第一篇：當(dāng)前我國工業(yè)環(huán)境管理存在的問題及對策

當(dāng)前我國工業(yè)環(huán)境管理存在的問題及對策

周群艷 周德群

［摘 要］經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，隨著可持續(xù)發(fā)展問題的提出，加強工業(yè)界的環(huán)境管理已迫在眉睫，本文從目前工業(yè)環(huán)境管理現(xiàn)存若干問題出發(fā)，提出解決問題的一些設(shè)想與建議，即：完善各種法律法規(guī)；加強清潔生產(chǎn)的立法；利用各種經(jīng)濟手段；依靠科技進步等。［關(guān)鍵詞］工業(yè)環(huán)境管理；清潔生產(chǎn)；經(jīng)濟杠桿；科技進步 ［中圖分類號］X322 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］B ［文章編號］1003-3920(1999)03-0031-04

一 引 言

工業(yè)革命以來，由于人類活動造成的環(huán)境問題越來越嚴(yán)重。而在所有影響環(huán)境變化的因素中，工業(yè)對環(huán)境的作用最為直接和最為重大。工業(yè)迅速發(fā)展所產(chǎn)生的對原材料、能源以及各種礦產(chǎn)資源的強大需求以及工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生和排放的大量廢棄物導(dǎo)致的環(huán)境污染給工業(yè)環(huán)境管理帶來很大的挑戰(zhàn)。本文通過對工業(yè)環(huán)境管理現(xiàn)存若干問題的分析，試圖從中提出解決問題的一些設(shè)想和建議，這對于完善工業(yè)環(huán)境管理、提高工業(yè)界的環(huán)境表現(xiàn)會有一些實際意義。

二 對工業(yè)環(huán)境管理現(xiàn)存問題的思考

我國目前的工業(yè)環(huán)境管理政策主要利用命令與控制的方法，即以通過罰款及其他懲罰執(zhí)行法律上強制的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，同時也逐漸采用了排污收費和排污許可證制度等經(jīng)濟手段。盡管過去對保護環(huán)境也確實起到了十分有效的作用，但目前在實際實施中遇到了許多困難，出現(xiàn)了若干問題。通過有關(guān)案例分析和問卷調(diào)查可知，雖然企業(yè)環(huán)保意識有所提高，但實際行為與他們的認(rèn)識存在一定的差距，問題主要表現(xiàn)在：

1.“誰污染誰治理”的環(huán)境管理原則無法得到真正落實

首先，資金匱乏或嚴(yán)重不足已成為企業(yè)的攔路虎。目前企業(yè)普遍虧損，有限的治理污染設(shè)備運轉(zhuǎn)不足普遍存在。迫于“三同時”的要求，有些企業(yè)不得不興建治理設(shè)施，但為了降低成本，往往不運轉(zhuǎn)，有的甚至連試運行都沒有進行過。其次，有污染治理能力的企業(yè)一般在處理“三廢”問題上也難以完全達(dá)標(biāo)。因為治理污染的設(shè)備技術(shù)不過關(guān)，管理水平不高，從而治理效果不佳、浪費嚴(yán)重，以及使“三廢”處理完全達(dá)標(biāo)的邊際成本很高，企業(yè)難以達(dá)到也不愿負(fù)擔(dān)。所以大多數(shù)企業(yè)是治理一部分污染，同時再交一些超標(biāo)排污費。全國工業(yè)廢水處理設(shè)施運行情況調(diào)查表明，報廢設(shè)施的80%、停運設(shè)施的67%是全部或部分地由于技術(shù)因素造成的?？梢?，處理設(shè)施技術(shù)不過關(guān)、設(shè)計不合理、工程質(zhì)量差已成為環(huán)保設(shè)施不能發(fā)揮效益的重要原因。上述兩方面也是建設(shè)項目“三同時”管理難執(zhí)行的重要原因。

另外，現(xiàn)有排污收費制度存在缺陷，不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。排污費征收范圍落后于形勢的需要，我國目前只對“廢水”“廢渣”及“環(huán)境噪聲”收費，而對環(huán)境的危害性越來越大的放射性污染物及其他污染物的排放未納入征收排污費的范圍。排污收費采取的“濃度指標(biāo)”法使一些只顧經(jīng)濟利益而輕視環(huán)保工作的企業(yè)利用稀釋排放來降低濃度，逃避交費或少交費；單因子收費法也使一些企業(yè)把部分責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了國家和社會。排污收費標(biāo)準(zhǔn)也嚴(yán)重偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對環(huán)境造成的實際損失，而且也低于企業(yè)治理污染的設(shè)施運轉(zhuǎn)費用，是一種“超欠量收費”，嚴(yán)重制約著企業(yè)治理污染的積極性。就拿污水處理廠來說，造紙廠處理1噸中段廢水需要運轉(zhuǎn)費1元，而每噸廢水的排污費僅0.1元。有的企業(yè)寧愿任罰，也不采取措施防止污染，導(dǎo)致了一種“繳排污費，買排污權(quán)”的現(xiàn)象，使環(huán)境更加惡化，完全背離了排污收費的初衷。

2.環(huán)境管理法規(guī)不健全，執(zhí)法不嚴(yán)

環(huán)境管理對國有大中型企業(yè)要求嚴(yán)，對其他企業(yè)要求松，某些大型企業(yè)成為監(jiān)測、收費和罰款的重點。周圍的小企業(yè)以它為擋箭牌，逃避責(zé)任，一些污染嚴(yán)重的小型企業(yè)也乘此漏洞肆意排放。而國有大中型企業(yè)治理污染大大增加了產(chǎn)品成本，造成了不公平競爭，嚴(yán)重影響了其治理污染的積極性，又不能促使污染嚴(yán)重的小型企業(yè)治理污染、改善環(huán)境。同時執(zhí)法力度小，對違法者沒有威懾作用，執(zhí)行起來困難，起不到作用。在執(zhí)法中，執(zhí)法人員的隨意性和人為因素以及有些領(lǐng)導(dǎo)的以權(quán)代法行為助長了有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象的發(fā)生。長期以來，由于國家和地方各項環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定如何處分對環(huán)保違法行為負(fù)有責(zé)任的政府或部門負(fù)責(zé)人，致使違法行為時有發(fā)生，支持、包庇違法行為或放任違法行為的政府和部門負(fù)責(zé)人往往受不到處分。監(jiān)管不力導(dǎo)致環(huán)保違法問題在許多地方查不勝查，限期治理企業(yè)久拖不決治理無限期現(xiàn)象比較普遍。

3.資源、能源、原材料利用效率不高，浪費嚴(yán)重，對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響

據(jù)估算，1990年美國每耗一噸標(biāo)準(zhǔn)燃料所創(chuàng)造的產(chǎn)值是我國的5倍，印度也為我國的3倍多。現(xiàn)階段我國有限資源的加速消耗和巨大浪費對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。造成這種現(xiàn)象的原因有多方面：(1)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)落后，設(shè)備陳舊，生產(chǎn)與管理粗放，致使有限的資源能源得不到有效利用，造成資源浪費和環(huán)境污染。(2)我國目前的價格體系依然存在著嚴(yán)重的扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在原材料、能源價格偏低，一些環(huán)境資源低價甚至無償使用，這使得企業(yè)以低效率方式大量使用，不進行深加工和回收利用，造成嚴(yán)重浪費。(3)雖然法律規(guī)定資源歸國家所有，資源有償占有和使用，但資源產(chǎn)權(quán)界定不清，所有權(quán)和使用權(quán)相混淆。產(chǎn)權(quán)虛置的問題是資源利用中短期行為及伴生的資源濫用的重要根源。

4.工業(yè)污染的治理基本上停在末端治理的模式上，清潔生產(chǎn)的實施缺少強制力和約束力

目前我國對工業(yè)污染主要采取“末端控制”，這一被動的管理模式需要投入大量資金，給政府和企業(yè)帶來沉重負(fù)擔(dān)。這種治標(biāo)不治本的方法不能解決資源短缺和環(huán)境污染的根本問題。因而有必要將清潔生產(chǎn)作為工業(yè)污染防治的根本性策略。然而實踐證明，清潔生產(chǎn)在推行過程中明顯地表現(xiàn)為缺少規(guī)范與強制性，企業(yè)決定是否采用清潔技術(shù)主要取決于經(jīng)濟考慮而非環(huán)境考慮；采取何種技術(shù)才能符合清潔生產(chǎn)的要求，也缺乏統(tǒng)一的尺度；同時中小企業(yè)參與清潔生產(chǎn)需獲取信息、技術(shù)和財力來調(diào)節(jié)它們的生產(chǎn)，這又容易造成清潔生產(chǎn)實施的困難。

三 改進工業(yè)環(huán)境管理的對策

由于上述問題的存在，工業(yè)環(huán)境管理政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。為了改善工業(yè)界的環(huán)境表現(xiàn)，達(dá)到預(yù)防污染，提高環(huán)境質(zhì)量的目的，筆者認(rèn)為應(yīng)主要采取以下對策：

1.完善各種法律法規(guī)制度，加大執(zhí)法力度

首先，擴大環(huán)境管理范圍，確保執(zhí)法力度的一致性，使國有大中型企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公平競爭，調(diào)動它們預(yù)防治理污染的積極性。

其次，完善排污收費制度，擴大排污收費范圍，及時將放射性污染物及其它污染物的排放納入征收排污費的范圍。改進收費依據(jù)，由濃度收費過渡到排放總量收費并采用多因子疊加收費取代單因子收費；提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)，保證它略高于治理設(shè)施的運行費用，這需要應(yīng)用費用——有效性敏感分析，在不脫離技術(shù)經(jīng)濟的可能性情況下，制定合理可行的收費等級。并且隨著經(jīng)濟進一步發(fā)展，相關(guān)條件具備時，根據(jù)各種排污行為對環(huán)境造成的實際損失，向排污者征收全額費用。

再次，執(zhí)法力度要大，方法要具體可行，執(zhí)法部門要從嚴(yán)執(zhí)法。對違反規(guī)定、造成污染事故又不去積極治理且拒不交納罰款的企業(yè)，在勒令其停止施工后仍不執(zhí)行的，應(yīng)訴諸法律，追究企業(yè)責(zé)任人的行政或法律責(zé)任。這方面應(yīng)該借鑒“環(huán)保大國”德國的經(jīng)驗。近年來我國政府越來越重視加強執(zhí)法工作，因環(huán)境污染而受到法律制裁的事例越來越多。比較典型的如：1998年9月，重慶市奉節(jié)康樂火電廠因造成重大環(huán)境污染和破壞事故而受到了罰款5.3萬元，賠償9.8萬元的處分，其廠長徐萬華也被革職。政府通過加強執(zhí)法能起到很好的教育和警示作用。同時，要堅決杜絕執(zhí)法者在執(zhí)法過程中的隨意和人為因素，這可以通過建立對環(huán)境行政的群眾監(jiān)督制度，把企業(yè)排放物的量和排放物對周圍環(huán)境的影響定期或不定期地向社會公布，使企業(yè)在接受各級政府和監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督管理的同時，接受公眾的監(jiān)督。全國第一個《違反環(huán)保法規(guī)行政處分辦法》最近在山西出臺，這是該省為切實改變在查處環(huán)保違法問題時只罰民、不罰官的狀況采取的一個重要措施。目前該辦法已在山西全面實施，全國環(huán)?？偩肿罱鼪Q定在全國推廣山西這一做法。

2.加強清潔生產(chǎn)的立法工作

禁止那些工藝已過時、污染環(huán)境嚴(yán)重、浪費資源能源的生產(chǎn)工藝和行業(yè)；提倡推廣和采用具有高效、節(jié)能、減耗的清潔生產(chǎn)工藝并制定相應(yīng)的推廣措施；鼓勵能明顯帶來經(jīng)濟效益和環(huán)境效益的清潔生產(chǎn)技術(shù)，措施包括獎勵、貸款有限、擴大生產(chǎn)優(yōu)先審批等；強制和幫助那些因各種原因仍沿用已淘汰的輕效益重污染的工藝技術(shù)的企業(yè)進行技術(shù)改造，采用新工藝。另外，要改進中國的信息基礎(chǔ)設(shè)施，包括通訊、決策支持系統(tǒng)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等項內(nèi)容，保證信息系統(tǒng)的通暢，使信息能方便、快捷、多渠道地輸送給公關(guān)和決策者，以促進清潔生產(chǎn)的推廣。

3.利用市場機制，采用各種經(jīng)濟手段，發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用

今后，要逐步把各種環(huán)境資源和能源直接投入市場，依靠價格規(guī)律和供需關(guān)系調(diào)整資源價格，最終建立一個可持續(xù)的環(huán)境資源和能源價格體系。逐步將環(huán)境代價納入成本，把資源的稀缺性表現(xiàn)為成本，把環(huán)境成本計入產(chǎn)品價格。這需要借鑒國際經(jīng)驗，從我國實際出發(fā)，研究探討一些切實可行的環(huán)境成本內(nèi)在化理論和方法，逐步推廣和實施環(huán)境內(nèi)部化。我國的低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實際上是一種隱含的補貼，逐步提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是一種比較可行的環(huán)境成本內(nèi)在化方法和途徑。

在環(huán)境成本內(nèi)部化的基礎(chǔ)上，研究和建立環(huán)境資源稅。企業(yè)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)要從勞動和資本要素轉(zhuǎn)移到不可再生的資源的使用和治理各種污染行為上來，即加大資源使用和污染的稅收負(fù)擔(dān)，同時使更理想的生產(chǎn)要素——勞動和資本減輕同等的稅收負(fù)擔(dān)，使總稅收負(fù)擔(dān)不變，只是改變各企業(yè)的內(nèi)部成本結(jié)構(gòu)。這樣，環(huán)境成本作為商品價格的一部分轉(zhuǎn)嫁到消費者身上，既能刺激企業(yè)為提高競爭優(yōu)勢，降低成本，對少污染技術(shù)的開發(fā)和資源節(jié)約型經(jīng)濟的實現(xiàn)，又遵循了“污染者負(fù)擔(dān)”和“使用者負(fù)擔(dān)”的原則，沒有過多地增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，因此可操作性強。

4.依靠科技進步，增加科技投入，從根本上解決工業(yè)的環(huán)境污染問題

知識創(chuàng)新和科技進步已逐步成為現(xiàn)代經(jīng)濟增長的主要源泉。資本不足、資源能源的有限性以及環(huán)境污染問題最終要靠科技來解決，依靠科技進步，大力開發(fā)新材料、新能源，尋找緊缺資源的替代品。實踐證明，知識創(chuàng)新和科技進步可使幾年前人們還難以想象其利用價值的自然物成為今天寶貴的資源。因此，要加強科研部門對治理污染技術(shù)和設(shè)備的研究與推廣；研究和開發(fā)能充分利用資源或能源的生產(chǎn)工藝，無廢或少廢的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，對工業(yè)廢棄物回收利用技術(shù)等，如加快清潔生產(chǎn)工業(yè)技術(shù)的開發(fā)和利用；研究并廣泛應(yīng)用工業(yè)生態(tài)學(xué)于工業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)生態(tài)工業(yè)，達(dá)到最大限度地充分利用資源和減少負(fù)面的環(huán)境影響，產(chǎn)生更高的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，從而實現(xiàn)工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

四 結(jié)束語

我國的工業(yè)化一直伴隨著環(huán)境質(zhì)量的迅速惡化，加強工業(yè)環(huán)境管理，提高工業(yè)界的環(huán)境表現(xiàn)已成為日益重要的問題。但是目前的環(huán)境管理政策已不適應(yīng)經(jīng)濟形勢的發(fā)展，在實施過程中遇到很多問題，出現(xiàn)了西方國家所說的“政策失效”現(xiàn)象，所以迫切需要從實際出發(fā)采取上述切實可行的對策來改進工業(yè)環(huán)境管理，解決國內(nèi)環(huán)境問題。

作者單位：中國礦業(yè)大學(xué)工商管理學(xué)院，

第二篇：我國當(dāng)前依法行政存在的主要問題及其對策

我國當(dāng)前依法行政存在的主要問題及其對策

依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，這是新形勢下我國各族人民為之努力奮斗的宏偉目標(biāo)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于全面推進依法行政。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分和關(guān)鍵，也是從嚴(yán)治政，建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的根本要求。能否全面貫徹依法行政，是直接關(guān)系到我國法治國家目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要問題。無可否認(rèn)，經(jīng)過近些年來的努力，我國的行政法制建設(shè)無論在觀念上還是在立法、執(zhí)法、司法等方面，都有了很大的發(fā)展，并且逐步走上正軌。然而，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，依法行政不斷暴露出一些缺陷和不足，還存在著許許多多不盡如人意的地方，這些問題的存在，嚴(yán)重影響了依法行政進程和依法治國目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，研究和解決當(dāng)前我國依法行政存在的主要問題，對于建設(shè)社會主義法治國家具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國依法行政的現(xiàn)狀及其存在的主要問題

自黨的十一屆三中全會以來，我國開始了大規(guī)模的立法活動，法制建設(shè)特別是行政法制建設(shè)取得了很大的成就，依法行政的觀念日益深人人心，政府依法行政的狀況不斷改善，同時進一步加大了立法力度，為依法行政提供了有力的法律保障。20多年來，全國人大及其常委會制定了大量的法律、行政法規(guī)和規(guī)章，形成了具有中國特色的社會主義法律體系。各省(自治區(qū)、直轄市)政府職能迅速轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面上來，為依法行政提供了有力的保證。

在行政執(zhí)法方面，逐步走向規(guī)范化、制度化，真正做到有法必依。特別是近年來行政執(zhí)法體制改革取得了顯著成效。如，實行收支兩條線，罰款與罰沒財物全部上繳財政；在行政執(zhí)法的一些領(lǐng)域，如城市管理等進行了相對集中的行政執(zhí)法權(quán)試點，減少了職責(zé)交叉造成的亂執(zhí)法現(xiàn)象；減少事前審批和發(fā)證，加強事后監(jiān)督檢查，加強對違法行為的查處工作；加強行政執(zhí)法程序的制度建設(shè)，推進行政執(zhí)法行為的規(guī)范化；采取考試錄用行政執(zhí)法人員的辦法，提高了行政執(zhí)法人員的思想水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)等。

在行政執(zhí)法不斷取得進步的同時，行政執(zhí)法監(jiān)督體系也不斷完善。國家頒布了許多有關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)，建立了對行政權(quán)力行使的監(jiān)督、制約機制。在行政機關(guān)外部實行人大及其常委會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督；在行政機關(guān)內(nèi)部，實行審計、監(jiān)察等專門機關(guān)監(jiān)督、上級對下級監(jiān)督，還有對抽象行政行為實施監(jiān)督的法規(guī)規(guī)章備案制度和對具體行政行為實施監(jiān)督的行政復(fù)議制度以及執(zhí)法監(jiān)督檢查制度。不少地方還建立了行政執(zhí)法責(zé)任制、錯案責(zé)任追究制、規(guī)范性文件和重大行政行為備案審查制度等行政執(zhí)法監(jiān)督制度，開始從不同角度對行政執(zhí)法予以監(jiān)督。

然而，我們在肯定行政法制建設(shè)取得成績的同時，不可否認(rèn)，在現(xiàn)階段的依法行政活動中還存在著許許多多缺陷和不足，這些問題歸結(jié)起來主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)行政立法的不規(guī)范和不完善

依法行政的前提和依據(jù)是要有健全和完善的行政法律體系。我國目前行政立法還存在不盡如人意的問題：一是行政立法不規(guī)范。盡管我國二十多年來制定了大量的行政法規(guī)，但行政立法仍然很不規(guī)范。在市場經(jīng)濟條件下，要做到依法行政，必須限制行政機關(guān)的自我立法，減少地方立法。由于行政立法權(quán)在“依法行政”口號下日益膨脹，加上行政立法法治監(jiān)控機制的殘缺，行政立法顯露出架空、取代甚至凌駕于法律之上的危險傾向，因而行政法律規(guī)范急劇增多；行政法律粗疏，由行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章補充、細(xì)化，甚至取而代之，這就難免形成行政執(zhí)法機關(guān)為自己制造執(zhí)法依據(jù)的不正?，F(xiàn)象，出現(xiàn)了政府既是市場規(guī)則的制定者，同時又是市場中的“運動員”和“裁判員”。二是行政立法不完善。一些領(lǐng)域還沒有相應(yīng)的行政法律、法規(guī)來加以調(diào)整，致使法律出現(xiàn)了一些空白地帶，特別是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟迫切需要的一些法律、法規(guī)尚未出臺，以至于行政機關(guān)無法可依、無章可循，嚴(yán)重影響了依法行政。

（二)行政執(zhí)法機構(gòu)不健全。職責(zé)不清

首先，行政執(zhí)法機構(gòu)不健全，行政執(zhí)法機關(guān)設(shè)置不完善。有的法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)該設(shè)立的機構(gòu)沒有設(shè)置，不該設(shè)置的機構(gòu)、部門又到處設(shè)置，致使行政機構(gòu)重疊、部門林立，層次過多，而機構(gòu)臃腫又導(dǎo)致人浮于事、運轉(zhuǎn)不靈，出現(xiàn)工作上互相推諉扯皮、官僚主義以及沉重的財政負(fù)擔(dān)等弊端。其次，行政執(zhí)法機構(gòu)之間權(quán)限不明，職責(zé)不清。在我國的執(zhí)法體制中，長期存在黨政不分、政企不分、權(quán)限不分的弊端。行政職能與企業(yè)職能合而為一，管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)與行政處罰權(quán)集于一身，這樣很難做到自己監(jiān)督自己和公正執(zhí)法。這樣的后果是，好管的、有利可圖的，各執(zhí)法部門都要爭著管，出現(xiàn)行政執(zhí)法的“密集地帶”；不好管的、責(zé)任大的、無利可圖的，各部門都不去管，互相推諉，出現(xiàn)了行政執(zhí)法的“空白地帶”。(三)缺乏完善的監(jiān)督機制

權(quán)力必須受到監(jiān)督和控制，否則就會被濫用。目前，我國已初步形成了行政系統(tǒng)內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系，有黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督和行政機關(guān)內(nèi)部專門機關(guān)以及上下級的監(jiān)督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。但這些監(jiān)督卻沒有發(fā)揮強有力的作用，并未真正促使行政主體依法行政，腐敗現(xiàn)象依然嚴(yán)重，行政侵權(quán)、越權(quán)、違法事件時有發(fā)生，阻礙了依法治國建設(shè)的進程。目前我國行政執(zhí)法監(jiān)督方面存在的主要問題有：一是行政監(jiān)督立法殘缺。我國目前還沒有一部《行政監(jiān)督法》及與其配套的法規(guī)、規(guī)章來統(tǒng)一規(guī)范行政監(jiān)督主體與客體的權(quán)利和義務(wù)、程序和時效及法律責(zé)任，我國一些有關(guān)法律法規(guī)或籠統(tǒng)缺乏可操作性或職權(quán)重疊交叉而使有關(guān)監(jiān)督主體互相推諉，監(jiān)督不力。二是執(zhí)法監(jiān)督機制不盡合理。不少監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的獨立性，地位低、權(quán)力小、權(quán)威性差。監(jiān)督工作未能切實做到經(jīng)常化、制度化，靠搞突擊檢查，未建立并認(rèn)真實行監(jiān)督責(zé)任制，當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)法違法行為時相互推諉、無人追查。三是社會監(jiān)督、民主監(jiān)督的力度不夠。人民政協(xié)、民主黨派、工青婦殘等社會團體往往因經(jīng)費不足、實際法律地位低等原因不能或不敢去行使監(jiān)督權(quán)。在西方被稱為“第四種權(quán)力”的新聞輿論監(jiān)督，也因種種原因而不能真正發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督職能。

(四)行政執(zhí)法人員素質(zhì)低、數(shù)量少

法律需要有人去實施、去操作，而依法行政是一項綜合性很強的工作，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，行政管理日趨專業(yè)化、復(fù)雜化，因此對執(zhí)法人員的要求很高，不僅要具有較強的專業(yè)基礎(chǔ)知識，而且要有較高的法律素質(zhì)。目前行政人員的分布極不合理，較高素質(zhì)的行政人員主要集中在高層行政機關(guān)，而基層行政機關(guān)的行政人員不僅文化素質(zhì)低，而且法律意識淡薄。行政人員素質(zhì)的低下，在執(zhí)法中往往會出現(xiàn)重視權(quán)力和局部利益，忽視執(zhí)法責(zé)任和義務(wù)；不依程序執(zhí)法、隨意性大；野蠻執(zhí)法、濫用職權(quán)等問題，嚴(yán)重影響了政府的威信，引起人民群眾的強烈不滿。另一方面，我國執(zhí)法人員的數(shù)量少，而行政執(zhí)法范圍廣、數(shù)量大，任務(wù)繁重，這也直接影響到行政執(zhí)法的數(shù)量和質(zhì)量。一些不具備行政執(zhí)法資格的人員頂崗執(zhí)法，既嚴(yán)重影響行政執(zhí)法機關(guān)的形象，又增加了執(zhí)法的成本。特別是一些邊遠(yuǎn)地區(qū)，不僅行政執(zhí)法人員的素質(zhì)低，而且嚴(yán)重。

(五)依法行政的保障制度不健全

授權(quán)不充分是保障不力的重要表現(xiàn)，也是導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對稱的重要因素。依法行政的成本應(yīng)該由國家來解決，不能由行政機關(guān)自行解決。而目前的情況是不少執(zhí)法單位實行“自費執(zhí)法”，即實行自收自支，以收費和罰沒收入作為經(jīng)費來源，甚至有的地方政府給執(zhí)法部門分配罰款任務(wù)，有些單位將罰款與執(zhí)法人員收入和獎金掛鉤。對行政執(zhí)法人員的人身保障制度也不健全。在依法行政過程中，行政執(zhí)法人員遭到人身攻擊和人格侮辱的現(xiàn)象時有發(fā)生，由于對侵犯執(zhí)法人員人身權(quán)利的違法行為的處罰規(guī)定不嚴(yán)格、不具體，以致在很多情況下嚴(yán)重影響了依法行政的順利開展。

二、全面推進我國依法行政的主要措施

為了保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保證依法行政順利發(fā)展和建設(shè)法治國家目標(biāo)的如期實現(xiàn)，必須下苦工夫加快行政管理體制改革，切實解決當(dāng)前依法行政存在的突出問題，應(yīng)采取的主要措施是：

(一)加強和完善行政立法，真正做到有法可依

1．加快立法步伐，改變執(zhí)法依據(jù)不完備狀況。首先要加快制定和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的法律、法規(guī)，把國家的有關(guān)政策盡快上升為法律法規(guī)，使政策法律化，從而避免因無法可依造成的行政執(zhí)法職能混亂；其次要改變實施細(xì)則滯后、法規(guī)不配套的現(xiàn)象；再次要加快制定和完善行政執(zhí)法本身的法律規(guī)范。

2．改進立法工作，增強執(zhí)法依據(jù)的科學(xué)性和可操作性。這就要求執(zhí)法依據(jù)的規(guī)定要明確、具體、可行，要與改革開放的進程相適應(yīng)，要處理好職能、權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任的關(guān)系，加強對違法行為制裁的力度。

(二)改革行政執(zhí)法體制，為行政執(zhí)法提供有利條件

我國目前依法行政存在的諸多問題和我國行政執(zhí)法體制不科學(xué)、不合理有很大關(guān)系，因此必須從改革行政執(zhí)法體制人手，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的科學(xué)的行政執(zhí)法體制。我國行政執(zhí)法體制問題的核心在于行政執(zhí)法的機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置，當(dāng)前迫切需要解決以下問題：

1．明確行政執(zhí)法主體資格，清理和整頓行政執(zhí)法機構(gòu)。健全行政執(zhí)法體制首要的事情就是要有合理科學(xué)的機構(gòu)設(shè)置。第一，行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置要從實際出發(fā)，因地制宜，無須要求上下對口，整齊劃一；第二，規(guī)定行政執(zhí)法機構(gòu)限額、各級人員編制總額和各部門編制人數(shù)，規(guī)定機構(gòu)層次，減少運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。對于不具備行政執(zhí)法主體資格的人員，要堅決將其清理出行政執(zhí)法隊伍；第三，實現(xiàn)行政執(zhí)法體制的法律化、制度化，真正運用法律手段進行管理，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2．調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)的配置，從橫向適當(dāng)集中行政執(zhí)法權(quán)，從縱向適當(dāng)分解行政執(zhí)法權(quán)。

(三)完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，強化行政執(zhí)法的監(jiān)督

1．加強行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。首先，設(shè)立相對獨立的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。實行執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督的職能分離，組建專門的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)。專門監(jiān)督機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，改變其對同級行政機關(guān)的依附地位，使其具有相對的獨立性，并且賦予其較高的地位和權(quán)威，使監(jiān)督機關(guān)不受同級黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的干擾，獨立開展工作。其次，建立和完善行政執(zhí)法的各種具體制度。包括規(guī)范性文件備案審查制度、行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究制度、行政執(zhí)法人員資格認(rèn)證及持證執(zhí)法制度、行政執(zhí)法督查制度、行政執(zhí)法統(tǒng)計制度等。再次，要建設(shè)一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍和行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍。2．強化行政執(zhí)法的外部監(jiān)督機制。一是加強和改善人大監(jiān)督，確保人大監(jiān)督的權(quán)威性。監(jiān)督一府兩院是人大及其常委會的重要職能。可在人大常委會中設(shè)立專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法監(jiān)督的機構(gòu)，為人大監(jiān)督職能的落實提供組織上的保證，以確保人大監(jiān)督行政執(zhí)法工作的經(jīng)常性和有效性。該機構(gòu)應(yīng)對行政執(zhí)法中的重大個案事項直接進行監(jiān)督，同時解決各監(jiān)督主體在行政執(zhí)法監(jiān)督中出現(xiàn)的問題。二是強化行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。要進行司法體制改革，建立自上而下垂直的司法系統(tǒng)，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立、公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，加大司法機關(guān)的監(jiān)督力度和范圍。三是加強輿論監(jiān)督。要建立完備、合理的新聞法律制度，加快新聞輿論監(jiān)督方面的立法，擴大新聞輿論監(jiān)督的范圍，加大新聞輿論監(jiān)督的力度，增強新聞輿論監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。四是加強群眾監(jiān)督。讓群眾參與領(lǐng)導(dǎo)干部的公選，群眾意見應(yīng)占任免干部決定權(quán)的相當(dāng)分量，多數(shù)群眾不滿意不能任命。

(四)加強依法行政法律制度保障，確保執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全

如前所述，授權(quán)不充分是保障不力的重要表現(xiàn)之一。授權(quán)不充分往往出現(xiàn)下列兩種情況：一是國家行政機關(guān)在其決定得不到切實執(zhí)行甚至束手無策時，只有通過其他途徑解決，嚴(yán)重地影響了國家行政管理的效率。二是國家行政機關(guān)在采取行政強制執(zhí)法措施時無法可依，往往容易侵犯公民的正當(dāng)權(quán)益，并且國家利益有時也難以得到有效保護，其中突出的表現(xiàn)就是國家應(yīng)得的收入無法上繳國庫。因此，可以通過制定《行政強制法》來解決上述問題。擬制定的《行政強制法》應(yīng)增加國家行政機關(guān)的行政強制執(zhí)行權(quán)限，擴大行政強制執(zhí)行范圍，設(shè)立必要的法律監(jiān)督制度，以利于行政執(zhí)法主體準(zhǔn)確執(zhí)法。針對我國目前存在的“自費執(zhí)法”，可以通過加強對行政處罰行為的財政監(jiān)督和司法監(jiān)督，尤其是充分發(fā)揮各級人大及其常設(shè)機構(gòu)在監(jiān)督行政執(zhí)法主體行政處罰中的重要作用。在依法行政過程中還存在另一個突出的問題，就是對行政執(zhí)法人員的人身、財產(chǎn)保障制度不健全。這就要求加大對威脅行政執(zhí)法人員人身、財產(chǎn)安全的各種違法犯罪行為的打擊力度，使行政執(zhí)法人員能夠放心大膽地投入工作，積極主動地提高依法行政的積極性。(五)強化法制教育。進一步提高依法行政的意識

依法行政的深刻內(nèi)涵是法律高于行政，具體地說是行政權(quán)力要依法設(shè)定，即行政組織與職權(quán)必須由《憲法》和法律設(shè)定。任何行政活動都必須以《憲法》和法律為依據(jù)，不能違反、超越《憲法》和法律，或與《憲法》和法律相抵觸。行政機關(guān)處理行政事務(wù)時，必須嚴(yán)格依法進行。行政權(quán)的行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權(quán)益。沒有《憲法》和法律的授權(quán)，行政機關(guān)不得限制、剝奪公民的權(quán)利，不得增加公民的特定義務(wù)，也不得為任何特定的人設(shè)定權(quán)利或免除特定的義務(wù)。因此，依法行政的本質(zhì)是要求行政機關(guān)培養(yǎng)法律高于行政的行政執(zhí)法意識。這需要不斷加強宣傳教育，要將法律知識作為行政機關(guān)工作人員考核的重要內(nèi)容，做到學(xué)法日?；?、培訓(xùn)制度化、考核經(jīng)?；π姓?zhí)法人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持不懈地強化嚴(yán)格依法辦事的教育，樹立法律面前人人平等、行政權(quán)受制于法律規(guī)定、服務(wù)于公共利益的觀念。

（六)加強隊伍建設(shè)，建立高效率高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

1．要堅持不懈地抓好行政執(zhí)法人員的政治、思想道德教育，不斷增強法治意識，樹立法律至上的觀念。正確處理好嚴(yán)格行政執(zhí)法和自由裁量權(quán)的關(guān)系，堅持合理性原則，正確行使自由裁量權(quán)。2．要更新行政執(zhí)法理念。首先要樹立社會主義的人民主權(quán)觀念。人民是國家的主人，人民的權(quán)力高于一切，依法治國就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家。人民是依法治國的主體，要把人民群眾的根本利益作為依法治國的出發(fā)點和歸宿，樹立社會主義的人民主權(quán)觀念；其次要大力宣傳公民權(quán)利本位的思想?，F(xiàn)代法治是以制約權(quán)力和保障權(quán)利為核心，公民是權(quán)利的主張者和維護者，國家存在的根本目的就是使公民享有更大限度的個人自由和權(quán)利；最后拋棄群眾運動式的執(zhí)法思維。以規(guī)范政府行政行為、限制部門權(quán)力擴張為核心，充分發(fā)揮法律規(guī)范性、穩(wěn)定性等效能，克服政策抽象性、隨意性的缺陷，將社會管理、經(jīng)濟調(diào)控的活動由政策型向法律型轉(zhuǎn)變。進一步限制、減少并最終取消各種行政執(zhí)法中的群眾運動式的做法，充分賦予并發(fā)揮行政職能部門的日常管理和執(zhí)法的規(guī)范性操作的作用。

3．要建立和完善各項業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，對現(xiàn)在的行政執(zhí)法人員進行業(yè)務(wù)知識、法律知識培訓(xùn)，并形成經(jīng)常化、制度化，以強化行政執(zhí)法人員依法行政的觀念和意識，提高依法行政的自覺性。同時，要對現(xiàn)有的行政執(zhí)法隊伍進行認(rèn)真整頓，通過民主評議、社會監(jiān)督、考試考核等方式，把那些不稱職、不適應(yīng)行政執(zhí)法工作的人員堅決清理出行政執(zhí)法隊伍。要加強和完善行政執(zhí)法隊伍管理的制度建設(shè)，錄用行政執(zhí)法人員要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，公平競爭，擇優(yōu)錄用，切實把住人口關(guān)；打破“平均主義”、“大鍋飯”等弊端，形成“強者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好競爭機制。

第三篇：當(dāng)前我國依法行政存在的主要問題和對策

作者：哈爾濱市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局 孫 舉

依法行政是現(xiàn)代法制國家政府行使權(quán)力時普遍奉行的基本原則，是依法治國的必然要求和根本標(biāo)志。依法行政使我們的各項管理工作納入法制化軌道，保證各項工作的有序進行，從而提高工作效率，保障社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的政治環(huán)境。但是，當(dāng)前依法行政方面還存在一些問題，與社會預(yù)期相比，與推進依法行政、建設(shè)法治政府的要求相比，還有很大差距。如何理性地把握和分析這些矛盾和問題及其根源，并積極提出相應(yīng)的解決對策，是當(dāng)前行政法治建設(shè)的一項重要課題，也是政府法制工作的一項緊迫的任務(wù)。

一、依法行政存在的問題

1、依法行政工作體制不順暢。推進依法行政，必須構(gòu)建完善、系統(tǒng)、順暢的工作體制。目前，我國的依法行政工作的主管部門是各級政府法制機構(gòu)，它承擔(dān)著依法行政工作規(guī)劃的制定和組織實施的重要職責(zé)。實踐證明，哪個地方、哪個地區(qū)政府法制機構(gòu)建設(shè)搞的好，其依法行政也就搞的比較好，社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展也比較順利。因此，黨中央、國務(wù)院高度重視政府法制機構(gòu)的建設(shè)，在2001年的黨政機構(gòu)改革中，各級政府法制機構(gòu)都不同程度的得到了加強。但是，目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應(yīng)的地方。一是“倒三角”的工作體制影響了基層依法行政工作的開展。從機構(gòu)設(shè)置情況看，政府法制機構(gòu)的設(shè)置為國家、省、市、縣四級，鄉(xiāng)一級政府未設(shè)置專門的機構(gòu)。從人員分配來看，國務(wù)院法制機構(gòu)人員編制為200人，省級法制機構(gòu)一般為40―70人，地市政府法制機構(gòu)一般為10―20人，縣級法制機構(gòu)一般4人左右，有的甚至只有2人，多數(shù)還是兼職人員。由此可以看出，我國依法行政工作體制呈現(xiàn)出上強下弱的“倒三角”態(tài)勢，這種狀況勢必影響基層依法行政工作的開展。二是政府法制機構(gòu)內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不盡合理。從知識結(jié)構(gòu)看，目前，政府法制機構(gòu)的部分工作人員是從行政工作崗位轉(zhuǎn)行而來，沒有受過系統(tǒng)、專業(yè)的法律教育學(xué)習(xí)，在法學(xué)理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應(yīng)依法行政的要求。從年齡結(jié)構(gòu)看，尚未在總體上形成梯次的年齡結(jié)構(gòu)。從個人狀況看，政府法制機構(gòu)工作專業(yè)性較強，個人發(fā)展受限制，一些長期從事政府法制工作的人員得不到提拔重用，不利于調(diào)動工作人員的積極性和主動性。三是對“事”不對“人”，影響政府法制機構(gòu)權(quán)威。政府法制對于違法執(zhí)法人員的處理只有“建議”權(quán)而沒有直接處理權(quán)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果和政府法制機構(gòu)的權(quán)威，對依法行政工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

2、依法行政意識樹立的不夠牢固。依法行政在我國是一個全新的管理理念和管理方式，是帶有方向性和全局性的工作，做好依法行政工作就必須使依法行政成為自覺的行為，并使之真正融入到行政管理的各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中去。但在現(xiàn)實工作中，一些行政機關(guān)的工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊的、甚至是錯誤的認(rèn)識和作法。有的把依法行政作為一句時髦的口號，喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，卻沒有落實到行動上；有的把依法行政同經(jīng)濟建設(shè)對立起來，一味強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，以經(jīng)濟建設(shè)為借口，制定土政策、土辦法，抵制依法行政；有的長官意志嚴(yán)重，習(xí)慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，輕制度管理重協(xié)調(diào)解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導(dǎo)致決策失誤；有的片面強調(diào)行政相對人應(yīng)當(dāng)服從行政機關(guān)的管理，重權(quán)利輕責(zé)任，重利益輕服務(wù)；有的唯上、畏上、唯權(quán)、畏權(quán)，以言代法，以權(quán)壓法；有的只重視領(lǐng)導(dǎo)的講話、批示，忽視法律的規(guī)范、引導(dǎo)功能，講話沒有準(zhǔn)則，辦事隨心所欲，導(dǎo)致行政執(zhí)法水平不高；有的得過且過，不思進取，以會議落實會議，以文件落實文件，制定政策、部署工作脫離實際，導(dǎo)致依法行政缺乏具體實際的內(nèi)容。

3、部分規(guī)范性文件不規(guī)范。規(guī)范性文件是指各級國家行政機關(guān)為實施法律，執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。通過制定規(guī)范性文件，可以對法律法規(guī)起到必要的和有效的執(zhí)行作用，有利于完善各級政府的行政法制工作，及時解決行政管理過程中出現(xiàn)的新問題，對依法行政起到了積極的推動作用。但是，在規(guī)范性文件制定工作中，也暴露出一些突出問題：一是程序不規(guī)范。由于一些文件起草單位和個人的程序意識淡薄，有的不按規(guī)定上報文件制定項目，有的不遵守文件制定計劃，有的未進行充分的調(diào)研論證，僅憑上級的文件或者是領(lǐng)導(dǎo)講話便制定一個規(guī)范性文件，有的不經(jīng)過政府法制機構(gòu)審核便進入審議程序等等，給規(guī)范性文件制定工作造成了一定的混亂，致使一些急需出臺文件卻遲遲不能出臺，使行政管理和行政執(zhí)法工作陷入被動局面。二是內(nèi)容不規(guī)范。有的內(nèi)容空洞，缺乏可操作性，雖然設(shè)定了禁止條款，卻于法無據(jù)，造成了禁而不止，禁而無效的尷尬局面，降低了規(guī)范性文件的權(quán)威；有的嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，將外地經(jīng)驗和文件原封不動地照抄照搬，沒有細(xì)化法律法規(guī)，沒有結(jié)合實際，缺乏本地特色，致使規(guī)范性文件在本地難以施行；有的文字表述不規(guī)范，不準(zhǔn)確，不精煉，甚至出現(xiàn)法律常識性錯誤，致使規(guī)范性文件出現(xiàn)歧義，嚴(yán)重影響了規(guī)范性文件的正確執(zhí)行；有的名稱不規(guī)范。規(guī)范性文件一般應(yīng)采用“規(guī)定”、“辦法”之類的名稱，而一些地市級政府卻貫于“條例”、“實施細(xì)則”等名稱，極易造成誤解和混肴；有的實施主體名稱表述不一致，在一個規(guī)范性文件中，有時是某某行政主管部門，有時是某某局委辦，有的還從行業(yè)角度出發(fā)，編造其他名稱，如燃?xì)庑袠I(yè)管理部門，供水企業(yè)管理部門等，卻不直接點明為建設(shè)行政主管部門，使人民群眾無所適從；有的規(guī)范性文件強化部門權(quán)利的條款多，提供服務(wù)的條款少，強調(diào)相對人義務(wù)的多，規(guī)范行政機關(guān)行為的少，出現(xiàn)了不適當(dāng)強化部門利益，以及部門利益法制化的錯誤傾向；有的行政機關(guān)為獲取更多的利益，在規(guī)范性文件中違法或者超越職權(quán)設(shè)立收費、罰款事項，與法律相抵觸；有的行政機關(guān)為了爭權(quán)奪利，對同一社會公共事務(wù)，競相出臺規(guī)范性文件，造成政出多門、相互矛盾，文件“打架”現(xiàn)象，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法情況屢屢發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的合法權(quán)益；有的審核把關(guān)不到位。一些地方的政府法制機構(gòu)由于人員力量薄弱，對規(guī)范性文件的審核把關(guān)工作做的不深不細(xì)，致使文件粗制濫造；有的屈從于上級領(lǐng)導(dǎo)壓力，不敢堅持原則，睜一只眼，閉一只眼，導(dǎo)致出現(xiàn)違法條款。三是備案審查工作不到位。當(dāng)前較為突出的表現(xiàn)是制而不備以及備而不審，制而不備逃避了上一級政府的監(jiān)督，備而不審導(dǎo)致監(jiān)督流于形式；有的地方雖然出臺了備案審查的原則要求，卻缺乏具體的工作制度和組織機構(gòu)作保障，使規(guī)范性文件的備案審查制度難以落實。

4、行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強。行政執(zhí)法監(jiān)督是指上級人民政府對下級人民政府、各級人民政府對其所屬工作部門，上級人民政府工作部門對下級人民政府所屬相應(yīng)工作部門，以及行政機關(guān)對其所屬工作人員的執(zhí)法行為進行的監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督是規(guī)范行政執(zhí)法的有效途徑，是依法行政的重要保障。行政執(zhí)法監(jiān)督一般采取開展行政執(zhí)法大檢查和專項檢查，下達(dá)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書、法制建議書，法制協(xié)調(diào)和行政復(fù)議等方式。雖然方式方法很多，取得的效果卻不明顯：一是行政執(zhí)法監(jiān)督缺位。集中開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查的活動數(shù)量偏少、范圍偏小，有些地方每年僅開展1―2次執(zhí)法監(jiān)督檢查，有的甚至幾年未開展行政執(zhí)法監(jiān)督檢查活動，而且將主要精力放在城管、規(guī)劃、公安、建設(shè)等大的執(zhí)法單位，未形成系統(tǒng)化、制度化、經(jīng)常化和全面化的執(zhí)法監(jiān)督格局，造成依法行政發(fā)展水平的不平衡。二是行政執(zhí)法監(jiān)督滯后。認(rèn)為監(jiān)督就是查錯糾偏，忽視事前監(jiān)督和事中監(jiān)督這兩個最重要的環(huán)節(jié)，偏重于事后監(jiān)督，導(dǎo)致違法行為得不到有效預(yù)防和控制。三是行政執(zhí)法監(jiān)督缺威。由于受各種原因的限制，對于違法行政行為，往往是就事論事，對事處理的多，對人處理的少，雖然違法行為得到了糾正，而違法執(zhí)法者卻很少受相應(yīng)的懲處，不能從根本上解決問題。

5、違法行政問題突出。行政執(zhí)法是行政機關(guān)最主要的職能，是行政機關(guān)履行管理社會職能的重要手段，法律、法規(guī)能否在實際生活中產(chǎn)生作用，最終要靠行政執(zhí)法來落實。同時，執(zhí)法活動直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，人民群眾往往是通過行政執(zhí)法來認(rèn)識和評價政府，認(rèn)識和評價法律，行政執(zhí)法是否公正、廉潔，直接關(guān)系著政府的威望和法律的權(quán)威，關(guān)系著依法行政的成敗。一是行政執(zhí)法主體混亂。表現(xiàn)為：行政執(zhí)法隊伍過多、過濫；行政執(zhí)法權(quán)分散；執(zhí)法主體不合格；部門職能重疊，職能不清，重復(fù)執(zhí)法，多頭執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重。二是行政執(zhí)法“利益化”。目前，多數(shù)基層執(zhí)法隊伍經(jīng)費的主要來源是罰款和收費，而且罰得越多，收的越多，返還的也就越多，使行政執(zhí)法與執(zhí)法者的自身利益直接掛鉤，造成執(zhí)法行為與執(zhí)法目的嚴(yán)重背離。執(zhí)法就是罰款，執(zhí)法就是收費已經(jīng)成為個別執(zhí)法人員的“準(zhǔn)繩”。甚至有些部門從自身利益出發(fā)，給每個執(zhí)法人員下達(dá)罰款任務(wù)，開展罰款競賽。一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權(quán)利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發(fā)展，事后收拾“殘局”，有的故意設(shè)置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對人違法，然后施以重罰，陷民于不義。三是執(zhí)法程序“隨意性”。有的在實施行政處罰過程中，不履行事先告知義務(wù)，剝奪了行政執(zhí)法相對人的申辯權(quán)；有的不告知行政執(zhí)法相對人獲得法律救濟的途徑，剝奪了行政執(zhí)法相對人的法律權(quán)利；有的顛倒程序，先罰款后定性；有的該適用普通程序的，卻適用了簡易程序，該適用簡易程序的，卻適用了普通程序。四是基層執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。從文化素質(zhì)看，基層執(zhí)法人員受過高等教育的僅占10%，大多數(shù)為高中學(xué)歷，甚至是初中、小學(xué)學(xué)歷。從法律素質(zhì)看，目前，大多數(shù)執(zhí)法人員沒有受過法律專業(yè)教育培訓(xùn)，缺乏行政執(zhí)法所必備的法律素質(zhì)，執(zhí)法不懂法，隨意執(zhí)法，濫施處罰現(xiàn)象嚴(yán)重。從道德素質(zhì)看，目前，有個別行政執(zhí)法人員原屬社會無業(yè)人員，甚至是違法違紀(jì)人員，這些人在執(zhí)法中“霸氣”十足、“匪氣”十足，違法執(zhí)法、野蠻執(zhí)法嚴(yán)重。

二、存在問題的原因

1、“人治”思想因素。我國是一個有著幾千年封建歷史的國家，“人治”思想根深蒂固，封建專制意識濃厚，官本位思想、官貴民輕思想、特權(quán)思想盛行，這些都是法治的大敵。建國后，我國又長期實行計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟社會關(guān)系比較簡單，單單依靠方針政策調(diào)整就可以維持行政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，在這種情況下，整個社會對法治既談不上信仰、渴求，更談不上實行、遵守。一談到依法行政，首先想到的不是依法治“官”、依法治“權(quán)”，而是 “治”民，而且這個“治”往往是雞蛋里挑骨頭式的故意整治，可以說在依法行政中出現(xiàn)的以權(quán)壓法、以情輕法、貪贓枉法等腐敗問題，主要是根深蒂固的封建專制思想、人治思想在作怪。

2、地方和部門保護主義因素。對一些違法的行政行為，有的領(lǐng)導(dǎo)怕影響單位的“形象”、“政績”，不支持有關(guān)監(jiān)督部門對違法行政行為的查處。一些行政執(zhí)法機關(guān)對涉嫌并可能構(gòu)成犯罪的案件在認(rèn)識上存在偏差，加之在執(zhí)法機制上不夠完善，該移送司法機關(guān)處理的未及時移送，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

3、行政執(zhí)法的監(jiān)督制約機制不夠完善。一是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，上下迎合的多，打不開情面。二是外部監(jiān)督大都流于形式，媒體監(jiān)督?jīng)]有放開。三是能夠?qū)?zhí)法人員起直接監(jiān)督作用的行政管理相對人，對其享有的權(quán)利、司法救濟方式以及投訴渠道不甚了解，不會運用法律武器，也不敢投訴。四是一些涉及行政執(zhí)法的地方規(guī)范性文件大多數(shù)是由行政執(zhí)法部門起草的，容易出現(xiàn)強化部門權(quán)力和弱化監(jiān)督制約機制的傾向。

4、對政府法制機構(gòu)作用認(rèn)識不夠。有的認(rèn)為法制機構(gòu)可有可無，設(shè)與不設(shè)不會影響工作大局，不愿在法制機構(gòu)建設(shè)上下功夫，花力氣。有的認(rèn)為政府法制機構(gòu)只會按法律框框辦事，缺乏靈活性，不會領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)意圖，是“死腦筋”，視為自己行使權(quán)利的障礙，不愿讓法制機構(gòu)人員參與重大決策。有的把法制機構(gòu)當(dāng)作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機構(gòu)意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構(gòu)處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構(gòu)限入“兩難”境地。有的不關(guān)心法制機構(gòu)工作人員的實際困難，不關(guān)心其政治進步，使一些默默無聞、兢兢業(yè)業(yè)的法制工作人員長期得不到提拔重用，挫傷了其工作積極性。

三、對策

1、加強行政法制宣傳教育。一方面，要加強對行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳教育，促使行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，清除官本位、特權(quán)思想等封建專制意識的影響，正確認(rèn)識和處理“人治”與“法治”的關(guān)系，權(quán)力與法律的關(guān)系，牢固樹立法律權(quán)威至上、法律大于權(quán)力、權(quán)力服從法律的觀念，只有這樣，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法才會有堅實的基礎(chǔ)。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權(quán)益的意識和能力。要變過去的“以教”為中心的“靜態(tài)”普法為“動態(tài)”普法，把普法的單向灌輸關(guān)系變?yōu)殡p向互動關(guān)系。將普法有機地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學(xué)法”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獙W(xué)法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地?fù)碛蟹ㄖ尉?，改善社會的法治文化氛圍?/p>

2、切實加強規(guī)范性文件制定工作。規(guī)范性文件的不規(guī)范，帶來的后果是相當(dāng)嚴(yán)重的，危害是極大的，不僅影響了行政機關(guān)的權(quán)威、聲譽和形象，甚至?xí)せ鐣?，危害社會穩(wěn)定。因此，在規(guī)范性文件制定過程中要著力從以下幾個方面入手：一是樹立現(xiàn)代意識，更新“立法”觀念。規(guī)范性文件制定工作要貫徹“三個代表”的根本要求，堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，不斷提高理性層次。要樹立以維護市場權(quán)力為本位，強化政府服務(wù)職能為宗旨的意識，處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。二是從實際出發(fā)，科學(xué)安排規(guī)范性文件制定計劃。規(guī)范性文件制定工作應(yīng)當(dāng)始終立足于同改革發(fā)展進程相適應(yīng)，自覺服從并服務(wù)于黨和國家的工作大局，解決群眾關(guān)心的熱點、難點問題，處理好及時“跟進”社會實踐和適當(dāng)“超前”的關(guān)系。三是加強規(guī)范性文件制定調(diào)研工作。要下功夫提高調(diào)查研究的質(zhì)量，善于透過現(xiàn)象把握事物的本質(zhì)和發(fā)展趨勢，發(fā)現(xiàn)和尋找事物的客觀的、一般的規(guī)律，要立足現(xiàn)實，著眼未來，體現(xiàn)改革精神，對現(xiàn)實中合理的和代表發(fā)展趨勢的成功經(jīng)驗和做法，要及時予以肯定；對那些不合理的、束縛生產(chǎn)力發(fā)展和社會發(fā)展的障礙要徹底改革，力求在體制、機制、制度上不斷有所創(chuàng)新。四是嚴(yán)格履行法定程序。制定規(guī)范性文件必須嚴(yán)格遵循《立法法》的規(guī)定，逐步建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審核制度、集體審議制度、公開發(fā)布制度等，通過召開座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議，對于規(guī)范性文件中涉及的分歧較大的問題進行溝通和協(xié)調(diào)，使制定工作步入制度化、程序化、科學(xué)化的軌道，確保規(guī)范性文件的質(zhì)量。五是進一步加強備案審查工作。嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)規(guī)定，抓緊建立健全上級政府對下級政府、政府對其所屬部門的規(guī)章、規(guī)范性文件備案工作體制。堅持有件必備、有備必審、有錯必糾，把備案工作的重點放到審查上來，對與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，對越權(quán)設(shè)定行政處罰、行政收費、行政強制的，對違背WTO規(guī)則和我國對外承諾，設(shè)置地方保護、行業(yè)壟斷以及制定程序和公布方式不合法、不規(guī)范的，政府法制機構(gòu)要責(zé)成制定機關(guān)及時修改、或依法予以撤銷。積極探索備案審查工作的新路子、新辦法，建立健全社會公眾對規(guī)章和規(guī)范性文件監(jiān)督的機制，建立備案工作責(zé)任制和監(jiān)督機制，保證備案工作順利實施。

3、進一步加強政府法制機構(gòu)建設(shè)。一是改變“倒三角”的工作體制，加強基層政府法制機構(gòu)設(shè)置。要在鄉(xiāng)一級政府設(shè)置政府法制機構(gòu)，使依法行政工作形成完善的工作體制，同時進一步加強地市級以下政府法制機構(gòu)力量，使地市法制機構(gòu)人員達(dá)到20人以上，縣級達(dá)到10人，鄉(xiāng)級達(dá)到3―5人，使“倒三角”為“倒梯形”，進而發(fā)展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。二是對政府法制機構(gòu)的設(shè)置取消“軟指標(biāo)”，制定“硬指標(biāo)”。科學(xué)地制定出一個量化標(biāo)準(zhǔn)，確定政府法制機構(gòu)的人員配備、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置、經(jīng)費保障與當(dāng)?shù)馗刹靠倲?shù)、財政收入的比例，使各級地方政府有章可循，有法可依，只有這樣，才能使政府法制機構(gòu)的設(shè)置與當(dāng)?shù)匾婪ㄐ姓ぷ鞯拈_展相適應(yīng)，才能為依法行政構(gòu)建堅實的組織基礎(chǔ)。三是強化政府法制機構(gòu)權(quán)威。目前在依法行政工作應(yīng)做到，凡市政府常務(wù)會議研究經(jīng)濟行政事務(wù)，都要求法制辦負(fù)責(zé)人列席；凡市政府?dāng)M出臺的政策性文件，都應(yīng)注意聽取法制部門的意見；凡市政府制定規(guī)范性文件和其他涉法文件，都由法制部門審核把關(guān)，凡未經(jīng)政府法制機構(gòu)負(fù)責(zé)人審核簽字，涉法文件一律不得提交政府常務(wù)會議審議；在行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查方面，由政府法制部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織實施；在處理涉法事務(wù)時，都由法制部門牽頭組織處理或者提出處理意見和建議；以進一步提高政府法制機構(gòu)的權(quán)威。同時在今后的依法行政工作中，要實行下級行政首長向政府法制機構(gòu)定期報告依法行政工作開展情況的工作制度，對依法行政工作采取一票否決制。四是要進一步改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務(wù)院到地方實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，其人事任免、經(jīng)費保障等直接由上級政府法制機構(gòu)負(fù)責(zé)，各級政府法制機構(gòu)不再是當(dāng)?shù)卣墓ぷ鞑块T，而是當(dāng)?shù)卣筒块T在依法行政工作方面的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督實施機構(gòu)，使政府法制機構(gòu)徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。

4、切實加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。法律是靠人來執(zhí)行的，法律秩序是靠人來維持的，沒有一支高素質(zhì)的行政執(zhí)法隊伍，法律的落實就是一句空話，因此，要推進依法行政，就必須高度重視行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是要嚴(yán)把“入口”，要明確規(guī)定進入行政執(zhí)法隊伍的條件，并且要逐步提高門檻，在目前的情況下，進入行政執(zhí)法隊伍的人員應(yīng)至少具有高中以上學(xué)歷，并可根據(jù)情況的發(fā)展，要求進入行政執(zhí)法隊伍的人員中須具有全日制大專學(xué)歷。堅持逢進必考的原則，由人事、法制部門共同組織考試，對新錄用的人員采用試用期的方式進行考查，經(jīng)考查合格的人員，再發(fā)給其執(zhí)法證件，方可從事行政執(zhí)法活動。二是要疏通“出口”，對于嚴(yán)重違法執(zhí)法人員，要堅決將其清除出行政執(zhí)法隊伍，從整體上確保行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)。三是抓好對現(xiàn)有行政執(zhí)法人員的思想教育和職業(yè)道德教育，使其牢固樹立執(zhí)法為民的意識，通過開展“文明執(zhí)法”競賽，評選“文明執(zhí)法單位”和“人民滿意的執(zhí)法者”等活動，形成競爭激勵機制，弘揚正氣，樹立行政執(zhí)法隊伍良好的形象，推進依法行政向縱深發(fā)展。四是所有行政執(zhí)法隊伍的工作經(jīng)費由各級財政統(tǒng)一予以保障，其罰沒收入也不再返還，使行政機關(guān)行使職權(quán)與部門經(jīng)濟利益徹底脫鉤，從源頭克服利益“驅(qū)動”。

5、進一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。一是開展經(jīng)常性行政執(zhí)法監(jiān)督，擴展監(jiān)督范圍，加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，防患于未然。二是積極開展行政執(zhí)法爭議和矛盾的協(xié)調(diào)，明確執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任，化解執(zhí)法矛盾，杜絕多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法打架情況的發(fā)生。三是將行政執(zhí)法監(jiān)督的對“事”權(quán)，擴大到既對“事”又對“人”，將對“人”的“建議權(quán)”轉(zhuǎn)變到“直接處理權(quán)”，以提高行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威。四是進一步推進行政執(zhí)法體制改革。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章對行政執(zhí)法職能和要求的調(diào)整變化，將行政執(zhí)法責(zé)任及時分解落實到行政執(zhí)法機構(gòu)及行政執(zhí)法崗位。加大對行政執(zhí)法責(zé)任制執(zhí)行情況的評議考核力度，把人民群眾是否滿意作為衡量行政機關(guān)執(zhí)法狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)。五是完善行政執(zhí)法公示工作，健全相關(guān)制度，依法向社會公開主體資格、法定職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、監(jiān)督辦法；建立行政執(zhí)法投訴制度，受理人民群眾對違法行政行為的投訴，嚴(yán)肅查處違法行政問題，加強對行政機關(guān)具體行政執(zhí)法行為的監(jiān)督；健全行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴(yán)格的責(zé)任追究，推進行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。積極穩(wěn)妥地開展相對集中行政處罰權(quán)工作，解決好多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民以及政執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，提高執(zhí)法效率和服務(wù)水平。

第四篇：淺談當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣存在的問題和對策

淺談當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣存在的問題和對策

摘要：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，國民農(nóng)業(yè)要發(fā)展、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)要繁榮和農(nóng)民要增收都離不開農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，而這也是發(fā)展我國農(nóng)村社會經(jīng)濟，以此來充實國民經(jīng)濟的一個重要舉措和環(huán)節(jié)。它也是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；囊粋€重要支撐。因而農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的效果，將直接對這些環(huán)節(jié)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中仍存在諸多的問題。因此我國的農(nóng)業(yè)相關(guān)的部門和人員應(yīng)該加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣理論知識的培訓(xùn)和增強其推廣意識。政府部門應(yīng)加大推廣資金力度、和改革與新時期的農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的推廣體制、建立和完善現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣平臺和電子化推廣渠道、長期穩(wěn)定的培養(yǎng)和儲備高素質(zhì)的推廣人員、整合農(nóng)村農(nóng)民及市場反饋的信息，以及農(nóng)業(yè)推廣的成果進行分析評估。最后開辟出一條具有當(dāng)代中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、電子化推廣渠道、分析評估

一、引言

農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的意義

首先，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)和高素質(zhì)的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣是以農(nóng)民為對象，教育為手段，新知識，新技能，新成果為內(nèi)容的科技教育和和科技擴散活動。它的主要主要意義，一是聯(lián)系科研、教育和生產(chǎn)的紐帶；二是科研成果由潛在生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的橋梁；三是科研成果完善和再創(chuàng)新；四是促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。搞好農(nóng)技推廣工作對傳播新科學(xué)、新技術(shù)、新技能、新信息，改變農(nóng)民行為，提高其決策能力，改變生產(chǎn)條件，改善生活環(huán)境，增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，提高物質(zhì)文明與精神文明水平具有重大的現(xiàn)實意義。

二、我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中存在的問題

1.適宜推廣的實用新技術(shù)成果后繼供給力不足

長期以來，人們習(xí)慣于從成果的數(shù)量較多和平均推廣率不高兩個方面的現(xiàn) 象分析，認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)科技成果供給充足，并把推廣率不高的主要原因歸結(jié)于推廣機制不健全。應(yīng)該說這種思維是十分偏面的，不僅誤導(dǎo)了科研系統(tǒng)對研究方向的定位以及鑒定評審系統(tǒng)對科技成果的界定方法，也阻礙了我國科技成果商品化的進程。

誠然，我國每年產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)科技成果，單就數(shù)量而言的確不少，但仔細(xì)分析這些成果的內(nèi)涵，適宜推廣的實用技術(shù)成果(或有效供給成果)卻相對較少。

這與計劃經(jīng)濟體制下的農(nóng)業(yè)科技成果界定辦法有關(guān)。即：論證立項→研究與應(yīng)用活動→驗收鑒定→自下而上層層報獎。采用這種方式來肯定科技工作者的勞動成果，其積極意義在于能夠使科技創(chuàng)新者在計劃經(jīng)濟機制下獲得相應(yīng)的職稱、職務(wù)或政治、經(jīng)濟利益，從而調(diào)動其創(chuàng)新積極性。

這種運作機制的結(jié)果有以下三個弊端：

(1)農(nóng)業(yè)應(yīng)用研究不能以市場為導(dǎo)向，研制生產(chǎn)易于直接應(yīng)用于生產(chǎn)的實用技術(shù)。

(2)自下而上層層報獎的制度，無形中增加了成果的數(shù)量，造成成果數(shù)量較多的假象。

(3)現(xiàn)有成果進一步推廣轉(zhuǎn)化的空間小。

2.農(nóng)業(yè)科技用戶的需求欲望高、有效需求力低

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，從宏觀上分析，我國農(nóng)業(yè)對各式各類農(nóng)業(yè)技術(shù)成果的需求量是巨大的、迫切的。但從微觀分析和各地的推廣實踐看，需求欲望僅是潛在的，而真正具有采納應(yīng)用科技創(chuàng)新能力的“有效需求”并不高。具體體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高新技術(shù)，特別是無形技術(shù)方法類成果的推廣應(yīng)用，要求采用者一般應(yīng)具備一定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)知識、基本原理和嚴(yán)格的操作技術(shù)，而我國現(xiàn)階段僅有少量科技帶頭戶具備這種能力，多數(shù)農(nóng)民尚不具備。

第二，創(chuàng)新技術(shù)的采用需要一定的經(jīng)濟實力，在小規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)比效益較低及其它負(fù)擔(dān)較多的多重壓力之下，農(nóng)民用戶的資金薄弱，僅能采用一些像玉米、水稻雜交新品種，或新飼料等效益顯著、見效快的物化類技術(shù)成果。而對一些見效慢或投資大的高新技術(shù)，僅有采納的欲望，缺乏購買使用能力。

第三，農(nóng)民用戶急功近利和風(fēng)險回避意識阻礙著對創(chuàng)新技術(shù)的采納。幾千年來的小農(nóng)生產(chǎn)方式，使很多農(nóng)民養(yǎng)成了最講現(xiàn)實、急功近利意識和回避風(fēng)險的本能。

他們寧愿沿用效益低但比較保險的傳統(tǒng)技術(shù)，不愿采用那些綜合、宏觀的，急需當(dāng)前投資見效又慢的科技創(chuàng)新。如免耕覆蓋栽培，現(xiàn)代設(shè)施栽培及其退耕還林等耕作制度的采用決策時，往往是風(fēng)險回避意識戰(zhàn)勝采用欲望。

3.政府農(nóng)業(yè)推廣工作效率不高

目前我國政府所屬的推廣機構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國各地，人員遍及農(nóng)村各個角落，他們是我國農(nóng)業(yè)推廣的主要承擔(dān)者和實踐者，從實際情況來看，推廣效率并不理想，主要原因如下： 第一，政府投入的資金不足

政府在農(nóng)業(yè)新技術(shù)新成果的推廣方面投入的資金不足，是造成政府推廣工作效率不高的主要原因。如由于農(nóng)業(yè)資金的不足，便導(dǎo)致農(nóng)業(yè)推廣的軟件和硬件設(shè)施配備不完善。軟件是指農(nóng)業(yè)推廣人員，政府若沒有充足的農(nóng)業(yè)資金，便不能很好的引進優(yōu)秀專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。硬件設(shè)施指廣播站、電視網(wǎng)絡(luò)的投入等等。這些投入不到位都將會影響到農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣效率的高低。農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)的建設(shè)也將會受制約。第二，農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)

現(xiàn)如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)建設(shè)不完善，人員配備不齊全，引進的高學(xué)歷的農(nóng)業(yè)推廣人員也不多。薪資福利待遇相對有待提高。是農(nóng)村基層很難留住優(yōu)秀的農(nóng)推人員的一個原因。如何合理完善農(nóng)業(yè) 推廣機構(gòu)的運作機制和提高機構(gòu)的辦事效率，改善人員配備結(jié)構(gòu)和待遇，是農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)未來需要努力的地方。

第三，提高農(nóng)推人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

如何提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人的業(yè)務(wù)素質(zhì)是關(guān)乎著農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新成果的推廣效率的高低。所以要不時 的對農(nóng)業(yè)推廣人員進行不定期的業(yè)務(wù)素質(zhì)擴展培訓(xùn)。對在農(nóng)推過程中所遇到的推廣難題和困難進行匯報總結(jié)和討論。研究制定出一條高效的推廣捷徑。在一個對農(nóng)推人員制定一個獎勵機制。對那些在農(nóng)推過程中做的好的人員給予表揚。還有要對推廣人員建立一個業(yè)務(wù)評價體系，對他們實行階段性的評價打分。以作為年終評定和頒發(fā)先進個人的重要依據(jù)。

4.與市場相適應(yīng)的的推廣體系未建立

農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和我國現(xiàn)階段的國情決定了農(nóng)業(yè)推廣應(yīng)以政府推廣機構(gòu)為主，其他方式為輔，多種方式相互補充、相互促進的多元化發(fā)展格局。應(yīng)該說通過近幾年的改革，這種多元化已略具雛形，但急亟待完善。

第一、高等院校和農(nóng)業(yè)研究院所不僅承擔(dān)著基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究的重任，而且是應(yīng)用技術(shù)成果的產(chǎn)地(或引進地)，這一特點將隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的推進愈顯突出。市場經(jīng)濟要求“產(chǎn)學(xué)研”一體化，國外也有成功經(jīng)驗借鑒。

然而我國高校不太注重理論與實踐的結(jié)合，各種職務(wù)、職稱晉升條件不太重視推廣實踐，一般沒有設(shè)置固定的推廣機構(gòu)和推廣崗位。使高校許多應(yīng)用成果的推廣工作處在一個隨意性較大的無序狀態(tài)，沒有規(guī)范的體制。

第二、企業(yè)推廣機構(gòu)和推廣方式亟待完善，近幾年來，企業(yè)(公司)的推廣隊伍不斷壯大，特別是一些生物農(nóng)藥、生物飼料、生物添加劑及疫苗、獸藥類生產(chǎn)企業(yè)，均吸納招聘不少年青大學(xué)畢業(yè)生作為推銷員，他們在全國劃區(qū)劃片建立自己的銷售網(wǎng)絡(luò)，對推廣新技術(shù)產(chǎn)品起到積極的作用。但存在相當(dāng)多問題，主要是表現(xiàn)在追求企業(yè)利益和服務(wù)農(nóng)民之間的矛盾；在與同行企業(yè)競爭中，缺乏合作。與種植業(yè)具有較高關(guān)聯(lián)度的企業(yè)推廣隊伍，在信息溝通、技術(shù)交流，服務(wù)區(qū)域等方面，缺乏與政府推廣機構(gòu)的協(xié)調(diào)。

第三、民間組織推廣缺乏活力，我國現(xiàn)有的各類農(nóng)民協(xié)會(研究會)是推廣普及農(nóng)業(yè)新技術(shù)的一支重要力量。但總體水平較低，在引進技術(shù)方面表現(xiàn)出信息不靈，資金無來源等問題。沒能與推廣機構(gòu)進行有效的銜接，難以形成專群結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)。

5、電子化農(nóng)業(yè)推廣渠道不完善

目前在我國農(nóng)村，當(dāng)?shù)卣霓r(nóng)業(yè)部門為了推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新成果，所采取的傳統(tǒng)推廣方式一般有這么幾種：（1）農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員由當(dāng)?shù)卮逦瘯藛T帶領(lǐng)下，進行上門面對面的交流推廣。（2）各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建立一個專門為集體的村員培訓(xùn)和學(xué)習(xí)場所，然后組織相關(guān)的農(nóng)業(yè)推廣人員在這里為村民進行知識講座、組織觀看農(nóng)業(yè)視頻，來達(dá)到傳遞新的農(nóng)業(yè)技術(shù)和成果目的，最終幫助其農(nóng)民兄弟學(xué)習(xí)和掌握新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和種植的科學(xué)技術(shù)。（3）在鄉(xiāng)政府或者村委會設(shè)置專門的宣傳欄或者設(shè)立廣播站來宣傳新的農(nóng)業(yè)技術(shù)和成果。（4）政府或者農(nóng)業(yè)公司企業(yè)還沒有涉及使用有效的電子化農(nóng)業(yè)推廣信息推廣平臺、建立推廣渠道，因而不能和農(nóng)民農(nóng)戶進行有效的信息對接。因此農(nóng)業(yè)推廣技術(shù)手段還相對比較傳統(tǒng)落后。運用先進的科技宣傳推廣手段還不夠，政府沒有為農(nóng)戶搭建快捷及有效的電子信息推廣渠道和平臺。沒有培養(yǎng)農(nóng)民的主觀能動學(xué)習(xí)新農(nóng)業(yè)技術(shù)的意識，也沒有合理運用當(dāng)前農(nóng)業(yè)信息的電子化去很好的規(guī)避農(nóng)戶所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險。這是當(dāng)前政府部門急需努力改善的局面。

列如，從目前的中國農(nóng)業(yè)推廣渠道來看，當(dāng)?shù)卣r(nóng)業(yè)部門為了將新的農(nóng)業(yè)科技成果和技術(shù)傳遞到農(nóng)民、農(nóng)戶中去。一般采取的辦法是派遣專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員走鄉(xiāng)串戶。他們在當(dāng)?shù)卮逦藛T的積極配合下對農(nóng)民挨家挨戶的進行農(nóng)業(yè)技術(shù)和知識的宣傳，但是盡管這種跟農(nóng)戶面對面的傳授農(nóng)業(yè)前言信息和對農(nóng)業(yè)科技知識的交流。從其最終農(nóng)民給我們反饋的結(jié)果來看，其收效是甚微的。那么為什么會有這樣的結(jié)果呢? 針對這樣的情況，我想當(dāng)?shù)卣块T不得不反思自己，是政府推廣的不到位還是相關(guān)工作沒做好等等。本筆者認(rèn)為，可能是當(dāng)?shù)氐恼雎粤宿r(nóng)民兄弟的“主觀能動意識”—那就是自我對獲取農(nóng)業(yè)新技術(shù)和新成果的強烈的渴望。

從上面和當(dāng)前的情況分析來看，第一，普遍的中農(nóng)以下人的意識認(rèn)為靠農(nóng)業(yè)發(fā)家致富是很難的。最多只能解決溫飽，這個當(dāng)然是受他們自身的條件和觀念的局限。那就是他們本身就沒有多余的錢，就算是當(dāng)?shù)卣o予一定的農(nóng)業(yè)補貼款項，他們也無法燃起對它的激情。就算經(jīng)營祖祖輩輩的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也是不會餓死的。第二，其實農(nóng)民、農(nóng)戶還擔(dān)心的另個問題就是對農(nóng)業(yè)種植的風(fēng)險的承擔(dān)。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以往的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣后遺癥現(xiàn)象還在。那就是農(nóng)戶種植出來的東西，除了滿足自身的需求以外，確很難將多余的換成金錢或者其他的生活相關(guān)品。而農(nóng)業(yè)新成果卻沒能給農(nóng)戶帶來實際性的好處，因此這嚴(yán)重的打擊了農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)新技術(shù)推廣的積極性，不僅如此更嚴(yán)重的是農(nóng)民的“主觀能動意識”也漸漸被磨滅。如何規(guī)避農(nóng)業(yè)風(fēng)險和提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的積極性，這應(yīng)該是我們當(dāng)下政府部門和農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)所要面臨的問題和亟待解決的問題。

三、面對農(nóng)業(yè)推廣存在的難點該如何解決

1、政府部門扮演 推廣的宏觀主導(dǎo)角色

在我國農(nóng)業(yè)依然是第一產(chǎn)業(yè)，并且它在國民經(jīng)濟中扮演相當(dāng)重要的角色。可以說農(nóng)業(yè)的興衰將關(guān)乎著一國的穩(wěn)定。如我國政府在面對當(dāng)前的嚴(yán)峻農(nóng)產(chǎn)品中的糧油缺口，大部分依然都要依賴于進口。我國每年都要從美國等其他國家進口大量的大豆油，以此來填補國內(nèi)的糧油市場自產(chǎn)量的不足。如果把它上升到國家戰(zhàn)略層面上來，提高我國的農(nóng)產(chǎn)品的自我供給能力。這是具有國家政治上的意義。那么解決這些問題必須努力提升我國的農(nóng)業(yè)科技水平，依靠高科技的手段來大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)量。由最大的農(nóng)業(yè)進口國向農(nóng)業(yè)出口的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。在這個過程中政府必須努力做好以下的主導(dǎo)角色：

第一、政府應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)的資金扶持力度。應(yīng)制定撥款專項的農(nóng)業(yè)資金用于農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新與研發(fā)，最終制定一套完善的農(nóng)業(yè)興邦促穩(wěn)定的戰(zhàn)略發(fā)展計劃。我國自古以來就是一個人口大國，所以農(nóng)業(yè)問題在我國顯得尤為突出。目前我國的國民吃飯問題是已經(jīng)解絕了。但這還不夠，如何讓農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中發(fā)揮更大的作用，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟收益，這是未來農(nóng)業(yè)所發(fā)展的方向。第二，國家應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)科研院所和國民大學(xué)的扶持力度和資金投入。因為這些地方不僅是我國的科技農(nóng)業(yè)的前沿，也是為我國培養(yǎng)后備的農(nóng)業(yè)科技人才。我國未來的長久興旺的農(nóng)業(yè)發(fā)展就得靠他們予以支撐。第三，國家制定相關(guān)的促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策。因為只有有良好的農(nóng)業(yè)法規(guī)及政策作為保障，那么整個農(nóng)業(yè)體系的運轉(zhuǎn)才得以健康的運行。第四，國家應(yīng)努力開發(fā)與農(nóng)業(yè)相關(guān)的人力資源。為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供永不枯竭動力源泉。第五，國家和政府有關(guān)部門應(yīng)建立電子網(wǎng)絡(luò)化的渠道，供農(nóng)民學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)新科技和新成果。如以縣級為單位，政府建立農(nóng)業(yè)網(wǎng)站為農(nóng)民提供一個學(xué)習(xí)的平臺，有興趣的人可以時常關(guān)注里面的農(nóng)業(yè)動態(tài)信息。而國家的農(nóng)業(yè)部門也應(yīng)當(dāng)建立一個與農(nóng)業(yè)科技和成果相關(guān)的網(wǎng)站，之后再與我國的通信公司合作，經(jīng)常性的給特定的農(nóng)民發(fā)送相關(guān)的農(nóng)業(yè)知識和新科技成果。形成一個手機終端，農(nóng)民可以隨時隨地的從上面了解到感興趣的農(nóng)業(yè)信息。這樣做的好處是為未來培養(yǎng)潛在的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民做鋪墊打好基礎(chǔ)。

2、農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)和推廣人員搭建橋梁

農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)和農(nóng)業(yè)推廣人員應(yīng)為政府和農(nóng)民之間搭起一座橋梁，起到為農(nóng)戶傳遞先進的農(nóng)業(yè)知識和農(nóng)業(yè)新成果的作用。而這過程中農(nóng)業(yè)推廣站和農(nóng)推人員是那些農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)的活動的后續(xù)有力保障，也是先進的農(nóng)業(yè)知識和成果能不能得到很好的應(yīng)用和實踐關(guān)鍵所在。所以優(yōu)化政府的農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)或者可以先嘗試著重新改組政府的這種推廣機制實行公司化或者企業(yè)化試點模式。實行推廣機制的多元化發(fā)展，最終的目的就是有利于農(nóng)業(yè)新成果的應(yīng)用。在一個加大對農(nóng)業(yè)推廣人員的自身業(yè)務(wù)素質(zhì)的強化，培養(yǎng)高學(xué)歷的、高素質(zhì)的、熱衷于農(nóng)業(yè)事業(yè)的農(nóng)推人員。

3、農(nóng)民做好主人公角色積極分享農(nóng)業(yè)新技術(shù)和成果

我國當(dāng)前 應(yīng)該要做的就是，讓那些曾經(jīng)拋棄土地的農(nóng)民重新燃起希望，回到他們祖祖輩輩經(jīng)營的土地上來，走科技農(nóng)業(yè)發(fā)展致富的光明大道上來。而當(dāng)下的農(nóng)戶和農(nóng)民應(yīng)該做好主人公，積極投身到學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)新知識和分享農(nóng)業(yè)新成果當(dāng)中去。在農(nóng)村重新開啟農(nóng)業(yè)的新天地。讓國家為我們研發(fā)的農(nóng)業(yè)新成果帶來的新福利惠及到每一位農(nóng)民身上。讓國家和政府的農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)及農(nóng)業(yè)推廣人員和農(nóng)民一同攜手走出一條具有當(dāng)代中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展大道。

4、建立一個績效分析評估體系

建一個對政府和農(nóng)推機構(gòu)以及農(nóng)業(yè)推廣人員的服務(wù)績效評價體系。政府在服務(wù)于農(nóng)業(yè)過程中運用績效分析評估體系對自我的工作效率進行打分，做的不好的地方要改進和提高。農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)和農(nóng)推人員的工作如果沒有做到位。度可以運用這個評價體系進行自我完善和更行。其最終的目的是將農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣工作做好，讓農(nóng)民得到實惠讓農(nóng)民變得富裕生活過的更美好。建設(shè)一個經(jīng)濟富裕社會和諧的現(xiàn)代化新農(nóng)村。

四、結(jié)語

目前我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平依然很滯后，農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r依然堪憂，農(nóng)業(yè)研發(fā)水平和國際農(nóng)業(yè)地位也依然很靠后，所以如何由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國向現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大國的轉(zhuǎn)變將任重而道遠(yuǎn)。現(xiàn)如今國家要做的就是，努力振興國民教育，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新人才，加大科研和實踐力度，推陳出新農(nóng)業(yè)科技成果。做好實驗室的科研成果向在市場上有需求價值的轉(zhuǎn)變。

第五篇：當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

內(nèi)容摘要 黨的十六屆四中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會，其中要務(wù)之一就是建立健全社會主義保障體系，當(dāng)前我國的社會保障體系還不很健全，社會保障制度還不夠完善，許多重要問題未取得共識，改革任務(wù)仍十分艱巨。最突出的問題主要表現(xiàn)在覆蓋面窄，繳費率高；收不抵支，資金缺口大；多頭管理、政出多門；責(zé)任不清、財政支持不夠;城鄉(xiāng)差別較大等方面。如何切實建立一個符合中國國情的社會保障體系，是需要我們認(rèn)真探討的問題。

關(guān)鍵詞 當(dāng)前 社會保障 問題 對策

我國社會保障實踐是一種轉(zhuǎn)型過程中的實踐，承擔(dān)了許多本不應(yīng)該由其制度本身承擔(dān)的功能。因此，在現(xiàn)階段對我國社會保障制度的設(shè)計理論進行反思和調(diào)整，筆者認(rèn)為尤顯必要。本文將提出我國社會保障實踐存在的主要問題，分析社會保障改革面臨的新困境，最后對用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計給出對策建議，以期對變化中的我國社會保障改革實踐有所裨益。

一、我國社會保障實踐存在的主要問題

社會保障制度是一國經(jīng)濟社會發(fā)展的?穩(wěn)壓器?，社會保障制度已經(jīng)成為我國建設(shè)和諧社會的重要內(nèi)容。我國從1949年著手建立新型社會保障制度以來，經(jīng)歷了創(chuàng)建、發(fā)展、癱瘓和改革四個階段的曲折前進，目前已初步建立以?三條保障線?和養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)社會保障體系；農(nóng)村社會保障事業(yè)也已取得較大進展，救災(zāi)救濟制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度等初步展開，我國社會保障體制改革已經(jīng)取得了顯著的成績。但是，在社會保障事業(yè)發(fā)展的同時，我國社會保障實踐還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

1、覆蓋面小、存在?綠島效應(yīng)?

社會保障本質(zhì)上要求能夠覆蓋到社會全體人員，如果社會上只有一部分人得到某個方面的保障，就會產(chǎn)生在社會保障理論上稱為?綠島效應(yīng)?的社會現(xiàn)象。而事實上我國社會保障不僅覆蓋面窄，而且覆蓋方式不合理。據(jù)統(tǒng)計，2003年年底，全國參加養(yǎng)老保險的社會成員約1.5億人；全國領(lǐng)取失業(yè)保險金的只有440萬人，僅占登記失業(yè)人員(770萬人)的57%；醫(yī)療保險的參保職工不到7000萬人，參保退休人員不到2500萬人，都大大低于實際應(yīng)參保人數(shù)(劉湘毅，2005)；而農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍甚至還由1999年的9.75%下降到2003年的7.06%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。被征地農(nóng)民和農(nóng)民工是個龐大的群體，不僅絕對數(shù)很大，而且每年的增量也很大；據(jù)估計，目前被征地農(nóng)民有4000萬人，每年的增量約為200萬人左右，農(nóng)民工已超過1億人，每年增量保守估計也有400萬人左右。面對規(guī)模龐大的這一特殊 群體，社保改革和發(fā)展凸現(xiàn)制度創(chuàng)新與儲備嚴(yán)重不足(高書生，2005)。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當(dāng)于低收入國家的水平。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養(yǎng)老保險為例，享有養(yǎng)老保障的那部分職工領(lǐng)取的實際養(yǎng)老金占了工資水平的80%-90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況(魏杰等，2006)。

2、有效性不足、保障水平低

社會保障體系的基本目標(biāo)在于實現(xiàn)對需求者的有效保障，而我國社會保障水平過低制約了這一目標(biāo)的實現(xiàn)。我國對遠(yuǎn)期的社會保障力度進行了限制，按計劃養(yǎng)老金目標(biāo)替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫(yī)療保險待遇從90%左右降至60%左右。失業(yè)保險等也存在著有效性不足的問題。在最低生活保障方面，雖然2002年底城鎮(zhèn)居民受助人口由1999年的266萬人增加到2065萬人，但因保障水平低，部分相對貧困的城鎮(zhèn)居民實際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費水平，且按當(dāng)時復(fù)利12%累計計息，至60歲退休后每月只能領(lǐng)取養(yǎng)老金額15元，這一保障力度顯然過低，不利于達(dá)到社會保障體系的有效性要求。

3、多頭管理、政出多門

目前，我國社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統(tǒng)一的管理體制。如養(yǎng)老保障問題，國企 職工歸勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)，公務(wù)員歸人事部門負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。由于眾多機構(gòu)共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協(xié)調(diào)、缺少綜合平衡，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進程。同時，社會保障的社會化程度偏低，社會保障事項一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運營由政府部門經(jīng)辦，還談不上按經(jīng)濟規(guī)律辦事，也還未實行真正的社會化管理。另外，社會保障基礎(chǔ)管理水平落后，統(tǒng)計數(shù)據(jù)虛假，容易導(dǎo)致決策失誤。

4、責(zé)任不清、財政支持不夠

鑒于社會保障的公共或半公共性質(zhì)，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內(nèi)容。但是我國財政對社會保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養(yǎng)老保險空賬運行情況嚴(yán)重，根據(jù)財政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，到2004年底，全國養(yǎng)老保險空賬達(dá)到7000億元以上。如果空賬繼續(xù)維持，將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機。個人賬戶的做實，取決于?老人?和?中人?賬戶的資金來源。由于?老人?和?中人?在舊體制下沒有實行繳費制，而是由國家包下來，在財務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤上繳給國家，當(dāng)職工生老病死時再由國家補償給勞動者?，F(xiàn)在實行新的養(yǎng)老保險制度，國家對這部分勞動者予以補償，在理論上是完全公平和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責(zé)任不清、財政并未真正到位等造成的。

5、立法滯后、體系不健全

社會保障制度是國家社會經(jīng)濟制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進行調(diào)整。我國社會保障法律體系不健全，缺少依法行政和有效監(jiān)督機制。雖然我國的《社會保障法》已經(jīng)出爐，但與之配套的實施細(xì)則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進一步完善和實施。缺乏法律的依據(jù)和基礎(chǔ)，人們無法準(zhǔn)確把握國家在這種制度中所承擔(dān)的責(zé)任和個人可以期望的安全值，政府和民間也無從進行合理分工并充分發(fā)揮各自的積極性。

6、基金監(jiān)管不到位、運用低效

與財政投入不足并存的是社會保險基金高繳費率與低收繳率并存、各級政府社會保障財政責(zé)任模糊、社會保障資金預(yù)算軟約束、社會保險基金保值增值不理想四大突出難題。而且，目前我國參與社會保障基金管理的部門有多個，如財政、民政、勞動、人事部門等等，各部門對基金的管理渠道銜接不夠緊密，對基金的管理不夠?qū)I(yè)、對基金使用的監(jiān)管不到位，造成了社會保障基金集中和使用過程中管理混亂的局面。同時，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發(fā)生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的 極大損失，社?；鸬陌踩缘貌坏奖ＷC，也阻礙了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。2006年9月，審計署對29個省區(qū)市和5個計劃單列市2005年三項保險基金的管理使用情況進行了審計，結(jié)果發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題金額達(dá)到了71.35億元(其中1999年以前發(fā)生的有23.47億元，2000年以來發(fā)生的有47.88億元)。

二、我國社會保障改革面臨的新形勢

我國社會保障體系建設(shè)是典型的?舊城改造?工程，雖然我國總體上還處在前工業(yè)化發(fā)展階段，卻面臨著比西方后工業(yè)化國家還要優(yōu)厚的保險福利制度的改革任務(wù)；而且，社會保障改革還面臨如下嚴(yán)峻的新形勢：

1、就業(yè)問題

就業(yè)問題是長期困擾我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本問題，無論對個人還是家庭，就業(yè)是避免貧困和清除依賴的可靠途徑，就業(yè)是社會保障的基礎(chǔ)。近幾年中國就業(yè)格局變化明顯，非公有制經(jīng)濟已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業(yè)，傳統(tǒng)的以單位為對象的社保制度顯然不能適應(yīng)這種分散化、流動性強的就業(yè)格局。

2、社會問題

盡管有人認(rèn)為?在人口老齡化問題上所出現(xiàn)的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產(chǎn)生誤導(dǎo)，不得不引起重視和反思?、?中國人口老齡化并不可怕?(高中生，2005)，但老齡化是基金財務(wù)危機的主要因素，我國的老齡化速度比西 方國家更為嚴(yán)重卻是不爭的事實。我國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎匾殉^10%，按國際通行標(biāo)準(zhǔn)已進入老齡化社會。我國還是一個發(fā)展中國家，老齡化提前到來，即是人們常說的?未富先老?。預(yù)計到本世紀(jì)30年代，我國老齡化將達(dá)到高峰，城鎮(zhèn)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)系數(shù)將大幅增加，醫(yī)療費用也會隨之加重。

3、遷移人口問題

有資料顯示，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的人口已達(dá)7000萬。未來十幾年，我國城鎮(zhèn)化率將以每年1個百分點的速度提高，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊完善農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障辦法，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度。

4、區(qū)域差別問題

我國先后經(jīng)歷沿海經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地改造和中部崛起戰(zhàn)略，實際上反映的是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)差異，而這種區(qū)域差別是決定社會保障管理方式的主要客觀因素。在地區(qū)發(fā)展不平衡的情形下，國家出臺統(tǒng)一的社會保障政策更會遭遇地區(qū)發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)，從而對社會保障制度一體化構(gòu)成重大阻礙。

5、經(jīng)濟全球化進程問題

在加入世貿(mào)組織和參與全球化進程的條件下，社會保障制度自身的穩(wěn)定性與采用社會保障措施來維系這個社會的穩(wěn)定性面臨著重大的挑戰(zhàn)。我國養(yǎng)老保險基金制的選擇和個人賬戶實賬制的推行，有可能因資本市場的全球化而受到影響。

三、用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計

在我國大力建設(shè)社會主義和諧社會的今天，社會保障制度設(shè)計更應(yīng)該以和諧社會理論做指導(dǎo)，系統(tǒng)、規(guī)范、周到地設(shè)計我國社會保障制度的保障目標(biāo)，認(rèn)真結(jié)合我國的社會保障國情，努力擴大保障范圍，豐富社會保障的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，動態(tài)設(shè)計社會保障的推動進程，切實保障基金安全并提高運用效率。

1、設(shè)定多元化、兼顧社會與經(jīng)濟的保障目標(biāo)

多元化目標(biāo)，是指在設(shè)計社會保障制度時，既不能僅把其當(dāng)作一種經(jīng)濟制度來對待，又不能過分強調(diào)社保改革為國企改革服務(wù)，把社保改革搞成?閉環(huán)系統(tǒng)?。從人類社會的發(fā)展進程及社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展進程出發(fā)，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業(yè)到各國的正式制度安排，其發(fā)展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護社會穩(wěn)定、矯正?市場失靈?、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已經(jīng)進入一個非常復(fù)雜的、不確定因素甚多且不太穩(wěn)定的時代。社會保障的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是成為全體國民走向共同富裕的重要路徑，并在維護經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展中實現(xiàn)自身的持續(xù)發(fā)展。其發(fā)揮作用主要表現(xiàn)在：社會目標(biāo)，促進社會風(fēng)尚、倫理道德水平的提高，?倉稟實，而知禮儀；衣食足，而知榮辱。?適度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應(yīng)成為一個重要的設(shè)計指標(biāo)。經(jīng)濟目標(biāo)，表現(xiàn)在既使經(jīng)濟增長保持一定的速度，又能促進各種結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)杠桿 的作用。政治目標(biāo)，主要是保持社會的穩(wěn)定，平衡各個階層的利益。

總之，我國社會保障設(shè)計理論的目標(biāo)定位應(yīng)是兼顧社會性目標(biāo)與經(jīng)濟性目標(biāo)；以社會安全穩(wěn)定為主，以經(jīng)濟效率為輔；公平優(yōu)先，兼顧效率。

2、體現(xiàn)社會保障制度設(shè)計的中國特色主要應(yīng)考慮：(1)國有企業(yè)因素。國有企業(yè)的關(guān)鍵問題在于失業(yè)人員的安臵與處理，必須考慮到國有企業(yè)職工的積累性貢獻(xiàn)與社會保障的欠賬問題，這是體現(xiàn)社會公平、保持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。

(2)城鄉(xiāng)差別因素。城鄉(xiāng)差別的核心是?三農(nóng)?問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的興旺、農(nóng)民的富裕是衡量我國現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)，社會保障制度可以在這方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(3)遷移人口因素。根據(jù)目前我國人口流動加快的趨勢，預(yù)計今后20年，農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口量將可能達(dá)到3.3億人，另外高層次人才的流動將進一步增多和加快，解決好這一群體的社會保障問題，將有利于促進勞動力特別是人才在全國的流動，有利于我國現(xiàn)代化建設(shè)及和諧社會的形成。

(4)計劃生育因素。我國的計劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個大難題：養(yǎng)老問題。不遠(yuǎn)的將來，老人社會的沉重負(fù)擔(dān)是每一個社會保障理論工作者、政府管理者都必須面對的問題。

(5)傳統(tǒng)保障因素。傳統(tǒng)保障是一種以家庭保障為核心與重 點，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友接濟。其特色是在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期(年老、患病和傷殘等)，起著不可忽視的作用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化，探索傳統(tǒng)保障與現(xiàn)代保障的具體靈活結(jié)合模式，通過有效輿論措施強化對民族優(yōu)勢保障傳統(tǒng)的宣傳，使之成為現(xiàn)代社會保障的有效補充。

(6)地域差異因素。應(yīng)該充分考慮到沿海與內(nèi)地、東部與西部、老工業(yè)基地與新興產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟差異，從而設(shè)計出合理的社會保障體制，促進地區(qū)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、堅持一元化標(biāo)準(zhǔn)，努力擴大保障范圍和覆蓋面

所謂一元標(biāo)準(zhǔn)，即在全國各個地域、各種經(jīng)濟成分、各類經(jīng)濟差別地區(qū)、各個權(quán)力范圍內(nèi)，實行統(tǒng)一的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一表現(xiàn)在：

(1)城市與農(nóng)村統(tǒng)一。對全體公民實行平等的?國民待遇?，有步驟、有計劃地打破城鄉(xiāng)藩籬，不再對占全國人中2/3的農(nóng)民進行歧視性的制度安排，否則我們永遠(yuǎn)只是?城市社會保障?，而不是真正意義上的?全國社會保障?。就目前而言，在一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導(dǎo)、鼓勵措施推行養(yǎng)老金計劃，關(guān)鍵是要確定合理的繳費比例，提高養(yǎng)老基金投資回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強制保險過渡。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地 區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實行農(nóng)村五保戶供應(yīng)制度，同時強化家庭養(yǎng)老的功能，達(dá)到一定經(jīng)濟條件后再實行養(yǎng)老金計劃。

(2)居民與遷移人口統(tǒng)一。要分批分步驟地將流動人口吸納進城鎮(zhèn)社會保障體系，參與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、低保等社會保障體系。同時，也要考慮到這一群體流動性相對較強的特點，要保證已進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的流動人員賬戶的全國可轉(zhuǎn)移性，使他們始終處于社會保障體系之中。

(3)沿海與內(nèi)地統(tǒng)一。沿海與內(nèi)地在改革和發(fā)展過程中形成的經(jīng)濟差距，既有政策的原因，也有天然資源的原因，如果因此而拉開二者的社會保障水平差距，將無法促進國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步拉大二者之間的結(jié)構(gòu)性差距。

(4)中央與地方統(tǒng)一。中央與地方的保障水平差距，當(dāng)中央水平比地方高時，客觀上損害了中央政府的形象；而當(dāng)中央水平低于地方時，又會弱化中央的調(diào)控能力。

(5)公有與非公經(jīng)濟主體統(tǒng)一。一方面，公有制企業(yè)的社會保障費用繳納率低下，另一方面在支出時又以高于非公經(jīng)濟退休人員的水平發(fā)放。這一經(jīng)濟成分歧視政策給社會穩(wěn)定留下了隱患。

4、豐富社會保障結(jié)構(gòu)和資金籌集、實現(xiàn)方式

為彌補社會保障資金的不足，政府不僅應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動民間的資源以供社會保障之用，而且應(yīng)將非政府組織尤其是民間社 會公益組織看成是政府在社會保障領(lǐng)域中的合作伙伴。政府主管部門應(yīng)主動尋求資金來源多元化，發(fā)揮社會資金的力量，以填補各項社保基金中空賬運行形成的空洞，逐步降低社?；疬\行中的巨大風(fēng)險。相對于我國的社會保障發(fā)展水平，商業(yè)保險更是十分滯后，已經(jīng)從某種程度上延緩了社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，今后體系的設(shè)計應(yīng)考慮到社會保障與商業(yè)保險的協(xié)調(diào)和相互促進，將商業(yè)保險的功能還給商業(yè)保險，通過商業(yè)保險補充社會保障功能的不足。也可以爭取聯(lián)合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障項目，甚至可以吸引國際保險基金進入國內(nèi)市場，通過多渠道融資來建設(shè)我國社會保障體系。同時，政府可積極倡導(dǎo)社會捐助，設(shè)立各種公益性機構(gòu)推動社會捐助事業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的社會捐助活動給予政策優(yōu)惠，以進一步充實社會保障基金，改善目前單位負(fù)擔(dān)過重的狀況，實現(xiàn)社會保障資金負(fù)擔(dān)比例的合理分配。

社會保障制度的運作必須有資金的支持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項長久的制度安排，國家財政就要由現(xiàn)在的半到位發(fā)展為真正全面到位，包括中央財政要將社會保障投入增長機制固定比例化，地方財政要由不承擔(dān)或少承擔(dān)社會保障責(zé)任發(fā)展到財權(quán)與事權(quán)及社會保障責(zé)任的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實社會保障基金，例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實個人賬戶，也就是說將部分國 有資產(chǎn)從國家財政轉(zhuǎn)為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，可以考慮開征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等；發(fā)行用于社會保障的專項國債等。通過多種開源方式來籌集社會保障資金，才能使社會保障制度正常運行。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上，必須強調(diào)國家的責(zé)任，對實行強制養(yǎng)老金計劃的，國家應(yīng)當(dāng)通過財政補貼的辦法對農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補貼，以推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實施；對于不具備實行養(yǎng)老金計劃條件的，國家應(yīng)加大社會救濟的力度，以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實現(xiàn)。

5、動態(tài)設(shè)計社會保障推動進程

所謂動態(tài)設(shè)計，是指整個體系的設(shè)計應(yīng)具有相當(dāng)?shù)那罢靶耘c適應(yīng)度，針對不同的經(jīng)濟發(fā)展時期制定不同的社會保障措施。我國在經(jīng)濟發(fā)展水平不高、管理能力和技術(shù)支持手段薄弱的條件下，建設(shè)一個完善的社會保障體系需要一個艱苦的長期過程，這個過程大概需要30--50年，必須由近及遠(yuǎn)，由點到面，先易后難，逐步推進。在不同經(jīng)濟體制的過渡期，為保持社會的穩(wěn)定，可以考慮采取混合制的社會保障體制、推行半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制支付。在經(jīng)濟的發(fā)展期，可以提倡效率優(yōu)先、兼顧公平，采用供款基準(zhǔn)制的社會保障體制、推行現(xiàn)收現(xiàn)付制支付。在經(jīng)濟的平衡期，考慮到收入差距的拉大，為促進社會公平，可設(shè)計受益基準(zhǔn)制的社會保障體制、推行完全基金制，充分發(fā)揮社 會保障的再分配功能。

6、加強基金監(jiān)管，提高運用效率

社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障，需要在立法上對社會保障基金的征繳予以規(guī)范，特別是要嚴(yán)厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。在社會保障基金的管理上，既要考慮安全，又要考慮效率，在安全性的前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能地使社會保障基金增值。要實現(xiàn)安全和效率的目標(biāo)，需要加強對社會保障基金的預(yù)、決算管理，每年的社保收支預(yù)算和決算須報同級人民代表大會批準(zhǔn)。各級各部門之間社保資金管理渠道要保持緊密銜接和通暢，對資金的管理應(yīng)選擇專業(yè)水平強、政治思想素質(zhì)高的人員，同時必須要有嚴(yán)密健全的資金監(jiān)管機制，對資金的收入應(yīng)一律上繳當(dāng)?shù)刎斦块T，設(shè)立專賬，每一項支出要有逐級審批，對于通過各級社保經(jīng)辦機構(gòu)在銀行設(shè)立的社會保障基金專戶，由經(jīng)辦機構(gòu)負(fù)責(zé)專門發(fā)放與管理，確保?？顚Ｓ煤突鸬谋Ｖ翟鲋?，提高資金使用效益；通過規(guī)范的制度來監(jiān)督社會保障資金的管理和使用，嚴(yán)格實行?收支兩條線?管理，防止擠占挪用，確保資金的安全。同時需要對社會保障基金進行投資運作，可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上成為相對獨立的財產(chǎn)。此外，應(yīng)當(dāng)采取組合投資的模式進行投資，降低風(fēng)險，確保社會保障基金的安全和效率。

當(dāng)前我國社會保障存在的問題及對策

指導(dǎo)教師: 姓 名:魏宇雨 專 業(yè): 日 期:2009年12月15