地制度的規(guī)定并不完善:農(nóng)村土地所有權(quán)主體依然虛位,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性仍未得到貫徹落實(shí),農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)所受的不合理限制明顯存在,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限與農(nóng)村土地調(diào)整方面的規(guī)定存有混亂及誤解政策之處,關(guān)于宅基地使用權(quán)取得制度的法條之間存在沖突、宅基地使用權(quán)可否抵押尚存爭議,該法對公法規(guī)定及政策指令參引過多,農(nóng)村土地征收中的公共利益亦無從把握、補(bǔ)償方式尚不足擔(dān)當(dāng)救濟(jì)之功。這些都應(yīng)在未來的立法或法律修改中加以解決。

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《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)歷盡波折、幾經(jīng)浮沉,在千呼萬喚中,終于撥云見日。作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法,《物權(quán)法》無疑承載了世人太多的期冀,其通過當(dāng)屬眾望所歸。而2007年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)既是對改革開放30年來農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民(以下簡稱“三農(nóng)”)問題解決進(jìn)展總的回顧與總結(jié),更是在新的國際、國內(nèi)形勢下對當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)行動目標(biāo)的展望,是我們行動的綱領(lǐng)。這將促使我們重新審視《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地(以下簡稱農(nóng)地)制度的相關(guān)規(guī)定,以期推動社會實(shí)踐之發(fā)展。

一、農(nóng)地所有權(quán)主體

問題《決定》充分肯定了農(nóng)民在改革開放進(jìn)程中的重大作用和首創(chuàng)精神,并在農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)改革中就農(nóng)民及相關(guān)主體如何發(fā)揮作用作了明確論述。從法律主要是私法的角度看,這涉及私權(quán)主體的構(gòu)建等基本問題;而在農(nóng)地法律制度中,則表現(xiàn)為農(nóng)地所有權(quán)主體問題。遺憾的是,《物權(quán)法》在農(nóng)地所有權(quán)主體制度方面墨守成規(guī),并未取得必要的進(jìn)步。就農(nóng)地權(quán)利的基本內(nèi)容———農(nóng)地權(quán)利類型———而言,《物權(quán)法》承襲了我國國情下土地制度的特色,明確體現(xiàn)了農(nóng)地所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的二元區(qū)分。對于農(nóng)地所有權(quán),《物權(quán)法》第60條未敢突破現(xiàn)有法律規(guī)定,忠實(shí)延承了“三級所有”的規(guī)范模式,將各級“農(nóng)民集體”定位為農(nóng)地所有權(quán)主體,而由相應(yīng)的“集體經(jīng)濟(jì)組織”

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代為行使所有權(quán)。在實(shí)踐中,一般是由“村集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民委員會行使土地所有權(quán),或者由“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”代村民小組行使土地所有權(quán)。此種規(guī)定不可避免地再一次引起那個(gè)老生常談的爭論:所有權(quán)主體的虛位問題。這個(gè)問題實(shí)際上可轉(zhuǎn)化為“村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民委員會”的法律地位及相互間的關(guān)系問題。其核心內(nèi)容是:村民委員會在歷史上從一開始就攫取了“村集體經(jīng)濟(jì)組織”的地位,但事實(shí)上,村民委員會的法律定位并非“村集體經(jīng)濟(jì)組織”,而是村民自治組織。[1]雖然村民委員會擔(dān)當(dāng)村民自治組織的角色如此孱弱以至于虛無,但作為基層政權(quán)組織的代表、行使行政權(quán)力的形象卻深入人心。因此,這已導(dǎo)致村內(nèi)并未真正形成法律所期待的可行使土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織。村民委員會在村內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)尤其是農(nóng)地所有權(quán)問題上的強(qiáng)力主導(dǎo)與村民幾乎無條件服從的狀況,致其喪失代言村民、服務(wù)百姓的天職,而淪為對村民進(jìn)行行政管理的工具,從而又嚴(yán)重影響了村民自治的發(fā)展與完善?！段餀?quán)法》第59條與其他相關(guān)法律專門規(guī)定,有關(guān)本集體經(jīng)濟(jì)組織的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序由本集體成員決定。村民委員會在行使農(nóng)地所有權(quán)時(shí),其作為村民自治組織的角色已經(jīng)異化為基層政權(quán)組織的代表,這使得前述的民主決策往往流于形式;在此基礎(chǔ)上,進(jìn)而形成了村集體事務(wù)由村民委員會成員集體壟斷、甚至變成村支部書記或村民委員會主任“一言堂”的局面,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體往往也由村集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)榇迕裎瘑T會甚而變?yōu)榇迕裎瘑T會干部個(gè)人。法學(xué)界所言的“所有權(quán)主體虛位”

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之意正在于此:有關(guān)農(nóng)地分配、調(diào)整、改良等服務(wù)事項(xiàng),需召集村民進(jìn)行民主協(xié)商時(shí),村民委員會退避三舍者多之;而對于承包方違規(guī)經(jīng)營時(shí)進(jìn)行罰款、農(nóng)地征收的補(bǔ)償款發(fā)放等可趁機(jī)圖利之事項(xiàng),村民委員會趨之若鶩者亦多之。這充分體現(xiàn)了村民委員會在實(shí)踐中“趨利避害”的行為模式。

尚可欣慰的是,步入后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代以來,此種狀況已大有改觀,部分原因在于村民小組在實(shí)際上發(fā)揮了村民自治的功能。[2]當(dāng)然,情況也不容盲目樂觀,因?yàn)榇迕裥〗M本身也備受詬病。筆者在實(shí)地調(diào)研的結(jié)果也證明了這一點(diǎn)。河南某一農(nóng)業(yè)縣人民法院法官在接受訪談時(shí)就表示:“村民小組雖然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位,但其組織并不規(guī)范,沒有法定代表人。小組長很多都是臨時(shí)指定的,且經(jīng)常變更。因此,在有關(guān)村小組的訴訟中經(jīng)常出現(xiàn)無人代表的問題,訴訟因而無法進(jìn)行,也當(dāng)然地很難取得什么結(jié)果?！笨梢?“三級所有”中由村民小組代替“村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織”行使土地所有權(quán)的模式同樣存在“所有權(quán)主體虛位”的弊病。

由是觀之,《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)主體的相關(guān)規(guī)定,在其規(guī)范模式上尚未沖破原有制度的種種樊籬,而仍處于原地踏步的狀態(tài),離《決定》的要求更是相差甚遠(yuǎn)。誠然,對權(quán)利主體的定位,遠(yuǎn)非畢其功于《物權(quán)法》之一役,加之對這一主體問題研究的理論基礎(chǔ)為民事主

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體理論,故尚需民法典等上位法的支撐。毋庸置疑,在學(xué)理上對此問題進(jìn)行深入地探討,是極為必要的。

二、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)問題

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是家庭承包責(zé)任制的法律基礎(chǔ),而“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”被作為首要目標(biāo)寫入《決定》。換言之,如何賦予農(nóng)民完整、有效的權(quán)利,并長期提供切實(shí)可行的法律保障是我們今后的首要任務(wù)。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、調(diào)整以及救濟(jì)過程中都存在諸多問題,有必要根據(jù)《決定》的目標(biāo)和要求,結(jié)合物權(quán)法學(xué)的基本原理對《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定逐一評析。

(一)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立中的問題

這主要表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營合同與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系的處理問題?！段餀?quán)法》第127條的規(guī)定表達(dá)了這樣一個(gè)程序:(1)簽訂合同;(2)設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán);(3)取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證;(4)登記農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。從上述步驟來看,簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營合同為設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的一個(gè)法定條件。其實(shí),《物權(quán)法》第127條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是民法學(xué)中的權(quán)利“繼受取得”,意在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)并不是原始創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利,而是存在于他人所有權(quán)———農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)———之上、由他人讓渡的一種他物權(quán)。也就是說,農(nóng)民取

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得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)需通過法律行為予以實(shí)現(xiàn),故其設(shè)立還須通過承包方與發(fā)包方訂立承包經(jīng)營合同。而且,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意義在于其性質(zhì)與效力的法律強(qiáng)制,是一種抽象的價(jià)值宣示,而其設(shè)定的債權(quán)方式之意義則在于明確具體的權(quán)利內(nèi)容,如具體期限、農(nóng)地的面積、四周邊界等。至此,農(nóng)地承包經(jīng)營合同與承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系方豁然開朗。

另外,從《物權(quán)法》第127條規(guī)定的順序可以看出,通過(1)這個(gè)前置的合同行為,實(shí)質(zhì)上是為了依次達(dá)到(2)至(4)之法律效果:(2)之農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立,并非就萬事大吉了,還需首先履行(3)之取得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證的法定手續(xù),因?yàn)椤段餀?quán)法》第17條規(guī)定:“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明”。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人因此應(yīng)以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證來證明自己的權(quán)利,此即“不動產(chǎn)權(quán)利之公示”。而按照《物權(quán)法》第6條的規(guī)定,前述(4)之登記亦為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示所必需。但是,在實(shí)踐中,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的取得與鄉(xiāng)土熟人社會之間的社群生活有密切關(guān)系,村民可以通過對某人的村民資格的了解而在一定程度上了解其是否享有對農(nóng)地的物權(quán),這就極大地降低了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公示的重要性。[3]并且,目前各級地方人民政府都頒發(fā)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書,該證書在一定程度上已起到了對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)之公示作用與替代登記作用。也就是說,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)即使未經(jīng)登記,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書也可公示權(quán)利之存在,并

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且農(nóng)地承包經(jīng)營合同也可表明權(quán)利之存續(xù)?；蛟S正是基于此種政策考量,《物權(quán)法》并未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生效要件,而是將“登記”作為對抗要件。[4]由此可以推定,《物權(quán)法》也未將“登記”作為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)取得的生效要件。不過,隨著規(guī)模的擴(kuò)大、頻率的增加、形式的多樣化,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)日益復(fù)雜,為落實(shí)《決定》“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”的精神,必須設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理又反映實(shí)踐要求的確權(quán)、登記規(guī)則以利于《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定的適用。

(二)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題

流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)能,是農(nóng)民行使該權(quán)利的重要方式,對提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村勞動力流動等有重要意義?！稕Q定》以較大篇幅對此加以肯認(rèn),并作了較為詳盡的論述和安排。就法律層面而言,《物權(quán)法》第128、133條分別針對農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營權(quán)和其他承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立了不同的流轉(zhuǎn)方式。對比可以發(fā)現(xiàn),《物權(quán)法》并未超越此前《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)地承包法》)的規(guī)定,而是依循了國家政策與法律所限定的流轉(zhuǎn)方式。這將使由來已久的關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)能否以抵押、買賣等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的爭論繼續(xù)下去。

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對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),各地的實(shí)踐行走于法的邊緣,乃至踐行于法外,具體方式可謂五花八門、不一而足。[5]其中,爭議最大之處就在于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可否繼承、抵押以及買賣。對于買賣,贊成者有之,反對者亦有之,由于涉及問題廣且深,爭論還會繼續(xù)下去,尚不宜倉促作出結(jié)論。但是,對于繼承,如系爭土地尚在承包經(jīng)營期內(nèi),則從農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求出發(fā)當(dāng)然可以繼承,盡管這與《中華人民共和國繼承法》的有關(guān)規(guī)定相抵觸。由于《物權(quán)法》第184條明令禁止抵押,因此,抵押一直是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)(特指家庭承包經(jīng)營權(quán))流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)。但是,實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事,法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為可以允許其抵押。與法律允許的前述轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也是對農(nóng)地權(quán)利動態(tài)化利用、促使農(nóng)地價(jià)值最大化的有益做法,此流轉(zhuǎn)方式若不能得到法律的承認(rèn),則土地制度中的價(jià)值化設(shè)計(jì)就可能成為一紙具文,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)值化功能也將大打折扣。根據(jù)近幾年在全國范圍的實(shí)地調(diào)研,筆者主張,農(nóng)地立法不應(yīng)限制其抵押、轉(zhuǎn)讓,而只需規(guī)定“不改變農(nóng)地用途”即可。

按照《物權(quán)法》第128、133條的規(guī)定,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),準(zhǔn)用《農(nóng)地承包法》的規(guī)定。而按照《農(nóng)地承包法》第37條的規(guī)定,對于通過家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán),“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣的規(guī)定存在兩個(gè)嚴(yán)重問題:(1)理論上

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違背了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì),因?yàn)橹挥衅胀▊鶛?quán)的轉(zhuǎn)讓才須征得對方當(dāng)事人的同意。這使得農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)對于其在《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”之定位來說有名無實(shí),表現(xiàn)出了物權(quán)化不徹底的傾向;(2)在實(shí)踐中為土地所有權(quán)人對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉提供了的空間。實(shí)際上,農(nóng)戶在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)是完全自由的。也就是說,該條規(guī)范的立法指導(dǎo)思想已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實(shí)。[6]

另外,對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式之法律用語進(jìn)行嚴(yán)格界定也是必需的。《物權(quán)法》中各有關(guān)術(shù)語呈現(xiàn)出邏輯混亂、功用重復(fù)之相,如轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換并列使用,而且還把流轉(zhuǎn)當(dāng)作它們的上位概念。這與民法通常使用的范疇頗不一致。在民法上,“轉(zhuǎn)讓”系指權(quán)利主體的變更,引起轉(zhuǎn)讓的法律行為包括了買賣、互換、贈與等。而實(shí)踐中經(jīng)常使用的“出租”一詞與《物權(quán)法》中所言的“轉(zhuǎn)包”并無二致。[7]是故,對于一向以用語抽象、技術(shù)性強(qiáng)、邏輯縝密為特色的民事立法而言,立法者應(yīng)抓大不忘小,在法律的最基本元素塑造上做得更加完美。

(三)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限與土地調(diào)整問題

賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是中央一貫堅(jiān)持的方針。而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限在實(shí)踐中與土地調(diào)整經(jīng)常發(fā)生沖突,如何對兩者加以協(xié)調(diào)已經(jīng)成為立法、司法和社會實(shí)踐中的難點(diǎn)問題。

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對于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的具體期限,《物權(quán)法》第126條的規(guī)定是繼《土地管理法》第14條、《農(nóng)地承包法》第20條先后于1998年和2002年分別寫入“土地承包經(jīng)營期限為30年”和“耕地的承包期為30年”的規(guī)定后,法律的第三次明文規(guī)定。結(jié)合我國農(nóng)村至今實(shí)行過的兩輪土地承包,考查農(nóng)地承包經(jīng)營期限的規(guī)范歷史,筆者發(fā)現(xiàn),在1998年以前,我國對于農(nóng)地承包經(jīng)營期限沒有作過明確規(guī)定,發(fā)揮指導(dǎo)作用的都是就法學(xué)的眼光來看并不規(guī)范的黨的各項(xiàng)政策。其中在第一輪,土地承包期被規(guī)定為15年,該政策始于1984年1月1日中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》,因此,該輪承包應(yīng)終止于1999年。而早在1993年11月5日,中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》(以下簡稱《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施》)中就指出:“在原定的耕地承包期到期后,再延長30年不變”。因此在第二輪,關(guān)于土地承包期的新規(guī)定于1999年全面落實(shí)。該政策反映在上述《土地管理法》和《農(nóng)地承包法》中,后來又反映在2007年頒布的《物權(quán)法》第126條上。

可見,有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營期限的法律規(guī)定對相關(guān)政策指令采取了簡單的“拿來主義”,由此我們就有理由相信其并未經(jīng)過嚴(yán)肅的法技術(shù)處理、合乎法律邏輯的論證以及對法規(guī)范用語的推敲?！段餀?quán)法》第126條第2款就是例證。該條規(guī)定:“前款規(guī)定的承包期屆滿,由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”即承包期滿后的繼續(xù)

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承包并不是按照法律規(guī)定,而是按照“國家有關(guān)規(guī)定”繼續(xù)承包。而在我們所熟悉的法律規(guī)定之邏輯結(jié)構(gòu)理論中,存在于不完全法條中的“引用性法條”以“適用??(法)之規(guī)定”或“準(zhǔn)用(比照)??(第N條)之規(guī)定”為其典型, [8]卻絕少有法律對“國家有關(guān)規(guī)定”的直接引用。其原因就在于“國家有關(guān)規(guī)定”不是法律規(guī)定,不具有法源地位,無法被引用。同樣的問題也出現(xiàn)在“土地調(diào)整”的規(guī)定上。從《物權(quán)法》第130條的規(guī)定來看,土地調(diào)整行為是被禁止的。遵循上述對農(nóng)地承包經(jīng)營期限的考察路徑,同樣可以發(fā)現(xiàn),在土地調(diào)整的問題上,黨的政策與對農(nóng)地承包期的規(guī)定是一貫的———《農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的若干政策措施》規(guī)定:“為避免承包耕地的頻繁變動,防止耕地經(jīng)營規(guī)模的不斷被細(xì)分,提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地,減人不減地’的辦法?！?/p>

正是這種不規(guī)范的法律規(guī)定,導(dǎo)致了目前對“30年承包期”的巨大爭議和在土地調(diào)整問題上的是是非非。事實(shí)上,這均是對農(nóng)地政策的誤讀與誤解。[9]具有諷刺意味的是,如果說法律對“國家有關(guān)規(guī)定”的引用權(quán)且被視為正常的話,最少也應(yīng)該善始善終,對其精神實(shí)質(zhì)一以貫之,而不應(yīng)斷章取義?？墒?筆者發(fā)現(xiàn),《物權(quán)法》第130條在形式上響應(yīng)了黨的政策中“增人不增地,減人不減地”的號召,卻在實(shí)質(zhì)意義上放棄了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策宣示。關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策,最具典型意義的是1995年3月28日國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)

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部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中“對于確因人口增加較多,集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶??可以按照‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則,經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,適當(dāng)調(diào)整土地。但‘小調(diào)整’的間隔期最短不得少于5年”的規(guī)定,以及1997年8月27日中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中“今后解決人地關(guān)系的矛盾,可按‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個(gè)別調(diào)整”的規(guī)定。《物權(quán)法》對此作了一定的取舍,變成了第130條的規(guī)定,即將調(diào)整的條件限定為自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等“特殊”情形,而誤讀或者放棄了上述政策宣示中為解決人地關(guān)系矛盾而允許“在農(nóng)戶之間進(jìn)行‘個(gè)別調(diào)整’”的普遍意義。

結(jié)合前述對相關(guān)法律規(guī)定的梳理以及實(shí)地調(diào)研的結(jié)果,筆者認(rèn)為,即使在30年承包期內(nèi),也應(yīng)該允許土地調(diào)整。[10]問題的關(guān)鍵在于首先要澄清對《物權(quán)法》中“30年承包期”規(guī)定之誤解。自物權(quán)法理論觀之,30年指的應(yīng)該是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的期限,因?yàn)橛靡嫖餀?quán)必須是有期限的,否則在法理上根本無法自圓其說。其次,對土地調(diào)整究竟是否應(yīng)該作出開放性規(guī)定?前述政策指引不允許土地調(diào)整的主要原因應(yīng)在于防范發(fā)包人借機(jī)侵害承包人的合法權(quán)益,但實(shí)踐告訴我們,如果不按照實(shí)際需要調(diào)整土地,反而更易侵害承包人的合法權(quán)益。因此,筆者建議,對《物權(quán)法》第126條進(jìn)行修正,將其中的“承包期”

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改為“耕地的承包經(jīng)營權(quán)期限為30年”;同時(shí),對《物權(quán)法》第130條進(jìn)行如下修正:“在土地承包經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間內(nèi),發(fā)包人可以經(jīng)承包人請求,并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意,定期、適時(shí)、小規(guī)模調(diào)整土地,但尚有機(jī)動地可供調(diào)配時(shí)則不得調(diào)整土地”。

(四)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的救濟(jì)問題

從筆者組織的實(shí)地調(diào)查結(jié)果來看,農(nóng)村的糾紛日益增加,并在個(gè)別地方和個(gè)別領(lǐng)域呈現(xiàn)惡化的態(tài)勢。其中,農(nóng)地糾紛正逐漸成為農(nóng)村糾紛的主要類型。[11]對此,《決定》給予了高度重視,把保護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為基本目標(biāo),并提出了化解社會矛盾的基本做法。這體現(xiàn)了《決定》對當(dāng)前農(nóng)民問題的深刻認(rèn)識,進(jìn)一步明確了中央的政策目標(biāo),同樣也體現(xiàn)了學(xué)術(shù)界的研究成果。而土地權(quán)益是農(nóng)民的基本權(quán)益和主要權(quán)益,如何在具體的法律制度層面加以落實(shí)是解決問題的關(guān)鍵。雖然《物權(quán)法》第11章專章規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”,置于第三編“用益物權(quán)”之下,在《中華人民共和國民法通則》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性,民法學(xué)界長期以來關(guān)于其物權(quán)與債權(quán)性質(zhì)的爭論也因此得以終結(jié),但在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)救濟(jì)上卻仍存在物權(quán)請求權(quán)與債權(quán)請求權(quán)競合引發(fā)的弊病。這集中表現(xiàn)為,在有關(guān)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的訴訟中往往是承包方基于發(fā)包方的違約行為提起訴訟,如發(fā)包方違約收回土地,進(jìn)而將其發(fā)包給他人,原承包方就此提起訴訟。此處爭論的根源在于:農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)雖為法定物權(quán),但該權(quán)利是以承

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包經(jīng)營合同之債權(quán)方式設(shè)定的。也正是這個(gè)原因才有學(xué)者如前述所言,認(rèn)為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)其實(shí)是債權(quán)。[12]盡管承包方可選擇提起物上請求權(quán)或債權(quán)請求權(quán)之訴,但作為并不熟悉法律的村民來說,其訴訟請求不可能像學(xué)理劃分的那樣清晰,往往只是要求救濟(jì)等籠統(tǒng)表達(dá),從而其對競合請求權(quán)之選擇行使的權(quán)利轉(zhuǎn)而成為法院給予物權(quán)救濟(jì)或債權(quán)救濟(jì)上的自由裁量權(quán)。而在我國司法實(shí)踐中,法院基本上將涉及農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的案件作為債權(quán)糾紛處理。[13]也就是說,法院把其作為債權(quán)糾紛處理時(shí),往往僅判決發(fā)包方承擔(dān)賠償損失之違約責(zé)任即可,而承包方之恢復(fù)原狀———返還土地———的訴求無從得以滿足。對該法律規(guī)定間的競合關(guān)系問題, [14]筆者以為,應(yīng)在裁判時(shí)著重考慮法律規(guī)范中的價(jià)值選擇。也就是說,《物權(quán)法》賦予農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)效力,其規(guī)范目的就是最大限度維護(hù)承包方權(quán)益,而對承包方權(quán)益進(jìn)行充分保障的表現(xiàn)為對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)歸屬的確認(rèn),故裁判中應(yīng)首先適用物權(quán)救濟(jì)方式,如要求發(fā)包方排除妨害、返還土地、恢復(fù)原狀等,僅在難以采用物權(quán)救濟(jì)———如新承包人已在土地上進(jìn)行種植等活動,返還土地或去除其種植的樹木等會使其受到巨大損失———時(shí)才需要考慮適用債權(quán)方式救濟(jì),判令發(fā)包方承擔(dān)違約責(zé)任。

注釋:

[1]對于村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織的關(guān)系,黨的政策作了較為明確的區(qū)分。參見全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會

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民法室:《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》,法律出版社2007年版,第527頁。

[2]筆者組織的全國范圍的實(shí)地調(diào)研結(jié)果表明,在部分農(nóng)村,村民小組在農(nóng)地法律關(guān)系中的地位已有取代村民委員會之趨勢。

[3]參見王利明:《物權(quán)法研究》,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第462頁。

[4]見《中華人民共和國物權(quán)法》第129條。

[5]筆者組織的實(shí)地調(diào)研結(jié)果表明,各地的承包地流轉(zhuǎn)方式比較規(guī)范的有轉(zhuǎn)包、互換、入股、抵押、反租倒包、轉(zhuǎn)讓等,而為我們所耳熟能詳?shù)哪切┝鬓D(zhuǎn)方式如繼承、贈與、出典等在民間亦大行其道。

[6]參見陳小君:《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村土地法律制度的完善》,載《南方農(nóng)村報(bào)》報(bào)社編:《“中國農(nóng)村發(fā)展論壇”論文集》,2005年,廣州,第137頁

[7]參見崔建遠(yuǎn)主編:《我國物權(quán)立法難點(diǎn)問題研究》,清華大學(xué)出版社2005年版,第189頁。

[8]參見黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》,中國政法大學(xué)出版社2001年版,第128—156頁

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[9]筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)期限30年不變的規(guī)定無一例外地受到批評(包括法官、村干部、村民在內(nèi)),因?yàn)檫@導(dǎo)致了“增人不增地,減人不減地”的后果之必然出現(xiàn)。絕大多數(shù)受訪法官及村干部等了解民情、民生的人士表達(dá)了這樣的意見———“30年不變”僅應(yīng)作為政策昭示,而不應(yīng)作為剛性法律規(guī)定。換言之,“30年不變”應(yīng)理解為農(nóng)地30年承包經(jīng)營之“政策”不變,土地則仍應(yīng)該根據(jù)本村、組的具體情況依法適時(shí)加以調(diào)整。

[10]參見陳小君等:《農(nóng)村土地法律制度研究———田野調(diào)查解讀》,中國政法大學(xué)出版社2004年版,第15-16頁。

[11] 于建嶸:《地權(quán)是農(nóng)民最基本的權(quán)利》,《民主與科學(xué)》2008年第5期。

[12]參見中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法研究課題組:《制定中國物權(quán)法的基本思路》,《法學(xué)研究》1995年第3期。

[13]參見陳小君:《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村土地法律制度的完善》,載《南方農(nóng)村報(bào)》報(bào)社編:《“中國農(nóng)村發(fā)展論壇”論文集》,2005年,廣州,第141頁

[14]參見黃茂榮:《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》,中國政法大學(xué)出版社2001年版,第178頁。

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出處:《法商研究》2009年第1期

第二篇：農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析(下)

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農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析(下)學(xué)習(xí)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》后的思

考

陳小君 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 教授

三、宅基地使用權(quán)問題

宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式,《物權(quán)法》和《決定》都明確肯定了宅基地使用權(quán)對農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)意義及物權(quán)屬性。其中,《物權(quán)法》把“宅基地使用權(quán)”作為獨(dú)立的一章加以規(guī)定,足顯其重要性。從詞源學(xué)的角度看,宅基地包括農(nóng)民在其上建造住宅及其附屬設(shè)施的農(nóng)村集體土地以及極少數(shù)城鎮(zhèn)居民在新中國成立以后由于歷史原因成為城鎮(zhèn)私房所有者而經(jīng)批準(zhǔn)在其上建造房屋的集體土地。但是,從規(guī)范意義———《物權(quán)法》第154條中的“村民”用語———上看,該法所謂“宅基地使用權(quán)”僅指農(nóng)民在農(nóng)村集體的土地上建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利?！段餀?quán)法》為避免繁瑣的重復(fù)規(guī)定而采用了設(shè)計(jì)引用性法條的立法技術(shù)。由于實(shí)踐中有關(guān)宅基地使用權(quán)的糾紛不斷,這就使我們有必要審視有關(guān)法律,尋找解決途徑。按照《物權(quán)法》

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第153條的指引,我們找到了《土地管理法》第62條及《物權(quán)法》第184條,并對其解讀如下。

(一)宅基地使用權(quán)的取得

1.宅基地使用權(quán)的取得方式。按照《物權(quán)法》及其引用的《土地管理法》的規(guī)定來看,主要在于規(guī)定“合法審批建房”而取得宅基地使用權(quán)的方式。

2.宅基地使用權(quán)取得是否有償。在1990年至1993年期間,我國曾經(jīng)實(shí)行過宅基地使用權(quán)有償取得的政策,即在農(nóng)民申請宅基地使用權(quán)時(shí),向其收取一定數(shù)額的使用費(fèi)。后來,為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于1993年7月在《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》中要求,取消對宅基地使用權(quán)的收費(fèi)。因而包括《物權(quán)法》在內(nèi)的現(xiàn)有法律并未表明宅基地使用權(quán)是有償還是無償取得。[1]目前通說認(rèn)為,宅基地使用權(quán)具有一定的福利性質(zhì),是村民最基本的居住保障,應(yīng)當(dāng)允許村民無償取得。

3.“一戶一宅”與宅基地使用權(quán)再分配的問題?！锻恋毓芾矸ā返?2條明確規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。但是,在現(xiàn)實(shí)中存在一戶村民擁有兩處以上宅基地的情況。如按照《土地管理法》申請取得一處、繼承父母在土改中分房取得的宅基地一處、兒子成家又申請一處但并不分戶、接受他人贈與房屋取得一處、接受他人房屋

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轉(zhuǎn)讓取得一處等。通過前述這些方式取得的宅基地完全有并存的可能,但并無一處由于違法取得而應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織收回。長此以往,當(dāng)生活實(shí)踐對法律規(guī)定的突破成為常態(tài)時(shí),就有必要審視法律規(guī)定之適宜性了。重讀《土地管理法》第62條后段,可以發(fā)現(xiàn)“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)”。根據(jù)體系解釋,本條的規(guī)范意旨在于禁止村民多次申請宅基地。進(jìn)而觀察《物權(quán)法》第154條可以發(fā)現(xiàn),由于法定原因(自然災(zāi)害等導(dǎo)致宅基地滅失)失去宅基地的,可重新申請并分得宅基地,此外的任何情形,如出賣、出租住房失去宅基地等,都不允許再申請取得宅基地使用權(quán)。而從《決定》的論述來看,嚴(yán)格宅基地管理、節(jié)約土地、保護(hù)耕地的政策目標(biāo)也被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。這要求宅基地使用權(quán)的取得不能違反這個(gè)根本原則。概言之,現(xiàn)行法律不允許村民多次申請取得宅基地使用權(quán),不過也沒有禁止村民同時(shí)擁有多處宅基地。

(二)宅基地使用權(quán)的行使

在農(nóng)民行使宅基地使用權(quán)的過程中,經(jīng)常出現(xiàn)的問題就是宅基地被“轉(zhuǎn)作他用”。筆者在對河南省農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn),在村民的觀念和實(shí)踐中都存在宅基地“轉(zhuǎn)作他用”的現(xiàn)象,在被訪的近200戶農(nóng)民中有10%的被訪者認(rèn)為宅基地可以用作修建住房以外的經(jīng)營性用途。雖然《土地管理法》并未明確禁止宅基地“轉(zhuǎn)作他用”,但按照土地規(guī)劃原則及其法理,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為宅基地不可“轉(zhuǎn)作他用”。這主

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要是因?yàn)檎厥亲鳛樯钯Y料由國家無償提供給農(nóng)民的,而且禁止宅基地使用權(quán)人將宅基地“轉(zhuǎn)作他用”也有助于防止上述法律規(guī)定被規(guī)避,從而危及耕地保護(hù)政策的實(shí)施。[2]

(三)宅基地使用權(quán)的處分問題

1.宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。《物權(quán)法》第152條雖然規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”,但并未規(guī)定轉(zhuǎn)讓、抵押等對宅基地使用權(quán)的處分行為。不過,《物權(quán)法》第155條卻又規(guī)定:“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記?！笨梢?《物權(quán)法》的規(guī)定有前后不一致的情況。從學(xué)理和實(shí)踐的角度看,應(yīng)當(dāng)解釋為《物權(quán)法》允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。事實(shí)上,這與村民出賣住房從而按照“房地一致”原則轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)之實(shí)踐是相符的,并且出賣住房也為《土地管理法》第62條所明文允許。

2.宅基地使用權(quán)的抵押。與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)一樣,對于宅基地使用權(quán)《物權(quán)法》第184條明令禁止抵押。但是,面對實(shí)踐中宅基地使用權(quán)隨房屋一并抵押的情況,有必要考慮以下兩個(gè)問題:(1)由于抵押權(quán)行使而喪失宅基地使用權(quán)的農(nóng)民,按照法律規(guī)定不能再次申請取得宅基地使用權(quán),而只能依照出租、轉(zhuǎn)讓、接受贈與等方式獲取他人宅基地使用權(quán),如果這些再次獲得宅基地使用權(quán)的情形均無發(fā)生之可能

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時(shí),喪失宅基地使用權(quán)的農(nóng)民就會“無家可歸”了;(2)就宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí),享有宅基地所有權(quán)的村集體經(jīng)濟(jì)組織會主張“房子可封、可拆,地不能賣”,這就導(dǎo)致了抵押權(quán)事實(shí)上的無法實(shí)現(xiàn)。因此,對宅基地使用權(quán)抵押的問題,只有在深入研究后才可下結(jié)論。

四、農(nóng)地征收問題

近年來公共建設(shè)已然擴(kuò)大到廣大農(nóng)村地區(qū),土地征收也勢不可擋地將觸角伸及了數(shù)億農(nóng)民賴以生存的土地。農(nóng)地征收糾紛因之愈演愈烈,暴露于其中的制度缺失以及法律失范也愈加引人注目。《物權(quán)法》應(yīng)時(shí)而出,于第42、43、132條就農(nóng)地征收與補(bǔ)償作了概括性規(guī)定。遺憾的是,這些概括性規(guī)定沒有對此前的制度缺失及法律失范加以彌補(bǔ),因此很難滿足社會發(fā)展的需要。值得欣慰的是,《決定》高度重視土地征收問題,提出了一些頗有新意的論斷,為農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)開拓了新的途徑,也為今后農(nóng)地征收制度的完善指明了前進(jìn)的方向。

(一)公共利益界定問題

在農(nóng)地征收中,首當(dāng)其沖的問題就是公共利益界定的問題。一如既往,《物權(quán)法》沒有對公共利益作出任何實(shí)質(zhì)性的界定。公共利益如何定位?筆者認(rèn)為,至少應(yīng)當(dāng)明確公共利益并不等同于私人利益?？墒怯晌覈欢〞r(shí)期以來的政治傳統(tǒng)所致,對公共利益的提倡在大多數(shù)

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場合是在宣揚(yáng)一種損己利人、克己奉公的奉獻(xiàn)精神,讓所謂的公共利益以私人利益抑制者的身份出現(xiàn),在實(shí)際中多以忽略、犧牲當(dāng)事人的個(gè)體利益為其價(jià)值取向。但是,我們不能由此認(rèn)為,公共利益并不包括私人利益。在農(nóng)地征收的實(shí)踐中,公共利益的實(shí)現(xiàn)往往是以剝奪原來以系爭土地為生的農(nóng)民利益為代價(jià)的。在農(nóng)民占我國人口的絕大多數(shù)的現(xiàn)狀下,這就形成了公共利益排斥“多數(shù)人利益”的悖論。[3]這樣,公共利益經(jīng)簡單演算反而變成了“少數(shù)者利益”。例如,在為石油開采而征收土地的案件中,在被征收的農(nóng)地上產(chǎn)出了所謂的國家能源,由此創(chuàng)造出的利潤的一部分被石油開采企業(yè)扣留,一部分被國家主管部門壟斷,一部分被能源產(chǎn)業(yè)相關(guān)者(如煉油廠、石油化工企業(yè)、加油站)等分食。但問題是,被征地農(nóng)民的傳統(tǒng)耕作方式很少需要石油產(chǎn)品,即農(nóng)民對此并無多少“戰(zhàn)略利益”;而且當(dāng)農(nóng)民給農(nóng)機(jī)加油時(shí),還要自掏腰包,一分不少地將自己的農(nóng)業(yè)收入轉(zhuǎn)到石油產(chǎn)業(yè),此時(shí)農(nóng)民更無經(jīng)濟(jì)利益可言。這樣一來,農(nóng)民被剝奪了公共利益中的任何可見利益,公共利益服務(wù)了除農(nóng)民外的其他利益相關(guān)者。這樣的公共利益還能稱為公共利益嗎?因此,如何界定公共利益是無法回避的難題。但是,學(xué)者們玄妙的研究不但未能廓清公共利益的邊界反而給其法律定性造成重重困難。所幸,我們還是看到了學(xué)界以務(wù)實(shí)的態(tài)度在界定公共利益上的努力。[4]

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為此,筆者不揣淺薄,嘗試對農(nóng)地征收中公共利益的界定作出如下建議:軍事等國家安全利益、基礎(chǔ)設(shè)施包括任何形式的交通設(shè)施建設(shè)、水電設(shè)施建設(shè)、水利、電信設(shè)施建設(shè)以及提升社區(qū)生活質(zhì)量的建設(shè),如體育場、公園、養(yǎng)老院、幼兒園、學(xué)校等,其中包含社會大眾利益的,當(dāng)為公共利益。在基于以下事項(xiàng)而為征收時(shí),也可以認(rèn)為是出于公共利益:(1)國家級規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目;[5](2)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可直接獲益之基礎(chǔ)建設(shè);[6](3)可以讓當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)農(nóng)民利用土地征收后形成的建設(shè)項(xiàng)目間接獲益,如可以通過從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得工商業(yè)利益之建設(shè)。除此之外,所有不與農(nóng)民利益相關(guān)的農(nóng)地征收都不能認(rèn)定為為公共利益目的的農(nóng)地征收。[7]

(二)農(nóng)地征收中的公共利益與公權(quán)力

對于農(nóng)地征收來說,界定公共利益的意義在于,農(nóng)地是不可再生且急劇減少的戰(zhàn)略資源,必須以極其慎重的態(tài)度進(jìn)行征收。由于征收是為公共利益所需,因此在實(shí)踐中農(nóng)地征收的補(bǔ)償幾乎都低于土地的市場價(jià),這體現(xiàn)了社會公共利益對個(gè)人利益的限制。但問題是,非為公共利益所需之農(nóng)地征收卻更多地存在,此即為商業(yè)目的的農(nóng)地征收(以下簡稱商業(yè)征收)。[8]既然是商業(yè)征收,其補(bǔ)償額度之確定則應(yīng)該完全以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn),將農(nóng)地供需雙方完全置于市場主體的地位,讓其按照市場規(guī)律自主定價(jià),防止公權(quán)力不當(dāng)干預(yù)。為“公共利益”之需征收土地時(shí),公權(quán)力的作用在于合理限制供地方的補(bǔ)償期望,減

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少社會成本,促進(jìn)社會效益;在商業(yè)征收中,公權(quán)力則應(yīng)自覺、公正地維持市場秩序,保護(hù)交易雙方的契約權(quán)益,著力維護(hù)弱勢群體農(nóng)民的利益,而不應(yīng)為了維護(hù)同自己千絲萬縷關(guān)聯(lián)著的“商人利益”,打著“公共利益”的幌子在與農(nóng)民的談判中濫用權(quán)力壓低土地價(jià)格。由于在農(nóng)地征收后,國家取得的收益比村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民所獲得的補(bǔ)償還要多很多, [9]因此,行政機(jī)關(guān)在農(nóng)地征收中濫用權(quán)力的現(xiàn)象非常普遍。為了遏止有關(guān)行政部門利用權(quán)力非法征收土地并從中牟取暴利的行為,我國應(yīng)當(dāng)以法律的形式嚴(yán)格規(guī)定土地征收的條件,明確征收必須嚴(yán)格依據(jù)法定程序。[10]

(三)農(nóng)地征收的客體問題

筆者向來認(rèn)為,對農(nóng)地的征收不應(yīng)限于農(nóng)地所有權(quán),而且應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。在我國,農(nóng)地征收的客體具有雙重性:對農(nóng)村集體土地而言,征收的客體是土地所有權(quán);對國有土地,因不存在獨(dú)立的土地所有權(quán)市場,僅有土地使用權(quán)市場,故征收的客體是土地使用權(quán)。筆者認(rèn)為,若嚴(yán)格按現(xiàn)行法律規(guī)定,農(nóng)村集體土地所有權(quán)市場在我國也不存在,因此將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)納入征收的客體范圍是合乎法理且可行的,而且這樣做既保持了法律對不同主體權(quán)利的同等對待,又有利于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人在農(nóng)地征收補(bǔ)償中作為獨(dú)立的利益主體參與協(xié)商,保護(hù)自己的合法利益。[11]可喜的是,《物權(quán)法》第132條對此

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作出了積極的回應(yīng),承認(rèn)了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)地征收客體的地位。

(四)農(nóng)地征收中的補(bǔ)償問題

《物權(quán)法》第42條涉及農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),采用了“足額補(bǔ)償”的提法,但很難說相對于此前的《物權(quán)法》(草案)第128、137條中備受詬病的所謂“合理補(bǔ)償”有所改進(jìn);稍有明確的只是強(qiáng)調(diào)了對“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”四項(xiàng)費(fèi)用的“足額補(bǔ)償”。然而,僅僅這四項(xiàng)費(fèi)用得到“足額補(bǔ)償”是否就足以使被征地農(nóng)民維持不低于征地前的生活水平抑或使他們的生活水平當(dāng)然地有所提高?農(nóng)村集體所有土地被征收的過程,應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程,應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距。[12]為此,農(nóng)民由于農(nóng)地被征收而有提升生活水平的訴求,也應(yīng)視為當(dāng)然?！段餀?quán)法》規(guī)定的“足額補(bǔ)償”引導(dǎo)我們?nèi)ァ锻恋毓芾矸ā返?7條尋找答案。然而,《土地管理法》第47條規(guī)定的意旨僅僅在于“使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平”,而且使用一個(gè)“但書”條款限定了補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~:“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。對于廣大農(nóng)村地區(qū)來說,農(nóng)地征收補(bǔ)償即使是按全額標(biāo)準(zhǔn)支付的話也不會太高,更何況農(nóng)民最終得到的補(bǔ)償額只是全額中的一小部分。[13]有鑒于此,《決定》明確了補(bǔ)償?shù)脑瓌t,即“依法征收農(nóng)村集體土地,按照同

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地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償”,并充分注意到了被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障等在實(shí)踐引發(fā)大量糾紛、影響社會穩(wěn)定的難題。

為此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)《決定》的精神在法律中明確規(guī)定給予被征收人“完全補(bǔ)償”, [14]包括農(nóng)民“實(shí)在利益”的補(bǔ)償及農(nóng)民“發(fā)展利益”的補(bǔ)償。前者指《物權(quán)法》第42條中的“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用”的補(bǔ)償,應(yīng)該按照《土地管理法》規(guī)定的最高補(bǔ)償額計(jì)算;后者指該條中的“被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用”的補(bǔ)償?shù)?應(yīng)按照當(dāng)?shù)厮诳h、市平均社會保障水平計(jì)提。之所以強(qiáng)調(diào)對農(nóng)民“發(fā)展利益”的補(bǔ)償,是因?yàn)樵谵r(nóng)地征收后,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償中應(yīng)考慮我國的一個(gè)現(xiàn)實(shí),即土地是我國農(nóng)民的“命根子”,是“飯碗”,其承載著農(nóng)戶的基本生存保障功能,農(nóng)民失地就意味著失去他們的生存來源。根據(jù)《決定》的要求,筆者認(rèn)為,可以考慮通過法律強(qiáng)制規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)中的一部分須用來為失地農(nóng)戶購買養(yǎng)老、失業(yè)以及醫(yī)療等社會保險(xiǎn),直至由政府負(fù)擔(dān)這部分為農(nóng)民建立社會保障體系所需的支出,妥善解決被征地農(nóng)民的社會保障問題。當(dāng)然,如果《物權(quán)法》因立法技術(shù)的考量不便對土地征收進(jìn)行細(xì)致而明確的規(guī)制,可以考慮單獨(dú)制定一部統(tǒng)一的農(nóng)地征收法。[15]

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農(nóng)地征收是調(diào)整私人所有權(quán)與資源的社會利用之間矛盾的公法手段。我國實(shí)行土地社會主義公有制,禁止土地所有權(quán)在市場上進(jìn)行交易,因此農(nóng)地征收是土地所有權(quán)流動的唯一方式。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的逐步提高,農(nóng)地征收將越來越頻繁,從而將進(jìn)一步加劇我國農(nóng)村的人地矛盾。而對于傳統(tǒng)生活方式尚未受到太大沖擊的農(nóng)民來說,這些相關(guān)問題之發(fā)展態(tài)勢及影響都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了他們的想象力,農(nóng)民自己很難充分認(rèn)識到農(nóng)地征收帶來的社會保障問題。故對現(xiàn)有法律、法規(guī)中農(nóng)地征收及補(bǔ)償制度的種種不足,還需做進(jìn)一步完善。

五、結(jié)語

綜上所述,《決定》在農(nóng)地制度完善方面有不少頗有新意的論述,切中了當(dāng)前“三農(nóng)”中的難點(diǎn)與焦點(diǎn)問題,而《物權(quán)法》在農(nóng)地制度方面的規(guī)范卻守成有余、創(chuàng)新不足。換言之,作為我國一部空前的財(cái)產(chǎn)法典,《物權(quán)法》彰顯了其制度價(jià)值與規(guī)范目的:關(guān)注民生,張揚(yáng)私權(quán),保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。但是,《物權(quán)法》的固有缺失也同樣明顯:立法技術(shù)略顯粗糙,規(guī)范功能體現(xiàn)得不徹底,表現(xiàn)出了價(jià)值強(qiáng)、功能弱的特性;從實(shí)證研究結(jié)果來看,《物權(quán)法》亦未能實(shí)現(xiàn)其切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益之功效。筆者希望,在今后的相關(guān)法律修改及立法中,能認(rèn)真貫徹《決定》的要求,充分運(yùn)用已有的研究成果,回應(yīng)并解決農(nóng)地制度所存在的問題。

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注釋:

[1]值得注意的是,宅基地使用權(quán)的無償取得在嚴(yán)格意義上是指無需交納土地使用費(fèi),但并不表明在宅基地使用權(quán)取得的過程中沒有其他支出。例如,實(shí)踐中農(nóng)民取得集體土地使用證和房屋所有權(quán)證往往需要繳納工本費(fèi),同時(shí)也需要繳納土地勘測費(fèi)。這在筆者對河南省的實(shí)地調(diào)研中也有體現(xiàn):近200名的受訪者中有54%的農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)繳少量的手續(xù)費(fèi)。

[2]對此,王利明教授持相同的看法。參見王利明:《物權(quán)法研究》,中國人民大學(xué)出版社2002年版,第474頁。

[3]如果說因修建一項(xiàng)工程征收農(nóng)地而剝奪了一個(gè)特定地域農(nóng)民的利益卻能夠造福于遠(yuǎn)在天涯海角的其他農(nóng)民的話,那么除了“三峽工程”等極少數(shù)特例外,這種論調(diào)只是一種虛幻的說辭!

[4]參見梁慧星主編:《中國民法典草案建議稿·物權(quán)編》,法律出版社2004年版,第57頁。

[5]只可以是國家級項(xiàng)目,即由國務(wù)院有關(guān)部門直接負(fù)責(zé)的項(xiàng)目。對于摻入任何地方政府利益的項(xiàng)目建設(shè),一定要經(jīng)過信息公開、聽證、反復(fù)質(zhì)疑、充分論證的程序才可以立項(xiàng),否則,“公共利益”往往會淪落為“形象工程”、違規(guī)征地、商業(yè)征收等活動的幌子。有關(guān)案例可

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參見何禹欣、陳芳:《鐵本之亂》,《財(cái)經(jīng)》2004年第10期;劉建平、戴敦峰:《別奪走我的麥田———山東齊河“圈地運(yùn)動”的終結(jié)》,《南方周末》2004年1月8日;程潔:《土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)》,《法學(xué)研究》2006年第1期。

[6]直接獲益是指與農(nóng)民的衣食住行及生活質(zhì)量提高有直接關(guān)系的一種利益的享有。

[7]參見陳小君:《農(nóng)地法律制度在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的挑戰(zhàn)與回應(yīng)》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

[8]參見陳小君:《農(nóng)地法律制度在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的挑戰(zhàn)與回應(yīng)》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

[9]參見黨國英:《農(nóng)村改革攻堅(jiān)》,中國水利水電出版社2005年版,第148-151頁

[10]參見陳小君:《農(nóng)地法律制度在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的挑戰(zhàn)與回應(yīng)》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

[11]參見陳小君:《農(nóng)地法律制度在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的挑戰(zhàn)與回應(yīng)》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

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[12]參見吳行政:《我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律問題研究》,http:///20051210-152800.htm。

[13]參見溫鐵軍、朱宋銀:《縣以下地方政府資本原始積累與農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地問題》,《經(jīng)濟(jì)研究資料》1996年第1期。

[14]法學(xué)界要求按“公平市場價(jià)格”補(bǔ)償?shù)暮袈曇矘O高,但筆者認(rèn)為在我國并不存在這樣一個(gè)穩(wěn)定、客觀的農(nóng)地交易市場,而且在每筆交易的主體極具特殊性的境況下,確實(shí)也難于把握一個(gè)有絕對參考意義的“市場價(jià)格”,故此種補(bǔ)償方式難以操作。

[15]參見陳小君:《后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代農(nóng)村土地法律制度的完善》,載《南方農(nóng)村報(bào)》報(bào)社編:《“中國農(nóng)村發(fā)展論壇”論文集》,2005年,廣州,第147頁。

出處:《法商研究》2009年第1期

第三篇：物權(quán)法中的應(yīng)收賬款質(zhì)押制度解析

物權(quán)法中的應(yīng)收賬款質(zhì)押制度解析

內(nèi)容提要： 應(yīng)收賬款質(zhì)押性質(zhì)上屬于一種金錢債權(quán)質(zhì)押，具有自身的明顯特點(diǎn)，其與應(yīng)收賬款的轉(zhuǎn)讓、保理在制度構(gòu)造、法律效果上也均有差異，不應(yīng)混同?！段餀?quán)法》中明確規(guī)定應(yīng)收賬款質(zhì)押制度，有利于解決中小企業(yè)融資難的問題。應(yīng)收賬款質(zhì)押中的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)之規(guī)避和消解，主要應(yīng)倚賴于信貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及對客戶的信用評估和資金流動的監(jiān)控能力，法律不必也不應(yīng)過多干預(yù)；而其法律風(fēng)險(xiǎn)則主要應(yīng)通過公示制度加以規(guī)制和解決。在應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的設(shè)立上，交付債權(quán)證書和通知第三債務(wù)人的傳統(tǒng)方式不足以達(dá)到公示的要求，應(yīng)改采登記的公示方式《； 物權(quán)法》中選擇信貸征信機(jī)構(gòu)作為應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)關(guān)的方案，具有現(xiàn)實(shí)可行性，并有利于通過銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)逐步推進(jìn)與國際接軌的電子登記制。

在世界范圍內(nèi)，利用應(yīng)收賬款擔(dān)保借款已經(jīng)成為企業(yè)融資的一條重要渠道。在我國，這種融資方式也已被金融實(shí)踐所采用，并取得了積極效果，具有廣闊的發(fā)展前景。在我國物權(quán)法制定過程中，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對于是否應(yīng)承認(rèn)應(yīng)收賬款質(zhì)押制度以及該制度應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建和適用，有諸多不同意見。經(jīng)論證，物權(quán)法草案六次審議稿中對該制度予以肯定，之后又加以完善形成了目前《物權(quán)法》第223 條和228 條的規(guī)定。本文擬對應(yīng)收賬款質(zhì)押與相關(guān)制度的關(guān)系及其公示方法等具體制度構(gòu)建問題予以評論和解析，冀有利于對該制度的理解與適用。

一、應(yīng)收賬款質(zhì)押的解讀

在《美國統(tǒng)一商法典》第九編中，應(yīng)收賬款被界定為：對任何售出或租出的貨物或?qū)μ峁┑姆?wù)收取付款的權(quán)利，只要此種權(quán)利未由票據(jù)或動產(chǎn)契據(jù)作為證明，而不論其是否已通過履行義務(wù)而獲得。以其為藍(lán)本設(shè)計(jì)的各個(gè)國際示范法中也多借鑒這個(gè)概念，如《美洲國家組織動產(chǎn)擔(dān)保交易示范法》中將應(yīng)收賬款定義為：擔(dān)保債務(wù)人所享有的向第三人主張或向第三人收取現(xiàn)在或未來到期的金錢付款的權(quán)利（可能基于合同，也可來自合同之外）.在現(xiàn)代應(yīng)收賬款融資實(shí)踐中，一般將應(yīng)收賬款定義為“金錢債務(wù)形式的、不以流通票據(jù)為證的一種無形資產(chǎn)”，包括“現(xiàn)有應(yīng)收賬”、“未掙得應(yīng)收賬款”和“未來應(yīng)收賬款”。[1]在我國，應(yīng)收賬款更多的是作為會計(jì)學(xué)的概念而使用。它是指企業(yè)因銷售商品、產(chǎn)品或提供勞務(wù)等原因，應(yīng)向購貨客戶或接受勞務(wù)的客戶收取的款項(xiàng)或代墊的運(yùn)雜費(fèi)等。[2]應(yīng)收賬款的發(fā)生是企業(yè)在日益激烈的市場競爭環(huán)境下，為擴(kuò)大業(yè)務(wù)量，把產(chǎn)品或服務(wù)賒銷給客戶，為客戶墊付短期資金而采取的一種商業(yè)促銷策略。用法律上的語言表述，應(yīng)收賬款就是指在票據(jù)、存單債權(quán)之外債權(quán)人有權(quán)向債務(wù)人主張和收取的一定數(shù)額的金錢債權(quán)。申言之，應(yīng)收賬款實(shí)質(zhì)上為一種付款請求權(quán)，以買賣、租賃、、承攬、服務(wù)等合同產(chǎn)生的金錢債權(quán)為主，但又不限于此，并且此金錢債權(quán)須未被票據(jù)等有價(jià)證券所表彰。

所謂應(yīng)收賬款質(zhì)押，是指債權(quán)人將其對債務(wù)人的應(yīng)收賬款債權(quán)向銀行等信貸機(jī)構(gòu)提供質(zhì)押擔(dān)保并獲得貸款的行為。以大陸法系國家的法律術(shù)語和制度設(shè)計(jì)來看，這種擔(dān)保應(yīng)屬于權(quán)利質(zhì)中的普通債權(quán)質(zhì)。而由票據(jù)、存款單、倉單、提單等表彰的債權(quán)質(zhì)押，在設(shè)立、公示和實(shí)行方面與應(yīng)收賬款質(zhì)押有著諸多不同，因此另設(shè)條文對其加以規(guī)制?？紤]到收費(fèi)權(quán)（其中主要指公路、橋梁收費(fèi)權(quán)，電信業(yè)服務(wù)收費(fèi)權(quán)以及高校學(xué)生公寓收費(fèi)權(quán)等）雖然在主體和用途上具有一些特殊性，但在本質(zhì)上仍是一種未來應(yīng)收賬款（未來債權(quán)），故而在我國《物權(quán)法》中最終未再將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押獨(dú)立規(guī)定，而是將其納入到應(yīng)收賬款質(zhì)押之中。

應(yīng)收賬款融資擔(dān)保，在許多國家尤其是歐美等發(fā)達(dá)國家的融資體系中已占據(jù)重要地位。在我國，自企業(yè)等借貸人的角度觀察。自銀行等信貸機(jī)構(gòu)的角度觀察。自應(yīng)收賬款自身特點(diǎn)觀察。自與相關(guān)制度銜接的角度觀察。利用應(yīng)收賬款融資也同樣具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢：

1.資金充足率是企業(yè)發(fā)展的生命線，而向銀行借貸又是企業(yè)最重要的融資渠道之一。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行貸款須堅(jiān)持擔(dān)保貸款為主、信用貸款為例外的原則，這就迫使企業(yè)積極尋找各類擔(dān)保物以獲得融資。目前在實(shí)踐中，不動產(chǎn)抵押貸款和保證貸款占了銀行貸款總額的70 %，是最受銀行偏愛的兩種擔(dān)保方式。可并非所有的企業(yè)都擁有價(jià)值巨大的不動產(chǎn)，尤其是一些中小企業(yè)，其廠房和辦公場地可能均系租賃，無法用作擔(dān)保，另尋找保證人也絕非易事。要促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，解決其融資難的問題，擴(kuò)大擔(dān)保物的范圍尤其是允許應(yīng)收賬款質(zhì)押不失為一種良策。據(jù)統(tǒng)計(jì)，多數(shù)中小型企業(yè)中60 %以上的資產(chǎn)都是應(yīng)收賬款，這些企業(yè)包括服務(wù)型（如提供軟件、餐飲和咨詢服務(wù)）企業(yè)和憑往來信用銷售產(chǎn)品的供應(yīng)商（如一些大企業(yè)周圍的衛(wèi)星企業(yè)，其為大企業(yè)賒銷零配件等獲得應(yīng)收賬款）等。如果能將其應(yīng)收賬款利用起來進(jìn)行融資，能夠克服企業(yè)經(jīng)營中的一個(gè)重大障礙，將會對其發(fā)展大有裨益。

2.在我國，由于國有土地使用權(quán)抵押受有一定條件限制，集體土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的抵押市場還未放開，這就使得銀行如果僅僅依賴不動產(chǎn)抵押來擔(dān)保貸款，可能遇到抵押資源供給不足的問題；而房地產(chǎn)潛在的價(jià)值泡沫又會放大銀行風(fēng)險(xiǎn)，因此銀行對房地產(chǎn)抵押貸款也會越來越謹(jǐn)慎。應(yīng)收賬款質(zhì)押的適時(shí)出現(xiàn)，迎合了金融業(yè)的需要，能夠成為銀行等信貸機(jī)構(gòu)的新的利潤增長點(diǎn)。同時(shí)，應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)無需通過司法程序，異常簡便，銀行也樂于采用。這一特點(diǎn)使其成為易變現(xiàn)資產(chǎn)，由于其實(shí)現(xiàn)效率高，反而提高了借款人清償債務(wù)的積極性，結(jié)果是減少了違約和降低了金融風(fēng)險(xiǎn)。[3]

3.作為無形財(cái)產(chǎn)之一種，應(yīng)收賬款無法在實(shí)物形態(tài)上被企業(yè)所利用。我國目前約有550 億元的應(yīng)收賬款，因無法被利用而基本處于閑置狀態(tài)。若能將其向銀行質(zhì)押而獲得貸款，相當(dāng)于未來資金的提前變現(xiàn)和回籠，再投入到企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)之中，頗有“點(diǎn)石成金”之功效，也充分踐行了“物盡其用”的效益原則。

4.《物權(quán)法》第180 條規(guī)定的浮動抵押制度，其中包括存貨抵押，而存貨抵押只有與應(yīng)收賬款質(zhì)押相結(jié)合，才能發(fā)揮最大功效。因?yàn)橐源尕涀鲹?dān)保后，擔(dān)保人仍然可以自由處分該物而轉(zhuǎn)化為“應(yīng)收賬款”且自動加入擔(dān)保財(cái)產(chǎn)的范圍之中，兩者異曲同工、相輔相成。[4]所以，存貨抵押與應(yīng)收賬款質(zhì)押具有內(nèi)在的制度銜接和規(guī)則的一致性，二者應(yīng)當(dāng)一并規(guī)定，否則就會造成制度上的齟齬。所有權(quán)保留制度也得以借此規(guī)則發(fā)展為延長的所有權(quán)保留，融資鏈條得以擴(kuò)展，買主的處分權(quán)與賣主的擔(dān)保利益之間實(shí)現(xiàn)了很好的平衡。

總之，在不動產(chǎn)抵押作為“擔(dān)保之王”的光環(huán)逐漸消退的今天，動產(chǎn)抵押與權(quán)利質(zhì)押的重要性日漸突出，我們不能對550 億元的應(yīng)收賬款閑置的現(xiàn)實(shí)視而不見。目前，杭州等地的商業(yè)銀行、中信實(shí)業(yè)銀行和廣發(fā)銀行等已經(jīng)開展了以應(yīng)收賬款質(zhì)押方式向企業(yè)發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)嘗試并取得了積極效果，但要使這些星火得以燎原，首先需要做的應(yīng)是在我國物權(quán)法中明確其合法地位，以免與物權(quán)法定原則發(fā)生沖突。

二、應(yīng)收賬款質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)性與獨(dú)立性分析

（一）應(yīng)收賬款質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)性——法律的“為”與“不為”

有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國目前的社會信用較差，金融機(jī)制不健全，銀行呆賬壞賬較多，法律規(guī)定應(yīng)收賬款質(zhì)押，可能會制造更多的呆壞賬，增加金融風(fēng)險(xiǎn)，因此不宜在《物權(quán)法》中規(guī)定。[5]這也是導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)對是否規(guī)定此項(xiàng)制度一直猶豫不決的重要原因。對于應(yīng)收賬款質(zhì)押擔(dān)保功能的有限性，我們在上面已經(jīng)作了分析。即如果第三債務(wù)人破產(chǎn)，質(zhì)權(quán)人只能作為一般債權(quán)人去申報(bào)債權(quán)、參與破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的分配，而無任何優(yōu)先受償權(quán)。

除此之外，普通債權(quán)的出質(zhì)也并不能當(dāng)然切斷和消滅第三債務(wù)人業(yè)已擁有的對出質(zhì)人的抗辯權(quán)（如債權(quán)無效或可撤銷的抗辯、訴訟時(shí)效已過的抗辯、同時(shí)履行抗辯、因標(biāo)的物的質(zhì)量瑕疵而主張減少價(jià)款的抗辯等），在通知第三債務(wù)人之前，也不能消滅其抵銷權(quán)。這也使質(zhì)權(quán)人（主要為銀行）不能受償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。但這些風(fēng)險(xiǎn)能否成為將此項(xiàng)制度納入物權(quán)法的障礙呢？ 我們的答案是否定的。

在此，可將銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)做類型化的分析。第一類是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，也可稱作固有風(fēng)險(xiǎn)。主要包括第三債務(wù)人履行能力的欠缺和可能行使的各種抗辯權(quán)和抵銷權(quán)等。這類風(fēng)險(xiǎn)的有無及大小、是否導(dǎo)致某種應(yīng)收賬款不適合入質(zhì)，主要取決于信貸機(jī)構(gòu)自己的判斷；其規(guī)避和消解，也倚賴于信貸機(jī)構(gòu)增強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)管理能力以及對客戶的信用評估和資金流動的監(jiān)控能力，法律不必也不應(yīng)過多干預(yù)。我國物權(quán)立法過程中銀行界積極推動應(yīng)收賬款質(zhì)押的法定化，已從一個(gè)側(cè)面說明其已具備控制風(fēng)險(xiǎn)的信心和能力。第二類是法律風(fēng)險(xiǎn)，包括第三債務(wù)人惡意逃債的風(fēng)險(xiǎn)以及因?yàn)楣緳C(jī)制的缺失，銀行對應(yīng)收賬款無法優(yōu)先受償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)等。對此類風(fēng)險(xiǎn)，法律不應(yīng)該退避三舍，而應(yīng)通過合同法中的代位權(quán)、撤銷權(quán)、違約救濟(jì)等債權(quán)保障制度和物權(quán)法中應(yīng)收賬款質(zhì)押的公示等制度加以規(guī)制和解決。

總之，法律應(yīng)該避免在“為”與“不為”之間發(fā)生錯(cuò)位，更不可因噎廢食。一項(xiàng)制度的建立主要在于其合理性和現(xiàn)實(shí)意義，而其中商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的控制可由商事主體自己判斷，立法機(jī)關(guān)保護(hù)債權(quán)人的“好意”，反而會捆綁金融機(jī)構(gòu)的手腳，使其無能力評估和判斷應(yīng)收款擔(dān)保融資的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而無法與國外金融機(jī)構(gòu)在國際金融市場上競爭。[6]物權(quán)法草案六審稿之后，摒棄了保守之態(tài)度，將應(yīng)收賬款質(zhì)押明確規(guī)定下來，我們認(rèn)為屬于謹(jǐn)慎推敲之后的正確選擇。

（二）應(yīng)收賬款質(zhì)押的獨(dú)立性——與轉(zhuǎn)讓、保理的差異

一般認(rèn)為，利用應(yīng)收賬款融資的渠道有很多，包括應(yīng)收賬款的直接轉(zhuǎn)讓、敘作保理以及擔(dān)保貸款等。但對于應(yīng)收賬款質(zhì)押究竟有無與轉(zhuǎn)讓、保理不同的的特性和獨(dú)立存在的價(jià)值，學(xué)界尚有不同意見。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國物權(quán)法草案中規(guī)定的應(yīng)收賬款質(zhì)押實(shí)為一種債權(quán)轉(zhuǎn)讓，若輕率地將“應(yīng)收賬款”納入“權(quán)利質(zhì)權(quán)”，必將導(dǎo)致金融秩序和法律秩序的混亂，對于銀行界開展“保理”和“應(yīng)收賬款融資”業(yè)務(wù)有百害而無一利。[7]我們認(rèn)為此種觀點(diǎn)有失偏頗，因?yàn)閼?yīng)收賬款的質(zhì)押與轉(zhuǎn)讓確實(shí)存在著明顯差異：

1.性質(zhì)不同。應(yīng)收賬款一經(jīng)轉(zhuǎn)讓，原債權(quán)人便徹底退出債的關(guān)系，受讓人以新債權(quán)人的身份收取賬款，其性質(zhì)上為一種債權(quán)的“買賣”，具有融資之功效卻無擔(dān)保之機(jī)能；而以應(yīng)收賬款出質(zhì)，原債權(quán)人的身份并未發(fā)生變化，只是在其到期不能履行債務(wù)時(shí)才面臨失權(quán)危險(xiǎn)，性質(zhì)上為一種貸款擔(dān)保。

2.運(yùn)行機(jī)理不同。應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓后，受讓人能否向第三債務(wù)人收回賬款及收回多少，概與原債權(quán)人無關(guān)；而應(yīng)收賬款質(zhì)押雖然在某種程度上類似于一種附停止條件的債權(quán)轉(zhuǎn)讓，但其與轉(zhuǎn)讓仍有質(zhì)的差異：質(zhì)權(quán)人行使質(zhì)權(quán)后，若所收賬款大于被擔(dān)保的債權(quán)額，須將余額退還給出質(zhì)人，相反，如有不足，則質(zhì)權(quán)人有權(quán)繼續(xù)向出質(zhì)人請求償還不足部分。[8]

3.風(fēng)險(xiǎn)不同。應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓后，應(yīng)由受讓人獨(dú)自承擔(dān)應(yīng)收賬款收取不能的風(fēng)險(xiǎn)，亦即受讓人對應(yīng)收賬款承擔(dān)壞賬擔(dān)保的責(zé)任；而應(yīng)收賬款的質(zhì)權(quán)人畢竟還保有對應(yīng)收賬款債權(quán)人（出質(zhì)人）的請求權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)分散于出質(zhì)人和第三債務(wù)人兩方，相對較小。從這個(gè)角度看，前者能為當(dāng)事人提供直接的現(xiàn)金流，加速資金周轉(zhuǎn)，但其卻不具備后者的彈性和靈活性的優(yōu)點(diǎn)。[9]

4.收益不同。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)與收益相一致的原則，應(yīng)收賬款的受讓人可能獲得的利益通常要高于質(zhì)權(quán)人。前者往往以較低的“貼現(xiàn)率”受讓應(yīng)收賬款，若賬款最終能夠全部回收，其賺取的差價(jià)較大；而應(yīng)收賬款質(zhì)押中質(zhì)權(quán)人貸款之后可能獲得的只是利息收入，而不能得到大于債權(quán)本息的償付。可見，應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓與應(yīng)收賬款質(zhì)押在理論架構(gòu)上可說是涇渭分明。惟在實(shí)踐操作中，兩者的界限卻有模糊之趨勢。特別是我國的銀行為了降低風(fēng)險(xiǎn)，往往只開展有追索權(quán)的應(yīng)收款轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，即出讓人須對第三債務(wù)人的清償能力作出保證，一旦第三債務(wù)人清償不能，銀行仍有權(quán)向出讓人追索。此種方式名為轉(zhuǎn)讓，其實(shí)質(zhì)仍為應(yīng)收賬款擔(dān)保貸款，只不過由第三債務(wù)人承擔(dān)第一還款義務(wù)而已。[10]但此種變異方式的出現(xiàn)，并不足以動搖轉(zhuǎn)讓和質(zhì)押區(qū)分的基礎(chǔ)。此外，《 國際保理通則》第12 條第1 款《、聯(lián)合國國際貿(mào)易應(yīng)收款轉(zhuǎn)讓公約》第2 條a 款，都提到以應(yīng)收賬款提供擔(dān)保的，可視為賬款的轉(zhuǎn)讓。因此兩個(gè)公約實(shí)際上也是區(qū)分轉(zhuǎn)讓和質(zhì)押的，只不過由于質(zhì)押具有附條件轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)，準(zhǔn)用轉(zhuǎn)讓的規(guī)定而已。

至于應(yīng)收賬款質(zhì)押與保理的區(qū)別，則更為明了：后者是一項(xiàng)以應(yīng)收賬款的轉(zhuǎn)讓為核心，并兼具管理、收款、壞賬擔(dān)保等多種功能的綜合性制度，可謂債權(quán)融資與債權(quán)管理的合流，普通的債權(quán)質(zhì)押自不能與之相提并論[11].我們認(rèn)為，法律應(yīng)該給當(dāng)事人提供多種融資渠道，以使其根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和收益情況作出妥當(dāng)?shù)倪x擇，而不應(yīng)該束縛其手腳。物權(quán)法中規(guī)定應(yīng)收賬款質(zhì)押，不但不會“導(dǎo)致金融秩序和法律秩序的混亂”，相反還會擴(kuò)大應(yīng)收賬款融資的范圍，滿足信貸機(jī)構(gòu)及其客戶各種不同的需求。

三、應(yīng)收賬款質(zhì)押的設(shè)立與公示

（一）應(yīng)收賬款質(zhì)押公示的必要性

在物權(quán)法草案的六審稿中，僅于第224 條中明確了應(yīng)收賬款可以作為權(quán)利質(zhì)權(quán)的標(biāo)的。但除了這一條款，該草案中再無對應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)只言片語的規(guī)定，包括其應(yīng)該如何設(shè)立、如何公示以及如何行使等問題均沒有涉及。而統(tǒng)觀六審稿中“權(quán)利質(zhì)權(quán)”一節(jié)的規(guī)定，會發(fā)現(xiàn)除應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)之外的各類權(quán)利質(zhì)權(quán)，法律都為其配置了完整的公示規(guī)則，而唯獨(dú)“冷落”了應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的公示問題，導(dǎo)致其成了一項(xiàng)“瘸腿制度”。立法機(jī)關(guān)顯然也意識到了這一問題，在七審稿中著重對此進(jìn)行了彌補(bǔ)，最終通過的《物權(quán)法》第227 條第1 款規(guī)定：“以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同，質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)發(fā)生效力。”[12]這就使得應(yīng)收賬款質(zhì)押制度更加完善。這一內(nèi)容的變化帶給我們的思考是：屬于債權(quán)之一種的應(yīng)收賬款，在本質(zhì)上是一種請求權(quán)和相對權(quán)，對它的變動（包括轉(zhuǎn)讓和設(shè)質(zhì)）進(jìn)行公示是否必要及可行呢？

我們認(rèn)為，以下三點(diǎn)原因決定了應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)必須進(jìn)行公示：

第一，應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)屬擔(dān)保物權(quán)之一種，而擔(dān)保物權(quán)最主要的效力在于賦予擔(dān)保物權(quán)人就擔(dān)保物優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。此項(xiàng)權(quán)利對應(yīng)于擔(dān)保人的其他債權(quán)人的容忍義務(wù)，使其喪失了就此擔(dān)保物與擔(dān)保物權(quán)人平等受償?shù)臋?quán)利。為他人設(shè)定一項(xiàng)義務(wù)一般不為法律所允許，只有在他人明知或可得知的情況下，為他人設(shè)定一項(xiàng)義務(wù)如擔(dān)保權(quán)的設(shè)定，才具有合理性。[13]若應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)不經(jīng)公示便可生效，人們難以通過明確的公示獲知一個(gè)企業(yè)真正的財(cái)力狀況，必然會增加征信成本，進(jìn)而影響交易的順暢進(jìn)行。在德國，存貨抵押和債權(quán)的讓與擔(dān)保均無適當(dāng)?shù)墓痉椒?，其結(jié)果被認(rèn)為與《德國民法典》制定者所念念不忘的公示原則完全背道而馳。[14]

第二，約定以應(yīng)收賬款出質(zhì)后，若背信的出質(zhì)人將應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓、敘作保理或再次出質(zhì)，或者存貨的抵押權(quán)人、所有權(quán)保留買賣中的賣主將其擔(dān)保權(quán)的效力延伸到另為質(zhì)押標(biāo)的的應(yīng)收賬款，權(quán)利沖突就不可避免。

而此種沖突的合理解決，只有倚仗于公示所確立的“先來后到”規(guī)則。值得引以為鑒的是，在德國因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的公示機(jī)制，面對此類問題時(shí)，不得不在“約定在先，權(quán)利在先”的基礎(chǔ)上，借助“公序良俗”等一般條款建立起復(fù)雜的優(yōu)先權(quán)規(guī)則。[15]而這種解決方式，既不利于交易安全的保護(hù)，在實(shí)踐中也難以操作。

第三，如果從更廣的角度來考察，會發(fā)現(xiàn)確立債權(quán)變動的公示原則已經(jīng)勢在必行。雖然債權(quán)在形式上表現(xiàn)為一種約束力，但其內(nèi)核卻是一種期待利益。在古羅馬時(shí)期，將債權(quán)看作一種“法鎖”，不允許債的流轉(zhuǎn)，可謂將其約束力發(fā)揮到極致。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們不再滿足于現(xiàn)貨交易，而有必要利用具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的未來利益，債權(quán)轉(zhuǎn)讓與債權(quán)質(zhì)押應(yīng)運(yùn)而生?，F(xiàn)今社會，債權(quán)的流通性越來越強(qiáng)，并在高度循環(huán)中增益其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。債權(quán)的流通意味著其效力不再局限于債權(quán)人和債務(wù)人之間，更多的第三人將參與到債權(quán)交易中來。債權(quán)的這種發(fā)展變化趨勢，客觀上亦要求以公開的、外在的和易于查知的適當(dāng)形式展示債權(quán)的存在和變動，明確界定債權(quán)的歸屬和債上負(fù)擔(dān)，以達(dá)致保護(hù)債權(quán)安全和維護(hù)其交易秩序的目的。

（二）應(yīng)收賬款質(zhì)押的公示模式選擇

“一般而言，債權(quán)讓與不以書面為必要，而設(shè)質(zhì)應(yīng)以書面為之，概債權(quán)設(shè)質(zhì)較債權(quán)讓與關(guān)系復(fù)雜，非以要式行為為之，勢難使法律關(guān)系臻于明確。”[16]應(yīng)收賬款屬于債權(quán)之一種，其出質(zhì)自亦應(yīng)以書面形式訂立質(zhì)押合同。但質(zhì)押合同的簽訂并不意味著能夠?qū)沟谌说馁|(zhì)權(quán)就此成立，還另須借助公示之手段以保護(hù)交易安全。以形式?jīng)Q定于功能論，最適宜的公示方法應(yīng)該是最能實(shí)現(xiàn)公示價(jià)值的方法。其應(yīng)能夠使利害關(guān)系人方便地知悉應(yīng)收賬款上既存或潛在的權(quán)利，進(jìn)而幫助債權(quán)人預(yù)估和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；在權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，提供明確的優(yōu)先權(quán)規(guī)則。對于普通債權(quán)質(zhì)押的公示方法問題，現(xiàn)代民法選擇了與傳統(tǒng)民法不同的方案。傳統(tǒng)方式是以通知第三債務(wù)人為主導(dǎo)，輔之以債權(quán)證書的交付；而現(xiàn)代方式則是圍繞登記制度構(gòu)建債權(quán)變動的公示機(jī)制。自上世紀(jì)90 年代以來，《 荷蘭民法典》《、魁北克民法典》《、日本債權(quán)讓渡特別法》等均借鑒《美國統(tǒng)一商法典》的模式建立了完善的債權(quán)登記制度，有關(guān)國際公約和示范法（如《美洲國家組織動產(chǎn)擔(dān)保交易示范法》、《歐洲復(fù)興開發(fā)銀行動產(chǎn)擔(dān)保交易示范法》等）也緊跟此潮流?！堵?lián)合國國際貿(mào)易應(yīng)收款轉(zhuǎn)讓公約》雖然在附件中明列三種公示方法和優(yōu)先權(quán)規(guī)則供作選擇，但從位置排列來看仍透露出對登記的偏好和鼓勵。我國《物權(quán)法》對應(yīng)收賬款質(zhì)押的公示方法也選擇了登記，而這種選擇是否妥當(dāng)，正是我國應(yīng)收賬款質(zhì)押制度構(gòu)建中的一個(gè)至關(guān)重要的問題。

下面我們通過對債權(quán)質(zhì)押的各種公示模式的優(yōu)劣得失之考量，來探尋應(yīng)收賬款質(zhì)權(quán)的最佳公示方法。

1.“書面合同+ 債權(quán)證書交付”的模式。此種模式為多數(shù)傳統(tǒng)大陸法系國家或地區(qū)的民法所采納，[17]國內(nèi)著述中也多持此見解。[18][19]其理由為：質(zhì)權(quán)為一般債權(quán)質(zhì)的上位概念，而其公示方法就是移轉(zhuǎn)標(biāo)的物的占有；債權(quán)雖為無形財(cái)產(chǎn)，但仍可（或只能）通過移轉(zhuǎn)債權(quán)證書的占有達(dá)到控制和公示之機(jī)能。因此，債權(quán)質(zhì)押應(yīng)以交付能證明并代表債權(quán)的書面證明為其公示方式和成立要件。我們認(rèn)為，此種公示模式與其說是功能的需要，不如說是純粹概念的推演，其偏差之處在于漠視了債權(quán)證書與票據(jù)等有價(jià)證券的區(qū)別。有價(jià)證券將債權(quán)本身包含其中，它既是債權(quán)的外表和化身，又與債權(quán)融為一體，不可分離，因此證券的交付即為理想的公示方法。而債權(quán)證書僅為單純的證明文件，作用止于從外部證明債權(quán)的存在。這決定了其交付無從剝奪出質(zhì)人就該債權(quán)之處分權(quán)，證書之移轉(zhuǎn)占有，亦非如動產(chǎn)質(zhì)權(quán)之動產(chǎn)移轉(zhuǎn)占有，難以發(fā)揮留置效力。[20]再者，有的債權(quán)沒有債權(quán)證書表彰，若強(qiáng)行要求做成證書后才允許出質(zhì)，[21]則會大大降低融資效率，也很不現(xiàn)實(shí)；有的債權(quán)擁有多個(gè)不同的證明文件，其復(fù)雜多樣性也使法律也無法明定究竟交付哪類證書才具公示效力。

值得提及的是，我國臺灣地區(qū)2006 年5 月最新的《民法物權(quán)編部分條文修正草案總說明（擔(dān)保物權(quán)部分）》中，將原“民法典”第904 條“以債權(quán)為標(biāo)的物之質(zhì)權(quán)，其設(shè)定應(yīng)以書面為之。如債權(quán)有證書者，并應(yīng)交付其證書于債權(quán)人”之規(guī)定后句所及問題單列為一款，并修改為：“前項(xiàng)債權(quán)有證書者，出質(zhì)人有交付之義務(wù)”，意在廢棄將債權(quán)證書的交付作為債權(quán)質(zhì)的成立或生效要件之做法。其修正理由謂：有無證書，債權(quán)人難以明悉；債務(wù)人如果隱瞞，卻讓債權(quán)人承擔(dān)質(zhì)權(quán)不能成立之后果，頗有不當(dāng)。日本法上亦有同樣之修正動向。[22]

我們認(rèn)為，這一修正意見值得借鑒。如果債權(quán)有證書的，出質(zhì)人應(yīng)將該證書交付質(zhì)權(quán)人，但交付證書并非質(zhì)權(quán)的成立或生效要件，而應(yīng)認(rèn)為僅是出質(zhì)人的一項(xiàng)義務(wù)。之所以要求交付證書，主要是考慮到質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)的方便，同時(shí)也可初步預(yù)防出質(zhì)人的背信行為。

2.“書面合同+ 通知第三債務(wù)人”或“書面合同+ 通知第三債務(wù)人+ 債權(quán)證書交付”的模式。此種模式最典型的立法當(dāng)屬《德國民法典》第1280 條和《日本民法典》第364 條的規(guī)定。[23]其基本理由為：對第三債務(wù)人所為的設(shè)質(zhì)通知，既可使其知悉新的履行對象，又可使一般第三人通過向第三債務(wù)人簡單查詢即可知道債權(quán)設(shè)質(zhì)的事實(shí)。結(jié)果是按照通知時(shí)間的先后來確定權(quán)利實(shí)現(xiàn)的順序。我們認(rèn)為，這種方式究竟可以在多大程度上起到公示的作用，是值得懷疑的。法律并未明確規(guī)定債務(wù)人有及時(shí)告知的義務(wù)，在信用體系還未臻完善的我國，債務(wù)人的道德風(fēng)險(xiǎn)更是難以防范。比如后位債權(quán)受讓人（或后位質(zhì)權(quán)人）與債務(wù)人惡意串通，倒簽通知日期，制造虛假證據(jù)，從而損害前位質(zhì)權(quán)人的利益，而質(zhì)權(quán)人也根本無法證明此種欺詐行為的存在。此外，在集合應(yīng)收賬款質(zhì)押的情況下，要求出質(zhì)人或質(zhì)權(quán)人就作為入質(zhì)財(cái)產(chǎn)的每一項(xiàng)應(yīng)收款一一通知第三債務(wù)人是不現(xiàn)實(shí)的，也不符合商業(yè)慣例。更為重要的是，通知第三債務(wù)人并不能使不特定的利害關(guān)系人從外部清楚地知悉質(zhì)權(quán)的存在，出質(zhì)人“虛假財(cái)富”的表象依然存在，因此其難謂妥當(dāng)?shù)墓痉椒ā?/p>

其實(shí)，在債權(quán)轉(zhuǎn)讓與債權(quán)質(zhì)押中，設(shè)計(jì)通知機(jī)制的目的主要在于保護(hù)第三債務(wù)人的利益，使其免受雙重清償之苦。但將其作為對抗所有第三人的要件，實(shí)在是勉為其難。這種模式在債權(quán)流轉(zhuǎn)還不頻繁的時(shí)期和熟人社會中，尚能發(fā)揮有限的公示作用。當(dāng)今社會若是要求第三人在進(jìn)行每一筆債權(quán)交易前，都去詢問有關(guān)當(dāng)事人以獲知債權(quán)是否已被轉(zhuǎn)讓或存有負(fù)擔(dān)的信息，無疑是高成本和低效率的，不符合公示所應(yīng)具有的便捷、明確、權(quán)威、統(tǒng)一和安全的特點(diǎn)。所以，我們認(rèn)為此種模式亦不足取。但須說明的是，通知在應(yīng)收賬款質(zhì)押中仍發(fā)揮著不可替代的作用，它是決定第三債務(wù)人應(yīng)向哪方清償?shù)姆纸琰c(diǎn)。而僅將通知作為對第三債務(wù)人的生效要件，符合此項(xiàng)通知機(jī)制的設(shè)置目的，也可與我國《合同法》第80 條關(guān)于債權(quán)轉(zhuǎn)讓“未經(jīng)通知，對債務(wù)人不生效力”的規(guī)定保持了一致。此項(xiàng)通知可由出質(zhì)人發(fā)出，也可由質(zhì)權(quán)人發(fā)出；至于通知的時(shí)間，不必強(qiáng)制限定于債權(quán)質(zhì)設(shè)定之時(shí)，應(yīng)允許在債務(wù)人不履行義務(wù)而債權(quán)人欲對第三債務(wù)人行使直接收款權(quán)以實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)時(shí)發(fā)出。

3.“書面合同+ 登記”的模式。既然上述兩種模式都難以滿足債權(quán)變動公示原則的要求，那么《物權(quán)法》確立的登記機(jī)制可否承擔(dān)起公示應(yīng)收賬款質(zhì)押的重任呢？ 從理論上講，登記無疑是最為理想的公示方法。其能以權(quán)威的姿態(tài)，向所有外部第三人清晰的顯示應(yīng)收賬款之上存在質(zhì)權(quán)的事實(shí)，充分彰顯物權(quán)的對世特性；權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，以登記時(shí)間的先后確定權(quán)利實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先次序，可謂簡單明了。不過，登記的公示機(jī)能發(fā)揮，在實(shí)踐中也會受到很多因素的制肘，比如會增加融資成本，暴露當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況和交易伙伴等。但任何制度均非完美，安全價(jià)值與效率價(jià)值在此正如魚與熊掌，不可兼得。由于一個(gè)國家擔(dān)保制度的完善直接關(guān)系到其金融體系的穩(wěn)定，因此擔(dān)保法對安全的關(guān)注自應(yīng)較效率更勝一籌。但是，效率價(jià)值又不可被忽視。因?yàn)闆]有效率的登記制度，比如繁瑣的程序、高額的登記費(fèi)用及查詢成本，都會使得當(dāng)事人視登記或查詢登記為畏途，反過來影響登記公示機(jī)能的發(fā)揮和安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。所以，登記制度的設(shè)計(jì)尤其是登記機(jī)關(guān)的選擇，應(yīng)以“安全優(yōu)先，兼顧效率”為原則，即在保護(hù)交易安全的前提下，盡量降低成本并簡化當(dāng)事人登記和查詢的程序。

四、應(yīng)收賬款質(zhì)押登記機(jī)構(gòu)的選擇與登記方法的革新

在我國物權(quán)法制定之前的《公證機(jī)構(gòu)辦理抵押登記辦法》中，將應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)構(gòu)規(guī)定為債務(wù)人所在地的公證機(jī)構(gòu)； [24]在我國物權(quán)法草案的討論中，也有人主張選擇工商行政管理部門作為其登記機(jī)構(gòu)。

《物權(quán)法》中最終確定信貸征信機(jī)構(gòu)為應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)構(gòu)。[25]《物權(quán)法》中的這種選擇是否妥當(dāng)，值得

具體分析。

（一）公證機(jī)構(gòu)作為登記機(jī)構(gòu)的可行性分析

若將公證機(jī)構(gòu)作為應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)關(guān)，首先可以質(zhì)疑的是其權(quán)威性和適宜性，即登記作為一種公示方法，可否由主要履行證明職責(zé)的的公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行？ 更為致命的是，大城市的公證機(jī)構(gòu)在同一行政區(qū)劃內(nèi)設(shè)有多個(gè)相互獨(dú)立的公證處，權(quán)利人可以在擔(dān)保人所在城市的任何一家公證處辦理登記，且擔(dān)保人處所時(shí)有變動的情況，而各公證處之間并未共享數(shù)據(jù)庫。那么第三人若要獲知某一應(yīng)收賬款之上有無質(zhì)權(quán)設(shè)立之情事，必須跑遍這些公證機(jī)構(gòu)，奔波之苦足以抵消其查詢的積極性，陷登記之公示效力于不彰。

（二）工商行政管理部門作為登記機(jī)構(gòu)的可行性分析

將工商行政管理部門作為登記機(jī)關(guān)是比公證機(jī)構(gòu)更好一些的選擇，因?yàn)閼?yīng)收賬質(zhì)押中的出質(zhì)人多為從事經(jīng)營活動的企業(yè)法人、個(gè)體工商戶等（農(nóng)戶或其他自然人甚少），而他們均在工商行政管理部門辦理有設(shè)立登記，因此再將出質(zhì)登記也放在工商行政管理部門，有便于管理的一面。但其面臨的問題是，現(xiàn)階段各地工商局之間的信息并不連通，必然會提高當(dāng)事人登記和查詢的成本；如果債務(wù)人住所地變更，是否需要重新辦理登記的問題也頗讓人困惑。雖然有學(xué)者提出可以促使全國的工商行政管理部門實(shí)現(xiàn)微機(jī)聯(lián)網(wǎng)，以使任何登記地的查詢者都可以方便查知有關(guān)信息，[26]但另行鋪設(shè)一套全國性的網(wǎng)絡(luò)意味著高額的費(fèi)用支出和過多的時(shí)間耗費(fèi)，也不能使現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源（如銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)）得以充分利用。此外，工商行政管理部門在辦理企業(yè)動產(chǎn)抵押登記的過程中，往往進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查，要求當(dāng)事人提交大量的申請文件和繳納高額的評估費(fèi)用，嚴(yán)格限制查詢條件等，銀行等信貸機(jī)構(gòu)對此已頗多微詞。這也使得動產(chǎn)抵押登記在實(shí)踐中基本處于“備而不用”的狀態(tài)。[27]若再賦予其應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記權(quán)限，它能否便捷、高效、低成本地履行好相關(guān)的職責(zé)，頗值擔(dān)憂。

（三）信貸征信機(jī)構(gòu)作為登記機(jī)構(gòu)的妥當(dāng)性與登記方式革新的可能性分析

我們認(rèn)為，以上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)作為應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)構(gòu)，雖非絕對不可，但非為最佳選擇，以安全和效率兼顧的標(biāo)準(zhǔn)來作選擇，我們更贊同《物權(quán)法》的規(guī)定，即將設(shè)在人民銀行總行及其分行的信貸征信機(jī)構(gòu)作為應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)構(gòu)。因?yàn)樗呀?jīng)擁有了覆蓋全國的銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)，其以電子互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為平臺，將給當(dāng)事人的登記和查詢帶來極大便利，也正符合登記電子化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢。根據(jù)《銀行信貸登記咨詢管理辦法》的規(guī)定，銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)是以城市為單位，以貸款卡為借款人向金融機(jī)構(gòu)辦理信貸業(yè)務(wù)的媒介，使用現(xiàn)代化通訊和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，聯(lián)結(jié)各級金融機(jī)構(gòu)，全國聯(lián)網(wǎng)的信貸信息管理系統(tǒng)。其核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)信用信息資源共享，使銀行通過咨詢系統(tǒng)有效地監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營狀況，掌握企業(yè)重要的信用記錄。以銀行的信貸征信機(jī)構(gòu)作為應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)構(gòu)，其優(yōu)勢在于：一方面，國內(nèi)任何金融機(jī)構(gòu)都可以直接利用自己的終端計(jì)算機(jī)以電子方式進(jìn)行登記，數(shù)據(jù)傳輸?shù)饺嗣胥y行城市中心支行后，由其進(jìn)行初步的形式審查，將符合要求的登記信息逐層匯總到中國人民銀行總行的數(shù)據(jù)庫中，以實(shí)現(xiàn)全國數(shù)據(jù)信息的共享。此種登記的效益、風(fēng)險(xiǎn)及信息的真實(shí)性等主要由債權(quán)人（如銀行等）審查和掌控，程序異常簡便。另一方面，由于登記信息由全國的金融網(wǎng)點(diǎn)互聯(lián)、互用、互享，任一金融機(jī)構(gòu)足不出戶，就可以利用自己的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)檢索應(yīng)收賬款之上的權(quán)利信息，查詢成本也被壓縮至最低。

其實(shí)，這種設(shè)計(jì)已得北美動產(chǎn)擔(dān)保電子登記制度之精髓。而且我國央行的銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國聯(lián)網(wǎng)，現(xiàn)增添一項(xiàng)登記功能，改造成本不會太高，也不會對我國現(xiàn)有的登記管理體制和登記機(jī)關(guān)的人員編制等產(chǎn)生大的沖擊。只不過在現(xiàn)階段，該系統(tǒng)只供金融機(jī)構(gòu)（包括銀行、信用合作社、信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司等）內(nèi)部傳輸和檢索相關(guān)數(shù)據(jù)，尚不足以對任意三人產(chǎn)生公示的效力。《物權(quán)法》第18 條規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以申請查詢、復(fù)制登記資料，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供?！睋?jù)此規(guī)定，在物權(quán)法實(shí)施后，信貸證信機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放開該系統(tǒng)，允許非金融機(jī)構(gòu)的第三人繳納少量費(fèi)用后，在當(dāng)?shù)厝嗣胥y行支行登記和查詢應(yīng)收賬款質(zhì)押的相關(guān)信息。

當(dāng)然，登記機(jī)關(guān)的選擇問題，并非純粹取決于理論研究，更為關(guān)鍵的應(yīng)該是取決于行政權(quán)力之間的調(diào)整或者稱為再分配能否順利實(shí)現(xiàn)。銀行界人士積極推進(jìn)并促成《物權(quán)法》選擇信貸征信機(jī)構(gòu)作為應(yīng)收賬款質(zhì)押的登記機(jī)構(gòu)，難免有“部門利益”的考慮，但這一“舉賢不避親”的方案確實(shí)有其合理性與現(xiàn)實(shí)可行性；至關(guān)重要的是，立法方案中的這種選擇還有另一方面的特殊意義：它可能成為我國整個(gè)物權(quán)登記制度邁向統(tǒng)一的電子登記制的第一步。[28]如果這一步能走得比較穩(wěn)妥，在相關(guān)條件成熟之后，可以再考慮全部動產(chǎn)（含權(quán)利）擔(dān)保信息資源的整合，即將目前在其他部門登記的企業(yè)動產(chǎn)抵押、個(gè)人動產(chǎn)抵押以及存貨抵押、保留所有權(quán)買賣等信息全部納入到該系統(tǒng)中來，以利于解決當(dāng)前互不統(tǒng)屬的各個(gè)物權(quán)登記機(jī)關(guān)登記系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)的問題，降低整個(gè)登記系統(tǒng)的運(yùn)作和管理成本，減輕當(dāng)事人的登記和查詢負(fù)擔(dān)。如此，則大量發(fā)生的各種動產(chǎn)擔(dān)保交易將會在更加安全、高效的法律環(huán)境中運(yùn)行，一個(gè)完整的融資鏈條也得以形成。應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓融資及以其為基礎(chǔ)的保理和應(yīng)收賬款證券化等制度，在融合該電子登記機(jī)制后，也必將煥發(fā)出勃勃生機(jī)。這對于促進(jìn)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展乃至社會經(jīng)濟(jì)的全面繁榮，將是裨益無窮的，對于逐步實(shí)現(xiàn)從分別登記制到統(tǒng)一登記制，從部分紙質(zhì)登記、部分電子登記到全面電子登記制的過渡，也具有重要而積極的意義。

注釋：

[1]中國人民銀行研究局等。中國動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)與信貸市場發(fā)展[M].北京：中信出版社，2006 ：428.[2]中國注冊會計(jì)師協(xié)會。2005 注冊會計(jì)師全國統(tǒng)一考試輔導(dǎo)教材：會計(jì)[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005 ：29.[3]中國人民銀行研究局等。中國動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)與信貸市場發(fā)展[M].北京：中信出版社，2006 ：223.[4] 根據(jù)《物權(quán)法》第189 條第2 款的規(guī)定，存貨抵押即使已登記也“不得對抗正常經(jīng)營活動中已支付合理價(jià)款并取得抵押財(cái)產(chǎn)的買受人?！逼淙粝氡３肿约旱膿?dān)保權(quán)益，只有依抵押權(quán)的物上代位性，將抵押的效力自動延伸到抵押人出賣人存貨所得的現(xiàn)款或“應(yīng)收賬款”之上。

[5]全國人大常委會法制工作委員會民法室。物權(quán)法（草案）參考[M].北京：中國民主法制出版社，2005 ：429.[6]黃斌。國際保理：金融創(chuàng)新及法律實(shí)務(wù)[M].北京：法律出版社，2006 ：102.[7]梁慧星。是“債權(quán)轉(zhuǎn)讓”，還是“權(quán)利質(zhì)押”[ EOB].http ：/ / 004km.cn/ weizhang/ default.asp ？ id = 30434.[8] 《美國統(tǒng)一商法典》的某些規(guī)定也是區(qū)分應(yīng)收賬款擔(dān)保和應(yīng)收賬款出售的。如根據(jù)其第9607（c）規(guī)定，如果是以應(yīng)收賬款為擔(dān)保的交易，擔(dān)保權(quán)人向第三債務(wù)人收款的行為應(yīng)該具有“商業(yè)上的合理性”，如果是出售則不受這種限制。

[9] William H.Lawrence，Understanding Secured Transactions（second edition），New York，Matthew Bender Company，2002 ：113.[10] 這種情況下，應(yīng)收賬款的壞賬風(fēng)險(xiǎn)仍然是由轉(zhuǎn)讓賬款的企業(yè)承擔(dān)。在會計(jì)處理上，企業(yè)應(yīng)該按形式重于實(shí)質(zhì)的原則，以應(yīng)收賬款質(zhì)押取得借款的核算原則進(jìn)行會計(jì)處理。參見中國注冊會計(jì)師協(xié)會編：《2005 注冊會計(jì)師全國統(tǒng)一考試輔導(dǎo)教材：會計(jì)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2005 年版，第38 頁。

[11] 國際上保理商普遍開展的是無追索權(quán)的保理業(yè)務(wù)。但為了降低風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中又發(fā)展出一種有追索權(quán)的保理的模式，其與有追索權(quán)的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓相似，性質(zhì)上更接近于應(yīng)收賬款擔(dān)保貸款。

[12] 此外，該條第2 款還規(guī)定：“應(yīng)收賬款出質(zhì)后，不得轉(zhuǎn)讓，但經(jīng)出質(zhì)人與質(zhì)權(quán)人協(xié)商同意的除外。出質(zhì)人轉(zhuǎn)讓應(yīng)收賬款所得的價(jià)款，應(yīng)當(dāng)向質(zhì)權(quán)人提前清償債權(quán)或者提存。”該款補(bǔ)充，亦屬必要和允當(dāng)。

[13]董學(xué)立。物權(quán)公示，公示什么[J ].比較法研究，2005（5）：18.[14] 一個(gè)商人可能擁有大批的存貨，或者具有很高的營業(yè)額，但這并不能說明他的財(cái)產(chǎn)狀況，因?yàn)樗乃胸浳锘騻鶛?quán)可能已經(jīng)為第三人設(shè)定了擔(dān)保。參見羅伯特·霍恩等：《德國民商法導(dǎo)論》，楚建譯，中國政法大學(xué)出版社1996 年版，第262 頁。

[15] [德]曼弗雷德？沃爾夫。物權(quán)法[M].吳越，李大雪譯。北京：法律出版社，2004 ：316-317.[16]鄭玉波。民法物權(quán)[M].臺北：三民書局，1986 ：326.[17]參見《德國民法典》第1274 條、《瑞士民法典》第900 條、《日本民法典》第363 條和我國臺灣地區(qū)“民法”第904 條之規(guī)定。

[18]梁慧星。中國物權(quán)法研究（下）[M].北京：法律出版社，1998 ：979.[19]王利明。物權(quán)法論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2003 ：687.[20]謝在全。民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1998 ：810.[21]陳本寒、董念。一般債權(quán)質(zhì)押問題之探討[J ].法學(xué)評論，2006，（4）：104.[22] [日]湯淺道男。日本擔(dān)保法制度改革的動向[J ].李又又譯。中日民商法研究（第二卷）[C].北京：法律出版社，2004 ：222.[23] 《德國民法典》第1280 條：僅在債權(quán)人將設(shè)定質(zhì)權(quán)一事通知債務(wù)人時(shí)，債權(quán)的設(shè)質(zhì)才有效力?！度毡久穹ǖ洹返?64 條：以指名債權(quán)為質(zhì)權(quán)標(biāo)的時(shí)，非將質(zhì)權(quán)的設(shè)定通知第三債務(wù)人或經(jīng)第三債務(wù)人承諾的，不得以之對抗第三債務(wù)人及其他第三人。

[24]《公證機(jī)構(gòu)辦理抵押登記辦法》第18 條：以承包經(jīng)營權(quán)等合同權(quán)益、應(yīng)收賬款或未來可得權(quán)益進(jìn)行物權(quán)擔(dān)保的，公證機(jī)構(gòu)辦理登記可比照本辦法執(zhí)行。

[25] 我國現(xiàn)階段的信貸征信機(jī)構(gòu)主要是設(shè)在金融主管部門即中國人民銀行內(nèi)部的征信管理局及其分行的下屬部門。

[26]高圣平。我國動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)立法研究[J ].南都學(xué)壇，2006，（6）：88.[27] 比如在上海，工商行政管理機(jī)關(guān)辦理的抵押登記每年大概只有1000 件，北京606 件，廣東423 件，沈陽200 件，深圳49 件，成都僅為18 件。參見中國人民銀行研究局等：《中國動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)與信貸市場發(fā)展》，中信出版社2006 年版，第263 頁。

[28] 我們認(rèn)為，本著穩(wěn)妥而又積極的態(tài)度，我國物權(quán)登記制度的發(fā)展，應(yīng)該循著這樣兩個(gè)軌跡推進(jìn)：其一，從分別登記制—→部分統(tǒng)一登記（如房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的合一）、部分分別登記制并存—→全面統(tǒng)一登記制的建立；其二，從紙質(zhì)書面登記制—→書面登記、電子登記并行（電子登記主要供檢索方便而利用）

第四篇：物權(quán)法立法中的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題(上)

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物權(quán)法立法中的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題(上)渠濤 中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所 研究員

目 次

一、引言--問題的提起

(一)近代革命史上中國農(nóng)村的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

(二)問題的所在 農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)問題

農(nóng)村土地承包權(quán)的法律性質(zhì)問題

現(xiàn)實(shí)社會中存在的問題及其根源所在(三)需要解決的問題

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度下存在的具體問題

(一)現(xiàn)實(shí)中圍繞“農(nóng)地承包制”發(fā)生的糾紛類型

1、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)受到損害案例

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快速專業(yè)解決您的法律問題 財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人利益受到損害案例

給心懷叵測的人有機(jī)可乘的案例

(二)集體所有制形式及經(jīng)營形式的多樣化

股份合作制 南街村模式--共產(chǎn)主義小社區(qū) 華西村模式--資本主義·社會主義·共產(chǎn)主義的聯(lián)合體

(三)“農(nóng)地承包制”的局限性

三、現(xiàn)行制度的法律構(gòu)成和立法

(一)現(xiàn)行集體所有權(quán)形成過程中的法律構(gòu)成(二)現(xiàn)有的立法論 關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與立法論

農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法論

財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的模式選擇

(三)《農(nóng)村土地承包法》與物權(quán)法草案

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快速專業(yè)解決您的法律問題 對《農(nóng)村土地承包法》的評價(jià)

現(xiàn)有的物權(quán)法草案

四、中國農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在民法典立法中如何定位

(一)需要考慮的問題

與政治相關(guān)的問題

基于經(jīng)濟(jì)學(xué)考慮的問題

基于社會學(xué)考慮的問題

(二)如何體現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)人的自主權(quán)

(三)如何保護(hù)所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)

五、結(jié)語

(一)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)必須從特殊化走向社會化

(二)理論的選擇與立法和制度建設(shè)的成本問題

(三)模式的選擇與傳統(tǒng)習(xí)慣

一、引言--問題的提起

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(一)近代革命史上中國農(nóng)村的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

清末以后的中國革命都與農(nóng)村土地問題密切相關(guān)。孫中山提出的“平均地權(quán)”和毛澤東提出的“打倒土豪分田地”都體現(xiàn)出了中國革命的關(guān)鍵在于解決農(nóng)村土地問題。

從具體內(nèi)容形式上看，孫中山的“平均地權(quán)”(后來具體化為“耕者有其田”)主要是受到美國社會學(xué)家亨利·喬治的土地單一稅論的啟發(fā)，通過將土地稅率與地價(jià)的漲落聯(lián)動來避免土地的集中和地價(jià)的暴漲暴跌，由此縮小社會上的貧富差距，實(shí)現(xiàn)“民生”的安定(即“民生主義”);[1]相比之下，毛澤東的“打倒土豪分田地”比較簡單,主要是通過革命的暴力無償沒收地主的土地，然后無償?shù)仄骄峙浣o每一個(gè)農(nóng)民(包括原來的地主)，最終實(shí)現(xiàn)“人人有衣穿、人人有飯吃”，消滅剝削的社會制度。從具體手段上看，前者采取的方法是以國家有償收購和有償分配;而后者則是無償沒收和無償分配。但是，盡管兩者在內(nèi)容形式和手段上存在諸多差異，其目的都在于通過平均地權(quán)解決中國農(nóng)村的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。姑且不論兩者的內(nèi)容和手段孰優(yōu)孰劣、先進(jìn)和落后，以及在當(dāng)時(shí)中國社會的可行性如何，僅從結(jié)果看，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式，孫中山的“平均地權(quán)”在中國臺灣已經(jīng)通過比較明確的法律形式得到了實(shí)現(xiàn)，而毛澤東的“打倒土豪分田地”在中國大陸至今仍然需要在法律的具體制度上予以進(jìn)一步明確的界定。

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(二)問題的所在

1、農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)問題

新中國成立前后，政府通過土地改革，將原屬于地主和富農(nóng)所有的土地?zé)o償?shù)胤峙浣o了農(nóng)民。其后，作為臨時(shí)憲法的《共同綱領(lǐng)》(第27條)、1950年的土地改革法(30條)、1954年憲法(第8條)等 [2]都明確地規(guī)定了農(nóng)村土地(主要是耕地)歸農(nóng)民私人所有。但是，其后通過一連串帶有政治運(yùn)動色彩的合作化運(yùn)動將這種私人所有轉(zhuǎn)變成了集體所有。然而，這種以人民公社化運(yùn)動為典型代表的農(nóng)村土地集體所有作為財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上究竟如何定位卻相當(dāng)模糊，可以說至今在實(shí)定法制度上仍然沒有一個(gè)明確的答案。尤其是從改革開放初期開始實(shí)行，今天已經(jīng)所謂制度化了的“農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”(以下稱：“農(nóng)地承包制”)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)在法律上究竟如何定位也存在同樣的問題。

2、農(nóng)村土地承包權(quán)的法律性質(zhì)問題

在中國農(nóng)村實(shí)行的“農(nóng)地承包制”為整個(gè)世界注目，因?yàn)樗鼘τ谥袊霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)以及其后的持續(xù)增長都起到了非常重要的作用。但是，值得注意的是，第一，這一制度得以實(shí)行，在程序上與人民公社時(shí)代形成的集體所有制完全不同，它不是像人民公社時(shí)代那樣通過帶有某種強(qiáng)制性的政治運(yùn)動自上而下得以推廣，而

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是源于農(nóng)民的所謂創(chuàng)造。從人民公社時(shí)代國家對農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)乃至經(jīng)營權(quán)都有諸多限制、干預(yù)乃至束縛的歷史看，它在最初出現(xiàn)時(shí)當(dāng)然屬于違憲行為，但后來得到了中央政府的認(rèn)可(俗稱“松綁”)，在此之后的一段時(shí)間里得到可謂自由發(fā)展的空間。第二，“農(nóng)地承包制” 已實(shí)行二十余年，它作為農(nóng)村的土地使用制度已經(jīng)深深地植根于中國農(nóng)村。在“農(nóng)地承包制”發(fā)展的全過程中，看到最多的是黨中央和國務(wù)院通過下達(dá)紅頭文件對其予以追認(rèn)、引導(dǎo)乃至一般性規(guī)制的軌跡，而見不到調(diào)整這種關(guān)系的系統(tǒng)性法律規(guī)范。[3] 第三，盡管關(guān)于“農(nóng)地承包制”在現(xiàn)行《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》中有一些零散的規(guī)定，最高人民法院也對處理農(nóng)地承包經(jīng)營中出現(xiàn)的糾紛出臺了一些處理方法，但是，這些規(guī)定的既缺乏制度建構(gòu)的系統(tǒng)性，同時(shí)也缺乏系統(tǒng)的理論支持;第四，為了解決“農(nóng)地承包制”中的各類問題2002年出臺了《農(nóng)村土地承包法》，但這部法律雖然有其實(shí)用性的價(jià)值，但并沒有解決農(nóng)地承包權(quán)的根本性質(zhì)問題。第五，“農(nóng)地承包制”的實(shí)行完成了農(nóng)村土地由集體經(jīng)營到分散經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，但同時(shí)給集體所有的存在帶來了危機(jī)，首先是集體財(cái)產(chǎn)權(quán)主體存在的危機(jī)。

3、現(xiàn)實(shí)社會中存在的問題及其根源所在

正是因?yàn)檗r(nóng)村土地集體所有作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)，以及“農(nóng)地承包制”中經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)一直沒有得到明確，而學(xué)界又在解釋這種權(quán)利的性質(zhì)上存在諸多分歧，必然會影響到這種權(quán)利得到保護(hù)的統(tǒng)

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一標(biāo)準(zhǔn)成立。其實(shí)，現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的農(nóng)地承包人權(quán)利意識不強(qiáng)、集體所有權(quán)人乃至承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益經(jīng)常受到損害、以及給心懷叵側(cè)的人有機(jī)可乘等等問題，其根源都在于此。

從另一方面看，因?yàn)椤稗r(nóng)地承包制”的實(shí)行與人民公社制度的推行之間在程序上有根本區(qū)別，因此，在今天中國的農(nóng)村社會中，“農(nóng)地承包制”以外的土地經(jīng)營形式乃至集體所有制的具體實(shí)行形式已經(jīng)呈現(xiàn)出了多樣化的趨勢，“農(nóng)地承包制”的覆蓋率比起當(dāng)年人民公社的覆蓋率相距甚遠(yuǎn)。因此有理由認(rèn)為，“農(nóng)地承包制”的局限性已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來，而且可以斷言這種制度絕不可能是農(nóng)村土地集體所有制下唯一可行的有效經(jīng)營形式。

(三)需要解決的問題

從新中國成立以來的農(nóng)村土地制度的歷史沿革上看，基本上可以總結(jié)出形態(tài)與內(nèi)容不盡相同的四個(gè)階段：即①以私有為基礎(chǔ)的自由經(jīng)營階段;②以集體所有為前提的集約型經(jīng)營或稱服從國家計(jì)劃型的經(jīng)營階段;③ 在集體所有的前提下，以所謂“松綁”為開端的經(jīng)營自主乃至自由發(fā)展階段;④從現(xiàn)在開始即將到來的對集體所有權(quán)權(quán)能、性質(zhì)明晰化和對經(jīng)營自主權(quán)規(guī)范化階段。

尤其是從現(xiàn)在開始的第四個(gè)階段，對今后的農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有極為重要的意義。因此如何設(shè)計(jì)制度的結(jié)構(gòu)不僅是法學(xué)界需

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要解決的問題，同時(shí)也是政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的重大課題。因此，在農(nóng)村土地問題上，即便是以法律制度建構(gòu)為主要目的的研究，也應(yīng)該將自己的視角擴(kuò)大到上述各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域。有鑒于此，本文試圖通過上述各個(gè)角度主要探討農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在民法典立法中的定位問題，同時(shí)從這一視角出發(fā)，一是要對現(xiàn)階段行之有效的“農(nóng)地承包制”在法律上予以明確的定位，二是要在明確農(nóng)村土地集體所有的法律性質(zhì)及其具體的法律構(gòu)成的基礎(chǔ)上，在“農(nóng)地承包制”以外探求經(jīng)營制度的基本建構(gòu)。

二、現(xiàn)行農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度下存在的具體問題

(一)現(xiàn)實(shí)中圍繞“農(nóng)地承包制”發(fā)生的糾紛類型

由于以土地為中心的財(cái)產(chǎn)權(quán)的集體所有以及作為經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地承包權(quán)在法律上沒有得到明確的定位，以及有些盡管具有法律性的依據(jù)，但因?yàn)楦鞯卣约敖?jīng)濟(jì)組織中的干部所謂“執(zhí)行政策”以及基層司法人員的執(zhí)法水平過低，又因所有權(quán)人和農(nóng)地承包人權(quán)利意識不強(qiáng)而引發(fā)的各種糾紛在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村社會中隨處可見。這些問題在媒體上得到了廣泛的關(guān)注，現(xiàn)從媒體介紹的案件中選擇三件，作為實(shí)際生活中發(fā)生的典型案件介紹如下：

1、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)受到損害案例 [4]

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河北省隆化縣唐三營鎮(zhèn)北大壩村農(nóng)民王慶國其父王某曾于7年前承包本村所有的荒山，以種植果樹為條件同村委會簽訂了為期50年的承包合同。承包人王某于1年前死亡，村委會通知承包人王某之子王慶國，村委會決定因承包人王某死亡中止該承包合同，作為中止合同的補(bǔ)償，另劃一塊耕地給王慶國耕種。王慶國通過主張自己對承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)，以村委會違反合同為由向法院提起訴訟，要求歸還原屬于被繼承人王某承包的荒山(當(dāng)時(shí)以成為即將可獲收益的果樹園林)。

在這個(gè)案件中有兩個(gè)關(guān)鍵的問題需要探討。第一是王慶國的繼承權(quán)是否成立，第二是如果此案屬于承包地調(diào)整，其調(diào)整程序是否符合有關(guān)規(guī)定(作為政策性規(guī)定的“文件”和作為法律的“司法解釋”)。

首先，在《民法通則》第28條中明確規(guī)定：“個(gè)體工商戶，農(nóng)村承包經(jīng)營戶的合法權(quán)益，受法律保護(hù)”;另外，在關(guān)于“農(nóng)地承包制”30年不變的中央文件中，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的繼承權(quán)早就得到了承認(rèn);因此可以認(rèn)定王慶國的繼承權(quán)依法成立。

其次，在最高法院1986年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中就有明確規(guī)定：“處理農(nóng)村承包合同糾紛，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮有關(guān)農(nóng)村基層組織以及承包合同管理部門的作用，絕大多數(shù)糾紛可以由它們調(diào)處。當(dāng)事人不服處理向人民法院起訴

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快速專業(yè)解決您的法律問題 的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理;當(dāng)事人直接向人民法院起訴的，人民法院也應(yīng)當(dāng)依法受理(第1款)?！倍疫€規(guī)定：“有些農(nóng)村承包合同的履行因受自然條件的制約，季節(jié)性很強(qiáng)。因此，人民法院對此類合同糾紛要及時(shí)立案，盡快審理，必要時(shí)可裁定先行恢復(fù)生產(chǎn)，然后解決糾紛(同條第2款)?！逼浜螅罡呷嗣穹ㄔ?999年發(fā)布的《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》中的1條也有同樣的規(guī)定，另外在該規(guī)定的第15條還規(guī)定：“承包方轉(zhuǎn)讓承包合同，轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營標(biāo)的物時(shí)，違反《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于,農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn),的規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效?！?/p>

但是，就是這樣一個(gè)事實(shí)清楚，本來可以依據(jù)村委會行為具有違法性而認(rèn)定無效的案件，卻讓人們看到了許多可謂哭笑不得的無奈。首先，作為對做出決定的村委會具有行政管轄權(quán)的鎮(zhèn)政府，既沒有盡到處理、調(diào)解糾紛的義務(wù)又不能出示村委會決議的備案文件;其次，當(dāng)王慶國到基層法院起訴時(shí)，負(fù)責(zé)受理起訴案件的法官讓他到鎮(zhèn)政府開個(gè)介紹信拿來。

2、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人利益受到損害案例 [5]

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此類案件又可以分為兩類不盡相同的案件。一種是農(nóng)民對集體所有土地的共有權(quán)受到侵害，一種是作為承包經(jīng)營土地的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)受到侵害。前者最為典型的是，因村委會、鄉(xiāng)乃至縣政府的失誤甚至瀆職行為造成農(nóng)民失去耕地又得不到或者得到極其微薄的補(bǔ)償;而后者最為典型的是，因婚姻或離婚原因一方配偶的承包土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)被無償剝奪。

本案是典型的“筑巢引鳳而麻雀也沒飛來一只”的案例。這種因政府行為侵害農(nóng)村土地集體所有權(quán)的案件屢見不鮮，而令人深思的是，農(nóng)民當(dāng)自己的所有權(quán)受到侵害時(shí)能夠想到的維權(quán)手段并不是通過法律的訴訟程序，而是媒體和上級政府。

[案例1]

1993年河北省蓉城縣政府在全國開發(fā)房地產(chǎn)熱的大背景下，以租賃形式，實(shí)際無償占用上坡和關(guān)西兩村耕地130畝計(jì)劃建設(shè)公園一座。但是，用去100多萬元建好了“公園”的圍墻和門房后，由于后續(xù)資金不能到位造成長期閑置至今。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)的將這里發(fā)生的情況拍成錄像寄到北京各大新聞媒體和有關(guān)政府部門，但并沒有通過司法程序起訴村委會和當(dāng)?shù)卣?/p>

[案例2]

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北京市平谷縣北樂河村村民王海英1997年與同村男青年結(jié)婚，一年后有了孩子，1998年經(jīng)法院判決離婚。判決中，孩子歸王海英撫養(yǎng)，但原屬于母女的一畝承包地卻沒有判給她。王海英曾先后到前夫家和村委會索要本屬于自己的承包地，但都被以承包合同的簽訂人為王海英前夫家的戶主為由遭到拒絕。王海英無奈于1998年9月向平谷縣法院提起訴訟。該院經(jīng)審理于同月24日做出判決，依據(jù)《民法通則》第80條第2款 [6]承認(rèn)王海英母女對原家庭承包合同中屬于自己承包部分的耕地享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。前夫家不服判決向北京市第二中級人民法院提起上訴。二審法院的判決駁回了被告的上訴，其理由如下：“被告是以家庭代表的身份與村委會簽訂的土地承包合同，這個(gè)家庭在合同簽訂時(shí)二被告還是這個(gè)家庭中的一員，所以二被告享有該承包合同中應(yīng)有的份額”。

對于這個(gè)案例有幾點(diǎn)值得思考。第一，如果同樣的案件，而案發(fā)地不是北京郊區(qū)，終審法院也不是北京的中級人民法院，再結(jié)合本案中當(dāng)?shù)卮逦瘯膽B(tài)度以及各地農(nóng)民通過法院解決糾紛的法律意識程度等因素綜合考察，其結(jié)果有很大的可能會同本案判決大相徑庭。第二，盡管是在北京這樣在中國應(yīng)該屬于水平很高的法院判決中，其理由也只援用了合同，而不是作為物權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。第三，本案中是同村男女之間的婚姻，而且離婚后雙方都沒有離開同一村。試想，如果不

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是同村男女之間的婚姻，抑或離婚后雙方天各一方的話，這種財(cái)產(chǎn)又應(yīng)該如何分割。

3、給心懷叵測的人有機(jī)可乘的案例 [7]

在山東省棗莊市北莊鎮(zhèn)毛宅村原有一片靠山的果園，占地面積約18畝，當(dāng)時(shí)種有蘋果樹約700棵，是70年代由全體村民集體種植的。1987年以招投標(biāo)的方式承包給了本村村民葛玉明，簽訂了承包期為20年的果園承包合同。葛玉明在承包的最初階段對果園的管理還比較盡心，但自1990年開始在外做生意后，不僅對果園疏于管理，后來竟然在果園里開起了采石場，果樹一棵棵死去，葛玉明就一棵棵地將其連根拔起，到1997年本應(yīng)該到盛產(chǎn)期的果樹卻被砍伐殆盡。面對這種情況，村委會迫于村民對此事不滿的壓力，決定解除承包合同提前收回果園的承包權(quán)。但當(dāng)時(shí)正值農(nóng)村土地承包30年不變的中央文件下達(dá)不久，葛玉明以村委會的做法違背中央文件精神為由，主張自己與村委會簽訂的合同尚未到期。更有甚者，葛玉明自1997年底開始拒絕繳納當(dāng)年的承包費(fèi)。他的這一行為激怒了全體村民，村委會在這種壓力下于1998年3月的一天強(qiáng)行收回了果園。失去了果園的葛玉明以自己的理由到上級黨委和政府上訪，于是引起了毛宅村所在的北莊鎮(zhèn)黨委和政府的高度重視，認(rèn)為“村委會這樣辦不是很合適，應(yīng)該走依法處理的軌道”。于是，村委會將強(qiáng)制收回的果園又退回給

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葛玉明，重新到法院起訴。法院判決合同解除，葛玉明致使集體利益嚴(yán)重受損，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。

該案中有以下幾點(diǎn)值得注意。第一，這里明顯地體現(xiàn)出了“惡人先告狀”;第二，按照有關(guān)文件規(guī)定，基層黨組織和政府本可以處理的問題，只是因?yàn)槠扔谒^政策的壓力而逃避自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，并將這種逃避義務(wù)所加重的解決問題的成本(訴訟成本)轉(zhuǎn)嫁給了作為納稅人的所有權(quán)人;第三，作為所有權(quán)人代表的村委會在提起訴訟時(shí)非常擔(dān)心因“30年不變”的政策剛剛出臺會不久會對自己不利，因此，在訴訟請求中只提出了解除合同，而沒有(也許是沒敢)提出具體的損害賠償請求。

(二)集體所有制形式及經(jīng)營形式的多樣化

在今天的中國農(nóng)村社會，盡管“農(nóng)地承包制”已經(jīng)得到了非常廣泛的普及，但是，基于傳統(tǒng)習(xí)慣而違背“農(nóng)地承包制”這種“政策法”的經(jīng)營方式乃至財(cái)產(chǎn)權(quán)形態(tài)仍然大量存在。以下僅舉三個(gè)形態(tài)截然不同的實(shí)例。

1、股份合作制 [8]

以山東省周村(按現(xiàn)行政區(qū)劃為山東省淄川市周村區(qū))與廣東省深圳市各區(qū)為代表的股份合作制模式是一種源于中國傳統(tǒng)手工業(yè)作

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坊中常見的“合股”的制度。周村主要是以小型企業(yè)資產(chǎn)為對象實(shí)行一人一票的股份合作制模式，與此相對，深圳是以全社會財(cái)產(chǎn)為對象實(shí)行一戶一票的股份合作制模式。盡管現(xiàn)在有農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》規(guī)范這種財(cái)產(chǎn)權(quán)形式，但尤其是后者，其實(shí)現(xiàn)股份合作制的對象財(cái)產(chǎn)就是包括農(nóng)村土地在內(nèi)的集體所有財(cái)產(chǎn)。

2、南街村模式--共產(chǎn)主義小社區(qū) [9]

河南省臨潁縣南街村在改革開放后，實(shí)行“農(nóng)地承包制”的歷史只有很短的一段時(shí)間，從那以后一直在實(shí)行一種旨在實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義的公有制。目前該村生產(chǎn)資料的98%和生活資料的80%(供給制80%，工資制20%)都實(shí)行了公有制。關(guān)于南街村值得提及的有兩點(diǎn)，一是這里仍然是“政治掛帥，思想領(lǐng)先”，村民們胸前佩戴毛主席像章，起床唱“東方紅”，睡前唱“大海航行靠舵手”;一是這里實(shí)行一種所謂“內(nèi)方外圓”的政策，即對內(nèi)實(shí)行共產(chǎn)主義，對外順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)(請客、送禮、各種招待按“圓”的原則辦)。

3、華西村模式--資本主義·社會主義·共產(chǎn)主義的聯(lián)合體 [10]

江蘇省江陰市華西村改革開放以后在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)，積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，現(xiàn)在是一個(gè)實(shí)現(xiàn)了以輕工業(yè)為主，兼營農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、重工業(yè)等各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的綜合性經(jīng)營的聯(lián)合體。這里的分配方式是兼有資本主義、社會主義、共產(chǎn)主義各種性質(zhì)的集合體。所謂資本主義方式是

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以分配所得入股，以投資人身份獲得分紅;所謂社會主義方式是按勞分配的工資收入;所謂共產(chǎn)主義方式是按人按月發(fā)放的最低生活保證金。在文化背景上所采用的是以倡導(dǎo)24 孝為代表，注重儒教文化在經(jīng)營以及管理中的作用和方法。

(三)“農(nóng)地承包制”的局限性

實(shí)際上，“農(nóng)地承包制”只解決了集體所有下的經(jīng)營形式問題，而并沒有解決財(cái)產(chǎn)權(quán)本身的定位問題。從上述考察可以清楚地看出，一是因?yàn)椤稗r(nóng)地承包制”的權(quán)利機(jī)制這一關(guān)鍵的、最基礎(chǔ)的問題沒有得到解決，所以才有種種難以解決的矛盾出現(xiàn);二是這種可以得到肯定的行之有效的“農(nóng)地承包制”從其最初開始實(shí)行就一直在面臨著來自習(xí)慣法等各方面的挑戰(zhàn)。

退一步說，即便是在法律上徹底地完善了農(nóng)地承包制度，也并不能徹底解決農(nóng)村土地在經(jīng)營方面的問題，因此，僅靠農(nóng)地承包制度，當(dāng)然更不可能解決集體所有在法律上的定位問題。就像世界上沒有包治百病的良藥一樣，也不可能有通行于所有社會的法律制度，因此，人民公社制度也好，農(nóng)地承包制度也好都不可能是解決中國農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)乃至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題的唯一有效制度。這一點(diǎn)在歷史上和現(xiàn)實(shí)中都已經(jīng)得到了證明。

三、現(xiàn)行制度的法律構(gòu)成和立法

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(四)現(xiàn)行集體所有權(quán)形成過程中的法律構(gòu)成

從50年代初開始的合作化運(yùn)動所經(jīng)歷的過程是從互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到人民公社。在這個(gè)過程中，根據(jù)各個(gè)時(shí)期出臺的政策性文件以及所采取的合作化形態(tài)，基本上可以看到在集體所有形成的各階段，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律構(gòu)成不盡相同。

首先，在互助組的階段，按份共有這一構(gòu)成是比較明確的。

其次，根據(jù)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》 [11]規(guī)定，初級社主要內(nèi)容是：①將個(gè)人所有的土地及生產(chǎn)資料入社，供合作社共同使用(1條、17條);②退出自由，退出時(shí)可將入社時(shí)所持份額從集體所有中分割(15條);③入社的土地及生產(chǎn)資料 [12]屬于有償使用(18～31條)。從這一章程中規(guī)定的內(nèi)容看也可以認(rèn)為是按份共有，但考慮到中國幅員遼闊、地域差別大這一地理?xiàng)l件，這項(xiàng)規(guī)定不可能在全國各地都得到嚴(yán)格執(zhí)行。因此，認(rèn)為這一階段是由按份共有向合有的過渡恐怕更為合適。

第三，根據(jù)《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程 [13]》規(guī)定，高級合作社的主要內(nèi)容是，①供共同使用的個(gè)人所有的土地及生產(chǎn)資料必須變?yōu)榧w所有(13條)。②退出自由。退出時(shí)可將入社時(shí)入股的份額如數(shù)地從集體所有中撤回(11條)。③供共同使用的個(gè)人所有的土

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地的使用是無償?shù)?14條)。從退出自由以及可以對屬于集體所有的財(cái)產(chǎn)(合作社財(cái)產(chǎn))請求分割這兩點(diǎn)看來，似乎應(yīng)該說這種形態(tài)仍然是按份共有，而不是其它共有形式。但是，如果從高級合作社和人民公社的形成上之間只有幾個(gè)月的時(shí)間這一角度看，可以說，這些規(guī)定并不具有實(shí)質(zhì)的意義。因此，可以認(rèn)為，在高級合作社的實(shí)際運(yùn)作上與合有的構(gòu)成大體上是一致的。

第四，在人民公社運(yùn)動處于高潮期間曾經(jīng)也有將農(nóng)村的土地國有化的傾向，但其后在調(diào)整期通過的《農(nóng)村人民公社工作條例草案》(通稱為六十條)將農(nóng)村土地的所有權(quán)形式最終確定為集體所有。此后，在人民公社中，財(cái)產(chǎn)集體所有的實(shí)際狀況是：①集體所有財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益以及管理權(quán)分屬于各級組織，即人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)三級所有;②各成員所持份額在高度合作化的背景下完全消失，成員退社雖然是自由的，但對集體所有的財(cái)產(chǎn)的分割請求權(quán)完全被否定;③六十年代以后，人民公社的入社主要是基于婚姻關(guān)系，其權(quán)利的取得不再同出資有關(guān)，而且所取得的權(quán)利主要是一種身份權(quán)，作為“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的權(quán)利只是對集體所有財(cái)產(chǎn)的利用權(quán)。因此從這個(gè)角度就可以說，這種權(quán)利的性質(zhì)就是傳統(tǒng)大陸民法共有制度中的“總有”結(jié)構(gòu)，即基于身份對財(cái)產(chǎn)只限于有限利用的權(quán)利。[14]

(五)現(xiàn)有的立法論

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1、關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與立法論

①用益物權(quán)說：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)為民法通則(80條2款)及土地管理法(12條)設(shè)立的物權(quán)，是以土地所有權(quán)及土地使用權(quán)為基礎(chǔ)成立的用益物權(quán) [15]。

②債權(quán)說：作為現(xiàn)行制度的實(shí)際狀況，承包經(jīng)營權(quán)的成立由承包經(jīng)營者與集體組織之間的租賃合同所構(gòu)成的債權(quán)關(guān)系 [16]。

③相當(dāng)于永佃權(quán)說：僅就現(xiàn)行制度的農(nóng)地承包期限(三十年)看，現(xiàn)行的承包經(jīng)營權(quán)相當(dāng)于永佃權(quán) [17]。

④農(nóng)村土地使用權(quán)和并列關(guān)系說：農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)處于并列關(guān)系，但只承認(rèn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的再包，不承認(rèn)作為商品的轉(zhuǎn)讓，因此不能認(rèn)為它在不動產(chǎn)市場上與農(nóng)村土地使用權(quán)有同一效力 [18]。

⑤農(nóng)村土地使用權(quán)的下位的存在說：農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)只具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)以及其使用權(quán)的機(jī)能的一部分，是以土地所有權(quán)及土地使用權(quán)為基礎(chǔ)成立的他物權(quán) [19]。

2、農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法論

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①準(zhǔn)永佃權(quán)的構(gòu)成：以集體所有為前提，作為農(nóng)地使用權(quán)和宅地使用權(quán)的兩種使用權(quán)設(shè)立。不論永佃權(quán)等的用語是否得當(dāng)，為克服由債權(quán)的構(gòu)成形成的現(xiàn)行制度的不穩(wěn)定這一弊病，農(nóng)地使用權(quán)必須將其使用期間定為三十年乃至五十年。這作為物權(quán)化也是可以理解的 [20]。

②債權(quán)結(jié)構(gòu)：看一下統(tǒng)計(jì)數(shù)字便可得知，租賃結(jié)構(gòu)這一現(xiàn)行制度能最大限度地發(fā)揮生產(chǎn)力，因此今后也希望是債權(quán)構(gòu)造 [21]。

③“田面”和“田底”的兩重構(gòu)造：基于中國(宋代以來)的傳統(tǒng)性的田面和田底的所有形態(tài)，將田底歸國家所有，田面歸集體所有的構(gòu)想 [22]。

④此外，有相當(dāng)多的法學(xué)者及經(jīng)濟(jì)學(xué)者從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)流通的角度探討物權(quán)與債權(quán)構(gòu)成之間的利弊問題。如，經(jīng)濟(jì)學(xué)者從資源合理配置的角度展開的分析，即沒有土地權(quán)利的流通，自然資源就難以達(dá)到最佳配置等等。

3、財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的模式選擇

從80年代后期學(xué)者對集體所有土地的研究看，主張改革的觀點(diǎn)大致可以總結(jié)為以下四種。[23]

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①取消農(nóng)村土地的集體所有，實(shí)行農(nóng)村土地的國家所有。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)營權(quán)的設(shè)定采用租賃或永佃權(quán)等債權(quán)和物權(quán)方式并用;

②繼續(xù)保留現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有，在此基礎(chǔ)上改革現(xiàn)行的具體經(jīng)營方式，作為可選擇的經(jīng)營方式有承包經(jīng)營權(quán)和永佃權(quán);

③部分取消農(nóng)村土地的集體所有，實(shí)行國家所有、集體所有、私人所有三者并存或集體所有與私人所有兩者并存的形式，如此構(gòu)成可以使經(jīng)營方式更為多樣化;

④取消農(nóng)村土地的集體所有改行完全的私人所有。

(六)《農(nóng)村土地承包法》與物權(quán)法草案

1、對《農(nóng)村土地承包法》的評價(jià)

《農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱“承包法”)是人們長期以來一直期待出臺的法律之一。但這部法律的立法曠日持久，據(jù)筆者了解曾經(jīng)反復(fù)修改達(dá)10次以上，最終于2002年8月通過，2003年3月開始實(shí)施?！俺邪ā钡碾y產(chǎn)有諸多因素。最重要的就是因?yàn)橹袊幵谏鐣w制大轉(zhuǎn)型的階段，社會上各種法律關(guān)系多處于流動不定的狀態(tài)之下，“農(nóng)地承包制”更是一個(gè)與國家政治經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系極為密切的制度，如何定型牽涉到方方面面。其次，物權(quán)法的立法程序已經(jīng)起動，它與物權(quán)法之間的關(guān)系協(xié)調(diào)相當(dāng)復(fù)雜。但是，令人費(fèi)解的是，立法機(jī)

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關(guān)是在已經(jīng)完成物權(quán)法征求意見稿(2002年1月)后推出了“承包法”(同年8月)，而不是將承包法中的內(nèi)容一同放入物權(quán)法制定。之所以這樣，其背景也許是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的立法計(jì)劃已經(jīng)從物權(quán)法立法轉(zhuǎn)向民法典一攬子立法，因此一方面物權(quán)法得以成立時(shí)間難以確定，而另一方面現(xiàn)實(shí)社會中急需一部解決“農(nóng)地承包制”糾紛的綜合法律制度。

應(yīng)該承認(rèn)，“承包法”的出臺對解決現(xiàn)實(shí)問題可以起到積極的作用。第一，將“農(nóng)地承包制”作為一個(gè)相對完整的法律制度予以承認(rèn)和規(guī)范;第二，作為法律制度規(guī)范了“農(nóng)地承包制”中既必然又已然的承包權(quán)流轉(zhuǎn);第三，將散定在各種法律以及法律性文件中的相關(guān)規(guī)定歸納在一起，有利于權(quán)利人維護(hù)權(quán)利利益。

但是，“承包法”在這樣的背景出臺，在時(shí)間上不可能同物權(quán)法保持有機(jī)的協(xié)調(diào)關(guān)系，因此也表現(xiàn)出了諸多不足之處。

第一，“承包法”沒有解決承包權(quán)的法律性質(zhì)。從表面上看，30年以上的承包期、承認(rèn)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)的證書和登記等似乎都顯示了這種權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)。但是，這些制度設(shè)計(jì)所顯示的性質(zhì)都不是物權(quán)獨(dú)有的，債權(quán)中的租賃也可以援用這些具體的制度設(shè)計(jì)。

第二，承包權(quán)的繼承問題?！俺邪ā钡?1條第2款規(guī)定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！绷碛械?0條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，文章來源：中顧法律網(wǎng)

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該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。”由此可以明確判斷，因上述兩項(xiàng)原因的承包權(quán)可以發(fā)生繼承權(quán)。但是，第26條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地?！钡?7條規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地?！钡?1條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承?！蹦敲矗@里出現(xiàn)的疑問：一般的農(nóng)地承包權(quán)本身是否可以一攬子繼承?還是只限于對其收益的繼承?這一點(diǎn)，僅從條文文面理解很難得出可以繼承的答案，好象動用各種解釋方法也是同樣。若如此，第26條和第27條規(guī)定的“不得收回”和“不得調(diào)整”的意義何在?再有，是否可以繼承是取決于承包權(quán)取得的原因還是取決于承包年限，該法中沒有明文規(guī)定。但是，無論是取決于哪一種確定繼承權(quán)的成立與否似乎都沒有足以令人折服的道理。

第三，關(guān)于承包方案和承包期內(nèi)的調(diào)整等重大事項(xiàng)的決定，“承包法”在第18條第3款和27條第2款均規(guī)定了“需經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！迸c此相對，在第35條又規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)，……?！钡?5條的禁止性規(guī)定與前兩條規(guī)定豈不矛盾?

第四，“承包法”缺少同其他法律的銜接。例如，第24條規(guī)定：“承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動而變更或者

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解除，也不得因集體經(jīng)濟(jì)組織的分立或者合并而變更或者解除?！边@本是民法上的自明之理，是否需要規(guī)定?再如，第52條的規(guī)定也已有現(xiàn)行程序法的規(guī)定存在。第57條規(guī)定的“任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的，該流轉(zhuǎn)無效?！钡膯栴}自然適用民法規(guī)定。類此種種在“承包法”中可以見到很多。這種條文應(yīng)該效仿該法第51條的規(guī)定，即“……的，適用于……法”。但是，對此，可以有兩種理解，否定性理解是“立法技術(shù)粗糙”;肯定性理解是“有助于農(nóng)民綜合掌握相關(guān)法律”。

總之，“承包法”作為應(yīng)急立法有其值得肯定的一面，但它的能力和作用十分有限。這部法律的問題是沒有從根本上解決包括承包權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。因此，在這方面，物權(quán)法立法的責(zé)任重大。

2、現(xiàn)有的物權(quán)法草案

目前，中國民法典的立法已經(jīng)正式拉開序幕，草案的制定正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。以中國現(xiàn)行民法制度、以及現(xiàn)有的學(xué)說和判例為基礎(chǔ)看民法典的制定，可以說物權(quán)法是其中最為薄弱的部分。迄今為止，通過民法學(xué)者和立法機(jī)關(guān)的共同努力，作為物權(quán)法的草案已經(jīng)有兩部學(xué)者建議草案面世;[24]另有一部根據(jù)學(xué)者建議稿完成的《中華人民共和國物權(quán)法(征求意見稿)》已經(jīng)下發(fā)到有關(guān)政府機(jī)關(guān)、研究機(jī)關(guān)和大專院校。

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從現(xiàn)有的物權(quán)法草案看，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在社會科學(xué)院草案上使用的是一種與國有土地使用權(quán)相對應(yīng)的土地使用權(quán)概念;人民大學(xué)草案是沿用現(xiàn)行的承包經(jīng)營權(quán)概念;人大法工委的物權(quán)法征求意見稿采用了是后者概念。這里，將各種由概念推導(dǎo)出的法律構(gòu)成姑且擱起，首先討論一下現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制度的根本性質(zhì)這一最基本的問題。

第一，這種被贊譽(yù)為農(nóng)民創(chuàng)新的所謂農(nóng)村土地承包制度，從根本上說，無異于二戰(zhàn)以前

亞洲各國普遍存在的“佃耕制度”。中國的農(nóng)民在新中國成立后，農(nóng)民從新生的共產(chǎn)黨政權(quán)手中無償?shù)厝〉昧送恋刎?cái)產(chǎn)，但是，這種無償取得的土地財(cái)產(chǎn)又在一系列的政治運(yùn)動中被變?yōu)榱怂^集體所有的財(cái)產(chǎn)。而農(nóng)民對集體所有的土地只享有基于身份的有限的使用權(quán)，他們一夜之間，從有產(chǎn)階級跌落成了只能靠出賣自己勞動的無產(chǎn)階級。而歷史上本來就習(xí)慣于耕種他人土地，即佃農(nóng)身份的絕大多數(shù)中國農(nóng)民，對此所表現(xiàn)出的態(tài)度是令現(xiàn)代人難以理解的溫厚。從筆者迄止1998年的中國農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)看，在所到的7個(gè)鄉(xiāng)·村中，面對“你們現(xiàn)在居住和耕種的土地是誰的”這一問題，只有一個(gè)人回答：“這是我們自己的，不是叫集體所有嗎?”而其它人都回答“是國家的”。(深圳的一個(gè)村干部竟然還給筆者解釋，國家征用土地給農(nóng)民補(bǔ)償是國家對農(nóng)民的特殊照顧)。由此可以看出，在這樣的歷史背景下，所

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謂中國農(nóng)民在改革開放后創(chuàng)造的農(nóng)土承包制，其“創(chuàng)造”的潛在意識無非是一種請政府允許我們農(nóng)民在政府所有的土地上以家庭連帶債務(wù)的形式佃耕。

第二，從現(xiàn)行制度成立的過程，以及至今不存在實(shí)定法上的規(guī)定等方面看，恰好說明

這一制度存在的定位只能是習(xí)慣法。需要說明的是，這種制度在新中國的歷史上第一次出現(xiàn)，并不是1978年末開始的改革開放以后，人們應(yīng)該還清楚地記得文化大革命中對劉鄧路線批判中就有一條叫做“包產(chǎn)到戶”。其實(shí)，在三面紅旗運(yùn)動失敗后，試驗(yàn)性地實(shí)施過包產(chǎn)到戶，其目的就在于利用發(fā)掘中國社會中傳統(tǒng)習(xí)慣的方法來恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。然而，因?yàn)楸娝苤脑颍?dāng)時(shí)的包產(chǎn)到戶出現(xiàn)不久就被完全否定，于是，新中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的徹底改善便不得不等到20年后再重新利用相同的手段得以實(shí)現(xiàn)。[25]這應(yīng)該是源于輕視習(xí)慣法的沉痛的歷史教訓(xùn)。

第三，如前考察，現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有，在農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系上屬于傳統(tǒng)大陸法系中的“總有”構(gòu)成。然而，在上述兩個(gè)學(xué)者草案的共有規(guī)定中都見不到關(guān)于總有的任何規(guī)定。其理由是在中國民法學(xué)界一般認(rèn)為總有的共有形式是一種非常落后的共有形式，它與羅馬法以來的所有權(quán)概念相悖。但是，如果承認(rèn)現(xiàn)行的集體所有權(quán)形

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式是總有的構(gòu)成，而且，現(xiàn)行的所有權(quán)形態(tài)不可能在近期內(nèi)得到改變，就應(yīng)該立足于現(xiàn)實(shí)在物權(quán)法中承認(rèn)總有的共有形式，并給與必要的嚴(yán)格界定。值得研究的是，征求意見稿第2編物權(quán)法第100條規(guī)定了“兩人以上對不動產(chǎn)共同享有用益物權(quán)的，準(zhǔn)用本章規(guī)定”，此條的設(shè)計(jì)意圖是否在于以此承認(rèn)基于身份的總有這一共有形式。但是，這一點(diǎn)僅從條文的文字表述上還很難確定。

第四，2002年12月，全國人大常委會第31次會議審議了《中華人民共和國民法典草案》。這是新中國成立以來第一次經(jīng)過全國人大審議過的民法典草案，“審議草案”中關(guān)于集體所有財(cái)產(chǎn)的規(guī)定基本上是承襲現(xiàn)行《民法通則》和《農(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法征求意見稿》中的相關(guān)條文，沒有進(jìn)步或稱突破。關(guān)于財(cái)產(chǎn)的集體所有，尤其是關(guān)于土地的集體所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)關(guān)系到全社會三分之二人口的生存和利益，因此這一問題一直受到經(jīng)濟(jì)學(xué)界、社會學(xué)界、法學(xué)界，乃至社會各基層的關(guān)注。但是，各學(xué)科的研究成果似乎并沒有對“審議草案”產(chǎn)生應(yīng)有的影響。筆者認(rèn)為，“審議草案”在這個(gè)制度設(shè)計(jì)上至少存在以下兩個(gè)問題。一是，現(xiàn)有農(nóng)村土地的集體所有形式絕大部分都是日耳曼法上的共有，即總有形式，而在“審議草案中”卻看不出承認(rèn)這種共有形式的規(guī)定。二是，農(nóng)村土地的經(jīng)營形式，只有“承包經(jīng)營”可以作為用益物權(quán)得到物權(quán)法上的保護(hù)，而農(nóng)村實(shí)際存在的其他經(jīng)營形式則看不到賴以得到物權(quán)法保護(hù)的依據(jù)。

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出處:中國法學(xué)網(wǎng)

第五篇：關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地

關(guān)于規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán) 有序流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見

（征求意見稿）

為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)），促進(jìn)我市農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展，增加農(nóng)民收入。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章，現(xiàn)就規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提出如下意見：

一、把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則

1.要始終堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，堅(jiān)持保護(hù)耕地、維護(hù)權(quán)益的原則，堅(jiān)持有利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的原則。要因地制宜、循序漸進(jìn)、尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令。不得損害農(nóng)民權(quán)益，不得違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)、壓價(jià)流轉(zhuǎn)、阻礙流轉(zhuǎn)。不得改變承包地的農(nóng)業(yè)用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。

二、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入機(jī)制

2.加強(qiáng)流入主體資格審查。流入主體應(yīng)當(dāng)具備良好的資信條件、生產(chǎn)經(jīng)營能力和履約能力，具有與生產(chǎn)經(jīng)營要求相適應(yīng)的管理、技術(shù)、檢驗(yàn)、銷售人員，其中技術(shù)人員需具有初級以上涉農(nóng)專業(yè)職稱。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門要根據(jù) 流入主體流轉(zhuǎn)申請，審查流入主體相關(guān)有效證件和證明材料，屬企業(yè)性質(zhì)的，還需審查企業(yè)章程、驗(yàn)資報(bào)告、經(jīng)營效益、組織機(jī)構(gòu)代碼證、營業(yè)執(zhí)照等。

3.組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目評估。流入主體要制定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析論證。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門要認(rèn)真審查實(shí)施項(xiàng)目是否符合國家法律法規(guī)、區(qū)域總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、環(huán)境保護(hù)規(guī)定等，并對項(xiàng)目的預(yù)期收益和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估。根據(jù)審查條件和評估結(jié)果，確定能否予以準(zhǔn)入。

三、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制

4.合理把握土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相適應(yīng)，充分考慮地區(qū)差異、自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移狀況、生產(chǎn)費(fèi)用成本、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素。要防止脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。單宗流轉(zhuǎn)面積200畝以下的由鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門審查；流轉(zhuǎn)面積200畝-500畝的由鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門初審，縣（市、區(qū)）土地流轉(zhuǎn)管理部門審查；流轉(zhuǎn)面積500畝以上的經(jīng)所在鎮(zhèn)（街）初審，縣（市、區(qū)）審查后，報(bào)市農(nóng)業(yè)部門備案。

5.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合流轉(zhuǎn)地塊的地理位置、流 轉(zhuǎn)土地常年收益和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、前3年土地平均收益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，分類制定區(qū)域性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格可以采取實(shí)物折價(jià)結(jié)算或現(xiàn)金直接支付的方式，要完善現(xiàn)金直接支付流轉(zhuǎn)價(jià)格遞增機(jī)制，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方合理測算并確定合同期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格遞增幅度，保證流轉(zhuǎn)價(jià)格處于公平合理的區(qū)間水平。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)對各種政策性補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)期滿后地上附著物權(quán)屬及補(bǔ)償辦法、土地征占用補(bǔ)償?shù)臍w屬等作出明確約定，避免產(chǎn)生糾紛。

6.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理?？h（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門提供省統(tǒng)一制發(fā)的流轉(zhuǎn)合同示范文本，明晰流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等內(nèi)容。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口要指導(dǎo)指導(dǎo)雙方平等自主協(xié)商，依法建立合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同。流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方各持一份，發(fā)包方和鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門各備案一份?？h（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）要建立土地流轉(zhuǎn)臺賬，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度，對流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提出的流轉(zhuǎn)合同鑒證申請，要及時(shí)予以辦理。縣（市、區(qū)）主管部門每季度向市級主管部門上報(bào)土地流轉(zhuǎn)情況。

流出方委托流轉(zhuǎn)的，必須簽訂書面的委托流轉(zhuǎn)協(xié)議，委托協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明委托事項(xiàng)、權(quán)限和期限等，并有委托人簽名或蓋章。流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，否則，委托流轉(zhuǎn) 合同無效。

7.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)檔案管理。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口要建立土地流轉(zhuǎn)情況登記冊，及時(shí)準(zhǔn)確記載土地流轉(zhuǎn)雙方信息，落實(shí)專人負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)信息的登記、流轉(zhuǎn)合同和其它流轉(zhuǎn)資料的收集、整理、立卷、歸檔和管理工作，建立一戶一表、一村一冊、一鎮(zhèn)一柜的土地流轉(zhuǎn)登記制度。

8.建立流轉(zhuǎn)租金預(yù)付制度和風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門依據(jù)流轉(zhuǎn)合同約定，監(jiān)督流入方自土地流轉(zhuǎn)合同生效之日起，向流出方預(yù)付當(dāng)年部分或全部流轉(zhuǎn)費(fèi)用；從第二年起，每周年前預(yù)付當(dāng)年部分或全部流轉(zhuǎn)費(fèi)用。流入方在土地流轉(zhuǎn)合同生效后的約定期限內(nèi)，按土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用10%—20%向鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門繳納流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金，用于對流入方違約的處理。流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金由鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門負(fù)責(zé)收取，納入縣（市、區(qū)）財(cái)政專戶存儲統(tǒng)籌管理，待流轉(zhuǎn)合同期滿后返還。有條件的地方可探索與開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、擔(dān)保相結(jié)合，提高土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障能力。

四、嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)用途管制。

9.嚴(yán)格堅(jiān)持耕地保護(hù)制度，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為，嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。對受讓方改變基本農(nóng)田性質(zhì)、改變 一般耕地農(nóng)業(yè)用途用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)和開發(fā)、流轉(zhuǎn)土地出現(xiàn)兩年(含兩年)以上大面積拋荒與閑置的，市國土、農(nóng)業(yè)等行政主管部門要依法予以查處，觸犯法律的依法追究其法律責(zé)任。

五、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的退出機(jī)制

10.強(qiáng)化流轉(zhuǎn)土地用途監(jiān)管。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門要加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地利用情況的動態(tài)管理，指導(dǎo)流入方按照土地流轉(zhuǎn)的原則和要求依法組織生產(chǎn)經(jīng)營。對于擅自改變土地性質(zhì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、破壞土壤地力、閑置撂荒的行為，要及時(shí)指導(dǎo)糾偏和制止，視其情節(jié)和后果，予以退出處理。構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

11.加強(qiáng)流轉(zhuǎn)費(fèi)用兌付監(jiān)督。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門要監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)雙方認(rèn)真履行合同約定，對流入方不能按時(shí)支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用，在啟用風(fēng)險(xiǎn)保證金兌現(xiàn)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用兩個(gè)月內(nèi)，仍不能及時(shí)補(bǔ)足流轉(zhuǎn)費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)保證金或引發(fā)矛盾糾紛的，予以退出處理。

12.規(guī)范退出處理程序。予以退出處理的，由縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)管理部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)雙方通過協(xié)商、調(diào)解方式解除流轉(zhuǎn)合同。協(xié)調(diào)不成的，引導(dǎo)雙方按司法途徑解除流轉(zhuǎn)合同，并按合同約定及時(shí)將土地退回農(nóng)戶耕種，或流轉(zhuǎn)給符合準(zhǔn)入條件的其他流入主體生產(chǎn)經(jīng)營。

六、加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)服務(wù) 13.健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。進(jìn)一步完善鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口建設(shè)。逐步健全縣有中心、鎮(zhèn)有窗口、村有信息聯(lián)絡(luò)員的三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢、信息發(fā)布、價(jià)格指導(dǎo)、合同簽訂、資料歸檔、糾紛調(diào)處等服務(wù)。

14.完善土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。要加強(qiáng)縣（市、區(qū)）級仲裁庭建設(shè)，固定仲裁場所，規(guī)范仲裁程序，健全仲裁制度，落實(shí)必要的辦公設(shè)施、仲裁人員和工作經(jīng)費(fèi)。加強(qiáng)鎮(zhèn)（街）調(diào)解庭和村級調(diào)解小組建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行先鄉(xiāng)村調(diào)解、后申請仲裁的程序。繼續(xù)完善民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的調(diào)解仲裁體系。按規(guī)定程序做好農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛處理工作，仲裁不執(zhí)行時(shí)，可以向財(cái)產(chǎn)所在地的基層法院提起申請執(zhí)行。

15.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易程序。鎮(zhèn)（街）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)窗口要規(guī)范制定土地流轉(zhuǎn)交易流程，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方規(guī)范交易行為。流轉(zhuǎn)交易中，要明確流轉(zhuǎn)主體申請、供需信息發(fā)布、土地收益評估、合同簽訂指導(dǎo)和流轉(zhuǎn)登記歸檔等流程。

16.切實(shí)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)?？h（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街）要充分利用好農(nóng)村社會化綜合服務(wù)平臺的五大功能服務(wù)以及其他服務(wù)平臺，加強(qiáng)對流入主體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生產(chǎn)技能、經(jīng)營管理、市場營銷、信用知識等教育培訓(xùn)，不斷提升流入主體的經(jīng)營管理能力、守信履約能力和輻射帶動能力。要采取多種形式，廣泛宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策要求和規(guī)模經(jīng)營主體的典型做法，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范健康發(fā)展。

各縣（市、區(qū)）要結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施細(xì)則。