第一篇：《公共政策與政策分析》

東北財(cái)經(jīng)大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育 課程考試論文（案例）考核

公共政策與政策分析

作

者 王昕煒

考試批次 東財(cái)2012年三月課程考試 學(xué)籍批次 1103

學(xué)習(xí)中心 安徽省直奧鵬學(xué)習(xí)中心 層

次 專升本 專

業(yè) 行政管理 完成時(shí)間 2012年2月12 日

題目2：如何理解“上有政策、下有對(duì)策”這一現(xiàn)象？

“上有政策、下有對(duì)策”是存在于當(dāng)今社會(huì)特別是各級(jí)政府工作中一種非常普遍的現(xiàn)象。他們口頭上喊的是政策執(zhí)行的原則性與靈活性相結(jié)合、理論聯(lián)系實(shí)際的口號(hào)，實(shí)際上是政策被“變通” 的表面一致，但卻陽(yáng)奉陰違執(zhí)行?；蛘呦笳餍?、“走過場(chǎng)”式的執(zhí)行。出現(xiàn)黨和國(guó)家的方針政策在貫徹執(zhí)行中的“折扣”現(xiàn)象，上面“風(fēng)聲大”，下面“雨點(diǎn)小”。一些政策被歪曲和修改，結(jié)果與決策者的初衷南轅北轍?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”的本位思想和執(zhí)行力，不僅使上級(jí)政策遭受“棚架”，也嚴(yán)重?fù)p害了基層群眾的根本利益。這實(shí)質(zhì)是蔑視上級(jí)政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，導(dǎo)致政策無(wú)法得到真正地貫徹落實(shí)，甚至收到與初衷相悖的績(jī)效。所以要堅(jiān)決加以制止。揭開浮華面紗，探究背后原因，筆者認(rèn)為，主要是三方面所致：

一是政策缺陷滋生成長(zhǎng)土壤。我國(guó)目前處于特殊的歷史發(fā)展階段，一切都處在探索嘗試階段，這就難免造成一些政策的制訂，缺乏科學(xué)性、完整性和連續(xù)性，出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，既給政策的執(zhí)行帶來(lái)一定的困難，也使一些執(zhí)行者有機(jī)可乘，鉆政策空子，玩“擦邊球”。

二是理念缺失成為罪魁禍?zhǔn)住Ｒ恍┱邎?zhí)行者“官本位”思想嚴(yán)重，或“地方主義大于天”，或經(jīng)不起發(fā)展中的各種誘惑，世界觀、人生觀發(fā)生變形，個(gè)人“私欲”膨脹，這種“為民”理念的缺失，必然會(huì)導(dǎo)致人情、金錢大于政策，個(gè)人關(guān)系高于組織原則等不正?，F(xiàn)象，使一些“為民”、“惠民”政策遭受歪曲和濫用。

三是監(jiān)督缺位造就執(zhí)行暗箱。權(quán)力的正確運(yùn)用離不開有效的監(jiān)督體系。我國(guó)的監(jiān)督體系還很不完善、不健全，監(jiān)督形式單一，部分監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，一些剛性監(jiān)督手段“被擱置”，難以形成對(duì)政策執(zhí)行者的有效約束。久而久之權(quán)力不斷膨脹，監(jiān)督逐漸弱化，最終權(quán)力如“脫韁之馬”，難以控制。

要解決這個(gè)問題：

首先，我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部就必須樹立實(shí)事求是和求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，深入基層、深入一線、堅(jiān)持調(diào)查研究、堅(jiān)持實(shí)事求是，使自己制訂的政策符合客觀實(shí)際。

其次，思想認(rèn)識(shí)到位、積極付諸行動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)以身作則是政府執(zhí)行力的內(nèi)在要求。提高政府執(zhí)行力關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)如果能以身示范，率先多做少說(shuō)，對(duì)各項(xiàng)工作真抓實(shí)干，政府執(zhí)行力的提高就不是一件難事。

第三、建立公開透明、富有實(shí)效的監(jiān)督監(jiān)管新機(jī)制，讓政策的執(zhí)行在陽(yáng)光下進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)上下一體、團(tuán)結(jié)一心的政策執(zhí)行體系，真正讓政策惠及基層廣大民眾。

第四、創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，提高執(zhí)行效益。立法健全，執(zhí)法嚴(yán)格，法律面前人人平等，才是良好的法制社會(huì)環(huán)境。良好的法制環(huán)境可以制止政策執(zhí)行中的滋生的腐敗等一些犯罪的發(fā)生，還可以影響社會(huì)成員對(duì)政府的理解和配合，進(jìn)而影響政府本身的執(zhí)行力。

總之，政府執(zhí)行力涉及方方面面，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，需要集合各方面的力量，要采取切實(shí)可行的措施，真正做到：令行禁止，政令暢通。

題目3：請(qǐng)結(jié)合實(shí)例說(shuō)明公共政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)手段

什么是公共政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)手段

㈠公共政策執(zhí)行手段分類

公共政策執(zhí)行手段是指政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及其執(zhí)行者為完成一定政策任務(wù)，達(dá)到一定政策目標(biāo)，而采取的各種措施和方法。執(zhí)行手段主要分為以下四類：法律手段、行政手段、思想誘導(dǎo)手段和經(jīng)濟(jì)手段。

㈠什么是經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用價(jià)格、工資、利潤(rùn)、利息、稅收等各種經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟(jì)利益之間的關(guān)系，以促進(jìn)政策順利實(shí)施的方法。各種經(jīng)濟(jì)手段的功能不同，需根據(jù)不同情況采用不同的經(jīng)濟(jì)手段。

經(jīng)濟(jì)手段是采用價(jià)格反映全部成本的原理，從影響成本和效益入手,引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人進(jìn)行行為選擇,以便實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)。當(dāng)某些情況下不適用市場(chǎng)機(jī)制時(shí)，就要求有政府干預(yù)，結(jié)合政府法規(guī)共同實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)手段一般的形式有：收費(fèi)、補(bǔ)貼、押金—退款制度、市場(chǎng)創(chuàng)建及執(zhí)行鼓勵(lì)金等類型。經(jīng)濟(jì)手段在治理環(huán)境污染中的應(yīng)用

㈠應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境污染的特點(diǎn)

環(huán)境污染在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱為外部負(fù)效應(yīng)，即某一產(chǎn)品的社會(huì)成本大于生產(chǎn)者私人成本的現(xiàn)象。采用經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境污染，事實(shí)上是將環(huán)境污染這種外部負(fù)效應(yīng)予以成本化。允許污染者自行決定采用何種方式達(dá)到環(huán)境保護(hù)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，從而節(jié)約社會(huì)成本。同時(shí)也刺激排污企業(yè)進(jìn)行工藝創(chuàng)新與技術(shù)開發(fā)，降低污染排放。在治理環(huán)境污染中采用經(jīng)濟(jì)手段，比法律手段、行政手段更加靈活，也更易實(shí)施。

㈡國(guó)外相關(guān)實(shí)例

歐盟國(guó)家在處理油漆桶、硫酸瓶、電池等有毒垃圾時(shí)，往往采用押金-退款制。即生產(chǎn)商先向管理機(jī)構(gòu)付部分押金；生產(chǎn)商將油漆出售給銷售商時(shí)，要收取部分押金；等銷售商將用過的油漆桶送到回收站時(shí)，可以將押金取回；回收站再到管理機(jī)構(gòu)處將押金取回。這一方法可以回收有毒垃圾，減少土地污染。

㈡國(guó)內(nèi)相關(guān)實(shí)例

排污收費(fèi)和排污權(quán)交易是目前國(guó)內(nèi)外采用的最具有代表性的經(jīng)濟(jì)手段。為追求自身利潤(rùn)的最大,企業(yè)將趨于過少的污染控制。而排污收費(fèi)和排污許可又要求企業(yè)把污染排放控制到規(guī)定以內(nèi),使企業(yè)可以在交排污費(fèi)和控制污染之間自由選擇。

在制定排污收費(fèi)政策方面，我國(guó)先后于1982年、1988年公布實(shí)施了《征收排污費(fèi)暫行辦法》和《污染源治理專項(xiàng)基金有償使用暫行辦法》，并于2003年7月1日開始實(shí)施《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》。

在制定污染物排放許可證政策方面，我國(guó)在1988年6月，確定在上海、北京、天津、沈陽(yáng)等18個(gè)城市進(jìn)行水污染物排放許可證的試點(diǎn)工作；到1996年，全國(guó)地級(jí)以上城市普遍實(shí)行了排放水污染物許可證制度。在滿足大氣環(huán)境質(zhì)量的前提下，通過排污許可證的買賣，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，控制企業(yè)排污。題目4：請(qǐng)你分析中國(guó)公共政策執(zhí)行的主要問題和原因。

我國(guó)公共政策執(zhí)行的主要問題是：

1、政策敷衍

指公共政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過程中只做表面文章,將政策束之高閣, 陽(yáng)奉陰違, 敷衍塞責(zé), 從而使政策變成了一紙空文, 根本談不上解決具體問題,實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)。

2、政策選擇執(zhí)行

一些政策執(zhí)行主體往往對(duì)政策“斷章取義、為我所用”, 只執(zhí)行符合自己利益的部分, 不符合自己利益的部分就不執(zhí)行,這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過程中變得殘缺不全, 政策的整體功能難以發(fā)揮, 政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

3、政策附加

政策附加的主要特點(diǎn)是執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”, 打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套, 自行其是, 謀取私利, 從而導(dǎo)致政策執(zhí)行變形。

4、政策歪曲

公共政策執(zhí)行者在傳達(dá)和執(zhí)行中對(duì)政策精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解, 從而導(dǎo)致政策失真, 甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

5、政策抵制

公共政策執(zhí)行者對(duì)現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受, 從而產(chǎn)生抵制情緒, 使公共政策不能夠執(zhí)行到位, 達(dá)不到預(yù)期的效果。

6、野蠻執(zhí)行公共政策 我國(guó)在公共政策執(zhí)行過程中普遍存在著濫用行政手段的現(xiàn)象,有的公共政策執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行對(duì)象動(dòng)輒命令、強(qiáng)制, 使執(zhí)行對(duì)象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執(zhí)行中扭曲變形, 演變成野蠻執(zhí)行, 導(dǎo)致干群關(guān)系緊張, 極大地影響了執(zhí)行效果。

出現(xiàn)上述問題的主要原因

1、政策本身的原因

政策本身的質(zhì)量問題是影響政策執(zhí)行效果的首要因素。一項(xiàng)政策能否得到有效的執(zhí)行, 往往取決于政策本身是否科學(xué)合理。政策執(zhí)行偏誤產(chǎn)生的一個(gè)前提條件, 就是政策本身存在著缺陷, 有漏洞可鉆。政策是否存在缺陷主要從以下幾方面來(lái)考慮: 一是策是否合理；二是政策本身是否明晰；三是政策是否“前后左右”協(xié)調(diào)一致；四是政策是否多變。

2、政策執(zhí)行主體的原因

任何一項(xiàng)政策最終要靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施, 現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行偏誤在很大程度上是由于政策執(zhí)行主體的原因造成的, 這表現(xiàn)在：

1）政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高

由于歷史種種原因, 一些政策執(zhí)行者文化水平低導(dǎo)致行政決策水平低；職業(yè)道德差導(dǎo)致行政道德滑坡;行政責(zé)任觀念淡薄導(dǎo)致爭(zhēng)榮譽(yù)而避責(zé)任;理論水平低導(dǎo)致官本位思想嚴(yán)重。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部沒有系統(tǒng)接受現(xiàn)代政策、科學(xué)知識(shí)的訓(xùn)練, 很難形成科學(xué)行政必備的系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見、迎接挑戰(zhàn)的心理素質(zhì)以及自覺接受監(jiān)督的民主意識(shí)。這些弱點(diǎn)難免對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。

2)執(zhí)行主體法制觀念淡薄 從行政的角度看, 中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高, 變化的隨意性很大, 人治色彩濃厚。政策執(zhí)行中隨處可見官僚的“任性專斷”, 不依法行政是造成公共政策執(zhí)行效率遞減的重要原因。

3、政策溝通和宣傳的渠道不暢通

我們很多政策原本是惠民政策，是為大多數(shù)人的利益制定的政策，但是由于宣傳和溝通的不到位，一些人不了解政策而產(chǎn)生抵觸政策傾向。特別是，有些政策觸及少數(shù)人的利益，這部分人蠱惑那些不知實(shí)情的人抵觸政策的實(shí)施，使政策在執(zhí)行過程中困難重重，進(jìn)而導(dǎo)致政策的實(shí)施效果大打折扣。

總之，和諧社會(huì)需要我們的政府增加公共政策的透明度、提高政策的執(zhí)行力，真正做到以人為本，全心全意的為人民服務(wù)。

第二篇：公共政策分析

公共政策分析

第一章

導(dǎo)論：公共政策分析的基本理論與框架

第一節(jié)

公共政策的本質(zhì)

一、公共政策的概念

從理論上講，凡是為解決社會(huì)公共事務(wù)中的各種問題所制定的政策，都是公共政策。在我國(guó)，所有制定公共政策的主體中，最基本、最核心的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨和政府。從一般意義上講，公共政策是由政府、非政府公共組織和民眾，為實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施共同管理過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

1.社會(huì)公共事務(wù)的管理不僅僅是對(duì)社會(huì)性公共事務(wù)的管理，還包括政治性公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)性公共事務(wù)的管理。

2.社會(huì)公共事務(wù)所指的“社會(huì)”是相對(duì)的，比如全球、全國(guó)、地區(qū)、社區(qū)。

3.社會(huì)公共事務(wù)所指的“公共事務(wù)”不僅包括人們公認(rèn)的、涉及到所有或絕大多數(shù)人的共同事務(wù)，而且也包括那些可能轉(zhuǎn)換為前者，但卻與部分人，甚至個(gè)別相關(guān)的事務(wù)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明認(rèn)為：“政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨以及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、方法、方針、條例等的總稱。”

美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因此它是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。

二、公共政策的本質(zhì)

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配

政策的形成過程，實(shí)際上就是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程，公共政策的制定與執(zhí)行是社會(huì)各種利益沖突的集中反映。

3.利益分配的基礎(chǔ)及其動(dòng)態(tài)性

(1)

利益分配的基礎(chǔ)是社會(huì)利益的增進(jìn)；

(2)

分配利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，在增進(jìn)社會(huì)利益的前提下，分配的利益基礎(chǔ)是選擇利益和整合利益，分配的關(guān)鍵是利益落實(shí)。

?

利益選擇：政府把利益分給誰(shuí)，首先來(lái)自政治統(tǒng)治的目的。政府要選擇那些與政府的價(jià)值取向一致的社會(huì)群體作為分配對(duì)象，滿足他們的利益需要。其次作為社會(huì)公共權(quán)力代表的各級(jí)政府，也是社會(huì)多元利益主體之一，除了全社會(huì)的利益之外，也要尋求自身的最大利益。

?

利益整合：政府必須綜合地平衡各種利益關(guān)系，利益整合，除體現(xiàn)在政治行為與普通準(zhǔn)則上，還體現(xiàn)在原則性和靈活性的結(jié)合上。

?

利益分配：對(duì)不同的政策對(duì)象來(lái)說(shuō)，公共政策所分配的利益，往往對(duì)一些人是直接的，而對(duì)另一些人是間接的。利益分配的結(jié)果既能使部門人獲得利益，也可以使部分人失去利益。

?

利益落實(shí)：政府的政策主體地位，需要它們主動(dòng)地把政策內(nèi)容貫穿到實(shí)踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有政策效果，即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。

?

增進(jìn)社會(huì)利益

若暫不研究其他政策主體，僅考慮政府管理行為，并結(jié)合利益分析的視角，對(duì)公共政策的定義如下：公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，通過對(duì)社會(huì)中各種利益進(jìn)行選擇與整合，在追求有效增進(jìn)與公平分配利益的過程中所制定的行為準(zhǔn)則。

第二節(jié)

公共政策的基本特征與主要功能

一、公共政策的基本特征

1.階級(jí)性

公共政策是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為解決某一社會(huì)問題而制定的行為規(guī)范，是政府政治行為的產(chǎn)物。政府是統(tǒng)治階級(jí)行使國(guó)家權(quán)力的核心工具。政府的政策要符合統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)和鞏固現(xiàn)行政治統(tǒng)治的需要，要體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志，反映統(tǒng)治階級(jí)的根本利益和共同愿望。

2.整體性

政策要配套，是指眾多數(shù)量、類型不一的政策組成政策體系，強(qiáng)化政策的整體功能。整體性不僅表現(xiàn)于政策的內(nèi)容與形式上，而且還表現(xiàn)在政策過程中。一個(gè)理想的政策過程，基本包括了政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和調(diào)整等多個(gè)環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)相互聯(lián)系，共同對(duì)政策的質(zhì)量發(fā)生作用。環(huán)境的變化必然會(huì)引起政策過程諸環(huán)節(jié)的變化，同時(shí)也將導(dǎo)致政策及政策體系的變化。

3.超前性

盡管公共政策是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題提出的，但它們是對(duì)未來(lái)發(fā)展的一種安排與指南，必須具有預(yù)見性。政策的超前性，不是脫離實(shí)際地空想，而是建立在科學(xué)預(yù)測(cè)與對(duì)客觀事物發(fā)展規(guī)律充分認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的必然結(jié)果。

4.層次性

按照權(quán)力主體來(lái)劃分，政策包括中央政策和地方政策；從內(nèi)容上看，政策可分為總政策、基本政策。具體政策等等。

5.多樣性

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會(huì)事務(wù)的日益增多，總的來(lái)說(shuō)政府職能的發(fā)展趨勢(shì)日益豐富，由此而引發(fā)的政策問題，自然變得多樣和復(fù)雜。

6.合法性

對(duì)于一個(gè)逐步走向法制化的國(guó)家來(lái)說(shuō)，政策的合法性是極其重要的政治要求。它首先表現(xiàn)在內(nèi)容上不能與憲法、法律相抵觸；其次還表現(xiàn)在程序上要嚴(yán)格守法。

二、公共政策的主要功能

1.導(dǎo)向功能

(1)

政策為社會(huì)的發(fā)展、人們的行為確定方向，能有效地使整個(gè)社會(huì)生活由復(fù)雜、多變、相互沖突、漫無(wú)目的的行為，納入到統(tǒng)一而明確的目標(biāo)上來(lái)，使之按照既定方向有序前進(jìn)。

(2)

政策的導(dǎo)向，是行為的導(dǎo)向，也是觀念的導(dǎo)向。

(3)

公共政策的導(dǎo)向功能，一種是直接引導(dǎo)，一種是間接引導(dǎo)。

(4)

從作用結(jié)果上看，包括正向引導(dǎo)功能和負(fù)向引導(dǎo)功能：正導(dǎo)向是政策對(duì)事務(wù)發(fā)展方向的正確引導(dǎo)，體現(xiàn)了人們對(duì)事物發(fā)展規(guī)律所表現(xiàn)出的正確認(rèn)識(shí)；負(fù)導(dǎo)向是指不正確的政策，違背大多數(shù)人利益的政策，也包括那些基本正確的政策，因其具有不可克服的負(fù)效應(yīng)，也會(huì)產(chǎn)生負(fù)導(dǎo)向功能。

2.調(diào)控功能

(1)

公共政策的調(diào)控功能是指政府運(yùn)用政策，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾，進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的過程中所起的作用。調(diào)控作用主要體現(xiàn)在調(diào)控社會(huì)各種利益關(guān)系，尤為重要的是物質(zhì)利益關(guān)系。

(2)

公共政策作為政府用以管理社會(huì)的工具，首先必須在維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益與需要方面，起到巨大的政治作用。這是政府發(fā)揮調(diào)控作用的出發(fā)點(diǎn)。

(3)

調(diào)控功能也有直接的和間接的兩種形式。

(4)

調(diào)控功能還常常表現(xiàn)出特有的傾斜性，即政府在滿足整體利益的前提下，優(yōu)先對(duì)某一領(lǐng)域以及相應(yīng)的某一利益群體施加保護(hù)或者采取促進(jìn)性措施，使之得到充分發(fā)展。

3.分配功能

公共政策應(yīng)具有利益的分配功能，首先將那些滿足社會(huì)需求的資源（即利益）向誰(shuí)分配？

?

與政府主觀偏好一致或基本一致者

?

最能代表社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展方向者

?

普遍獲益的社會(huì)多數(shù)或絕大多數(shù)者

第三節(jié)

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的內(nèi)涵

公共政策分析是對(duì)政府為解決各類公共政策問題所采取的的對(duì)政策的本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實(shí)施效果的研究。

2.公共政策分析的三種模式

（1）

麥考爾——韋伯分析模式

美國(guó)學(xué)者麥考爾與韋伯認(rèn)為，政策分析主要包括對(duì)政策內(nèi)容與政策過程的研究。

政策內(nèi)容包括政策將要影響的特定目標(biāo)或目標(biāo)集合，期望的特定事件過程，選擇的特定行為路線，提出的說(shuō)明意圖的特定陳述，以及采取的特定行動(dòng)；政策過程包括一些行動(dòng)和相互影響，這些行動(dòng)和相互影響導(dǎo)致了對(duì)一個(gè)最好的特定政策內(nèi)容作出權(quán)威性的最終選擇，以及還包括政策的實(shí)施細(xì)效果及對(duì)政策的評(píng)價(jià)。

政策分析常見的形式是規(guī)范性分析與描述性分析。前者主要應(yīng)用各種規(guī)范性原則以及提供政策性建議；后者則在價(jià)值自由下給出描述性的或解釋性的敘述。

（2）

沃爾夫的分析模式

他從政策過程的角度，認(rèn)為政策分析通常有如下程序：

?

認(rèn)真收集和分析所研究的政策領(lǐng)域中各種數(shù)據(jù)資料，特別要使用那些定量化數(shù)據(jù)。

?

運(yùn)用數(shù)據(jù)分析結(jié)果與政府機(jī)構(gòu)所提供的資料，以及相關(guān)理論，建立研究領(lǐng)域或系統(tǒng)內(nèi)部的各種變量間的關(guān)系。

?

建立分析模型，詳細(xì)說(shuō)明因變量與自變量之間的關(guān)系。

?

提出多種可供選擇的項(xiàng)目和政策，其中包括具有“基準(zhǔn)性”的現(xiàn)有的項(xiàng)目或政策。

?

通過檢驗(yàn)所選擇的方案模型，以及對(duì)所描述的目標(biāo)完成結(jié)果的比較，切實(shí)評(píng)價(jià)這些政策。

?

對(duì)執(zhí)行過程的分析往往是標(biāo)準(zhǔn)分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

鄧恩的分析模式

美國(guó)學(xué)者鄧恩側(cè)重從政策信息的轉(zhuǎn)換過程去研究公共政策分析的基本框架。他認(rèn)為，政策分析基本上要解決三類問題：事實(shí)、價(jià)值和規(guī)范。由此產(chǎn)生了與之相關(guān)的三種方法中的一種或多種分析，這三種方法是經(jīng)驗(yàn)方法、評(píng)價(jià)方法和規(guī)范方法。

?

經(jīng)驗(yàn)方法主要是描述某一公共政策的因果關(guān)系，指出某事物是不是存在，因?yàn)樘峁┑男畔⑹敲枋鲂缘摹?/p>

?

評(píng)價(jià)方法主要是決定某項(xiàng)政策的價(jià)值，即是否值得這樣做，與之相關(guān)的信息是評(píng)價(jià)性的。

?

規(guī)范方法是對(duì)所解決的公共問題，提出一種引導(dǎo)性方向，即告訴人們應(yīng)該做什么。

因不同的政策信息元與政策分析方法之間的關(guān)系是多重的，從而導(dǎo)致了政策分析的主要形式至少有三種：預(yù)測(cè)分析、回溯分析和綜合集成分析。

?

預(yù)測(cè)分析涉及到政策行為啟動(dòng)和執(zhí)行之前信息的產(chǎn)生與轉(zhuǎn)換過程。

?

回溯分析主要是限于政策實(shí)施后信息的獲取和轉(zhuǎn)換上。

?

綜合集成分析是一種全方位的分析形式，它不僅要把預(yù)測(cè)分析與回溯分析階段的研究結(jié)合起來(lái)，而且要求分析者不斷捕捉新的信息與轉(zhuǎn)化信息。

3.綜合分析框架

(1)

公共政策問題的構(gòu)建

(2)

公共政策方案的制定與通過

(3)

公共政策內(nèi)容的實(shí)施

(4)

公共政策效果的評(píng)價(jià)

二、公共政策分析要素

1.政策問題

某一公共政策能否順利提出，在一定程度上取決于人們是否對(duì)政策問題取得共識(shí)。政策問題是從大量的社會(huì)問題中篩選出來(lái)的，人們對(duì)社會(huì)問題所作出的判斷是否準(zhǔn)確，既取決于經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，還取決于倫理道德方面的價(jià)值觀念等。

2.政策目標(biāo)

政策分析的中心任務(wù)是要確定解決問題的目標(biāo)，確定目標(biāo)是分析的前提。所謂政策目標(biāo)是政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。界定了政策問題，并不等于確定了目標(biāo)，因?yàn)閱栴}中確認(rèn)的東西還太抽象，往往抓不住要害。所以必須目標(biāo)明確，具體落實(shí)。

3.政策方案

為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，可采用多種手段或措施，它們統(tǒng)稱為備選方案。由于好與壞、優(yōu)與劣都是在對(duì)比中發(fā)現(xiàn)的，所以需要擬定出一定數(shù)量的可行方案進(jìn)行對(duì)比選擇。決策理論中的“霍布森選擇”，即形式上有多種方案的選擇，而實(shí)質(zhì)上只有一種方案的選擇，在公共政策分析中應(yīng)該嚴(yán)禁出現(xiàn)。

4.政策模型

按照系統(tǒng)分析的理解，模型是對(duì)研究對(duì)象和過程某一方面的本質(zhì)屬性所進(jìn)行的一種抽象描述。模型是由變量與關(guān)系組成的，變量反映隨時(shí)間或其他條件的數(shù)值改變程度。明確變量及其相互關(guān)系是分析的主要任務(wù)。所有的模型討論，都涉及到總體研究。模型應(yīng)該首先在整體水平上建立各種關(guān)系，并依據(jù)需要逐步補(bǔ)充，直至得到最理想的結(jié)果。

5.政策資源

政府的作為以能提供多少資源為基礎(chǔ)，這是政策分析的前提條件。所消耗的資源、一般可以用貨幣表示其費(fèi)用。但在政策分析中，大量的是非貨幣支出的費(fèi)用，如生態(tài)影響因素、環(huán)境污染因素等。

6.政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政策制定是政治過程，離不開政治上的評(píng)價(jià)及其標(biāo)準(zhǔn)。

7.政策效果

效果是達(dá)到目的時(shí)所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大體有三個(gè)方面：社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益。

8.政策環(huán)境

制約和影響公共政策的制定與實(shí)施結(jié)果的外在因素統(tǒng)稱為環(huán)境因素，其中包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和國(guó)際環(huán)境。

9.政策信息

公共政策活動(dòng)實(shí)際上是對(duì)政策信息進(jìn)行搜集、加工、傳遞、使用、反饋的過程，即輸入關(guān)于社會(huì)各方面要求與需要的信息，經(jīng)過轉(zhuǎn)換（領(lǐng)導(dǎo)層的決策），輸出作為所制定的政策內(nèi)容的信息，其中包括政策實(shí)施情況的反饋信息。

三、公共政策分析原則

1.系統(tǒng)原則

某項(xiàng)政策不僅本身可看出一個(gè)系統(tǒng)，而且它也不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個(gè)政策體系之中。堅(jiān)持正確處理全局與局部關(guān)系，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。

2.預(yù)測(cè)原則

制定政策是對(duì)未來(lái)行為所做的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析與選擇，故具有明顯的預(yù)測(cè)性。

3.協(xié)調(diào)原則

公共政策協(xié)調(diào)的最基本特征是利益的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的目的是為保持某種平衡，平衡前的失調(diào)反映著事物間的失衡、無(wú)序、不穩(wěn)定。從利益分析看，失調(diào)說(shuō)明了利益分配失衡，利益關(guān)系不穩(wěn)定。

4.分解綜合原則

這要求政策分析必須在對(duì)政策系統(tǒng)整體把握的前提下，實(shí)行科學(xué)的分解和總體的組織綜合。分解是將具有比較密切結(jié)合關(guān)系的要素分組化，對(duì)政策系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，就是要?dú)w納出相對(duì)獨(dú)立、層次不同的子系統(tǒng)；綜合則是完成新系統(tǒng)的設(shè)計(jì)過程，即選擇具有性能好、適宜標(biāo)準(zhǔn)化的子系統(tǒng)，設(shè)計(jì)它們之間的關(guān)系。

5.民主原則

公共政策過程是與民主分不開的，民主的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)是人民的權(quán)力問題。公共政策中體現(xiàn)民主原則，首先要回答的是那些被選舉出來(lái)的少數(shù)人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，體現(xiàn)廣大人民的意志。

第二章

政府、市場(chǎng)與公共政策的關(guān)系分析

第一節(jié)

社會(huì)問題及其解決途徑

一、社會(huì)問題的定義

一般來(lái)說(shuō)，問題的出現(xiàn)意味著需要與現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生了距離或者差別，從而出現(xiàn)了一種令人不滿的狀態(tài)。社會(huì)問題是在一個(gè)社會(huì)群體的生活中至少令一部分人同時(shí)感到不滿的狀態(tài)或現(xiàn)象。至于這些個(gè)體數(shù)量究竟是在社會(huì)中占多大的比例，則是一個(gè)實(shí)踐過程中的問題，不能從理論上簡(jiǎn)單的確定。

二、社會(huì)問題的認(rèn)定與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

1.社會(huì)問題的認(rèn)定

社會(huì)問題的認(rèn)定主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是使用事實(shí)分析方法來(lái)搞清楚有關(guān)該社會(huì)問題的各種事實(shí)，包括其自身特征、相關(guān)的人群、人們對(duì)其不滿的程度、造成該社會(huì)問題的原因等諸多方面；二是使用價(jià)值分析方法來(lái)搞清楚與該社會(huì)問題相關(guān)聯(lián)的各種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并使用這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)問題進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.社會(huì)問題認(rèn)定過程中的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)

為了認(rèn)定一定的狀態(tài)是一種社會(huì)問題，我們首先必須確定用于評(píng)價(jià)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，然后使用這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷眼前的狀態(tài)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)之間的距離或差距，并最終根據(jù)對(duì)這些距離或差距的判斷來(lái)確定社會(huì)問題的存在。我們通常不能離開所研究的社會(huì)來(lái)抽象地討論價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)問題。

（1）

社會(huì)福利

福利是一個(gè)主觀的概念，從個(gè)體來(lái)看，福利就是個(gè)體從消費(fèi)各種私人的或公共物品（或服務(wù)）中所獲得的幸福感。以個(gè)體福利為基礎(chǔ)，社會(huì)福利則是社會(huì)群體中所有個(gè)體的個(gè)人福利的加總。如果變動(dòng)目前的狀態(tài)能夠使社會(huì)福利得到提高，那么這樣的變動(dòng)就是一種滿意的變動(dòng)。

要想確定一個(gè)社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，“加總”的過程使得社會(huì)福利成為一個(gè)復(fù)雜的。缺乏可操作性的概念。一種方法是將社會(huì)福利定義為所有個(gè)體福利的簡(jiǎn)單加總，即采用簡(jiǎn)單的加法的方式來(lái)對(duì)所有社會(huì)成員的福利逐個(gè)相加從而得到社會(huì)總福利；另一個(gè)方式是為了更公平起見，社會(huì)總福利的加總方式中應(yīng)當(dāng)為弱勢(shì)群體設(shè)定更大的權(quán)數(shù)，同時(shí)給社會(huì)中相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的成員設(shè)定相對(duì)較小的權(quán)數(shù)。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是產(chǎn)出與投入之間的一種比例關(guān)系。

其次是經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念，按照該效率概念，如果我們還有可能對(duì)社會(huì)目前的狀態(tài)進(jìn)行改變，從而可以使社會(huì)中某些個(gè)體或群體的福利得到提高，但同時(shí)其他所有個(gè)體或群體的福利都至少維持了原先的水平，那么目前的狀態(tài)就是沒有效率的，相反，如果進(jìn)行這樣的改變的可能性已經(jīng)不存在了，則我們已經(jīng)達(dá)到一種最優(yōu)的狀態(tài)。經(jīng)濟(jì)學(xué)中將這種最優(yōu)狀態(tài)稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

除了投入產(chǎn)出效率外，經(jīng)濟(jì)效率還包括更高層次的效率概念，即資源配置效率。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，所謂資源配置問題就是如何使用社會(huì)中的有限資源（包括資本、勞動(dòng)和自然資源）來(lái)生產(chǎn)物品和服務(wù)并使用這些物品和服務(wù)來(lái)滿足社會(huì)成員的需要的問題。廣義的講，資源配置過程既包含了生產(chǎn)的過程，也包含了資源在各種物品和服務(wù)之間的選擇和生產(chǎn)的最終結(jié)果在社會(huì)成員之間的分配。

（3）

公平

將有關(guān)公平的討論轉(zhuǎn)變?yōu)椴黄降鹊挠懻?，將不平等劃分為三個(gè)層次，即一般意義上的不平等、經(jīng)濟(jì)上的不平等和收入（或財(cái)富）的不平等。

?

一般意義上的不平等是一個(gè)非常抽象、內(nèi)涵十分豐富的概念，不平等是社會(huì)群體中的個(gè)體在相同的條件下得到了不同的待遇。

?

當(dāng)待遇上的差別發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時(shí)，就稱其為經(jīng)濟(jì)不平等。

?

上面兩個(gè)概念由于難以把握，收入（或財(cái)富）不平等就成為最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人們?cè)谝欢〞r(shí)期內(nèi)所獲得的收入的差距，而財(cái)富不平等則衡量人們?cè)趽碛胸?cái)富方面所存在的差距。

三、社會(huì)問題的解決途徑

1.作為非正式部門的社區(qū)

社區(qū)是我們解決問題的基本途徑，社區(qū)是個(gè)體之間通過各種途徑形式形成各種非正式的、但又非常緊密的關(guān)系的領(lǐng)域。與其他三個(gè)部門相比，社區(qū)的最主要特點(diǎn)是它的非正式性。

2.三個(gè)正式部門

（1）

政府

一般地，我們將政府稱作為第一部門。政府的主要特點(diǎn)：

?

它是現(xiàn)代社會(huì)中公共物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的公共機(jī)構(gòu)（或組織）組成?

它在提供物品（或服務(wù)）時(shí)一般并不以營(yíng)利為目的?

它通過合法地行使強(qiáng)制力來(lái)達(dá)到自己的目標(biāo)

（2）

市場(chǎng)

?

一般地，我們將市場(chǎng)稱作為第二部門。市場(chǎng)的主要特點(diǎn)：

?

它是現(xiàn)代社會(huì)中私人物品（和服務(wù)）的主要提供者

?

它由各種正式的私人組織（企業(yè)）組成?

市場(chǎng)中的私人組織（企業(yè)）提供物品（或服務(wù)）的主要目的是為了獲得最大利潤(rùn)

?

分散決策和基于互利的自主交易是市場(chǎng)提供物品（或服務(wù)）的主要模式

（3）

第三部門

除了作為非正式部門的社區(qū)和作為正式部門的政府和時(shí)長(zhǎng)外，第三部門的范疇包括了余下的各種機(jī)構(gòu)或組織，對(duì)于這些組織，包括非政府組織（NGO）、非盈利組織（NPO）、志愿組織等。這些組織的特點(diǎn)：

?

它既可能提供私人物品（服務(wù)），也可能提供公共物品（服務(wù)）

?

它主要由正式的組織構(gòu)成，但這些組織可能是公共組織，也可能是私人組織

?

它在提供物品（或服務(wù)）時(shí)一般并不以營(yíng)利為目標(biāo)

?

它的活動(dòng)往往建立在人們自愿地提供各種資源并在提供物品（或服務(wù)）的過程中進(jìn)行自愿地合作來(lái)解決問題。

第二節(jié)

市場(chǎng)失靈、政府失靈和志愿失靈

一、社區(qū)途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.社區(qū)的優(yōu)勢(shì)

(1)

信息優(yōu)勢(shì)：社區(qū)范圍相對(duì)較小，社區(qū)中的人群能夠在頻繁交往中形成相對(duì)緊密的關(guān)系，這就使得相關(guān)個(gè)體的信息能夠充分地在社區(qū)范圍內(nèi)傳播。

(2)

激勵(lì)充分：處于社區(qū)內(nèi)部的個(gè)體更容易將有關(guān)本社區(qū)的各種社會(huì)問題看成與自己相關(guān)的事情，個(gè)體解決社會(huì)問題有更大的積極性。

(3)

有利于社會(huì)資本的積累：當(dāng)問題通過社區(qū)途徑獲得解決時(shí)，通過個(gè)體的參與，各種有利的社會(huì)價(jià)值得以形成和提高。

(4)

具有較好的回應(yīng)性

(5)

對(duì)財(cái)政資金的依賴程度較小

2.社區(qū)的缺陷

(1)

社區(qū)的范圍一般不會(huì)太大，所容納的人口也相對(duì)較小。

(2)

社區(qū)的非正式性也經(jīng)常成為其從社區(qū)之外獲得資源的最大障礙。

二、第三部門途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.第三部門的優(yōu)勢(shì)

(1)

與社區(qū)相比，第三部門具有相對(duì)較大的活動(dòng)范圍和解決問題的能力

(2)

與政府相比，第三部門具有相對(duì)較小的壟斷性和相對(duì)較大的競(jìng)爭(zhēng)性

(3)

與政府相比，第三部門對(duì)個(gè)性化需求具有較好的回應(yīng)性

2.第三部門的缺陷：志愿失靈理論

(1)

與政府途徑相比，單純依靠第三部門一般不能提供足夠數(shù)量的公共物品（或服務(wù)）

(2)

與政府途徑不同，第三部門中所提供的志愿性服務(wù)在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部門中的志愿組織很可能會(huì)受到其捐助者過多的影響，從而將違背民主原則的家長(zhǎng)制作風(fēng)帶入其服務(wù)過程中。

(4)

第三部門可能由于不能吸引到優(yōu)秀的專業(yè)人才而制約其服務(wù)能力。

三、市場(chǎng)途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)

(1)

通過分工和專業(yè)化生產(chǎn)促進(jìn)投入產(chǎn)出效率

(2)

通過為個(gè)體提供充分的激勵(lì)來(lái)提高投入產(chǎn)出效率

(3)

市場(chǎng)通過對(duì)社會(huì)成員的需求進(jìn)行評(píng)估來(lái)保證資源配置效率的實(shí)現(xiàn)

2.市場(chǎng)的缺陷：市場(chǎng)失靈理論

（1）

壟斷與效率損失

壟斷是指市場(chǎng)的參與者具有了影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的力量，這又主要是指市場(chǎng)參與者具有了影響市場(chǎng)價(jià)格的力量。一旦少數(shù)市場(chǎng)參與者具有了影響市場(chǎng)價(jià)格的能力，價(jià)格作為反映社會(huì)成員需求信息的機(jī)制的能力也就或多或少地受到了削弱，從而價(jià)格機(jī)制不再具有推進(jìn)資源配置效率實(shí)現(xiàn)的能力。另一方面，資源配置效率的損失最終是與壟斷者利用其影響市場(chǎng)價(jià)格的能力來(lái)為自己謀取最大福利的行為緊密地聯(lián)系在一起的。

（2）

公共物品與效率損失

公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性的特征意味著，個(gè)體很難想向那些消費(fèi)這些物品的其他個(gè)體收取由提供這些物品而應(yīng)當(dāng)獲得的合理補(bǔ)償，其結(jié)果必然是降低了個(gè)體在提供這些公共物品方面的激勵(lì)。與承擔(dān)成本并獲得利益相比，不承擔(dān)成本并同樣能夠獲得利益往往更具有吸引力。但如果大家都選擇后者，即等待別人來(lái)提供公共物品并獲得無(wú)成本消費(fèi)的機(jī)會(huì)，公共物品也就不能被生產(chǎn)出來(lái)了，這種現(xiàn)象被稱為“搭便車”。

（3）

外部效益與效率損失

“外部”是指市場(chǎng)的外部，即不存在市場(chǎng)的地方。因此，外部效應(yīng)也就是指存在于市場(chǎng)之外因此不受市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的活動(dòng)或影響。外部效益的經(jīng)典例子就是環(huán)境污染。實(shí)際上，環(huán)境污染本身并不是人類活動(dòng)本初的目的，它的出現(xiàn)多半是由于某種市場(chǎng)活動(dòng)造成了不受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的附帶性影響。

（4）

信息不對(duì)稱與效率損失

信息不對(duì)稱是指市場(chǎng)參與各方在掌握對(duì)市場(chǎng)具有重要性的信息的量上和質(zhì)上出現(xiàn)了差異。以信息不對(duì)稱為基礎(chǔ)，掌握信息比較充分的一方必然要試圖利用其信息優(yōu)勢(shì)為自己謀取利益，而這種謀取利益活動(dòng)又往往會(huì)降低處于信息劣勢(shì)一方的利益。

四、市場(chǎng)途徑的優(yōu)勢(shì)和缺陷

1.政府的優(yōu)勢(shì)

?

一是權(quán)威的廣泛性，除非遇到特殊的障礙，其權(quán)威一般能夠遍及其管轄范圍的所有地域和人群；

?

二是政府是唯一能夠合法地使用強(qiáng)制力的組織。

2.政府的劣勢(shì)：政府失靈理論

（1）

作為一種加總社會(huì)中所有個(gè)體的意見的途徑，政府是不完美的如何通過加總所有個(gè)體的意見來(lái)得到集體行動(dòng)的目標(biāo)或方案，加總個(gè)體意見的方式并非只有多數(shù)票原則一種，這樣就需要在各種方式之間進(jìn)行選擇，而選擇又必然涉及到標(biāo)準(zhǔn)問題。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·阿羅提出了一套基本上能夠被普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)，然后證明了同時(shí)滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的加總方式是不存在的。阿羅這一結(jié)論通常被稱為阿羅不可能定理，它告訴我們無(wú)論采取何種加總個(gè)體意見的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票過程都潛在地具有被操縱的可能性。盡管集體行動(dòng)的結(jié)果可能不會(huì)是非常理想的，但它總能在一定程度上解決社會(huì)問題。

（2）

政府中的決策者可能會(huì)被少數(shù)人的利益所引導(dǎo)，從而忽視甚至損害多數(shù)人的利益

（3）

行政機(jī)構(gòu)的低效率問題

第一，與企業(yè)相比，評(píng)估行政機(jī)構(gòu)的績(jī)效往往非常困難，其結(jié)果是我們往往缺乏監(jiān)督和激勵(lì)行政機(jī)構(gòu)并促使其改進(jìn)效率的手段

第二，與企業(yè)相比，行政機(jī)構(gòu)缺乏競(jìng)爭(zhēng)也是其效率低下的一個(gè)重要的原因

第三，與企業(yè)的人力資源系統(tǒng)相比，行政機(jī)構(gòu)的公務(wù)員體制往往比價(jià)僵化，從而制約了行政機(jī)構(gòu)的活力

第三節(jié)

政府角色與公共政策

一、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的規(guī)范理論

1.兩個(gè)基本問題

（1）

有關(guān)政府角色定位問題的討論屬于規(guī)范理論的范疇

所謂政府角色定位問題就是要回答政府應(yīng)當(dāng)做什么或者不應(yīng)當(dāng)做什么的問題。

（2）

政府角色定位與公共政策作用范圍之間的關(guān)系

制定和執(zhí)行公共政策是政府發(fā)揮作用的基本方式。因此一個(gè)關(guān)于政府角色定位的理論基本上也就是在回答公共政策應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用或者不應(yīng)當(dāng)在哪些地方發(fā)揮作用。

2.討論政府角色定位問題的基本邏輯

首先，作為該邏輯的起點(diǎn)，我們建立起一個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的體系。所謂價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的體系通常包括不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及關(guān)于這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在該體系中的重要性的判斷。

其次，當(dāng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)確定之后，我們就可以依據(jù)這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)解決社會(huì)問題的各種方案進(jìn)行綜合地評(píng)價(jià)。

最后，我們按照上述評(píng)判的結(jié)果來(lái)選擇對(duì)于解決特定社會(huì)問題最滿意的路徑或方案。

3.關(guān)于政府角色定位與公共政策的理想作用范圍的爭(zhēng)論

第一，爭(zhēng)論的發(fā)生可能是由于我們對(duì)各種問題解決途徑的認(rèn)識(shí)有待深入，此時(shí)爭(zhēng)論發(fā)生在事實(shí)層面。

第二，爭(zhēng)論的發(fā)生可能是由于爭(zhēng)論各方在選擇價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)方面出現(xiàn)了差異，此時(shí)爭(zhēng)論發(fā)生在價(jià)值層面。

4.關(guān)于政府與其他部門關(guān)系的類型劃分

（1）

替代型

鑒于不同的問題解決途徑各有自己的優(yōu)勢(shì)和缺陷，政府能夠做好的地方，其他部門未必能夠做好，而其他部門能夠做好的地方，政府未必能夠做好，因此各個(gè)部門需要有一定的分工，從而在解決社會(huì)問題上各自發(fā)揮自己的作用。

（2）

補(bǔ)充型

在補(bǔ)充關(guān)系中，政府與其他部門之間所形成的是一種合作關(guān)系。按照這種關(guān)系，政府應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)牡胤竭x擇與其他部門進(jìn)行合作地政策，共同解決社會(huì)問題。

二、關(guān)于政府角色定位和公共政策作用范圍的一些事實(shí)

1.市場(chǎng)化趨勢(shì)

市場(chǎng)化趨勢(shì)是指政府通過全面的改革來(lái)建立或深化市場(chǎng)在解決社會(huì)問題過程中所發(fā)揮的作用。

2.第三部門發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用

這一趨勢(shì)既表現(xiàn)在第三部門中的組織獨(dú)立地承擔(dān)著越來(lái)越多的社會(huì)職能，也表現(xiàn)在政府在解決社會(huì)問題過程中越來(lái)越強(qiáng)調(diào)與第三部門的合作伙伴關(guān)系。

3.社區(qū)角色的變遷

一方面，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程同時(shí)也就是非正式部門的角色不斷地被政府、市場(chǎng)（企業(yè)組織）和第三部門（非政府組織）侵蝕的過程，或者說(shuō)，是一個(gè)正式部門不斷地取代非正式部門的過程。另一方面，在全球范圍內(nèi)，政府在公共政策實(shí)踐中也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)社區(qū)的重要性，包括依靠社區(qū)解決社會(huì)問題和通過政府與社區(qū)的合作來(lái)解決社會(huì)問題。

第三章

公共政策系統(tǒng)分析

第一節(jié)

公共政策主體

主體，按照哲學(xué)觀點(diǎn)而言，是指進(jìn)行著認(rèn)識(shí)和實(shí)踐活動(dòng)的有意識(shí)的人。一般來(lái)說(shuō)，公共政策主體是指直接或間接地參與公共政策全過程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。

一、官方?jīng)Q策者

一般而言，官方?jīng)Q策者是指廣義的政府，即立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。在我國(guó)，官方?jīng)Q策者還包括執(zhí)政黨。

1.立法機(jī)關(guān)

立法機(jī)關(guān)是公共政策主體最重要的構(gòu)成要素之一，其主要職能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政機(jī)關(guān)

行政機(jī)關(guān)是貫徹執(zhí)行國(guó)家的法律和政策，管理國(guó)家的內(nèi)政、外交等行政事務(wù)的機(jī)關(guān)，它掌握著國(guó)家行政權(quán)力，運(yùn)用公共政策對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，是立法機(jī)構(gòu)所確定的國(guó)家意志的執(zhí)行者。

3.司法機(jī)關(guān)

在美國(guó)，法院可以運(yùn)用司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)對(duì)公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大的影響。法院還可以通過判例對(duì)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策產(chǎn)生影響。法院不僅參與政策制定，而且還在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)采取何種行為。

在我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，司法機(jī)關(guān)的作用更多的表現(xiàn)在政策執(zhí)行和監(jiān)督方面，并沒有真正成為政策制定的主體。

4.中國(guó)共產(chǎn)黨

我國(guó)現(xiàn)行的政治體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一體制，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在我國(guó)公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，體現(xiàn)在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)上。

二、非官方參與者

1.利益集團(tuán)

利益集團(tuán)具有兩個(gè)特征：第一有共同的利益和主張

第二影響公共政策的制定

以美國(guó)為例，利益集團(tuán)影響公共政策制定的方式和途徑主要有直接游說(shuō)、間接游說(shuō)、司法訴訟、政治捐款、示威抗議等。

2.政黨

政黨在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮著組織選舉、參與立法、組建政府、利益聚合等功能。

3.大眾傳媒

大眾傳播媒介主要包括廣播、報(bào)紙、電視、書刊、電影、過激互聯(lián)網(wǎng)等傳播工具。有兩個(gè)主要作用：第一是傳播公共政策信息，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾的雙向溝通；第二是引導(dǎo)社會(huì)輿論，影響公共政策議程設(shè)置。

4.思想庫(kù)

思想庫(kù)是現(xiàn)代政策研究組織的別稱，由專業(yè)人員組成的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的綜合性政策研究組織，它的出現(xiàn)對(duì)于改善政策系統(tǒng)和環(huán)境、促進(jìn)決策質(zhì)量的提高有著積極的影響。一般來(lái)說(shuō)，思想庫(kù)分為幾種類型：

（1）

官方思想庫(kù)：這類思想庫(kù)隸屬于政府及其職能部門，帶有明確的官方色彩，直接反映了政府的態(tài)度、立場(chǎng)和感興趣的問題。

（2）

半官方思想庫(kù)：這類思想庫(kù)處于民間，但與政府有著非常密切的關(guān)系。政府可以通過投資或資助重點(diǎn)研究領(lǐng)域和方向，使其為政府服務(wù)，或者與思想庫(kù)簽訂合同，建立相互依存的關(guān)系。

（3）

民進(jìn)思想庫(kù)：它是由民間發(fā)起并得到基金會(huì)和企業(yè)的資助的社會(huì)性政策研究機(jī)構(gòu)。

（4）

國(guó)際思想庫(kù)：它是由不同國(guó)家的各學(xué)科專家者組成的、以研究人類全球問題為主的政策研究機(jī)構(gòu)，研究范圍包括環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平等。

5.公民個(gè)人

公民個(gè)人通過各種政治參與途徑，影響或制約公共政策的制定與執(zhí)行。在西方國(guó)家，公民參與政策過程的方式主要包括投票選舉、全民公決、聽證會(huì)、示威游行、罷工等。

第二節(jié)

公共政策客體

公共政策客體是公共政策所發(fā)生的作用的對(duì)象，包括公共政策所要處理的社會(huì)問題和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員兩個(gè)方面。公共政策主體和公共政策客體的劃分只是相對(duì)意義上的，對(duì)于許多處于中間層次的人、團(tuán)體和組織而言，它們往往充當(dāng)了政策主體和政策客體的雙重角色。

一、公共政策的直接客體：社會(huì)問題

所謂問題通常泛指實(shí)際狀態(tài)與期望之間的差距，由此出發(fā)，社會(huì)問題是指社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。

社會(huì)問題、公共問題和公共政策問題這三個(gè)概念的含義較為接近，容易造成混淆。其中，社會(huì)問題是外延最廣的概念，是與私人問題相對(duì)應(yīng)的。一般來(lái)說(shuō)，僅涉及某個(gè)人的期望與實(shí)際狀態(tài)之間的差距問題無(wú)疑是私人問題，當(dāng)許多人的期望與實(shí)際狀態(tài)出現(xiàn)差距，問題就超出了私人的界限，從而演變?yōu)樯鐣?huì)問題。當(dāng)問題超出了當(dāng)事人范圍，影響波及到非直接相關(guān)的群體，受到社會(huì)公眾普遍關(guān)注時(shí)，問題就轉(zhuǎn)換成為公共問題。在現(xiàn)代社會(huì)，政府所面臨的公共問題非常多，并不是所有的公共問題都能夠進(jìn)入政府的議事日程，只有那些被政府?dāng)[上議事日程并加以處理的問題才是公共政策問題。

公共政策的制定即是沿著問題——社會(huì)問題——公共問題——公共政策問題這條路線發(fā)展演化的。制定公共政策是為了解決社會(huì)問題，但在政府決策者看來(lái)，并非所有的社會(huì)問題都是需要政府解決的。

二、公共政策的間接客體：目標(biāo)群體

所謂目標(biāo)群體就是那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會(huì)成員。

作為公共政策的客體的目標(biāo)群體與公共政策主體之間是相互作用、在一定條件下會(huì)相互轉(zhuǎn)化的。公共政策主體在某些情況下可以作為客體而存在，公共政策客體也可以作為主體而存在。比如，國(guó)家公職人員在制定和執(zhí)行某項(xiàng)具體政策時(shí)，是作為公共政策主體而存在的，而當(dāng)他們?cè)谌粘Ｋ饺松钪惺艿皆撜叩恼{(diào)控和制約時(shí)，他們是作為公共政策客體而存在的。

公共政策所要調(diào)整和規(guī)范的對(duì)象就是具有不同性質(zhì)的利益訴求的社會(huì)成員之間的關(guān)系。

在公共政策的制定與執(zhí)行中，目標(biāo)群體的態(tài)度對(duì)于公共政策能否達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)有著重要的影響。目標(biāo)群體的態(tài)度分為接受和不接受。有學(xué)者把目標(biāo)群體順服的原因歸納為政治社會(huì)化、政策合法化、成本利益衡量、顧全大局觀念、基于私利、避免懲罰、情勢(shì)變遷等，認(rèn)為目標(biāo)群體不接受政策的原因有價(jià)值觀念沖突、同輩團(tuán)體的社會(huì)化、傳媒影響、追求目前利益、選擇性認(rèn)知不同、政策本身不妥等。

第三節(jié)

公共政策環(huán)境

一、公共政策環(huán)境的內(nèi)涵

公共政策環(huán)境是指影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。從系統(tǒng)論的角度看，凡是對(duì)公共政策產(chǎn)生作用和影響的因素都可歸為公共政策環(huán)境。

把公共政策環(huán)境劃分為一般環(huán)境和工作環(huán)境兩類。一般環(huán)境是指影響公共政策的所有外部因素的總和，進(jìn)一步可以劃分為地理自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境和國(guó)家環(huán)境；真正與具體的公共政策過程發(fā)生作用的是一般環(huán)境中較為具體的成分，它們構(gòu)成了公共政策過程的工作環(huán)境。

二、公共政策環(huán)境的構(gòu)成1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是對(duì)公共政策系統(tǒng)具有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)因素的總和。無(wú)論何種性質(zhì)的公共政策主體，其決策體制、決策目標(biāo)、決策行為、決策原則、決策方法等都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，這種制約表現(xiàn)在：

(1)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點(diǎn)

(2)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供了公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所必需的資源

(3)

經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)取向

2.政治環(huán)境

政治環(huán)境是指對(duì)公共政策系統(tǒng)具有重要影響的政治狀態(tài)，包括一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的政治體制、政治結(jié)構(gòu)、政治文化、政治關(guān)系等，政治環(huán)境對(duì)公共政策系統(tǒng)的影響表現(xiàn)在：

(1)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

(2)

政治環(huán)境決定著公共政策系統(tǒng)的民主化程度

(3)

政治環(huán)境決定著公共政策的合法化程度

3.社會(huì)文化環(huán)境

社會(huì)文化環(huán)境是對(duì)公共政策系統(tǒng)具有重要影響的社會(huì)狀況和文化狀況，包括人口規(guī)模、性別與年齡比例、地區(qū)和民族分布、社會(huì)道德風(fēng)尚、國(guó)民受教育程度等，影響有：

(1)

社會(huì)文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運(yùn)行所需的智力條件

(2)

社會(huì)文化環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)運(yùn)行的倫理和心理?xiàng)l件

4.國(guó)際環(huán)境

(1)

國(guó)際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的價(jià)值選擇

(2)

國(guó)際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的參照系選擇

(3)

國(guó)際環(huán)境影響公共政策系統(tǒng)的性質(zhì)

第四節(jié)

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含義

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段。政策方案只有通過適當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟拍艿玫接行У膱?zhí)行，從而達(dá)到政策設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)。它是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制。

2.關(guān)于政策工具分類的討論

關(guān)于政策工具分類的討論并沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

二、公共政策工具的分類

加拿大學(xué)者霍利特和拉梅什根據(jù)在提供公共物品和服務(wù)的過程中政府介入程度的高低，將政策工具分為三類：自愿性工具、混合性工具、強(qiáng)制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或幾乎沒有政府干預(yù)，它是在自愿的基礎(chǔ)上完成預(yù)定任務(wù)。

1.家庭與社區(qū)

2.志愿者組織

3.市場(chǎng)

（二）強(qiáng)制性工具

也叫指導(dǎo)性工具，它借助政府的權(quán)威和強(qiáng)制力，對(duì)目標(biāo)群體的行動(dòng)進(jìn)行控制和指導(dǎo)。

1.管制

是指政府通過一系列行政管理過程對(duì)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的行為作出要求和規(guī)定的活動(dòng)。對(duì)于這些規(guī)定，目標(biāo)群體必須遵守好服從，反之將受到懲罰。

2.公共企業(yè)（也稱國(guó)有企業(yè)）

3.直接提供

由公共財(cái)政撥款并由政府及其雇員直接提供物品和服務(wù)，例如國(guó)防、外交關(guān)系、消防等。

（三）混合性工具

它結(jié)合了自愿性工具和強(qiáng)制性工具的特征，允許政府對(duì)非政府行為主體的決策進(jìn)行不同程度的干預(yù)，但最終仍由私人作出決策。

1.信息與規(guī)勸

信息傳播是一種消極工具，政府向個(gè)人和公司提供信息并期待他們的行為發(fā)生預(yù)期的變化，但信息傳播并不具有強(qiáng)制性，公眾并沒有義務(wù)作出特定的回應(yīng)。

規(guī)勸是政府試圖說(shuō)服人們?nèi)プ龌虿蛔瞿呈?，力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?dòng)，但是規(guī)勸并不運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰手段。

2.補(bǔ)貼

補(bǔ)貼是指政府（或者通過其代理）給個(gè)人、公司和組織的各種形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移，目的在于通過影響和改變受資助者對(duì)不同備選方案成本與收益的判斷，促使其采取政府期望的行為。形式包括撥款、稅收減免、憑單、低息貸款。

3.產(chǎn)權(quán)拍賣

這種工具假定市場(chǎng)是最有效率的資源配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在不存在市場(chǎng)的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立市場(chǎng)。政府對(duì)特定的資源確立一定數(shù)量的可交易的產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造出認(rèn)為的稀缺，并讓價(jià)格機(jī)制起作用。

許多國(guó)家都采用這種工具來(lái)控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先確定可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的污染物排放總量，然后通過定期拍賣來(lái)分配污染物的排放指標(biāo)。

4.稅收與使用者付費(fèi)

三、公共政策工具的選擇

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)模型

經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多把政策工具的選擇等同于特定工具與需要完成的任務(wù)之間的技術(shù)性配對(duì)演練。

2.政治學(xué)模型

政治學(xué)家認(rèn)為在技術(shù)層面上各種政策工具之間具有或多或少的可替換性，因此應(yīng)該把研究焦點(diǎn)放在各種政治力量上，是它們決定了政策工具的選擇。

3.綜合模型

政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度

高

低

國(guó)家能力

強(qiáng)

市場(chǎng)工具

管制、公共企業(yè)、直接提供等工具

弱

家庭與社區(qū)、志愿者組織

混合工具

第四章

公共政策問題的構(gòu)建分析

構(gòu)建政策問題是進(jìn)行政策分析的第一步，它直接影響政策過程后續(xù)階段的程序與任務(wù)。要制定公共政策，首先必須是挖掘和確認(rèn)政策問題，了解問題產(chǎn)生的原因和背景，尋找社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的途徑，把握政策問題分析的基本方法。

第一節(jié)

公共政策問題概述

一、公共政策問題的定義

問題通常泛指實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。

公共政策問題是指基于特定的社會(huì)問題，由政府列入政策議程并采取行動(dòng)，通過公共行為希望實(shí)現(xiàn)或解決的問題。

1.社會(huì)客觀現(xiàn)象或問題情境

2.對(duì)上述問題的察覺與認(rèn)同

3.價(jià)值、利益與規(guī)范的沖突

4.團(tuán)體的活動(dòng)與力量

5.政府的必要行動(dòng)

二、公共政策問題的特征

1.政策問題的關(guān)聯(lián)性

2.政策問題的主觀性：政策問題是思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物，政策問題既與客觀的社會(huì)現(xiàn)象有關(guān)，也與人們對(duì)這種現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)和選擇有關(guān)。

3.政策問題的人為性：只有當(dāng)人們對(duì)改變某些問題情勢(shì)的希望作出判斷時(shí)，才可能產(chǎn)生政策問題。

4.政策問題的動(dòng)態(tài)性

三、公共政策問題的類型

1.米特羅夫與基爾曼對(duì)政策問題的分析

他們提出政策問題構(gòu)建的主要內(nèi)容是政策問題的概念化。所謂問題概念化是指政策分析者使用通用的語(yǔ)言，將政策問題情境界定為一個(gè)實(shí)質(zhì)行動(dòng)的政策問題。

（1）

自然觀

認(rèn)為社會(huì)問題的產(chǎn)生是歷史發(fā)展的自然產(chǎn)物

（2）

道德觀

認(rèn)為社會(huì)問題產(chǎn)生是由于政策相關(guān)者的道德淪喪

（3）

環(huán)境觀

認(rèn)為社會(huì)問題的產(chǎn)生是因問題受害者本身的行動(dòng)不當(dāng)或決策不當(dāng)導(dǎo)致的。

2.洛維對(duì)政策問題的分類

洛維根據(jù)受到問題影響的人數(shù)及其相互間的關(guān)系，將政策問題分為分配型、管制型與再分配型三類。

（1）

分配型問題

分配型問題是把物品和服務(wù)、成本和義務(wù)分配給社會(huì)中特定群體而引發(fā)的政策問題。從博弈論的角度出發(fā)，此類問題基本上是一種“非零和博弈”的問題，因?yàn)樘幚磉@類問題并不構(gòu)成一方之所得建立在另一方之所失的基礎(chǔ)上，不具備利益和義務(wù)的排他性。

（2）

管制型問題

管制型問題是政府等管制者設(shè)定明確一致的管制標(biāo)準(zhǔn)與管制規(guī)則，對(duì)標(biāo)的團(tuán)體從事某種活動(dòng)或處理不同利益的行為加以限制所引發(fā)的政策問題。此類問題屬于“零和博弈”的問題，因?yàn)檫@類問題的處理常常使一方獲得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型問題

再分配型問題是政策將某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的的團(tuán)體享受或承擔(dān)所引發(fā)的問題。這類問題的處理容易引起利益上的排他性，是一種“零和博弈”的問題。

3.威廉·N.鄧恩對(duì)政策問題的分類

他從政策問題的結(jié)構(gòu)角度，把政策問題劃分為結(jié)構(gòu)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)適度和結(jié)構(gòu)不良三種類型。每一類問題的結(jié)構(gòu)取決于它們的相對(duì)復(fù)雜程度。

要素

問題的結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)優(yōu)良

結(jié)構(gòu)適度

結(jié)構(gòu)不良

決策者

一人或數(shù)人

一人或數(shù)人

許多

備選方案

有限

有限

無(wú)限

效用（價(jià)值）

一致

一致

沖突

結(jié)果

確定性或風(fēng)險(xiǎn)

不確定

未知

概率

可計(jì)算

不可計(jì)算

不可計(jì)算

第二節(jié)

公共政策問題構(gòu)建的程序

一、政策問題構(gòu)建的程序

在公共政策過程中，政策問題構(gòu)建通常由問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述四個(gè)相互依存的過程組成；政策問題構(gòu)建包括問題情境、元問題、實(shí)質(zhì)問題和正式問題。

第一階段：以問題感知體悟問題情境

第二階段：以問題搜索認(rèn)定元問題

第三階段：以問題界定發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)問題

第四階段：以問題陳述建立正式問題

二、政策問題的論證

在構(gòu)建政策問題的過程中，經(jīng)常會(huì)遇到對(duì)問題的爭(zhēng)論，這種爭(zhēng)論不僅包括對(duì)即將采取的實(shí)際的或可能的行動(dòng)有不同的意見，也反映了對(duì)政策問題本身性質(zhì)的認(rèn)識(shí)還存在分歧，為此就需要進(jìn)行政策問題論證。

威廉·N.鄧恩認(rèn)為公共政策問題論證的復(fù)雜性可以通過論證所在的組織層次具體表現(xiàn)出來(lái)。根據(jù)類別等級(jí)，政策問題的論證可分為一級(jí)論證、二級(jí)論證、功能論證和小論證。

1.小論證

它是指將政策問題分解成若干項(xiàng)目，再對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行論證，往往是由政策分析人員劃分為專門小組來(lái)進(jìn)行的。

2.功能論證

通常是由政策制定的具體組織來(lái)進(jìn)行的，其任務(wù)是將構(gòu)成政策問題的主要要素的單獨(dú)分析有機(jī)綜合起來(lái)，從而確定政策問題的結(jié)構(gòu)類型。

3.二級(jí)論證

是由政府的決策機(jī)構(gòu)作出的論證，主要是集中討論政策目標(biāo)、政策計(jì)劃、政策成本、政策效果等問題。

4.一級(jí)論證

實(shí)際上是對(duì)政策問題是否進(jìn)入政策議程的最終決定。

三、政策問題診斷的誤差

1.組織結(jié)構(gòu)：層級(jí)節(jié)制體系；專業(yè)化；集權(quán)化

2.意識(shí)形態(tài)

3.無(wú)知

4.信息超載

5.噪音干擾

6.時(shí)間落差

7.逃避問題

8.隱蔽問題

9.虛假問題

第三節(jié)

公共政策議程的建立

一、政策議程的含義與類型

社會(huì)公眾要求政府采取行動(dòng)解決各種各樣社會(huì)問題，但只有一小部分被公共政策者所關(guān)注，那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策議程。政策議程的建立是社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。

1.系統(tǒng)議程

又稱為公眾議程，是指某個(gè)社會(huì)問題已經(jīng)引起社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決這樣的一種政策議程。

2.正式議程

又稱為政府議程，是指某些社會(huì)問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對(duì)之采取一定的行動(dòng)，并把這些社會(huì)問題列入政策范圍這樣一種政策議程。政策議程包括以下四個(gè)階段：

（1）

界定議程：通過討論，積極而慎重的研究被認(rèn)定的政策問題

（2）

規(guī)劃議程：從總體上討論需要優(yōu)先解決的政策項(xiàng)目

（3）

議價(jià)議程：根據(jù)每一規(guī)范方案的利害得失，政策相關(guān)人就價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與利益分配進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的爭(zhēng)論。

（4）

循環(huán)議程：正式進(jìn)入政府議程的政策方案，都要不斷接受評(píng)估與檢驗(yàn)，并加以科學(xué)修正。

3.兩種議程的區(qū)別

公眾議程一般由一些較抽象的項(xiàng)目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決方法，所體現(xiàn)出來(lái)的往往是眾說(shuō)紛紜的特點(diǎn)。

政府議程則比公眾議程來(lái)得特定而且具體，它是對(duì)政策問題進(jìn)行認(rèn)定或陳述的最后階段，問題經(jīng)過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時(shí)候，公眾議程就轉(zhuǎn)入政府議程。

二、社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的途徑

1.社會(huì)中部分團(tuán)體或者個(gè)體主動(dòng)，政府只是有限介入

不少團(tuán)體會(huì)從各自的利益出發(fā)，力圖謀求在社會(huì)中所期望獲得的平衡位置。如果這些團(tuán)體的利益受到了威脅，產(chǎn)生了被剝奪感，他們就會(huì)千方百計(jì)地要求政府采取行動(dòng)保護(hù)他們的利益。

對(duì)于社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人認(rèn)為很重要的社會(huì)問題，政府為什么會(huì)有限介入呢？四個(gè)原因：

(1)

政府基本上不知道這些問題的存在。

(2)

政府知道問題的存在，但沒有權(quán)力去處理。

(3)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力處理，但無(wú)能力辦理。

(4)

政府知道問題的存在，也有權(quán)力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。

2.政府主動(dòng)介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人只是有限介入

(1)

例如保護(hù)環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會(huì)從更高的層次關(guān)心并加以解決。

(2)

社會(huì)上的一部門團(tuán)體或個(gè)人由于缺乏資源，他們無(wú)力向政府請(qǐng)求幫助，而實(shí)際上他們又特別需要政府的主動(dòng)關(guān)注。

(3)

在社會(huì)各種利益的沖突中，有些團(tuán)體或個(gè)人會(huì)憑借控制大量資源的優(yōu)勢(shì)，始終處于沖突的主導(dǎo)地位，為了維護(hù)社會(huì)的公正，政府需要主動(dòng)干預(yù)，保護(hù)沖突中的受害者。

(4)

政府會(huì)從自身利益的需求出發(fā)，主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)問題。

3.政府及社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人都主動(dòng)

(1)

政府希望解決的問題與公眾妖氣解決的問題完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數(shù)情況下既有共同的一面，又有差異的一面。

4.政府與個(gè)人、團(tuán)體都不主動(dòng)介入

理論上存在，實(shí)踐中不常見

三、影響社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的因素

1.公民個(gè)人的作用

2.利益團(tuán)體的作用

3.政治領(lǐng)袖的作用

4.政府體制的作用

5.大眾傳媒的作用

6.專家學(xué)者的作用

7.問題自身的作用

四、社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的觸發(fā)機(jī)制

推動(dòng)社會(huì)問題加速進(jìn)入政策議程的四種觸發(fā)機(jī)制：

1.政治領(lǐng)導(dǎo)

3.危機(jī)事件

2.抗議活動(dòng)

4.傳媒曝光

五、社會(huì)問題進(jìn)入政策議程的障礙

“無(wú)決策制定”是主張改變社會(huì)現(xiàn)行利益和特權(quán)分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在這種需求尚未達(dá)到政策制定領(lǐng)域以前，就加以阻止的一種方法。

1.政治原則的偏離

4.表達(dá)方式的失當(dāng)

2.價(jià)值體系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府體系的封閉

六、公共政策議程建立的模型

1.科布的政策議程建立模型

（1）

外在創(chuàng)始型

政策訴求由政府系統(tǒng)以外的公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提出，經(jīng)闡釋（對(duì)政策訴求進(jìn)行解釋和說(shuō)明）和擴(kuò)散（通過一定方式把政策訴求傳統(tǒng)給相關(guān)群體），首先進(jìn)入公眾議程，然后通過對(duì)政府施加壓力的手段，使之進(jìn)入政府議程。

（2）

政治動(dòng)員型

具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)導(dǎo)人主動(dòng)提出其政策意向，并使其進(jìn)入政府議程。

（3）

內(nèi)在創(chuàng)始型

政府系統(tǒng)內(nèi)部的人員或部門為解決純粹的內(nèi)部事務(wù)而提出政策問題，且問題擴(kuò)散的對(duì)象僅限于體制內(nèi)的相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人。

2.約翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在問題流、政策流、政治流三種信息流的基礎(chǔ)上。

?

問題流主要關(guān)注問題的界定，它包括問題是如何被認(rèn)知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。

?

政策流與解決問題的技術(shù)可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關(guān)。，其重要方面在于針對(duì)政策問題而提出的各種建議。

?

政治流涉及政治對(duì)于問題解決方案的影響。他包括三個(gè)因素：公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)的換屆。

另外，外溢現(xiàn)象也影響到政策議程的建立。外溢指的是這樣一個(gè)過程：某一領(lǐng)域的問題（被稱為先例）在政府議程上的出現(xiàn)同時(shí)也就確定了另一領(lǐng)域的類似問題后來(lái)在政策議程上的重要地位。

第三篇：公共政策分析第六章 《政策執(zhí)行》之案例

第六章 政策執(zhí)行

［案例1］

“定心丸”何以變成“鬧心丸”

第二輪土地承包給廣大農(nóng)民吃了一顆“定心九”，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)民的土地使用權(quán)，增加農(nóng)民長(zhǎng)期投入的積極性，保護(hù)耕地，都有較大的促進(jìn)作用，但是在一些地方“定心九”卻變成“鬧心九”。

據(jù)山東省信訪部門統(tǒng)計(jì)，在山東因土地糾紛引發(fā)的農(nóng)民上訪和沖突，已占到農(nóng)村越級(jí)上訪量的40％，并呈上升勢(shì)頭。河南省農(nóng)調(diào)隊(duì)最近對(duì)全省20個(gè)縣的縣、鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的問卷調(diào)查表明，土地糾紛與農(nóng)民負(fù)擔(dān)等成為當(dāng)前一些農(nóng)村的熱點(diǎn)問題。強(qiáng)征承包地引發(fā)糾紛：

1997年，山東省商河縣楊莊鋪鄉(xiāng)政府在沒有征得群眾同意的情況下，單方將幾個(gè)村的數(shù)千畝土地有償承包給山東天馬置業(yè)公司，搞高效農(nóng)業(yè)開發(fā)。村民多次上訪，問題始終得不到解決。村民林富行不平地說(shuō)：“俺家的兩畝地被鄉(xiāng)政府強(qiáng)行包給了天馬公司，補(bǔ)償一直都不給，這是啥道理?”

去年，河南省洛陽(yáng)市所屬的洛寧、宜陽(yáng)、新安等縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在不給任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，強(qiáng)行讓群眾在承包地上種植煙葉，否則就收回群眾的承包田，結(jié)果引發(fā)了群眾上訪。

不少鄉(xiāng)村干部對(duì)第二輪土地承包存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，他們認(rèn)為，“一定30年不變”不過走走形式，以前俺干部能動(dòng)地，現(xiàn)在還能。

河南、山東兩省的農(nóng)業(yè)廳有關(guān)負(fù)責(zé)同志分析說(shuō)，第一輪土地承包是個(gè)“包不包”的問題，而且大多數(shù)是口頭協(xié)議，管理比較松散；而第二輪土地承包十分嚴(yán)格，承包地塊、期限都是用書面合同的形式確定的，嚴(yán)格納入了法制管理的軌道，如果基層干部再延用以前行政強(qiáng)迫命令的辦法隨便調(diào)地，勢(shì)必引發(fā)大量土地糾紛。

中央的土地承包政策在基層得到廣泛的擁護(hù)，但是在具體操作中會(huì)產(chǎn)生矛盾：一家一戶承包與土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛盾。陜西省長(zhǎng)安縣探索出一種叫作“股份田”的新形式，即農(nóng)民以承包土地入股且參與勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)，收益為土地股金和勞動(dòng)者報(bào)酬；投資者以資金入股來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，收益為經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和管理者報(bào)酬；科技人員以技術(shù)入股么技術(shù)服務(wù)，收益為技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)費(fèi)，三方皆大歡喜。河南省許昌市近年興建了上百家高效農(nóng)業(yè)開發(fā)公司，也大都采取土地入股的方式。仍搞“兩田制”損害農(nóng)民利益。

在第二輪土地承包之前，許多地方鄉(xiāng)村干部將耕地分為經(jīng)濟(jì)田和口糧田兩塊，口糧田分給群眾，而經(jīng)濟(jì)田則高價(jià)發(fā)包，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，引起群眾強(qiáng)烈不滿。中央在第二輪土地延包中明確規(guī)定不能再搞“兩田制”，但仍有一些鄉(xiāng)村干部對(duì)此陽(yáng)奉陰違，維護(hù)一己私利。

1999年10月中旬，已是麥播期，可河南省修武縣王屯鄉(xiāng)一千二百多畝地卻一直荒著。原因是鄉(xiāng)黨委、政府下通知：“廢止和收回1998年8月所有與農(nóng)戶簽訂的土地延包合同，全面調(diào)整土地?！辈簧俅迕裨谧约旱某邪锏貏偡N上麥，就被干部帶人犁掉了，雙方?jīng)_突不斷，村民多次上訪告狀。

在付屯村，村民們拿出1998年8月18日才與村委會(huì)簽訂的承包期為30年的合同書，滿腹委屈地說(shuō)：“這合同剛剛簽滿一年，說(shuō)不算就不算了。國(guó)家不讓搞兩田制，鄉(xiāng)里這樣搞，我們堅(jiān)決不同意?！睂?duì)此付屯村支書解釋說(shuō)：“1998年上面要求必須在麥播前把土地延包工作搞完，為應(yīng)付檢查驗(yàn)收，村里與村民們簽訂了合同。誰(shuí)知，村民竟把這個(gè)合同當(dāng)真了。鄉(xiāng)里已專門下通知，要求廢止已簽的合同，重新制定承包方案?！痹谶@里，合同竟被視為兒戲。

山東省臨朐縣月莊村支書李安興1992年從村民手中收回大批耕地，以“兩田制”辦法發(fā)包出去，建起418畝櫻桃園和上百畝蘋果園。在國(guó)家土地承包30年政策出臺(tái)后，這個(gè)村仍私自發(fā)包耕地180畝，致使村民人均只有0.33畝的口糧田，糧食根本不夠吃。月莊村的村民說(shuō)：“這櫻桃園每畝收入高達(dá)數(shù)萬(wàn)元，大都被村干部包了，大伙兒就是覺得不公。”去年1月以來(lái)，月莊村村民多次越級(jí)上訪，要求廢除“兩田制”，按中央政策均分土地。

人口變化引發(fā)人地矛盾：

1998年底，第二輪土地承包進(jìn)入尾聲，河南省商丘市不少群眾來(lái)到省城上訪，反映在延包中沒有分到土地。原因是商丘市的一些縣區(qū)自1978年“大包干”以來(lái)，直至1998年，沒有根據(jù)人口增減變化調(diào)整過土地。

據(jù)調(diào)查，在這些縣區(qū)，大包干后才出嫁的婦女和此后才出生的孩子都沒有分到土地。在有的鄉(xiāng)村，此類人口占人口總數(shù)近30％，導(dǎo)致“一個(gè)人種多人地、多個(gè)人種一人地”的情況十分普遍，在第二輪土地承包中，這批人十分迫切地希望能分到地。但是由于當(dāng)?shù)卣胬斫狻巴恋仨樠印焙汀按蠓€(wěn)定小調(diào)整”的政策，加之沒有地的村民又不足三分之二，不符合“小調(diào)整的方案要經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)三分之二以上成員同意”的有關(guān)規(guī)定，所以在第二輪土地承包中，這批人仍沒有分到地，結(jié)果引發(fā)了大量矛盾。

在第二輪土地承包工作走在前列的河南省濮陽(yáng)市，解決今后的人地矛盾主要是用以下四種方法：一是使第二輪承

包的起點(diǎn)盡量公平，不讓以前出現(xiàn)的問題延續(xù)下去；二是利用好5％的機(jī)動(dòng)地，解決人口較多、生計(jì)較少的農(nóng)戶對(duì)土地的需求；三是實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，如農(nóng)戶間依法進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓互換；四是實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)人地矛盾突出的農(nóng)戶，向外轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力。

思考：

1．第二輪土地承包政策是要給廣大農(nóng)民吃上一顆“定心丸”，但是在一些地方“定心丸”卻變成“鬧心九”。其原因是什么?請(qǐng)從案例中找出某些地方干部在政策執(zhí)行中，違反政策或政策走樣的表現(xiàn)。

2．應(yīng)如何理解行政執(zhí)行的原則性與強(qiáng)制性特點(diǎn)?某些地方干部在土地承包問題上搞“強(qiáng)征承包”、“強(qiáng)迫命令”，是否由行政執(zhí)行的原則性與強(qiáng)制性特點(diǎn)所決定，為什么? 3．要有效地執(zhí)行政策，要求政策執(zhí)行者必須具有哪些素質(zhì)和能力?試結(jié)合這案例事實(shí)，分析“較高的思想政治覺悟和強(qiáng)烈的政策法律意識(shí)”，對(duì)保證政策有效執(zhí)行的必要性。

4.分析上述案例，指出“土地延包”政策在執(zhí)行中存在的問題。

［案例2］

“面子工程”為何栽了面子

巨大的廣場(chǎng)、寬闊的街道、林立的門市以及漂亮的別墅，如果不是親眼所見，很難讓人相信這就是蘇皖一些傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的小城鎮(zhèn)。而不少農(nóng)民對(duì)此卻頗有微詞，他們抱怨說(shuō)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)本來(lái)是件好事，但現(xiàn)在卻成了某些干部撈取政績(jī)的“面子工程”。

領(lǐng)導(dǎo)臉上要貼金，牛不喝水強(qiáng)按頭

一踏進(jìn)號(hào)稱“中華果都”的江蘇豐縣某鎮(zhèn)，映入我們眼簾的是北方鄉(xiāng)鎮(zhèn)少見的氣派景象，而最令人羨慕的莫過于豐黃公路旁那紅瓦蓋頂?shù)膭e墅了。然而，當(dāng)你走進(jìn)這些別墅時(shí)，不由得為眼前所見而震驚：披著豪華外衣的別墅里面，大都是半拉子工程，有的連門窗都沒有安裝。屋里院外雜草叢生，糞便滿地，臭氣熏天。一位住在附近的群眾告訴我們，由于沒有人住，這里成了過往行人的“公廁”。

別墅變“公廁”，這是哪位款爺錢多得可以隨便亂扔，還是哪位房地產(chǎn)商被深度“套牢”？出乎意料的是，這些房產(chǎn)的主人衣衫破舊，面容愁苦。他們根本不是什么富商巨賈，相反倒是一群負(fù)債累累甚至傾家蕩產(chǎn)的國(guó)有果園職工，而陷他們于絕境的竟是鎮(zhèn)政府的一個(gè)“城市夢(mèng)”。

像該鎮(zhèn)一樣，蘇皖農(nóng)村的大多數(shù)縣還是“吃飯財(cái)政”、“赤字財(cái)政”，政府拿不出多少錢來(lái)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，于是不少地方把眼光不由自主地投向民間，提出要“借用民力”、“以地生財(cái)”。但是，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的地區(qū)，小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)人口的吸引力十分有限，農(nóng)民不愿意遠(yuǎn)離自己的耕地到集鎮(zhèn)建房落戶。即使少數(shù)脫離了土地的農(nóng)民，也寧愿到縣級(jí)以上中心城市居住，因?yàn)槟抢镉懈嗟闹\生之路。

農(nóng)民積極性不高，房子蓋不起來(lái)，一些地方就采取行政命令逼著老百姓“挖掘潛力”?！爸腥A果都”的領(lǐng)導(dǎo)們使用的手段頗為強(qiáng)硬，“不蓋新房，就扒你老屋”，萬(wàn)般無(wú)奈之下，許多職工不得不拆掉自己本來(lái)不錯(cuò)的住房，舉債蓋樓。果園一分場(chǎng)職工年介田家里本來(lái)就窮，為了蓋樓借高利貸2.5萬(wàn)元，共投資3.7萬(wàn)元才完成了土木工程，最后因還不起借款，剛蓋好的新房又被抵押了出去。

在安徽省碭山縣周寨鎮(zhèn)，類似的情景也在上演。1996年初，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)率隊(duì)到蘇北參觀學(xué)習(xí)后，為了加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，采取“非常措施”，拆房擴(kuò)路，大干快上。有戶姓葛的大家庭，共被扒掉28間瓦房，未獲分文補(bǔ)償，僅被批準(zhǔn)花9000元購(gòu)買了相當(dāng)于原來(lái)5間房面積的地皮使用權(quán)，而且必須建成二層以上統(tǒng)一規(guī)格的樓房，留走廊，貼瓷磚，一切費(fèi)用自付。全家因此損失4萬(wàn)多元，至今仍背著近3萬(wàn)元的債務(wù)，為此，葛家老人已經(jīng)不知道哭過多少回了。

一位農(nóng)民詩(shī)人目睹此情此景，忍不住寫下了《山坡羊》的詩(shī)句：“為筑洋房，摳破錢囊，忍看農(nóng)民拉饑荒。層樓起，債臺(tái)長(zhǎng)，束緊褲帶奔小康。舊郭新城憑臆構(gòu)，朝建煌煌，暮拆光光。”

急功近利建新城 短期行為搞規(guī)劃

作為啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)的突破口，小城鎮(zhèn)的崛起在不少地方確實(shí)起了牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。不少沉寂多年、發(fā)展滯后的小城鎮(zhèn)一下子變成了大工地，短短幾年時(shí)間里，一座座舊鎮(zhèn)換了新顏。紅紅火火的表象背后，也有少數(shù)象“中華果都”一樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離實(shí)際、盲目跟風(fēng)，致使群眾怨聲載道。一些縣把小城鎮(zhèn)新增多少建筑面積當(dāng)作一項(xiàng)重要指標(biāo)來(lái)考核，層層下指標(biāo)，級(jí)級(jí)壓任務(wù)，要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)動(dòng)工、鎮(zhèn)鎮(zhèn)建設(shè)。有的甚至還定出了時(shí)間表，提出5年再造一個(gè)新城。小城鎮(zhèn)建設(shè)基本處于無(wú)序的、粗放的、盲目趕速度、上規(guī)模、擴(kuò)總量的狀態(tài)中。

安徽省阜陽(yáng)市的一個(gè)縣為了促進(jìn)小城鎮(zhèn)的繁榮，不僅強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城蓋房，而且還把吸引農(nóng)民進(jìn)城的指標(biāo)分解到機(jī)

關(guān)干部的頭上，要求每個(gè)干部幫助1—5戶農(nóng)民進(jìn)小城鎮(zhèn)蓋房，并且一律要蓋樓房，迫于無(wú)奈，縣直機(jī)關(guān)只好四處籌資建房，有的機(jī)關(guān)干部甚至自己掏出上萬(wàn)元來(lái)完成任務(wù)。

這種急功近利的短期行為，致使不少地方的小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，即使一些有規(guī)劃的，也多停留在紙上畫畫、墻上掛掛，建幾條街，蓋幾棟樓，內(nèi)部工業(yè)、商業(yè)、住宅等各種功能區(qū)分不盡合理，混雜現(xiàn)象普遍。在建筑風(fēng)格上，許多地方更是千篇一律的二層小樓，沒有任何特點(diǎn)?！耙粭l街，兩張皮，鴨舌帽子一樣齊”的臨街建筑，以及“火柴盒式”的民房，成了一些地方小城鎮(zhèn)建設(shè)的共同寫照。這些一哄而上的低品位建筑，一時(shí)看起來(lái)還說(shuō)得過去，可以寫進(jìn)某些領(lǐng)導(dǎo)的“政績(jī)薄”，但幾年或十幾年一過，又要落后，隨之而來(lái)的就可能是下一輪的大拆大建，這種社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展有百害而無(wú)一利。

農(nóng)民唱起“空城計(jì)” “面子工程”栽面子

興業(yè)才能強(qiáng)鎮(zhèn)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，一些地方只重視小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)，卻忽視了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)的過于超前和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相對(duì)滯后，使巨額投入并沒有帶來(lái)相應(yīng)的回報(bào)，有的地方甚至唱起了“空城計(jì)”。蘇北有一個(gè)鄉(xiāng)曾經(jīng)作過一次調(diào)查，全鄉(xiāng)不算在建和準(zhǔn)備建的房屋，光現(xiàn)有的房屋就有80%以上閑置。由于把有限的資金都投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，許多拿不出錢來(lái)發(fā)展生產(chǎn)，不少人因?yàn)楸池?fù)沉重債務(wù)，剛蓋上新房有淪為新的貧困戶。

強(qiáng)扭的瓜兒不甜。近幾年來(lái)，“中華果都”由于將內(nèi)部銀行、農(nóng)村合作基金會(huì)存款中的大量資金投入到不切實(shí)際的小城鎮(zhèn)建設(shè)上，使本想成為城鎮(zhèn)一景的“面子工程”變成了人見人煩的“敗筆”。投資數(shù)十萬(wàn)元安裝的路燈因?yàn)闆]錢買電，只為外地的參觀者亮過幾次，平日只能在白天看得見。投資上百萬(wàn)元的大觀園，更是門可羅雀。更為嚴(yán)重的是，由于鎮(zhèn)里的財(cái)力耗盡，負(fù)債累累，導(dǎo)致果園退休職工養(yǎng)老金、教師及干部工資不能正常發(fā)放，人們上訪不斷，弄得領(lǐng)導(dǎo)徹底沒了面子。

在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，為什么“領(lǐng)導(dǎo)熱、群眾冷”？“領(lǐng)導(dǎo)要政績(jī)，群眾要小康”是一個(gè)重要原因。誠(chéng)然，地方上要人們進(jìn)小城鎮(zhèn)蓋房也是出于好意，可以有效地節(jié)約耕地，方便人們購(gòu)物、就醫(yī)、上學(xué)。當(dāng)時(shí)當(dāng)“好意”一旦被某些人當(dāng)作撈取政績(jī)的籌碼時(shí)，就會(huì)變成百姓的災(zāi)難。有識(shí)之士呼吁，小城鎮(zhèn)建設(shè)要真正做到量力而行、實(shí)事求是，領(lǐng)導(dǎo)干部必須樹立正確的政績(jī)觀，多做前人栽樹、后人乘涼的實(shí)事，少做表面好看、熱鬧一時(shí)的文章。

［案例3］

“川氣東送”之時(shí)回顧當(dāng)年“川氣出川”的教訓(xùn)

中石化“一號(hào)工程”的“川氣東送”項(xiàng)目原定2009年10月氣就可抵達(dá)上海，但因管道需要升壓和做各種調(diào)試，現(xiàn)在，具體的供氣時(shí)間還沒定。但阻礙“川氣東送”的，并不僅僅是技術(shù)因素。

這條總投資600多億元，始于四川達(dá)州普光氣田，由西向東途經(jīng)四川、重慶、湖北、安徽、江蘇、浙江、上海五省二市，全長(zhǎng)2203公里的天然氣大動(dòng)脈，規(guī)劃輸氣量120億立方米/年，供應(yīng)量與中國(guó)陸上第一條天然氣長(zhǎng)輸管道——西氣東輸一線，大致相當(dāng)。

反面案例：“川氣出川”工程不了了之

20世紀(jì)70年代中期，我國(guó)曾實(shí)施了一項(xiàng)引起全國(guó)震動(dòng)的“川氣出川工程”。即經(jīng)過5年努力，實(shí)現(xiàn)四川省年產(chǎn)天然氣300億立方米的計(jì)劃。然后鋪設(shè)長(zhǎng)達(dá)2940公里的管道，使年產(chǎn)一半的天然氣沿長(zhǎng)江而下，穿巴蜀，過鄂中，經(jīng)江蘇，直抵上海。到時(shí)，中國(guó)的能源結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大變化，并將帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而到了1980年，這項(xiàng)引人注目的“川氣出川”工程便偃旗息鼓。已鋪設(shè)的管道全部作廢，大口徑專用鋼管廠只好停產(chǎn)，從國(guó)外定購(gòu)來(lái)的天然氣脫硫裝置，其中13套鎖在了倉(cāng)庫(kù)里，向國(guó)內(nèi)100多個(gè)單位定購(gòu)的專用設(shè)備也都?jí)涸趲?kù)里，到1980年底統(tǒng)計(jì)，有4億多元的物資壓在四川石油管理局倉(cāng)庫(kù)。計(jì)委估算為“川氣出川”工程修公路鋪管道等共耗資3．7億元。由于改變經(jīng)濟(jì)格局而造成的損失則更大。那么，這項(xiàng)錯(cuò)誤的決策是怎樣出臺(tái)的呢？

1973年燃化部主要領(lǐng)導(dǎo)人提出，國(guó)家要改變能源構(gòu)成，四川應(yīng)找天然氣，搞到年產(chǎn)300～500億立方米。四川石油管理局按照燃化部領(lǐng)導(dǎo)人的指示，組織30多名技術(shù)人員到北京匯報(bào)四川天然氣資源初步勘測(cè)的情況。匯報(bào)會(huì)上，燃化部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)聽了四川的匯報(bào)之后，批評(píng)四川局的技術(shù)人員“思想不解放，右傾”，于是匯報(bào)會(huì)改為務(wù)虛會(huì)。大談全國(guó)大好形勢(shì)，不務(wù)出年產(chǎn)500億立方米天然氣的儲(chǔ)量依據(jù)就不能過關(guān)。在這種情景下，四川石油管理局的技術(shù)人員就違心地算出1萬(wàn)億、10萬(wàn)億兩個(gè)神仙數(shù)字。他們還在匯報(bào)書上把這些數(shù)字分成了三級(jí)，就是可采儲(chǔ)量、尚待驗(yàn)證儲(chǔ)量、沒經(jīng)鉆探儲(chǔ)量；但這不符合燃化部領(lǐng)導(dǎo)人的胃口，結(jié)果開始升級(jí)——把三級(jí)改為二級(jí)，把二級(jí)提為一級(jí)。1975年1月國(guó)家計(jì)委、建委根據(jù)燃化部的匯報(bào)，向國(guó)務(wù)院作報(bào)告。就這樣，把專家技術(shù)人員們用壓降法計(jì)算出來(lái)的一級(jí)可采儲(chǔ)量1千億立方米擴(kuò)大為1萬(wàn)億立方米。后來(lái)四川石油管理局地質(zhì)處在每年呈報(bào)天然氣儲(chǔ)量的報(bào)告中，如實(shí)匯報(bào)，并分別呈

報(bào)燃化部和計(jì)委。燃化部一副部長(zhǎng)見后嚴(yán)厲批評(píng)四川局搞翻案，說(shuō)這是“政治事故”，四川局只好將報(bào)告重新修改上報(bào)。這樣一個(gè)務(wù)虛出來(lái)的數(shù)字使“川氣出川”工程的決策出臺(tái)了。

為實(shí)施這一“宏偉”工程，國(guó)家確定預(yù)算40多億元。決定從國(guó)外引進(jìn)一批天然氣化工廠的設(shè)備并決定鋪設(shè)川氣出川的管道長(zhǎng)2940公里。為此將耗鋼材150萬(wàn)噸、水泥12萬(wàn)噸及數(shù)千個(gè)大型機(jī)電設(shè)備。1975年工程全面展開，從重慶到上海專用公路破土了，附屬設(shè)施的建設(shè)動(dòng)工了，幾百個(gè)研究課題飛向四機(jī)部、郵電部、一機(jī)部等等。為了專用公路的修建，動(dòng)用全國(guó)150多個(gè)單位，900多個(gè)工廠，在沙市和資陽(yáng)工地投資1．2億元建設(shè)專門生產(chǎn)大口徑的鋼管廠。給國(guó)家造成極壞的政治影響和重大經(jīng)濟(jì)損失。

案例評(píng)析：

“川氣出川”工程決策盡管是特殊年代的產(chǎn)物，已經(jīng)成為歷史。但是其決策過程中所反映出來(lái)的一些問題卻是很典型的，對(duì)今天的領(lǐng)導(dǎo)者仍有警示作用。

1．決策者掌握的信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確。信息是決策的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要資源，是決策者認(rèn)識(shí)決策對(duì)象的中介和橋梁，是控制決策實(shí)施的依據(jù)，也是檢驗(yàn)決策是否科學(xué)合理的尺度。信息的生命力在于它的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，只有真實(shí)、準(zhǔn)確的信息，才能作為領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)。而川氣工程的決策層恰恰在這個(gè)最基礎(chǔ)的問題上出現(xiàn)錯(cuò)誤。四川省地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對(duì)天然氣的勘探比較困難。據(jù)四川石油管理局的技術(shù)人員所掌握的材料來(lái)看，四川天然氣可采儲(chǔ)量并不多。而川氣能否出川，決定因素是準(zhǔn)確掌握可采儲(chǔ)量。恰恰在這個(gè)可采儲(chǔ)量上，國(guó)家有關(guān)部門掌握的四川1萬(wàn)億立方米及遠(yuǎn)景為10萬(wàn)億立方米的天然氣的數(shù)字是在“務(wù)虛會(huì)”上務(wù)出來(lái)的，是沒有客觀根據(jù)的。事實(shí)證明，在通常的情況下，決策的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，與決策所需要的信息的質(zhì)量成正比。信息越真實(shí)、越準(zhǔn)確、越及時(shí)，決策的基礎(chǔ)就越堅(jiān)實(shí)，決策過程中思維的廣度和深度就越大，決策科學(xué)化程度就越高；如果信息失真，就會(huì)對(duì)決策者產(chǎn)生錯(cuò)誤的導(dǎo)向，導(dǎo)致決策者判斷錯(cuò)誤，造成決策失誤，釀成嚴(yán)重后果?！按獬龃ā睕Q策的依據(jù)恰恰是失真的信息資料。

2．有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的主觀主義，嚴(yán)重脫離實(shí)際。決策的對(duì)象是客觀的，是不依人們的意志為轉(zhuǎn)移的。天然氣實(shí)際儲(chǔ)量到底多少要靠事實(shí)說(shuō)話，它不會(huì)因人們的主觀臆斷或增多或減少。作為上級(jí)主管部門的燃化部領(lǐng)導(dǎo)者，在向?qū)I(yè)技術(shù)人員了解情況過程中，不是以實(shí)事求是的態(tài)度對(duì)待客觀實(shí)際，做到主觀與客觀實(shí)際相符合，而是企圖使客觀實(shí)際服從主觀意愿，隨心所欲、主觀臆造，按照個(gè)人意愿劃定框框和范圍要求專業(yè)技術(shù)人員的進(jìn)行有傾向性的論證，甚至不惜采用高壓手段迫使其就范——這是導(dǎo)致虛擬數(shù)字出臺(tái)的主要原因。這也是造成“川氣出川”工程決策失誤的關(guān)鍵所在。實(shí)際上，影響決策質(zhì)量的因素是多方面的，但帶有根本性的問題是世界觀的問題，從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是是領(lǐng)導(dǎo)決策總的指導(dǎo)思想，以現(xiàn)實(shí)情況作為分析問題、制定決策的基礎(chǔ)，有的放矢，排除違反客觀規(guī)律的主觀主義和唯心主義，是科學(xué)決策的根本要求。任何決策如果脫離實(shí)際，違反客觀規(guī)律，就是主觀主義的蠻干、瞎干，必然會(huì)使決策發(fā)生重大失誤?！按夤こ獭睕Q策就是很好的實(shí)證。

3．從根本上違背了決策民主化科學(xué)化的原則。決策者進(jìn)行決策所需要的信息，除了通過深入實(shí)際、調(diào)查研究直接獲取外，還要靠暢通的民主渠道，使基層的意見、群眾的呼聲及時(shí)暢通的反饋給決策機(jī)關(guān)和決策者。因此，必須造成一種寬松和諧的民主氛圍，形成“上不塞耳，下不箍口”的言論環(huán)境。而燃化部的某些領(lǐng)導(dǎo)卻獨(dú)斷專行，壓制不同聲音。確切地說(shuō)，“川氣工程”實(shí)際上就是某些領(lǐng)導(dǎo)者“拍腦袋”的產(chǎn)物，根本談不上科學(xué)的程序、科學(xué)的方法和科學(xué)的論證，其失誤也就在所難免。

［案例4］

“集體抵制”醫(yī)藥政策引人深思

自今年4月份以來(lái)，醫(yī)藥行業(yè)便迎來(lái)了一個(gè)密集的“政策期”，與往常不同的是，幾乎每一項(xiàng)政策的出臺(tái)都在行業(yè)內(nèi)引發(fā)了強(qiáng)烈的爭(zhēng)議，“集體抵制”現(xiàn)象高漲，并導(dǎo)致這些政策不得不推緩執(zhí)行。

這種“自下而上”的抵制不能不引起人們的思考。至少，在一定程度上說(shuō)明了這個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部存在一些矛盾。

4月底，國(guó)家發(fā)改委關(guān)于22種抗生素的降價(jià)消息一傳出，立即引來(lái)抗生素生產(chǎn)企業(yè)的集體抗議。全國(guó)21家醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)名上書要求降低降價(jià)幅度，原定6月1日?qǐng)?zhí)行的降價(jià)規(guī)定不得不暫緩；6月中旬，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)出臺(tái)的《醫(yī)療器械翻新規(guī)定》也遭到了行業(yè)協(xié)會(huì)的抵制，中國(guó)醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合深圳醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會(huì)召開研討會(huì)，并上書商務(wù)部要求廢除或更改規(guī)定，原定7月1日?qǐng)?zhí)行的規(guī)定也暫緩；7月初，國(guó)家發(fā)改委關(guān)于的OTC定價(jià)下放的規(guī)定也遭到以中國(guó)非處方藥協(xié)會(huì)的抵制。而在早些時(shí)候，SFDA關(guān)于“丁基膠塞全面替代天然膠塞”的規(guī)定也從原先1月1日?qǐng)?zhí)行被推遲到7月1日，目前仍未完全得以實(shí)施。

由此引發(fā)的另一個(gè)獨(dú)特現(xiàn)象則是醫(yī)藥行業(yè)的“囤貨、斷貨現(xiàn)象”。

來(lái)自生產(chǎn)企業(yè)的消息是，由于抗生素降價(jià)令遲遲未下，商業(yè)企業(yè)已開始減少一些傳聞中降價(jià)幅度較大的抗生素品種進(jìn)貨量和庫(kù)存量。而過去一年對(duì)醫(yī)院購(gòu)入藥品金額的絕對(duì)值統(tǒng)計(jì)表明，對(duì)那些降價(jià)品種，醫(yī)院極可能選擇了價(jià)格更高的替代品。沒有了醫(yī)院的“寵幸”，一些降價(jià)品種在醫(yī)院消失了。

由于生產(chǎn)企業(yè)、商業(yè)公司以及醫(yī)院大量囤積使用天然膠塞的輸液產(chǎn)品，山東地區(qū)的基礎(chǔ)輸液生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)品斷貨現(xiàn)象。這對(duì)于長(zhǎng)年處于供大于求的大輸液行業(yè)來(lái)說(shuō)非常少見。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，由于7月1日更換丁基膠塞已成事實(shí)，因此，醫(yī)院和商業(yè)企業(yè)都在大量地囤積采用天然膠塞的基礎(chǔ)類輸液產(chǎn)品，企業(yè)意圖提高大輸液玻璃瓶的價(jià)格。

2004年制藥行業(yè)的平均毛利率為34%，為近年來(lái)的最低水平。能源和原材料漲價(jià)、出口退稅、GMP改造成本、連年的藥品降價(jià)，是造成利潤(rùn)下滑的主要原因。

根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)，近年經(jīng)過13次的政策降價(jià)，降價(jià)金額已接近200億元。在這中間，醫(yī)藥不分家現(xiàn)狀下藥品價(jià)格形成的畸形和有關(guān)部門對(duì)價(jià)格成本審核的信息不對(duì)稱已經(jīng)給行業(yè)造成了損傷。

難怪在醫(yī)藥行業(yè)，“政策的不確定性因素”都被列為醫(yī)藥企業(yè)和研究專家對(duì)行業(yè)分析的重要因素，每一次政策的出臺(tái)都使醫(yī)藥工業(yè)進(jìn)入了一個(gè)綿長(zhǎng)的消化期，而企業(yè)似乎已習(xí)慣了“上有政策，下有對(duì)策”的操作方式。

另一方面，“抵制政策現(xiàn)象”也暴露了這個(gè)產(chǎn)業(yè)的硬傷：小、散、亂。雖然經(jīng)過了一輪GMP的淘汰，全國(guó)仍有5000多家生產(chǎn)企業(yè)，10000多家商業(yè)企業(yè)和高達(dá)90%以上化學(xué)仿制藥。

原料藥產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致成本高企、下游抗生素產(chǎn)品的惡性競(jìng)爭(zhēng)；國(guó)產(chǎn)醫(yī)療器械企業(yè)的弱小導(dǎo)致國(guó)內(nèi)低端市場(chǎng)一放開即面臨“生死存亡的危機(jī)”；大輸液行業(yè)的產(chǎn)能過剩，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，使得“一瓶輸液比不上一瓶礦泉水”。

醫(yī)藥行業(yè)頻頻出現(xiàn)的“政策抵制現(xiàn)象”告訴我們，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)升級(jí)還有很長(zhǎng)的一段路要走。（第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào) 邢少文）思考：

1.請(qǐng)?jiān)u價(jià)抵制政策執(zhí)行行為，并分析原因。2.試分析醫(yī)藥行業(yè)管理政策執(zhí)行的影響因素。

3.假如你接受了一項(xiàng)政策執(zhí)行任務(wù)，你將如何保證政策的正常執(zhí)行？

第四篇：公共政策分析與管理協(xié)會(huì)

公共政策分析與管理協(xié)會(huì)

跨市移民和犯罪之間的關(guān)系實(shí)證分析

作者: Kristin F.Butcher and Anne Morrison Piehl

來(lái)源：中國(guó)政策分析和管理。17日，3號(hào)（1998年夏季），第457-

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發(fā)布者：約翰·威利父子代表協(xié)會(huì)公共政策分析與管理

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摘要：關(guān)于移民和犯罪的成本是很高的公眾關(guān)注，有時(shí)交叉本文探討移民遷移到一個(gè)大都市區(qū)，該地區(qū)的犯罪率之間的關(guān)系在20世紀(jì)80年代。

第五篇：東財(cái)2013秋《公共政策與政策分析》論文題目

東財(cái)2013秋《公共政策與政策分析》論文題目

《公共政策分析》論文題目

答案歡迎聯(lián)系本人索取

（共五個(gè)題目，任選三個(gè)題目回答問題，三個(gè)題目須作答在同一個(gè)word文檔中，正文題目可略，寫作模版見附件中的“課程論文寫作模板（多題式）”，每題800~1000字）

1．結(jié)合具體實(shí)例，論述我國(guó)改革開放決策模式的優(yōu)越性所在。

2．目前我國(guó)政策監(jiān)控機(jī)制存在的問題有哪些？如何完善我國(guó)的政策監(jiān)控機(jī)制？

3．如何理解“上有政策、下有對(duì)策”這一現(xiàn)象？

4．請(qǐng)針對(duì)我國(guó)政策評(píng)估工作的缺陷，論述如何才能推進(jìn)我國(guó)的政策評(píng)估事業(yè)。

5．什么是方案規(guī)劃？政策方案的規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)遵循哪些原則？