第一篇：IMPA公共政策分析模型

IMPA公共政策分析模型.txt如果背叛是一種勇氣，那么接受背叛則需要更大的勇氣。愛情是塊磚，婚姻是座山。磚不在多，有一塊就靈；山不在高，守一生就行。本文由ppxxyykm貢獻

ppt文檔可能在WAP端瀏覽體驗不佳。建議您優(yōu)先選擇TXT，或下載源文件到本機查看。

公共政策分析框架(公共政策分析框架(模 型)云南大學MPA教學課件 云南大學MPA教學課件 方盛舉 2010年11月 2010年11月

公共政策分析的基礎

公共政策分析是指專門的政策咨詢機構和 人員運用政策的專業(yè)知識，借助于特殊的 方法對公共政策過程的主要環(huán)節(jié)進行審查、研究，并對政策制定、執(zhí)行機構提出建議 的活動。

公共政策分析的作用

總體來說，公共政策分析的作用是：減少 政策失誤；提高決策效率；為決策者提供 較好的政策建議。具體來說：為政策目標的確立提供基礎； 為政策方案的評估提供依據；為政策資源 的合理分配提供保障。

公共政策分析過程

政策問題分析 政策目標分析 政策備選方案分析 政策可行性分析 政策預期績效分析

公共政策分析類型

預測性分析: 預測性分析:即對即將采用的特定政策方案 可能導致的未來后果的論述。預測性分析 的實質是對即將要實施的政策方案進行的 技術上的、政治上的、經濟上的、倫理上 的可行性論證。描述性分析: 描述性分析:是指對以往的政策或者是對執(zhí) 行中的政策進行的論述。分為兩類：回溯 式分析和評價式分析。

一、結構功能主義的分析框架

由美國著名政治學家阿爾蒙德創(chuàng)立。體現 在《比較政治學：體系、過程、政策》一 比較政治學：體系、過程、政策》 書中。其實質是系統分析方法的表現形式之一。

——結構功能主義分析的幾個關鍵概念 ——結構功能主義分析的幾個關鍵概念

1、政治體系：是一個進行政治分析和政策分析的關鍵性概念，區(qū)別 于國家、政府、民族、權力機構等。它是一個社會有意識地制定和追 求集體目標的工具。其特征是合法的強制力。其作用是：通過制定公 共政策從環(huán)境中提取資源，創(chuàng)造利益，然后進行再分配；管制國內人 民；防止外來入侵等。

2、環(huán)境：有國內環(huán)境和國際環(huán)境之分。是政治體系賴以存在和發(fā)展 的基礎。

3、輸入輸出：輸入包括要求、支持；輸出包括：提取、行為管制、價值分配、象征等。

4、政治角色：在政治體系中承擔特定職責的人。

5、政治結構：把政治角色組織聯系起來的結構形態(tài)就是政治結構。如政黨、國家等都是政治結構。政治結構在政治體系中是具有特定功 能的。政治結構有三類：政治體系結構、政治過程結構和政治政策結 構。

——政治體系功能 ——政治體系功能

維持或者改變政治結構的功能，包括三方面： ——政治社會化 ——政治社會化 ——政治錄用 ——政治錄用 ——政治交流 ——政治交流

——政治過程功能 ——政治過程功能

對政治要求進行加工，包括三方面： ——利益表達 ——利益表達 ——利益綜合 ——利益綜合 ——公共政策制定（決策）：（注意：不 ——公共政策制定（決策）：（注意：不 同的決策需要不同的決策結構，如與公眾 息息相關的政策需要公眾參與型決策結構； 專業(yè)性政策需要精英型決策結構等）

——政策功能 ——政策功能

形成公共目標，并找出有效達成目標的手段、途徑 和方法。包括： ——政治輸出：提取、分配、管制、象征 ——政治輸出：提取、分配、管制、象征 ——政策結果：公共政策的福利結果、公共政策 ——政策結果：公共政策的福利結果、公共政策 的安全結果、國際實際作為結果。——政治反饋：向各種政治角色傳遞信息，表明 ——政治反饋：向各種政治角色傳遞信息，表明 政治目標的實現程度、價值標準和期望貫徹的程 度。

二、戰(zhàn)略管理的分析框架

源于美國哈佛大學MPA培養(yǎng)實踐的總結。源于美國哈佛大學MPA培養(yǎng)實踐的總結。認為公共政策過程就是公共部門實施戰(zhàn)略 管理的過程。價值（V ——能力（C ——支持（S 價值（V）——能力（C）——支持（S）（value—capacity—support)value—capacity— 戰(zhàn)略管理的實質：即公共政策過程的實質，是使價值、能力和支持協調一致的過程。

——公共部門的價值目標： ——公共部門的價值目標：目標管理 公共部門的價值目標

實體性目標：維護、實現和發(fā)展公共利 益——提供公共產品、公共服務?！峁┕伯a品、公共服務。精神性目標：發(fā)展自由民主；維護社會公平正義，吸收公眾政治參與；保障社會運 行效率和效益；提供安全，特別是要提供 正當的訴訟程序。

——公共部門的能力： ——公共部門的能力：資源管理 公共部門的能力

人力 財力 物力 技術 知識和經驗 公共權力

——公共部門的支持體系： ——公共部門的支持體系：政治管理 公共部門的支持體系

選民（公眾）支持 上級領導支持 新聞媒體支持 利益集團支持 利益相關者支持

——價值 能力——價值-能力-支持分區(qū) 價值圖

□1區(qū)=價值+能力+支持 □2區(qū)=價值+能力 □3區(qū)=價值+支持 □4區(qū)=價值 □ 5區(qū)=支持+能力 □6區(qū)=能力 □7區(qū)=支持 □8區(qū)=NULL

三、團體理論的分析框架

團體決策模型緣起于這樣一個政治學的基 本命題：利益集團或團體構成了現代民主 政治的原動力和實質，而團體間的交互影 響構成了現代政治活動的中心，公共政策 則是在任何既定的時間內，經由團體競爭 達成的一種均衡。換句話說，公共政策實 際上是社會多種政治力量綜合作用的結果。

——團體決策模型的主要觀點 ——團體決策模型的主要觀點

制定政策是政治過程的決定性階段。政治過程實際上是團 體爭取影響公共政策的行為過程。通常，當一部分人形成 某種共同的態(tài)度而集合在一起，并向其它團體提出其主張，進而謀求實現其主張的一致性行為模式時，便有了所謂利 益集團：當該利益集團向政府提出其訴求（主張）時，該 利益集團便成為了政治性的團體，并為獲取公共政策資源 而與諸多政治團體競爭。既定的公共政策就是上述競爭的 產物。從發(fā)展趨勢上說，團體間的政治性競爭即獲取公共政策資 源的競爭是不可避免的。所以，問題不在于回避或克服團 體競爭，而在于在團體與團體、團體與政府之間建立起：（１）合理的團體競爭的規(guī)則；（２）規(guī)則的規(guī)則，即制 定競爭規(guī)則的規(guī)則。團體決策模型的主旨，就在于依據團體競爭的規(guī)則，描述、分析、肯定有意義的團體政治活動，進而制定公共政策。

——

公共政策的社會功用，就在于通過合理的折衷妥協，實現 利益集團之間的一定的均衡。恩格斯曾經深刻地指出： “國家是社會在一定發(fā)展階段上的產物；國家是承認：這 個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對 立面而無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些 經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和 社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’ 這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以 內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社 會相異化的力量，就是國家?！?會相異化的力量，就是國家?！倍鞲袼沟倪@段名言在論述 國家的由來的同時清楚地闡明了政府公共政策的社會功用。

——團體決策模型的評價 ——團體決策模型的評價

團體決策模型把利益、利益集團、利益集團的競爭、利益集團與政府 的互動作為模型的基本假設，并作為理解公共政策過程的關鍵概念，從而為人們了解復雜的政治活動的動態(tài)過程提供了一種思路和方法，也為公共政策分析提供了一種新的價值判斷標準。但團體決策模型并 不能解釋和解決所有的現象和問題，甚至不能解釋和解決一些重大的 政策現象和政策問題。團體決策模型在基本假設方面存在一個較為明顯的缺陷，即把政府僅 僅視為政治互動過程中與利益集團幾乎等量齊觀的一個決定公共政策 的單位，但政府無論在法理和法律地位上，還是在實際的能量上，都 不是任何利益集團所可以比擬的。政府作為國家政治上層建筑的主體，在漫長的歷史演變的過程中逐步形成了一種特有的強大的勢能，并形 成了自由的、極具特色的價值標準。就制定公共政策而言，政府事實 上居于主導地位，一切利益集團的政策訴求都必須經由政府的認同才 能轉化為政策。對這一點，團體決策模型顯然估計不足。這就明顯降 低了團體決策模型之于公共政策實踐的把握度。另外，用團體決策模 型的理念和分析方法，也很難解釋諸如重大事件的發(fā)生、不良領導現 象、政府職能的擴大等現象。

四、精英理論的分析框架

托馬斯·戴伊和哈蒙· 托馬斯·戴伊和哈蒙·齊格勒于１９７５年在 《民主政治的諷刺》一文中提出。認為社 民主政治的諷刺》 會客觀上存在兩個階級，一個是壟斷國家 權力、執(zhí)行政治功能、由少數杰出人物組 成的統治階級，另一個是接受統治、控制 和指揮的、由多數人組成的被統治階級。公共政策只是掌握國家統治權力的少數杰 出人物的價值觀念和價值偏好的表現，而 不是像民主憲政體制所規(guī)定的那樣，是人 民意志的體現。

——精英決策模型的主要理念 ——精英決策模型的主要理念

社會事實上分化為執(zhí)掌權力的少數人和沒有權力的多數人。前者代表全社會 分配價值并享受權力帶來的好處，后者認同前者的權威價值并服從分配；前 者是組織有序的、自覺的團體，后者是無數分散的、不自覺有個體。精英階層與被統治階級存在著明顯的區(qū)別。前者依靠公共權力的運用多方面 控制著諸如財富、資訊、地位、知識、教育、組織等資源，并以此鞏固自身 的權力。在基本的社會制度和基本的價值觀念方面，精英集團的看法異常的一致，并 會為此而共同奮斗；大眾人物成為精英集團的一部分是可能的，但來自社會 下層的的大眾人物要想成為杰出人物并加入精英集團，必須先承認精英集團 的共同價值觀，并為之而奮斗。群眾通常是冷漠的、無知的、自私的、消極的，因此，杰出的精英人物不應 該，事實上亦很少受到群眾的直接影響；精英集團有責任維護社會系統的基 本價值觀，并在此基礎上維持社會系統的正常運行；只有精英集團承擔起社 會的政治責任，政府才能為民眾提供福利。公共政策是由杰出人物作出的決定。他們的政策決定由專業(yè)性的行政機關和 行政人員具體執(zhí)行。在作出政策決定的過程中，他們受到群眾影響的可能性 較之群眾受到他們影響的可能性要小得多，因此，公共政策直接反映的是精 英們的價值觀，而不是大眾的意愿。

——精英決策模型的評價 ——精英決策模型的評價

客觀地說，不管在任何政治制度下，總是少數人統治著多 數人，精英決策模型有其合理性。精英決策模型對專業(yè)性問題的決策來說是最好的決策模型，以民主決策模型來解決此類問題只會把事情弄得更糟。只要代議制民主制仍然是人類政治民主的主要形式，精英 決策模型就是不可避免的。這不等于說精英決策天然合理，而是說應當隨著社會經濟發(fā)展整體水平的不斷提高和人民 政治民主的自我意識的逐步增強，理性地處理精英決策與 人民政治參與決策的關系，有序地推進國家政治生活的民 主化。在這方面，超越歷史條件的激進與滯后人民愿望的 保守都大不正確的?！?保守都大不正確的?！岸取痹谶@里具有十分重要的意義。

五、漸進決策理論的分析框架

漸進主義（incrementalism）政策分析模型由美國學者林德布羅姆 漸進主義（incrementalism）政策分析模型由美國學者林德布羅姆（C.E.lindblom）于1959年創(chuàng)立。他認為，理性化是公共政策追求的目 C.E.lindblom）于1959年創(chuàng)立。他認為，理性化是公共政策追求的目 標。公共政策不但是一門應用性的科學，同時是一門關系社會民主的 理論。忽視后者的存在及其重要意義，有可能使公共政策陷入一種非 民主的境地，使國民喪失民主的權利。因為，突出理性（科學）的分 析，會使分析嚴重依賴少數哲人和專業(yè)技術人員，從而加強了政府行 政組織的權力，同時減少了國民參與政策制定過程的機會和可能性。這是違背西方國家政治權力一律、機會均等原則的。一個大型決策出臺，要得到大多數人的支持是很困難的（一般一個大 型決策出臺后只有20%左右的人持支持態(tài)度，60%的人持觀望態(tài)度，型決策出臺后只有20%左右的人持支持態(tài)度，60%的人持觀望態(tài)度，20%左右的人持堅決反對的態(tài)度），所以決策流產的幾率非常高?？?20%左右的人持堅決反對的態(tài)度），所以決策流產的幾率非常高?？?慮到人們接受決策有一個漸進的過程，主張決策必須走漸進決策的道 路。

——漸進主義政策模型的基本觀 ——漸進主義政策模型的基本觀 點

（1）政策制定過程（程序）必須在民主政治制度的框架內按照民主 政治的運行原則進行。（2 政治的運行原則進行。（2）政策過程與多元社會政治權力主體的交 互影響和制衡過程相一致。（3 互影響和制衡過程相一致。（3）任何政策問題都需要界定。但這種 界定是在一個持續(xù)而漸進過程中逐步完成的。因此，公共政策的意義 不在于創(chuàng)新而在于不斷的進步。（4 不在于創(chuàng)新而在于不斷的進步。（4）政策制定者沒有必要費盡力氣 考慮幾乎所有可能的政策備擇方案，而只需要考慮那些與現行政策有 著密切聯系、是現行政策漸進式發(fā)展的有限的政策。（5 著密切聯系、是現行政策漸進式發(fā)展的有限的政策。（5）考慮的重 點在于如何實現目的—手段— 點在于如何實現目的—手段—目的的合理調適，以使政策問題變得較 易處理。（6）因政策漸進的客觀性, 易處理。（6）因政策漸進的客觀性,政策結果基本上是可以預測的。所以沒有必要對所有可能的政策結果進行全面的評估, 所以沒有必要對所有可能的政策結果進行全面的評估,對若干種可能的 重要的政策結果作出評估已經足夠了。（7）與政策方案的有限性、政策結果評估了有限性相聯系,政策修正也是有限的, 政策結果評估了有限性相聯系,政策修正也是有限的,但也是在一個漸 進的過程中不斷進行的。（8 進的過程中不斷進行的。（8）漸進公共政策的政策目的不在于急速 地解決根本性的社會問題，而在于有序地緩和和減少社會問題。因此，它不適用于革命的或急劇變動的社會。

——漸進決策法的原則 ——漸進決策法的原則

按部就班原則：漸進主義者或許不是有較 大成就的人，但卻是在解決實際問題的人。積小變?yōu)榇笞冊瓌t：從小的變化中積累大 的變革。穩(wěn)中求變原則：求快往往欲速則不達，在 相對平穩(wěn)的前提下，更容易實現政策功能。

——漸進決策法的特點 ——漸進決策法的特點

所選的決策方案與現實情況相差不大，政 策實施的預測性強，不易出錯。政策方案易于協調各種相互沖突的目標。由于不走極端，只有微小的變化，因而不 會打破既定政策目標的秩序和各種社會期 望之間的平衡。政策的制定和推行比較穩(wěn)妥，易于控制政 策過程。能夠對于發(fā)生的失誤及時和有效 地進行糾正，糾錯成本低。

——對漸進主義政策分析模型的 ——對漸進主義政策分析模型的 評價

該理論不僅過于重視短期目標和現實行為，因而偏于保守，而且不適用于戰(zhàn)爭等基本的、重大的公共政策問題；同時，其黨派調適的主張極易變成黨派利益之爭，失卻公共政策 的社會目的。盡管如此，漸進主義政策理論源于市場交易 的“社會互動”，“有限分析”、“漸進調適”等理論確 社會互動” 有限分析” 漸進調適” 實大大拓展了公共政策分析的視野，加強了公共政策分析 的現實可行性，使之更傾向成為一種行動方法，而不僅僅 是一門科學哲學。需要特別指出的是，林德布羅姆的漸進 主義政策分析模型在適用的社會環(huán)境方面，比較適合西方 發(fā)達國家的政治理念、政治制度和社會文化氛圍。在發(fā)展 中國家中，由于經濟發(fā)展水平、歷史文化特征、政治制度 性質、民族和國民心理特質等因素的差異，其描述的政策 特點不一定與這些國家的實際情況相吻合。

六、綜合決策理論分析框架 綜合決策模型是國際著名公共政策研究學者德羅爾于1968 綜合決策模型是國際著名公共政策研究學者德羅爾于1968 年在其《公共政策制定的再審查》 年在其《公共政策制定的再審查》一文中提出的一種政策 分析模型。德羅爾認為，這一模型是對理性政策模型和漸 進主義政策模型的綜合，但不是二者的簡單相加，而是關 于二者合理性的的延伸和有機結合。德羅爾認為，理性政 策分析模型在主觀構想上是好的，但其規(guī)定性在許多方面 是現實人類的知識、經驗、能力所不能達到的；漸進主義 政策分析模型較之理性政策模型更為接近現實，但其保守 傾向使其在觀念和實踐上都只是注重有限政策目標的制定 及其實現，而不鼓勵政策創(chuàng)新和社會變革。因此，它比較 適合穩(wěn)定的社會和常態(tài)的政策目的，而不適合快速變化的 社會和重大的、特別的政策目的。有鑒于此，德羅爾提出 了綜合理性政策模型和漸進主義政策模型優(yōu)勢的規(guī)范最佳 政策模型。

——四種具有連續(xù)性的假設 ——四種具有連續(xù)性的假設

（1）最佳決策是一個認同理性、增加理性的過程。人們通過更加細 致化的努力，如尋求新的方案、精心論證政策期望和政策目標、明確 規(guī)定政策界限和政策評估標準等可以提高政策的理性程度；（2 規(guī)定政策界限和政策評估標準等可以提高政策的理性程度；（2）增 加理性的努力對于復雜的政策問題具有十分重要的意義。因為人們雖 然不能充分占有實現思維理性所要求的全部客觀資源和具備完全主觀 能力，但最大限度地增加理性的努力都有助于提高政策水平；（3）能力，但最大限度地增加理性的努力都有助于提高政策水平；（3 增加理性的努力可以通過許多種途徑和方法來實現，如敏感性訓練、自由討論等，還可以通過增加各種可能的資源投入來實現，如增加時 間、提高政策者的專業(yè)水平等；（4 間、提高政策者的專業(yè)水平等；（4）現代政府實際上同時面對兩種 交叉的政策訴求，即要求穩(wěn)定的政策訴求和要求變革的政策訴求，只 不過在一定的時期以一種政策訴求為主而已。前者使?jié)u進調適成為可 能，后者則要求政策具有革新性。但在總體特征上，社會發(fā)展變化的 節(jié)奏顯然正在明顯地加快，人們進行理性決策的客觀條件和主觀能力 也都已經有利明顯的增強。這就要求政府摒棄“ 也都已經有利明顯的增強。這就要求政府摒棄“漢承秦制、蕭規(guī)曹隨 ” 的政策觀，轉而建立對付挑戰(zhàn)的政策觀，以更為積極的態(tài)度制定和執(zhí) 行公共政策。

——綜合決策模型的主要特征 ——綜合決策模型的主要特征

（1）確認重要的政策目的、決策標準和基本的價值判斷標準。（2）探討解決問題的政策方案，尤其需要探討具有創(chuàng)意的新方案，而創(chuàng)意的靈感來自 比較研究、實踐經驗總結和新的研究成果的學習。（3）預先審視各種政策選擇方案的政策期望與代價,在充分比較的基礎上再選擇風險最）預先審視各種政策選擇方案的政策期望與代價, 小的、效果最佳的政策方案。（4）政策者可以首先應用漸進主義的政策分析模型檢視現行政策的可能的政策后果，并確定主要的政策期望，然后決定是否需要制定新的政策。（5）判斷政策是否最佳的有效方法，在于不同的分析者在整個分析過程種經由坦誠和 自由的討論后取得的協商一致的意見。（6）決策者在決定對一項政策進行廣博理性的分析之前，首先需要積極進行是否值得 的求證。（7）只要是合理的，本模型不拒絕應用任何有益的分析方法，如理論知識與實踐經驗、理性分析與超理性分析。至于不同的分析方法如何實現綜合，取決于政策問題的特質 以及方法本身的可行性和兼容性。（8）為了提高公共政策的質量，有必要切實改進公共政策制定系統，包括提高政策者 的個人素質和整體素質，優(yōu)化組織結構，加強實踐感受力等。

——對綜合決策模型的評價 ——對綜合決策模型的評價

德羅爾的規(guī)范最佳政策模型應用了系統分析的政策思想，同時兼顧了 理性政策模型和漸進主義政策模型的優(yōu)勢，又提出了規(guī)范性的政策制 定的程序，因此在模型體系上顯得比較周正。盡管如此，德羅爾的規(guī) 范最佳政策模型并不是盡善盡美的，仍然存在某些不能自圓其說的困 境。批評者的批評主要集中在三個方面：其一，德羅爾極力強調政策 創(chuàng)意的重要性，但卻沒有告訴人們如何激勵起產生政策創(chuàng)意的機制，而沒有合理的機制，德羅爾提倡的革新性的政策方案是很難形成的； 其二，德羅爾試圖以“ 其二，德羅爾試圖以“協商一致 ”作為檢驗政策質量的主要價值標準，但“協商一致”恰好是西方國家老早就存在的政策難題之一，所以，協商一致” 問題還是問題；其三，德羅爾試圖將理性與超理性結合到一起，借以 提升公共政策的周全程度，但理性的規(guī)范要求與超理性的非規(guī)范要求 在思維特征與操作方法上恰好又是矛盾的。這些因素使得德羅爾的規(guī) 范最佳政策模型在價值取向上顯得有些模棱兩可。

七、政治系統的政策分析框架

政治系統決策模式是美國政治學著名學者戴維· 政治系統決策模式是美國政治學著名學者戴維·伊斯頓（David Easton）于1979年在其《政治生活的系統分析》一 Easton）于1979年在其《政治生活的系統分析》 文中提出來的。按照他的理論，政治系統是由社會中那些 可以識別同時又相互關聯的機構及其活動所組成的體系。政治系統作出政治決定，即對社會形成約束力的權威決定。公共政策是這種決定基本表現形式。政治系統的政治決定 源自其環(huán)境的要求與支持。因此，公共政策是政治系統對 其環(huán)境的要求與支持的反應。公共政策直接影響政治系統 的環(huán)境，環(huán)境又會對政治系統提出心得要求與支持，政治 系統必須作出新的反應。因此，政治系統的運作表現為一 種生生不息的動態(tài)過程。

——政治系統決策模式的幾個主 ——政治系統決策模式的幾個主 要概念

輸入。要求與支持構成了最主要的輸入方式。要求表示構成政治系統 環(huán)境的個人和團體為了得到一定的利益或實現一定的價值理念而以政 治系統為訴求對象提出的采取行動的政策主張。要求的表現形式是極 為廣泛的，要求的強烈程度也有很大的不同。一般來說，環(huán)境因素的 要求尤其是那些代表廣泛或者代表強烈的要求，會直接影響公共政策 的規(guī)定性。支持表示，個人和團體遵從約定的政治民主方式——選舉 的規(guī)定性。支持表示，個人和團體遵從約定的政治民主方式——選舉 的結果，遵守法律、繳納稅收，接受政治系統為滿足要求而作出的權 威性的價值分配，即遵從政策決定。但支持總是有條件的：首先，政 治系統必須同時遵從“游戲規(guī)則” 治系統必須同時遵從“游戲規(guī)則”，在其職權范圍內開展政治活動； 其次，政治系統必須能夠不斷滿足個人和團體的某些要求。輸出。政治系統制成公共政策（完成了關于價值的權威性分配），并 以此影響環(huán)境，改變環(huán)境因素提出的要求，增強或降低環(huán)境因素的支 持。在某些條件下，政策輸出還會影響到政治系統自身的特點。環(huán)境 對政策輸出的反應構成了新一輪輸入的開端，由此形成了伊斯頓上述 所謂“政治系統的流動模式” 所謂“政治系統的流動模式”。

——對政治系統決策模式的評價 ——對政治系統決策模式的評價

政治系統決策模式關注政治決策過程的復雜性和動態(tài)性，將政治決策過程描 述為一個動態(tài)的、交互影響的大系統，無疑為我們提供了一種觀察政治決策 現象的宏觀概念。但該理論模型高度概括、高度抽象，因而不能成為應用的 模型。更為重要的一點是，該模型把政治系統視為一種“黑箱” 模型。更為重要的一點是，該模型把政治系統視為一種“黑箱”系統。因而 沒有描述政治系統的內部轉換的過程和機制，而這一點恰恰是公共政策分析 所關注的重點之一。盡管如此，政治系統決策模式仍然為人們提供了一種認識論的基礎，從政治 系統決策模式的概念出發(fā)，人們可以進一步提出某些與政治系統相關的問題。譬如，環(huán)境的輸入是如何影響政治系統的性質，又是如何影響公共政策內容 的？個人和團體對政治系統的要求與支持是如何形成的？政策輸出又是如何 影響環(huán)境、改變個人和團體對政治系統的要求與支持的？政治系統是如何感 知環(huán)境要求、對環(huán)境的要求作出反應、加工處理要求并形成政策決定的？政 治系統自身的特點對環(huán)境要求存在什么的影響，又是如何影響公共政策的內 容的？政治系統與其環(huán)境之間有沒有最佳的良性互動的關系模式，如何形成 這種關系模式？如此等等。

八、理性決策分析框架 由美國管理學家赫伯特· 由美國管理學家赫伯特·西蒙創(chuàng)立。主要思路和目的是選優(yōu)，基本出發(fā)點是決 策遵循最大化原則，選擇最優(yōu)方案，謀求 政策活動的最大效益。分為兩類：完全理性決策法和有限理性決 策法。

——完全理性決策法 ——完全理性決策法

特征：以追求最佳或最優(yōu)為目的的決策方 法。條件：（1 條件：（1）決策人員具有所需要的完整知 識；（2 識；（2）決策機構和人員掌握相關的全部 信息和資料；（3 信息和資料；（3）有一套能夠作出最佳選 擇的決策體系。分析：由于客觀和主觀因素的限制，完全 理性法所追求的理想狀態(tài)很難達到，不具 有可行性。

——有限理性決策法 ——有限理性決策法

特征：以追求結果的滿意為目的，即政策 效益的相對最大化。條件：充分的，而不是完整的知識、信息、技術、決策體系等即可。優(yōu)勢：具有很大的可行性和實用性，克服 了完全理性決策法帶給人們的誤區(qū)。

過程理論

理論要點：在卷入公共政策的過程中各種 團體的行動對公共政策是有影響的。分析重點：卷入政策制定的各種行動（確 定問題、進入議程、形成建議、政策立法、政策實現、政策評估），發(fā)現各種政策行 為體的活動的范式。主要回答的問題：政策是如何制定出來的（政策過程）？（或許）政策應該如何制 定出來？

第二篇：公共政策分析

公共政策分析

第一章

導論：公共政策分析的基本理論與框架

第一節(jié)

公共政策的本質

一、公共政策的概念

從理論上講，凡是為解決社會公共事務中的各種問題所制定的政策，都是公共政策。在我國，所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的主體是中國共產黨和政府。從一般意義上講，公共政策是由政府、非政府公共組織和民眾，為實現特定時期的目標，在對社會公共事務實施共同管理過程中所制定的行為準則。

1.社會公共事務的管理不僅僅是對社會性公共事務的管理，還包括政治性公共事務和經濟性公共事務的管理。

2.社會公共事務所指的“社會”是相對的，比如全球、全國、地區(qū)、社區(qū)。

3.社會公共事務所指的“公共事務”不僅包括人們公認的、涉及到所有或絕大多數人的共同事務，而且也包括那些可能轉換為前者，但卻與部分人，甚至個別相關的事務。

國內學者陳振明認為：“政策是國家機關、政黨以及其他政治團體在特定時期內，為實現或服務于一定的社會政治、經濟、文化目標而采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、方針、條例等的總稱?！?/p>

美國學者戴維·伊斯頓從政治系統分析的理論出發(fā)，認為公共政策是政治系統權威性決定的輸出，因此它是對全社會的價值作有權威的分配。

二、公共政策的本質

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.對社會利益的權威性分配

政策的形成過程，實際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統中，由政策主體依據自身利益的需求，對復雜的利益關系進行調整的過程，公共政策的制定與執(zhí)行是社會各種利益沖突的集中反映。

3.利益分配的基礎及其動態(tài)性

(1)

利益分配的基礎是社會利益的增進；

(2)

分配利益是一個動態(tài)過程，在增進社會利益的前提下，分配的利益基礎是選擇利益和整合利益，分配的關鍵是利益落實。

?

利益選擇：政府把利益分給誰，首先來自政治統治的目的。政府要選擇那些與政府的價值取向一致的社會群體作為分配對象，滿足他們的利益需要。其次作為社會公共權力代表的各級政府，也是社會多元利益主體之一，除了全社會的利益之外，也要尋求自身的最大利益。

?

利益整合：政府必須綜合地平衡各種利益關系，利益整合，除體現在政治行為與普通準則上，還體現在原則性和靈活性的結合上。

?

利益分配：對不同的政策對象來說，公共政策所分配的利益，往往對一些人是直接的，而對另一些人是間接的。利益分配的結果既能使部門人獲得利益，也可以使部分人失去利益。

?

利益落實：政府的政策主體地位，需要它們主動地把政策內容貫穿到實踐中去，產生應有政策效果，即從本質上講，使得分配的利益到位。

?

增進社會利益

若暫不研究其他政策主體，僅考慮政府管理行為，并結合利益分析的視角，對公共政策的定義如下：公共政策是政府依據特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配利益的過程中所制定的行為準則。

第二節(jié)

公共政策的基本特征與主要功能

一、公共政策的基本特征

1.階級性

公共政策是公共權力機構為解決某一社會問題而制定的行為規(guī)范，是政府政治行為的產物。政府是統治階級行使國家權力的核心工具。政府的政策要符合統治階級維護和鞏固現行政治統治的需要，要體現統治階級的意志，反映統治階級的根本利益和共同愿望。

2.整體性

政策要配套，是指眾多數量、類型不一的政策組成政策體系，強化政策的整體功能。整體性不僅表現于政策的內容與形式上，而且還表現在政策過程中。一個理想的政策過程，基本包括了政策的制定、執(zhí)行、評價和調整等多個環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)相互聯系，共同對政策的質量發(fā)生作用。環(huán)境的變化必然會引起政策過程諸環(huán)節(jié)的變化，同時也將導致政策及政策體系的變化。

3.超前性

盡管公共政策是針對現實問題提出的，但它們是對未來發(fā)展的一種安排與指南，必須具有預見性。政策的超前性，不是脫離實際地空想，而是建立在科學預測與對客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認識基礎上的必然結果。

4.層次性

按照權力主體來劃分，政策包括中央政策和地方政策；從內容上看，政策可分為總政策、基本政策。具體政策等等。

5.多樣性

隨著生產力的不斷發(fā)展，社會事務的日益增多，總的來說政府職能的發(fā)展趨勢日益豐富，由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣和復雜。

6.合法性

對于一個逐步走向法制化的國家來說，政策的合法性是極其重要的政治要求。它首先表現在內容上不能與憲法、法律相抵觸；其次還表現在程序上要嚴格守法。

二、公共政策的主要功能

1.導向功能

(1)

政策為社會的發(fā)展、人們的行為確定方向，能有效地使整個社會生活由復雜、多變、相互沖突、漫無目的的行為，納入到統一而明確的目標上來，使之按照既定方向有序前進。

(2)

政策的導向，是行為的導向，也是觀念的導向。

(3)

公共政策的導向功能，一種是直接引導，一種是間接引導。

(4)

從作用結果上看，包括正向引導功能和負向引導功能：正導向是政策對事務發(fā)展方向的正確引導，體現了人們對事物發(fā)展規(guī)律所表現出的正確認識；負導向是指不正確的政策，違背大多數人利益的政策，也包括那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負效應，也會產生負導向功能。

2.調控功能

(1)

公共政策的調控功能是指政府運用政策，在對社會公共事務中出現的各種利益矛盾，進行調節(jié)和控制的過程中所起的作用。調控作用主要體現在調控社會各種利益關系，尤為重要的是物質利益關系。

(2)

公共政策作為政府用以管理社會的工具，首先必須在維護統治階級的利益與需要方面，起到巨大的政治作用。這是政府發(fā)揮調控作用的出發(fā)點。

(3)

調控功能也有直接的和間接的兩種形式。

(4)

調控功能還常常表現出特有的傾斜性，即政府在滿足整體利益的前提下，優(yōu)先對某一領域以及相應的某一利益群體施加保護或者采取促進性措施，使之得到充分發(fā)展。

3.分配功能

公共政策應具有利益的分配功能，首先將那些滿足社會需求的資源（即利益）向誰分配？

?

與政府主觀偏好一致或基本一致者

?

最能代表社會生產力發(fā)展方向者

?

普遍獲益的社會多數或絕大多數者

第三節(jié)

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的內涵

公共政策分析是對政府為解決各類公共政策問題所采取的的對政策的本質、產生原因及實施效果的研究。

2.公共政策分析的三種模式

（1）

麥考爾——韋伯分析模式

美國學者麥考爾與韋伯認為，政策分析主要包括對政策內容與政策過程的研究。

政策內容包括政策將要影響的特定目標或目標集合，期望的特定事件過程，選擇的特定行為路線，提出的說明意圖的特定陳述，以及采取的特定行動；政策過程包括一些行動和相互影響，這些行動和相互影響導致了對一個最好的特定政策內容作出權威性的最終選擇，以及還包括政策的實施細效果及對政策的評價。

政策分析常見的形式是規(guī)范性分析與描述性分析。前者主要應用各種規(guī)范性原則以及提供政策性建議；后者則在價值自由下給出描述性的或解釋性的敘述。

（2）

沃爾夫的分析模式

他從政策過程的角度，認為政策分析通常有如下程序：

?

認真收集和分析所研究的政策領域中各種數據資料，特別要使用那些定量化數據。

?

運用數據分析結果與政府機構所提供的資料，以及相關理論，建立研究領域或系統內部的各種變量間的關系。

?

建立分析模型，詳細說明因變量與自變量之間的關系。

?

提出多種可供選擇的項目和政策，其中包括具有“基準性”的現有的項目或政策。

?

通過檢驗所選擇的方案模型，以及對所描述的目標完成結果的比較，切實評價這些政策。

?

對執(zhí)行過程的分析往往是標準分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

鄧恩的分析模式

美國學者鄧恩側重從政策信息的轉換過程去研究公共政策分析的基本框架。他認為，政策分析基本上要解決三類問題：事實、價值和規(guī)范。由此產生了與之相關的三種方法中的一種或多種分析，這三種方法是經驗方法、評價方法和規(guī)范方法。

?

經驗方法主要是描述某一公共政策的因果關系，指出某事物是不是存在，因為提供的信息是描述性的。

?

評價方法主要是決定某項政策的價值，即是否值得這樣做，與之相關的信息是評價性的。

?

規(guī)范方法是對所解決的公共問題，提出一種引導性方向，即告訴人們應該做什么。

因不同的政策信息元與政策分析方法之間的關系是多重的，從而導致了政策分析的主要形式至少有三種：預測分析、回溯分析和綜合集成分析。

?

預測分析涉及到政策行為啟動和執(zhí)行之前信息的產生與轉換過程。

?

回溯分析主要是限于政策實施后信息的獲取和轉換上。

?

綜合集成分析是一種全方位的分析形式，它不僅要把預測分析與回溯分析階段的研究結合起來，而且要求分析者不斷捕捉新的信息與轉化信息。

3.綜合分析框架

(1)

公共政策問題的構建

(2)

公共政策方案的制定與通過

(3)

公共政策內容的實施

(4)

公共政策效果的評價

二、公共政策分析要素

1.政策問題

某一公共政策能否順利提出，在一定程度上取決于人們是否對政策問題取得共識。政策問題是從大量的社會問題中篩選出來的，人們對社會問題所作出的判斷是否準確，既取決于經驗知識，還取決于倫理道德方面的價值觀念等。

2.政策目標

政策分析的中心任務是要確定解決問題的目標，確定目標是分析的前提。所謂政策目標是政策所希望取得的結果或完成的任務。界定了政策問題，并不等于確定了目標，因為問題中確認的東西還太抽象，往往抓不住要害。所以必須目標明確，具體落實。

3.政策方案

為實現某一目標，可采用多種手段或措施，它們統稱為備選方案。由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對比中發(fā)現的，所以需要擬定出一定數量的可行方案進行對比選擇。決策理論中的“霍布森選擇”，即形式上有多種方案的選擇，而實質上只有一種方案的選擇，在公共政策分析中應該嚴禁出現。

4.政策模型

按照系統分析的理解，模型是對研究對象和過程某一方面的本質屬性所進行的一種抽象描述。模型是由變量與關系組成的，變量反映隨時間或其他條件的數值改變程度。明確變量及其相互關系是分析的主要任務。所有的模型討論，都涉及到總體研究。模型應該首先在整體水平上建立各種關系，并依據需要逐步補充，直至得到最理想的結果。

5.政策資源

政府的作為以能提供多少資源為基礎，這是政策分析的前提條件。所消耗的資源、一般可以用貨幣表示其費用。但在政策分析中，大量的是非貨幣支出的費用，如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等。

6.政策評價標準

政策制定是政治過程，離不開政治上的評價及其標準。

7.政策效果

效果是達到目的時所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個方面：社會效益、經濟效益與生態(tài)效益。

8.政策環(huán)境

制約和影響公共政策的制定與實施結果的外在因素統稱為環(huán)境因素，其中包括經濟環(huán)境、政治環(huán)境和國際環(huán)境。

9.政策信息

公共政策活動實際上是對政策信息進行搜集、加工、傳遞、使用、反饋的過程，即輸入關于社會各方面要求與需要的信息，經過轉換（領導層的決策），輸出作為所制定的政策內容的信息，其中包括政策實施情況的反饋信息。

三、公共政策分析原則

1.系統原則

某項政策不僅本身可看出一個系統，而且它也不可能孤立存在，總是與其他政策相聯系，處于一個政策體系之中。堅持正確處理全局與局部關系，堅持統籌兼顧，是系統原則的基本要求。

2.預測原則

制定政策是對未來行為所做的一種設想，是在事情發(fā)生之前的一種預先分析與選擇，故具有明顯的預測性。

3.協調原則

公共政策協調的最基本特征是利益的協調。協調的目的是為保持某種平衡，平衡前的失調反映著事物間的失衡、無序、不穩(wěn)定。從利益分析看，失調說明了利益分配失衡，利益關系不穩(wěn)定。

4.分解綜合原則

這要求政策分析必須在對政策系統整體把握的前提下，實行科學的分解和總體的組織綜合。分解是將具有比較密切結合關系的要素分組化，對政策系統來說，就是要歸納出相對獨立、層次不同的子系統；綜合則是完成新系統的設計過程，即選擇具有性能好、適宜標準化的子系統，設計它們之間的關系。

5.民主原則

公共政策過程是與民主分不開的，民主的內涵與實質是人民的權力問題。公共政策中體現民主原則，首先要回答的是那些被選舉出來的少數人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，體現廣大人民的意志。

第二章

政府、市場與公共政策的關系分析

第一節(jié)

社會問題及其解決途徑

一、社會問題的定義

一般來說，問題的出現意味著需要與現實之間產生了距離或者差別，從而出現了一種令人不滿的狀態(tài)。社會問題是在一個社會群體的生活中至少令一部分人同時感到不滿的狀態(tài)或現象。至于這些個體數量究竟是在社會中占多大的比例，則是一個實踐過程中的問題，不能從理論上簡單的確定。

二、社會問題的認定與價值標準

1.社會問題的認定

社會問題的認定主要包括兩個方面的內容：一是使用事實分析方法來搞清楚有關該社會問題的各種事實，包括其自身特征、相關的人群、人們對其不滿的程度、造成該社會問題的原因等諸多方面；二是使用價值分析方法來搞清楚與該社會問題相關聯的各種價值標準并使用這些價值標準對問題進行評價。

2.社會問題認定過程中的價值標準

為了認定一定的狀態(tài)是一種社會問題，我們首先必須確定用于評價的價值標準，然后使用這些價值標準來判斷眼前的狀態(tài)與價值標準之間的距離或差距，并最終根據對這些距離或差距的判斷來確定社會問題的存在。我們通常不能離開所研究的社會來抽象地討論價值標準問題。

（1）

社會福利

福利是一個主觀的概念，從個體來看，福利就是個體從消費各種私人的或公共物品（或服務）中所獲得的幸福感。以個體福利為基礎，社會福利則是社會群體中所有個體的個人福利的加總。如果變動目前的狀態(tài)能夠使社會福利得到提高，那么這樣的變動就是一種滿意的變動。

要想確定一個社會福利標準，“加總”的過程使得社會福利成為一個復雜的。缺乏可操作性的概念。一種方法是將社會福利定義為所有個體福利的簡單加總，即采用簡單的加法的方式來對所有社會成員的福利逐個相加從而得到社會總福利；另一個方式是為了更公平起見，社會總福利的加總方式中應當為弱勢群體設定更大的權數，同時給社會中相對強勢的成員設定相對較小的權數。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是產出與投入之間的一種比例關系。

其次是經濟學的效率概念，按照該效率概念，如果我們還有可能對社會目前的狀態(tài)進行改變，從而可以使社會中某些個體或群體的福利得到提高，但同時其他所有個體或群體的福利都至少維持了原先的水平，那么目前的狀態(tài)就是沒有效率的，相反，如果進行這樣的改變的可能性已經不存在了，則我們已經達到一種最優(yōu)的狀態(tài)。經濟學中將這種最優(yōu)狀態(tài)稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

除了投入產出效率外，經濟效率還包括更高層次的效率概念，即資源配置效率。按照經濟學理論，所謂資源配置問題就是如何使用社會中的有限資源（包括資本、勞動和自然資源）來生產物品和服務并使用這些物品和服務來滿足社會成員的需要的問題。廣義的講，資源配置過程既包含了生產的過程，也包含了資源在各種物品和服務之間的選擇和生產的最終結果在社會成員之間的分配。

（3）

公平

將有關公平的討論轉變?yōu)椴黄降鹊挠懻?，將不平等劃分為三個層次，即一般意義上的不平等、經濟上的不平等和收入（或財富）的不平等。

?

一般意義上的不平等是一個非常抽象、內涵十分豐富的概念，不平等是社會群體中的個體在相同的條件下得到了不同的待遇。

?

當待遇上的差別發(fā)生在經濟領域時，就稱其為經濟不平等。

?

上面兩個概念由于難以把握，收入（或財富）不平等就成為最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人們在一定時期內所獲得的收入的差距，而財富不平等則衡量人們在擁有財富方面所存在的差距。

三、社會問題的解決途徑

1.作為非正式部門的社區(qū)

社區(qū)是我們解決問題的基本途徑，社區(qū)是個體之間通過各種途徑形式形成各種非正式的、但又非常緊密的關系的領域。與其他三個部門相比，社區(qū)的最主要特點是它的非正式性。

2.三個正式部門

（1）

政府

一般地，我們將政府稱作為第一部門。政府的主要特點：

?

它是現代社會中公共物品（和服務）的主要提供者

?

它由各種正式的公共機構（或組織）組成?

它在提供物品（或服務）時一般并不以營利為目的?

它通過合法地行使強制力來達到自己的目標

（2）

市場

?

一般地，我們將市場稱作為第二部門。市場的主要特點：

?

它是現代社會中私人物品（和服務）的主要提供者

?

它由各種正式的私人組織（企業(yè)）組成?

市場中的私人組織（企業(yè)）提供物品（或服務）的主要目的是為了獲得最大利潤

?

分散決策和基于互利的自主交易是市場提供物品（或服務）的主要模式

（3）

第三部門

除了作為非正式部門的社區(qū)和作為正式部門的政府和時長外，第三部門的范疇包括了余下的各種機構或組織，對于這些組織，包括非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）、志愿組織等。這些組織的特點：

?

它既可能提供私人物品（服務），也可能提供公共物品（服務）

?

它主要由正式的組織構成，但這些組織可能是公共組織，也可能是私人組織

?

它在提供物品（或服務）時一般并不以營利為目標

?

它的活動往往建立在人們自愿地提供各種資源并在提供物品（或服務）的過程中進行自愿地合作來解決問題。

第二節(jié)

市場失靈、政府失靈和志愿失靈

一、社區(qū)途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.社區(qū)的優(yōu)勢

(1)

信息優(yōu)勢：社區(qū)范圍相對較小，社區(qū)中的人群能夠在頻繁交往中形成相對緊密的關系，這就使得相關個體的信息能夠充分地在社區(qū)范圍內傳播。

(2)

激勵充分：處于社區(qū)內部的個體更容易將有關本社區(qū)的各種社會問題看成與自己相關的事情，個體解決社會問題有更大的積極性。

(3)

有利于社會資本的積累：當問題通過社區(qū)途徑獲得解決時，通過個體的參與，各種有利的社會價值得以形成和提高。

(4)

具有較好的回應性

(5)

對財政資金的依賴程度較小

2.社區(qū)的缺陷

(1)

社區(qū)的范圍一般不會太大，所容納的人口也相對較小。

(2)

社區(qū)的非正式性也經常成為其從社區(qū)之外獲得資源的最大障礙。

二、第三部門途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.第三部門的優(yōu)勢

(1)

與社區(qū)相比，第三部門具有相對較大的活動范圍和解決問題的能力

(2)

與政府相比，第三部門具有相對較小的壟斷性和相對較大的競爭性

(3)

與政府相比，第三部門對個性化需求具有較好的回應性

2.第三部門的缺陷：志愿失靈理論

(1)

與政府途徑相比，單純依靠第三部門一般不能提供足夠數量的公共物品（或服務）

(2)

與政府途徑不同，第三部門中所提供的志愿性服務在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部門中的志愿組織很可能會受到其捐助者過多的影響，從而將違背民主原則的家長制作風帶入其服務過程中。

(4)

第三部門可能由于不能吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才而制約其服務能力。

三、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.市場的優(yōu)勢

(1)

通過分工和專業(yè)化生產促進投入產出效率

(2)

通過為個體提供充分的激勵來提高投入產出效率

(3)

市場通過對社會成員的需求進行評估來保證資源配置效率的實現

2.市場的缺陷：市場失靈理論

（1）

壟斷與效率損失

壟斷是指市場的參與者具有了影響市場機制發(fā)揮作用的力量，這又主要是指市場參與者具有了影響市場價格的力量。一旦少數市場參與者具有了影響市場價格的能力，價格作為反映社會成員需求信息的機制的能力也就或多或少地受到了削弱，從而價格機制不再具有推進資源配置效率實現的能力。另一方面，資源配置效率的損失最終是與壟斷者利用其影響市場價格的能力來為自己謀取最大福利的行為緊密地聯系在一起的。

（2）

公共物品與效率損失

公共物品的非競爭性與非排他性的特征意味著，個體很難想向那些消費這些物品的其他個體收取由提供這些物品而應當獲得的合理補償，其結果必然是降低了個體在提供這些公共物品方面的激勵。與承擔成本并獲得利益相比，不承擔成本并同樣能夠獲得利益往往更具有吸引力。但如果大家都選擇后者，即等待別人來提供公共物品并獲得無成本消費的機會，公共物品也就不能被生產出來了，這種現象被稱為“搭便車”。

（3）

外部效益與效率損失

“外部”是指市場的外部，即不存在市場的地方。因此，外部效應也就是指存在于市場之外因此不受市場機制調節(jié)的活動或影響。外部效益的經典例子就是環(huán)境污染。實際上，環(huán)境污染本身并不是人類活動本初的目的，它的出現多半是由于某種市場活動造成了不受市場調節(jié)的附帶性影響。

（4）

信息不對稱與效率損失

信息不對稱是指市場參與各方在掌握對市場具有重要性的信息的量上和質上出現了差異。以信息不對稱為基礎，掌握信息比較充分的一方必然要試圖利用其信息優(yōu)勢為自己謀取利益，而這種謀取利益活動又往往會降低處于信息劣勢一方的利益。

四、市場途徑的優(yōu)勢和缺陷

1.政府的優(yōu)勢

?

一是權威的廣泛性，除非遇到特殊的障礙，其權威一般能夠遍及其管轄范圍的所有地域和人群；

?

二是政府是唯一能夠合法地使用強制力的組織。

2.政府的劣勢：政府失靈理論

（1）

作為一種加總社會中所有個體的意見的途徑，政府是不完美的如何通過加總所有個體的意見來得到集體行動的目標或方案，加總個體意見的方式并非只有多數票原則一種，這樣就需要在各種方式之間進行選擇，而選擇又必然涉及到標準問題。美國經濟學家肯尼斯·阿羅提出了一套基本上能夠被普遍接受的標準，然后證明了同時滿足這些標準的加總方式是不存在的。阿羅這一結論通常被稱為阿羅不可能定理，它告訴我們無論采取何種加總個體意見的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票過程都潛在地具有被操縱的可能性。盡管集體行動的結果可能不會是非常理想的，但它總能在一定程度上解決社會問題。

（2）

政府中的決策者可能會被少數人的利益所引導，從而忽視甚至損害多數人的利益

（3）

行政機構的低效率問題

第一，與企業(yè)相比，評估行政機構的績效往往非常困難，其結果是我們往往缺乏監(jiān)督和激勵行政機構并促使其改進效率的手段

第二，與企業(yè)相比，行政機構缺乏競爭也是其效率低下的一個重要的原因

第三，與企業(yè)的人力資源系統相比，行政機構的公務員體制往往比價僵化，從而制約了行政機構的活力

第三節(jié)

政府角色與公共政策

一、關于政府角色定位和公共政策作用范圍的規(guī)范理論

1.兩個基本問題

（1）

有關政府角色定位問題的討論屬于規(guī)范理論的范疇

所謂政府角色定位問題就是要回答政府應當做什么或者不應當做什么的問題。

（2）

政府角色定位與公共政策作用范圍之間的關系

制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此一個關于政府角色定位的理論基本上也就是在回答公共政策應當在哪些地方發(fā)揮作用或者不應當在哪些地方發(fā)揮作用。

2.討論政府角色定位問題的基本邏輯

首先，作為該邏輯的起點，我們建立起一個價值標準的體系。所謂價值標準的體系通常包括不同的價值標準以及關于這些價值標準在該體系中的重要性的判斷。

其次，當價值標準確定之后，我們就可以依據這些價值標準來對解決社會問題的各種方案進行綜合地評價。

最后，我們按照上述評判的結果來選擇對于解決特定社會問題最滿意的路徑或方案。

3.關于政府角色定位與公共政策的理想作用范圍的爭論

第一，爭論的發(fā)生可能是由于我們對各種問題解決途徑的認識有待深入，此時爭論發(fā)生在事實層面。

第二，爭論的發(fā)生可能是由于爭論各方在選擇價值標準方面出現了差異，此時爭論發(fā)生在價值層面。

4.關于政府與其他部門關系的類型劃分

（1）

替代型

鑒于不同的問題解決途徑各有自己的優(yōu)勢和缺陷，政府能夠做好的地方，其他部門未必能夠做好，而其他部門能夠做好的地方，政府未必能夠做好，因此各個部門需要有一定的分工，從而在解決社會問題上各自發(fā)揮自己的作用。

（2）

補充型

在補充關系中，政府與其他部門之間所形成的是一種合作關系。按照這種關系，政府應當在適當的地方選擇與其他部門進行合作地政策，共同解決社會問題。

二、關于政府角色定位和公共政策作用范圍的一些事實

1.市場化趨勢

市場化趨勢是指政府通過全面的改革來建立或深化市場在解決社會問題過程中所發(fā)揮的作用。

2.第三部門發(fā)揮著越來越重要的作用

這一趨勢既表現在第三部門中的組織獨立地承擔著越來越多的社會職能，也表現在政府在解決社會問題過程中越來越強調與第三部門的合作伙伴關系。

3.社區(qū)角色的變遷

一方面，對于發(fā)展中國家來說，經濟發(fā)展的過程同時也就是非正式部門的角色不斷地被政府、市場（企業(yè)組織）和第三部門（非政府組織）侵蝕的過程，或者說，是一個正式部門不斷地取代非正式部門的過程。另一方面，在全球范圍內，政府在公共政策實踐中也越來越強調社區(qū)的重要性，包括依靠社區(qū)解決社會問題和通過政府與社區(qū)的合作來解決社會問題。

第三章

公共政策系統分析

第一節(jié)

公共政策主體

主體，按照哲學觀點而言，是指進行著認識和實踐活動的有意識的人。一般來說，公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個人、團體或組織。

一、官方決策者

一般而言，官方決策者是指廣義的政府，即立法機關、行政機關和司法機關。在我國，官方決策者還包括執(zhí)政黨。

1.立法機關

立法機關是公共政策主體最重要的構成要素之一，其主要職能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政機關

行政機關是貫徹執(zhí)行國家的法律和政策，管理國家的內政、外交等行政事務的機關，它掌握著國家行政權力，運用公共政策對社會公共事務進行管理，是立法機構所確定的國家意志的執(zhí)行者。

3.司法機關

在美國，法院可以運用司法審查權和法令解釋權對公共政策的性質和內容產生很大的影響。法院還可以通過判例對經濟政策和社會政策產生影響。法院不僅參與政策制定，而且還在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應當采取何種行為。

在我國目前的實際情況來看，司法機關的作用更多的表現在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。

4.中國共產黨

我國現行的政治體制是中國共產黨領導的議行合一體制，中國共產黨作為執(zhí)政黨，在我國公共政策過程中發(fā)揮著主導性作用，體現在黨的政治領導、組織領導和思想領導上。

二、非官方參與者

1.利益集團

利益集團具有兩個特征：第一有共同的利益和主張

第二影響公共政策的制定

以美國為例，利益集團影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說、間接游說、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。

2.政黨

政黨在現代社會中發(fā)揮著組織選舉、參與立法、組建政府、利益聚合等功能。

3.大眾傳媒

大眾傳播媒介主要包括廣播、報紙、電視、書刊、電影、過激互聯網等傳播工具。有兩個主要作用：第一是傳播公共政策信息，實現政府與社會公眾的雙向溝通；第二是引導社會輿論，影響公共政策議程設置。

4.思想庫

思想庫是現代政策研究組織的別稱，由專業(yè)人員組成的跨學科、跨領域的綜合性政策研究組織，它的出現對于改善政策系統和環(huán)境、促進決策質量的提高有著積極的影響。一般來說，思想庫分為幾種類型：

（1）

官方思想庫：這類思想庫隸屬于政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，直接反映了政府的態(tài)度、立場和感興趣的問題。

（2）

半官方思想庫：這類思想庫處于民間，但與政府有著非常密切的關系。政府可以通過投資或資助重點研究領域和方向，使其為政府服務，或者與思想庫簽訂合同，建立相互依存的關系。

（3）

民進思想庫：它是由民間發(fā)起并得到基金會和企業(yè)的資助的社會性政策研究機構。

（4）

國際思想庫：它是由不同國家的各學科專家者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機構，研究范圍包括環(huán)境保護、戰(zhàn)爭與和平等。

5.公民個人

公民個人通過各種政治參與途徑，影響或制約公共政策的制定與執(zhí)行。在西方國家，公民參與政策過程的方式主要包括投票選舉、全民公決、聽證會、示威游行、罷工等。

第二節(jié)

公共政策客體

公共政策客體是公共政策所發(fā)生的作用的對象，包括公共政策所要處理的社會問題和所要發(fā)生作用的社會成員兩個方面。公共政策主體和公共政策客體的劃分只是相對意義上的，對于許多處于中間層次的人、團體和組織而言，它們往往充當了政策主體和政策客體的雙重角色。

一、公共政策的直接客體：社會問題

所謂問題通常泛指實際狀態(tài)與期望之間的差距，由此出發(fā)，社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

社會問題、公共問題和公共政策問題這三個概念的含義較為接近，容易造成混淆。其中，社會問題是外延最廣的概念，是與私人問題相對應的。一般來說，僅涉及某個人的期望與實際狀態(tài)之間的差距問題無疑是私人問題，當許多人的期望與實際狀態(tài)出現差距，問題就超出了私人的界限，從而演變?yōu)樯鐣栴}。當問題超出了當事人范圍，影響波及到非直接相關的群體，受到社會公眾普遍關注時，問題就轉換成為公共問題。在現代社會，政府所面臨的公共問題非常多，并不是所有的公共問題都能夠進入政府的議事日程，只有那些被政府擺上議事日程并加以處理的問題才是公共政策問題。

公共政策的制定即是沿著問題——社會問題——公共問題——公共政策問題這條路線發(fā)展演化的。制定公共政策是為了解決社會問題，但在政府決策者看來，并非所有的社會問題都是需要政府解決的。

二、公共政策的間接客體：目標群體

所謂目標群體就是那些受公共政策規(guī)范、管制、調節(jié)和制約的社會成員。

作為公共政策的客體的目標群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會相互轉化的。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在，公共政策客體也可以作為主體而存在。比如，國家公職人員在制定和執(zhí)行某項具體政策時，是作為公共政策主體而存在的，而當他們在日常私人生活中受到該政策的調控和制約時，他們是作為公共政策客體而存在的。

公共政策所要調整和規(guī)范的對象就是具有不同性質的利益訴求的社會成員之間的關系。

在公共政策的制定與執(zhí)行中，目標群體的態(tài)度對于公共政策能否達到其預期目標有著重要的影響。目標群體的態(tài)度分為接受和不接受。有學者把目標群體順服的原因歸納為政治社會化、政策合法化、成本利益衡量、顧全大局觀念、基于私利、避免懲罰、情勢變遷等，認為目標群體不接受政策的原因有價值觀念沖突、同輩團體的社會化、傳媒影響、追求目前利益、選擇性認知不同、政策本身不妥等。

第三節(jié)

公共政策環(huán)境

一、公共政策環(huán)境的內涵

公共政策環(huán)境是指影響公共政策產生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統論的角度看，凡是對公共政策產生作用和影響的因素都可歸為公共政策環(huán)境。

把公共政策環(huán)境劃分為一般環(huán)境和工作環(huán)境兩類。一般環(huán)境是指影響公共政策的所有外部因素的總和，進一步可以劃分為地理自然環(huán)境、經濟環(huán)境、政治環(huán)境、社會文化環(huán)境和國家環(huán)境；真正與具體的公共政策過程發(fā)生作用的是一般環(huán)境中較為具體的成分，它們構成了公共政策過程的工作環(huán)境。

二、公共政策環(huán)境的構成1.經濟環(huán)境

經濟環(huán)境是對公共政策系統具有重要影響的各種經濟因素的總和。無論何種性質的公共政策主體，其決策體制、決策目標、決策行為、決策原則、決策方法等都要受到經濟環(huán)境的制約，這種制約表現在：

(1)

經濟環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點

(2)

經濟環(huán)境提供了公共政策系統運行所必需的資源

(3)

經濟環(huán)境影響公共政策系統的經濟目標取向

2.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指對公共政策系統具有重要影響的政治狀態(tài)，包括一個國家或一個地區(qū)的政治體制、政治結構、政治文化、政治關系等，政治環(huán)境對公共政策系統的影響表現在：

(1)

政治環(huán)境決定著公共政策系統的性質

(2)

政治環(huán)境決定著公共政策系統的民主化程度

(3)

政治環(huán)境決定著公共政策的合法化程度

3.社會文化環(huán)境

社會文化環(huán)境是對公共政策系統具有重要影響的社會狀況和文化狀況，包括人口規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、社會道德風尚、國民受教育程度等，影響有：

(1)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統運行所需的智力條件

(2)

社會文化環(huán)境影響公共政策系統運行的倫理和心理條件

4.國際環(huán)境

(1)

國際環(huán)境影響公共政策系統的價值選擇

(2)

國際環(huán)境影響公共政策系統的參照系選擇

(3)

國際環(huán)境影響公共政策系統的性質

第四節(jié)

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含義

政策工具是實現政策目標的手段。政策方案只有通過適當的政策工具才能得到有效的執(zhí)行，從而達到政策設計的理想狀態(tài)。它是連接目標和結果的橋梁，是將政策目標轉化為具體行動的路徑和機制。

2.關于政策工具分類的討論

關于政策工具分類的討論并沒有形成統一的觀點。

二、公共政策工具的分類

加拿大學者霍利特和拉梅什根據在提供公共物品和服務的過程中政府介入程度的高低，將政策工具分為三類：自愿性工具、混合性工具、強制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或幾乎沒有政府干預，它是在自愿的基礎上完成預定任務。

1.家庭與社區(qū)

2.志愿者組織

3.市場

（二）強制性工具

也叫指導性工具，它借助政府的權威和強制力，對目標群體的行動進行控制和指導。

1.管制

是指政府通過一系列行政管理過程對個人和機構的行為作出要求和規(guī)定的活動。對于這些規(guī)定，目標群體必須遵守好服從，反之將受到懲罰。

2.公共企業(yè)（也稱國有企業(yè)）

3.直接提供

由公共財政撥款并由政府及其雇員直接提供物品和服務，例如國防、外交關系、消防等。

（三）混合性工具

它結合了自愿性工具和強制性工具的特征，允許政府對非政府行為主體的決策進行不同程度的干預，但最終仍由私人作出決策。

1.信息與規(guī)勸

信息傳播是一種消極工具，政府向個人和公司提供信息并期待他們的行為發(fā)生預期的變化，但信息傳播并不具有強制性，公眾并沒有義務作出特定的回應。

規(guī)勸是政府試圖說服人們去做或不做某事，力圖改變人們的偏好和行動，但是規(guī)勸并不運用獎勵和懲罰手段。

2.補貼

補貼是指政府（或者通過其代理）給個人、公司和組織的各種形式的財政轉移，目的在于通過影響和改變受資助者對不同備選方案成本與收益的判斷，促使其采取政府期望的行為。形式包括撥款、稅收減免、憑單、低息貸款。

3.產權拍賣

這種工具假定市場是最有效率的資源配置工具，政府通過產權拍賣，在不存在市場的公共物品和服務領域建立市場。政府對特定的資源確立一定數量的可交易的產權，創(chuàng)造出認為的稀缺，并讓價格機制起作用。

許多國家都采用這種工具來控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先確定可以進入市場進行交易的污染物排放總量，然后通過定期拍賣來分配污染物的排放指標。

4.稅收與使用者付費

三、公共政策工具的選擇

1.經濟學模型

經濟學家大多把政策工具的選擇等同于特定工具與需要完成的任務之間的技術性配對演練。

2.政治學模型

政治學家認為在技術層面上各種政策工具之間具有或多或少的可替換性，因此應該把研究焦點放在各種政治力量上，是它們決定了政策工具的選擇。

3.綜合模型

政策子系統的復雜程度

高

低

國家能力

強

市場工具

管制、公共企業(yè)、直接提供等工具

弱

家庭與社區(qū)、志愿者組織

混合工具

第四章

公共政策問題的構建分析

構建政策問題是進行政策分析的第一步，它直接影響政策過程后續(xù)階段的程序與任務。要制定公共政策，首先必須是挖掘和確認政策問題，了解問題產生的原因和背景，尋找社會問題進入政策議程的途徑，把握政策問題分析的基本方法。

第一節(jié)

公共政策問題概述

一、公共政策問題的定義

問題通常泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。

公共政策問題是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現或解決的問題。

1.社會客觀現象或問題情境

2.對上述問題的察覺與認同

3.價值、利益與規(guī)范的沖突

4.團體的活動與力量

5.政府的必要行動

二、公共政策問題的特征

1.政策問題的關聯性

2.政策問題的主觀性：政策問題是思想作用于環(huán)境的產物，政策問題既與客觀的社會現象有關，也與人們對這種現象的認識和選擇有關。

3.政策問題的人為性：只有當人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時，才可能產生政策問題。

4.政策問題的動態(tài)性

三、公共政策問題的類型

1.米特羅夫與基爾曼對政策問題的分析

他們提出政策問題構建的主要內容是政策問題的概念化。所謂問題概念化是指政策分析者使用通用的語言，將政策問題情境界定為一個實質行動的政策問題。

（1）

自然觀

認為社會問題的產生是歷史發(fā)展的自然產物

（2）

道德觀

認為社會問題產生是由于政策相關者的道德淪喪

（3）

環(huán)境觀

認為社會問題的產生是因問題受害者本身的行動不當或決策不當導致的。

2.洛維對政策問題的分類

洛維根據受到問題影響的人數及其相互間的關系，將政策問題分為分配型、管制型與再分配型三類。

（1）

分配型問題

分配型問題是把物品和服務、成本和義務分配給社會中特定群體而引發(fā)的政策問題。從博弈論的角度出發(fā)，此類問題基本上是一種“非零和博弈”的問題，因為處理這類問題并不構成一方之所得建立在另一方之所失的基礎上，不具備利益和義務的排他性。

（2）

管制型問題

管制型問題是政府等管制者設定明確一致的管制標準與管制規(guī)則，對標的團體從事某種活動或處理不同利益的行為加以限制所引發(fā)的政策問題。此類問題屬于“零和博弈”的問題，因為這類問題的處理常常使一方獲得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型問題

再分配型問題是政策將某一標的團體的利益或義務，轉移給另一標的的團體享受或承擔所引發(fā)的問題。這類問題的處理容易引起利益上的排他性，是一種“零和博弈”的問題。

3.威廉·N.鄧恩對政策問題的分類

他從政策問題的結構角度，把政策問題劃分為結構優(yōu)良、結構適度和結構不良三種類型。每一類問題的結構取決于它們的相對復雜程度。

要素

問題的結構

結構優(yōu)良

結構適度

結構不良

決策者

一人或數人

一人或數人

許多

備選方案

有限

有限

無限

效用（價值）

一致

一致

沖突

結果

確定性或風險

不確定

未知

概率

可計算

不可計算

不可計算

第二節(jié)

公共政策問題構建的程序

一、政策問題構建的程序

在公共政策過程中，政策問題構建通常由問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個相互依存的過程組成；政策問題構建包括問題情境、元問題、實質問題和正式問題。

第一階段：以問題感知體悟問題情境

第二階段：以問題搜索認定元問題

第三階段：以問題界定發(fā)現實質問題

第四階段：以問題陳述建立正式問題

二、政策問題的論證

在構建政策問題的過程中，經常會遇到對問題的爭論，這種爭論不僅包括對即將采取的實際的或可能的行動有不同的意見，也反映了對政策問題本身性質的認識還存在分歧，為此就需要進行政策問題論證。

威廉·N.鄧恩認為公共政策問題論證的復雜性可以通過論證所在的組織層次具體表現出來。根據類別等級，政策問題的論證可分為一級論證、二級論證、功能論證和小論證。

1.小論證

它是指將政策問題分解成若干項目，再對具體項目進行論證，往往是由政策分析人員劃分為專門小組來進行的。

2.功能論證

通常是由政策制定的具體組織來進行的，其任務是將構成政策問題的主要要素的單獨分析有機綜合起來，從而確定政策問題的結構類型。

3.二級論證

是由政府的決策機構作出的論證，主要是集中討論政策目標、政策計劃、政策成本、政策效果等問題。

4.一級論證

實際上是對政策問題是否進入政策議程的最終決定。

三、政策問題診斷的誤差

1.組織結構：層級節(jié)制體系；專業(yè)化；集權化

2.意識形態(tài)

3.無知

4.信息超載

5.噪音干擾

6.時間落差

7.逃避問題

8.隱蔽問題

9.虛假問題

第三節(jié)

公共政策議程的建立

一、政策議程的含義與類型

社會公眾要求政府采取行動解決各種各樣社會問題，但只有一小部分被公共政策者所關注，那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策議程。政策議程的建立是社會問題轉化為政策問題的關鍵一步。

1.系統議程

又稱為公眾議程，是指某個社會問題已經引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣的一種政策議程。

2.正式議程

又稱為政府議程，是指某些社會問題已經引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍這樣一種政策議程。政策議程包括以下四個階段：

（1）

界定議程：通過討論，積極而慎重的研究被認定的政策問題

（2）

規(guī)劃議程：從總體上討論需要優(yōu)先解決的政策項目

（3）

議價議程：根據每一規(guī)范方案的利害得失，政策相關人就價值標準與利益分配進行討價還價的爭論。

（4）

循環(huán)議程：正式進入政府議程的政策方案，都要不斷接受評估與檢驗，并加以科學修正。

3.兩種議程的區(qū)別

公眾議程一般由一些較抽象的項目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決方法，所體現出來的往往是眾說紛紜的特點。

政府議程則比公眾議程來得特定而且具體，它是對政策問題進行認定或陳述的最后階段，問題經過一定的描述，為決策系統正式接受，并采取具體方案試圖解決的時候，公眾議程就轉入政府議程。

二、社會問題進入政策議程的途徑

1.社會中部分團體或者個體主動，政府只是有限介入

不少團體會從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會中所期望獲得的平衡位置。如果這些團體的利益受到了威脅，產生了被剝奪感，他們就會千方百計地要求政府采取行動保護他們的利益。

對于社會團體或個人認為很重要的社會問題，政府為什么會有限介入呢？四個原因：

(1)

政府基本上不知道這些問題的存在。

(2)

政府知道問題的存在，但沒有權力去處理。

(3)

政府知道問題的存在，也有權力處理，但無能力辦理。

(4)

政府知道問題的存在，也有權力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。

2.政府主動介入發(fā)現和解決問題，社會團體或個人只是有限介入

(1)

例如保護環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會從更高的層次關心并加以解決。

(2)

社會上的一部門團體或個人由于缺乏資源，他們無力向政府請求幫助，而實際上他們又特別需要政府的主動關注。

(3)

在社會各種利益的沖突中，有些團體或個人會憑借控制大量資源的優(yōu)勢，始終處于沖突的主導地位，為了維護社會的公正，政府需要主動干預，保護沖突中的受害者。

(4)

政府會從自身利益的需求出發(fā)，主動地發(fā)現問題。

3.政府及社會團體與個人都主動

(1)

政府希望解決的問題與公眾妖氣解決的問題完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數情況下既有共同的一面，又有差異的一面。

4.政府與個人、團體都不主動介入

理論上存在，實踐中不常見

三、影響社會問題進入政策議程的因素

1.公民個人的作用

2.利益團體的作用

3.政治領袖的作用

4.政府體制的作用

5.大眾傳媒的作用

6.專家學者的作用

7.問題自身的作用

四、社會問題進入政策議程的觸發(fā)機制

推動社會問題加速進入政策議程的四種觸發(fā)機制：

1.政治領導

3.危機事件

2.抗議活動

4.傳媒曝光

五、社會問題進入政策議程的障礙

“無決策制定”是主張改變社會現行利益和特權分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在這種需求尚未達到政策制定領域以前，就加以阻止的一種方法。

1.政治原則的偏離

4.表達方式的失當

2.價值體系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府體系的封閉

六、公共政策議程建立的模型

1.科布的政策議程建立模型

（1）

外在創(chuàng)始型

政策訴求由政府系統以外的公民個人或社會團體提出，經闡釋（對政策訴求進行解釋和說明）和擴散（通過一定方式把政策訴求傳統給相關群體），首先進入公眾議程，然后通過對政府施加壓力的手段，使之進入政府議程。

（2）

政治動員型

具有權威作用的政治領導人主動提出其政策意向，并使其進入政府議程。

（3）

內在創(chuàng)始型

政府系統內部的人員或部門為解決純粹的內部事務而提出政策問題，且問題擴散的對象僅限于體制內的相關團體和個人。

2.約翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流的基礎上。

?

問題流主要關注問題的界定，它包括問題是如何被認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

?

政策流與解決問題的技術可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關。，其重要方面在于針對政策問題而提出的各種建議。

?

政治流涉及政治對于問題解決方案的影響。他包括三個因素：公眾情緒、壓力集團間的競爭、行政機構或立法機構的換屆。

另外，外溢現象也影響到政策議程的建立。外溢指的是這樣一個過程：某一領域的問題（被稱為先例）在政府議程上的出現同時也就確定了另一領域的類似問題后來在政策議程上的重要地位。

第三篇：《公共政策分析》考試題

北京師范大學管理學院《公共政策分析》試卷

姓名

班級

成績

一、論述題（20分）

“上有政策，下有對策”是我國政策執(zhí)行中長期存在著的一種普遍現象。近年來，隨著我國改革開放的深入和地方分權的發(fā)展，“上有政策，下有對策”現象非但未能克服，反而有加劇之勢，成為影響政策有效執(zhí)行的一種障礙性因素。

試用公共政策執(zhí)行的相關知識，分析我國轉型期“上有政策，下有對策”現象的成因。

二、案例分析題（20分）

我國是安全生產事故頻發(fā)的國度。以煤炭安全生產為例，我國每百噸死亡率接近4，是發(fā)達國家如美國0.039的100倍，是不發(fā)達國家如南非0.13的30倍。2006年12月21日，國家安監(jiān)總局、監(jiān)察部在國新辦新聞發(fā)布會上通報11起特大安全事故的處理情況：移送司法機關處理117人，給予黨紀政紀處分166人。其中有省（部）級干部2人，地（廳）級干部28人，縣（處）級干部62人，科級以下及其他人員74人。安監(jiān)總局局長李毅中批評地方政府安監(jiān)責任不到位，中國每天因安全生產死亡320人，自己心情“很沉重”。

有人認為，我國轉型期安全生產事故頻發(fā)是市場與政府雙重失靈的結果。試結合公共政策分析的相關知識，談談你對這一觀點的看法。

三、案例分析題（30分）

我國政府近年公務用車的開支居高不下。以1998年為例，全國新增公車82萬輛，用于買車支付的金額高達1000億元，加上司機工資、燃油費、保險費、維修費等，當年用于公車的支出近2000億元，是當年國防開支（約934.7億元）的兩倍還多！政府用于公車開支的費用如此之高，卻無法阻止公車私用等違紀行為。領導及家屬外出旅游、釣魚、赴宴要用公車，親戚朋友紅白喜事，迎來送往要用公車，子女上學入托要用公車??公車私用暫且不論，根據有關部門統計，僅公車司機在加油、修車過程中吃回扣，就成了政府財政開支的巨大“黑洞”！

上述公車腐敗不僅造成了巨大的財政負擔，而且嚴重破壞了政府在群眾中的形象。公車改革非改不可！可是，由于公車改革在很大程度上觸動了政府官員的既得利益，因此改革的阻力極大！不少地方公車改革根本就沒有啟動：有些地方雖然名義上改了，實則換湯不換藥；有的地方甚至因公車改革出現了新的亂攤派：政府官員將自己的出行費或油料費往當地企業(yè)攤派??公車改革難！

試用所學知識，分析公車改革的阻力因素及其化解對策。

四、案例分析題（30分）

2006年10月，濟南市民政局會同市財政局、市勞動和社會保障局、市總工會出臺了《濟南市城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程》，明確規(guī)定具有賭博、吸毒、嫖娼、養(yǎng)名貴寵物、購買電腦、數碼相機等高檔非生活必需品等12種行為的市民不能享受城市低保待遇。

上述政策規(guī)定引起了廣大市民的紛紛議論：

觀點1：限制低保戶消費并非歧視

低保家庭也有追求高生活質量的權利，這一點誰也不能否認，但是，我們考慮任何問題，評價任何一項公共政策，都必須從中國的國情出發(fā)，而不能只從抽象的權利概念出發(fā)。對低保家庭的消費做出某些限制，并不是歧視低保家庭，也不是對低保家庭提出苛刻要求，而是為了使低保政策運行得更好。

觀點2：有過錯的公民就不能享受低保了嗎？

這種做法的背后隱藏的邏輯是一些政府部門不愿意給有過錯的公民以低保待遇。做出如此決定政府部門應自有一番道理，但是，有過錯公民享受低保的權利和沒有過錯的公民真是應該有這樣的區(qū)別嗎？有人認為，無論從人道主義精神還是從政府職責來看，兩者在享受最低生存保障待遇方面應該是平等的。

觀點3：低保設計凸顯政府行政困境

涉及違法和道德有虧的個人行為需要法律的矯治或道德的撻伐。如果這部分人群確屬低收入人群，取消其低保資本等于在法律和道德懲戒之后的額外懲罰和公權主導下的對其生存權利的剝奪和歧視?？陀^上會把這部分人群逼入自暴自棄的社會邊緣，從而導致社會治安的隱憂。因而，評價低保的標準只能是物質因素而不能以行為或道德標準去衡量。

您對濟南市相關部門的上述政策規(guī)定有什么看法？

第四篇：公共政策案例分析

關于舟山市普陀區(qū)免費婚前檢查案例分析

案例描述：

據2003年5 月23 日《人民日報》報道，浙江省舟山市普陀區(qū)率先在全省施行免費婚前檢查，婚檢的實際費用由政府承擔。據了解，普陀區(qū)免費婚檢的項目包括肝功能、血常規(guī)、小便常規(guī)、乙肝表面抗原、X 光胸透、梅毒、艾滋病血清學檢查（HIV）等，每對夫婦檢查費用為213 元，全部由政府承擔。除了免費婚檢，普陀區(qū)還對準媽媽們的孕前檢查實行免費服務，費用也由政府承擔，并承諾為新人保密。在一定意義上說，普陀區(qū)政府部門的做法為由新《婚姻登記條例》所引發(fā)的全國范圍內的爭論畫上了句號。

案例背景：

自2003 年10 月1 日《婚姻登記條例》實施后，我國取消了強制婚檢，婚前醫(yī)學檢查制度遵循自愿原則。結婚不必出示婚檢證明，公民欣喜的是隱私權得到保護；而隨之產生的憂慮是一些人將婚檢變?yōu)椤安粰z”，減少了一道篩查疾病的關口，給下一代的健康留下隱憂。一年間，全國各地的婚檢率下降到了令人憂慮的地步，衛(wèi)生部初步統計顯示，目前全國婚檢工作量不足往年的十分之一，有些地方甚至出現了“零婚檢”。與全國其他地方一樣，普陀區(qū)婚檢人數大幅度下降。據普陀區(qū)婦幼保健所統計，今年1～3 月前來婚檢的只有5 對，占實際結婚數的5％以下。同樣，杭州的

后，婚姻登記機關不得以任何理由要求申請結婚當事人提交婚姻登記條例規(guī)定以外的任何證件和證明材料。從兩部法律的通過和實施時間來看，《母嬰保健法》在前，新《婚姻法》在后，按照我國的后法優(yōu)于前法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的法律關系原則，如果發(fā)生沖突，應適用新《婚姻法》條款。不管是《母嬰保健法》還是新《婚姻法》，針對的都是每一個普通公民，它們實施的效果，取決于公民個人的法律意識和觀念。新《婚姻法》的諸多規(guī)定，實際上都是讓公民對自己的行為負責。要求一個公民成為守法公民，普遍具有某種意識觀念，不是強制他去做什么，而是為他完成這些責任提供保障。從一點上講，提供免費婚檢服務比強制婚檢更有意義。

分析：我們應該建立一個怎么樣的政府？

1．責任政府。從近來的“問責制”到普陀區(qū)政府部門為婚檢費用“埋單”，可以看出中國政府正在向責任政府邁進。從積極發(fā)揮政府作用的角度來說，“問責制”只是一種消極的、事后的責任理念和制度。而普陀區(qū)政府部門為婚檢費用“埋單”，主動承擔政府應盡的社會責任和應該履行的政府職能?？梢哉f，這從更高的層次很好地詮釋了責任政府理念，即作為公共權力主體的政府，不但要為自己的不良行政行為負責，更應該富于公共管理者的進取精神和服務意識，“勇于擔責、善于擔責”，努力為廣大納稅

集體行動。這在事實上為地方政府在法律許可的范圍內，運用行政權力的靈活性進行適當的公共政策創(chuàng)新作出了良好的示范。

4．以人為本。取消強制性婚檢的意義在于強調公權力與私權利的界限，公權力不能強行進入私權利調整的范圍內。但在私權利的領域內卻強調的是自我責任，要不要婚檢是當事人雙方的自由，但由此而產生的后果也要由當事人雙方來承擔。普陀區(qū)政府部門為婚檢“埋單”，引導公民理性行使自己的權利，反映當地政府在處理“社會利益”與“個人利益”之間的矛盾方面取得了一定的平衡，既保護婚姻當事人自主選擇的權利，又保障人口的質量、實現社會發(fā)展的目標。普陀區(qū)政府部門并沒有回到以往的“直接管制”老路上去，而是采取“政府埋單”的方法，運用間接的行政引導方式實現調控社會發(fā)展的目的。這體現出普陀區(qū)政府處理多元社會中利益沖突、價值沖突的復雜公共管理問題的高超水平，也表明其行政行為方式已經實現了從“劃槳行政”到“掌舵行政”的轉變。

第五篇：公共政策案例分析

10月28日，中國人民大學也在其官方網站上公布了該校的自主招生政策：將在2012年自主選拔錄取招生考試中實行“校長直通車計劃”和“圓夢計劃”。其中，圓夢計劃關于“考生資格”的表述，尤其引人關注：被推薦的考生原則上要求平時成績排名為所在中學的前10%，且家庭中三代之內無大學生的農村戶籍學生。不少考生和家長看到后不禁感慨：“這是哪門子規(guī)定？也太雷人了吧？”(《鄭州晚報》10月29日)

如今，由于教育資源分配不公以及高校招生中的種種貓膩，偏遠地區(qū)特別是農村的考生越來越難入名校，“寒門難出貴子”的現象凸現。中國人民大學“圓夢計劃”面對縣及縣以下地區(qū)學校就讀的農村生源，這事我贊同，美國上個世紀六十年代推行“平權運動”中，許多大學也面對有色人種降低分數和優(yōu)先錄取。但是，規(guī)定“家庭中三代之內無大學生的農村戶籍學生”也太雷人了，讓人難以琢磨這一規(guī)定到底能起到什么效果？

如果“圓夢計劃”是像美國的“平權運動”一樣，是為了照顧弱勢群體，其實不必附加“家庭中三代之內無大學生的農村戶籍學生”的條件，只要是來自于農村生源即可。因為，三代有大學生的學生，并不表明他不優(yōu)秀的，也不能表明他家不是貧困的或者是弱勢群體，不需要照顧。因為，家族中出了一、二個大學生，在今天大學生如此普遍甚至而畢業(yè)后普遍失業(yè)的情形下，并不能改變家庭的命運、更無法改變家族的命運。因此，那些三代以內出過大學生的考生并不表明他們不是弱勢群體，相反，如果將他們排斥在“圓夢計劃”之外，可能對他們造成另一種不公平，他們僅僅因為家族中其他人上過大學，就失去了納入“圓夢計劃”的資格。

當然，“圓夢計劃”推行者也可能會說，設定“家庭中三代之內無大學生的農村戶籍學生”的條件，可以鼓勵和動員這一不注重教育的人群主動接受教育”，其實不然。那些不注重教育的父母，那些三代出不了大學生的家族，并不會因為人大向他們伸來了橄欖枝就更注重教育。既然他們本身不注重于教育，那些他們的教育可能早就止步于高中，他們的成績止步于排名為所在中學的前10%，他們根本無緣于“圓夢計劃”。相反，只有那些一心想通過教育來改變命運的弱勢群體，對于進入名校的渴望更大，他們家庭出的大學生也更多。要我說，要不就只設定面對農村生源的條件，如果實在要設定“三代以內無什么”的條件，那設定“家庭中三代之內無大學生的農村戶籍學生”就不如設“三代以內無當官”或者“三代以內無富豪”的條件更為妥當。

如今，在各種高校自主招生、“保送”等游離于高考招生措施中，存在的問題并不在于，考生家庭出過大學生會造成不公平的問題，而是在于各種權力、金錢干擾這些招生行動，讓大學入學資格成為權力與金錢競逐的游戲。去年媒體就披露，長春外國語學校的一場保送考試引發(fā)家長和同學的廣泛質疑，據同學和家長舉報，不少平時成績平平甚至經常排在全年級倒數的同學，成績突飛猛進，憑借這次考試一舉獲得了保送資格。如果“圓夢計劃”中規(guī)定“三代之內無官員”或者“三代之內無富豪”，恐怕能減少一些權力和金錢對這一計劃的窺視，讓這一計劃更能招收到一些弱勢群體的學生，更具有公平性。(楊 濤)