第一篇：日韓臺灣地區(qū)信訪制度對中國信訪改革的啟示

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日韓臺灣地區(qū)信訪制度對中國信訪改革的啟示

【摘要】從信訪的內(nèi)涵與功能出發(fā)，立足于我國信訪制度的現(xiàn)狀，從復(fù)雜性、適應(yīng)性、自主性、內(nèi)聚力四個(gè)方面與日本、韓國、臺灣三地的苦情、民愿委員會和陳情制度作比較，建議切實(shí)提高我國信訪體系的制度化水平，以更好地保障公民人權(quán)、推進(jìn)民主法治建設(shè)、增強(qiáng)民眾對政府的信賴并最終有利于保持社會的和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】 信訪 社會安全閥 群體性事件 制度化水平 中國的信訪制度與信訪困境

信訪，即民眾以書信、走訪等形式向國家機(jī)關(guān)反映情況、提出建議并請求有關(guān)部門依法作出處理的活動。信訪脫胎于東方傳統(tǒng)文化，具有政治參與、行政監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)三重意涵。其優(yōu)點(diǎn)是成本相對較低，容易被接受；受案范圍廣泛，適用面更寬；更容易緩和矛盾，并實(shí)施精神救濟(jì)。從理論上來說，信訪制度符合美國功能主義沖突理論學(xué)者劉易斯·科塞（Lewis Coser）的社會安全閥理論?？迫J(rèn)為，發(fā)泄負(fù)面情緒的機(jī)制具有社會安全閥的功能，其排泄出去的不是多余的蒸汽，而是猛烈的敵對情緒，因此有助于社會結(jié)構(gòu)的維持，從而維護(hù)了社會的穩(wěn)定。①

盡管信訪具有理論上的優(yōu)越性，但現(xiàn)實(shí)往往與理想存在距離，我國現(xiàn)行信訪制度運(yùn)轉(zhuǎn)效能亟待提高。2004年，社科院學(xué)者于建嶸帶領(lǐng)課題組進(jìn)行了一項(xiàng)針對我國信訪制度的專項(xiàng)調(diào)查，這也是目前國內(nèi)針對上訪人群規(guī)模最大的一次調(diào)查活動。結(jié)果顯示，公民通過上訪解決問題的比例只有千分之二。②中國社科院發(fā)布的2005年社會藍(lán)皮書表明，“從1993年至2003年這十年間，我國群體性事件數(shù)量急劇上升，由1994年的l萬起增加到2003年的6萬起；其規(guī)模也不斷擴(kuò)大，參與群體性事件的人數(shù)由73萬多人增加到307萬多人”；遲至2010年，藍(lán)皮書仍然指出，“群體性事件依然保持著多發(fā)態(tài)勢，一些地方在加速發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中積累了很多矛盾，這些問題得不到及時(shí)解決引發(fā)民怨，導(dǎo)致非階層性的、無直接利益的群體性沖突增多”。③與之相應(yīng)，2003年被中國媒體稱為是“信訪洪峰年”。然而到了2004年，國家信訪局受理群眾來信比上年竟然還要上升11.7%，接待群眾來訪批次上升了58.4%，人次則上升了52.9%。據(jù)估計(jì)，各級各類信訪事件平均每年近千萬件。④觀察以上數(shù)據(jù)可以合理推測，信訪困境與群體性事件的激增有正相關(guān)性。有學(xué)者認(rèn)為，信訪困境的原因一是信訪體制不順，各種矛盾問題向上匯集；二是信訪功能錯(cuò)位，國家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威被消解；三是信訪程序缺失，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。⑤

日本、韓國、臺灣地區(qū)的信訪制度

雖然名稱和傳統(tǒng)不同，但行政性的訴愿救濟(jì)制度在世界范圍內(nèi)廣泛存在。英美法系兼具行政和司法上陳情請?jiān)傅摹皃etition”制度及大陸法系的申訴專員和請?jiān)钢贫葹槠浯?。⑥鑒于東亞文化圈日本、韓國、臺灣三地與中國大陸法系相同、歷史文化傳統(tǒng)相近、人民社會心理相似，因而具有較強(qiáng)的可比性和借鑒意義，所以本文主要集中討論這三地的制度異同。

日本在二戰(zhàn)后仿效瑞典議會監(jiān)察專員（Ombudsman）并參照中國古代的御史臺監(jiān)察制度制定了“處理苦情手續(xù)”。⑦韓國建立獨(dú)立的行政性訴愿救濟(jì)制度較晚，于1994年成立了民愿委員會，旨在保護(hù)公民權(quán)益免受違法行政的侵犯。韓國的民愿委員會管轄范圍比較廣泛，除了受理公民對具體非法失當(dāng)行政措施的投訴外，還接受對行政制度和政策的投訴。民愿委員會的委員均由總統(tǒng)直接任命，雖不能直接糾正侵犯公民權(quán)益的行為，但有權(quán)要求相關(guān)機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通報(bào)處理情況，在媒體上公布有關(guān)結(jié)果或直接向總統(tǒng)遞交報(bào)告。⑧臺灣的陳情制度也很值得我們借鑒。臺灣地區(qū)“立法院”1999年通過、2001年1月1日開始實(shí)施的《行政程序法》第七章對陳情制度作了專門規(guī)定，從而使其成為一種法定救濟(jì)方式。陳情制度非常靈活，陳情人可以采用書面、言詞等不特定方式并不受時(shí)間和次數(shù)限制，也無管轄之等級限制，具有即時(shí)性與程序簡便性的特點(diǎn)；陳情內(nèi)容既包括人民對行政措施的建議也包括對行政違法的檢舉控告，不僅關(guān)乎個(gè)人私益保障也關(guān)乎國家公益，具有行政救濟(jì)、行政監(jiān)督、改善行政、指導(dǎo)服務(wù)的多重功能。另外，相關(guān)法令還要求行政機(jī)關(guān)協(xié)助人民行使陳情權(quán)利，進(jìn)行必要的教示、告知公民最佳的處理方法。⑨

信訪制度比較及啟示

根據(jù)美國政治學(xué)家亨廷頓的理論，可以用四個(gè)指標(biāo)來衡量政治制度的水平，即適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和內(nèi)聚力。適應(yīng)性指的是一種組織和程序適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力及其存續(xù)能力；復(fù)雜性意味著一個(gè)組織由龐大的下屬機(jī)構(gòu)構(gòu)成，隸屬關(guān)系和職責(zé)明確，并具有高度的專業(yè)化水平；自主性指的是政治組織和程序在與社會勢力和利益集團(tuán)關(guān)系的獨(dú)立性或中立性，即它是否具有獨(dú)立于社會勢力之上的自身利益與價(jià)值；內(nèi)聚力反映了政治組織和程序內(nèi)部的凝聚力和協(xié)調(diào)性，表現(xiàn)為整個(gè)組織內(nèi)部存在基本共識，具有內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和起碼的組織紀(jì)律。⑩

從適應(yīng)性的角度來看。以臺灣的陳情制度為例，作為一種非形式化的行政救濟(jì)手段，陳情不要求有特定方式，而且為了最大限度的方便民眾，陳情也不受期間限制、次數(shù)限制，也無管轄之等級。日本苦情制度處理的內(nèi)容比正式的行政不服審查對象更廣泛，公民申請苦情處理不以自身權(quán)益受損為前提，即使公民自身權(quán)益沒有受到具體侵害，也可以為公共利益或他人權(quán)利申請。以之相對，大陸信訪制度的理念幾經(jīng)更迭，搖擺于管理監(jiān)督和服務(wù)溝通之間，再加上體制不順、法源不清，在實(shí)踐中不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情勢的要求因而陷入了效能不彰的境地。

從復(fù)雜性的角度來看。大陸信訪的接訪單位既有行政機(jī)關(guān)，也有法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，還有立法機(jī)關(guān)人民代表大會，更有工青婦等人民團(tuán)體。即使是專門負(fù)責(zé)接受信訪的信訪局，從中央到地方也沒有明確的隸屬關(guān)系，而只能協(xié)調(diào)、商議；從受訪內(nèi)容的性質(zhì)上看也是五花八門，既有行政行為也有司法判決還有黨委的決議。這種政出多門、多頭管理、事理不明、職責(zé)不清的情況造成了信訪制度復(fù)雜性較低，無論在隸屬關(guān)系還是職責(zé)明晰上都與其他三類制度有不小差距。與之相對，臺灣陳請與日本苦情制度的接受機(jī)關(guān)一律為行政機(jī)關(guān)，其上下隸屬關(guān)系明確，陳情事項(xiàng)也僅僅局限在行政范疇；韓國的民愿接受機(jī)關(guān)為隸屬于總統(tǒng)的民愿委員會，其受理事由也大多局限在行政事務(wù)方面。從自主性的角度來看。由于體制因素（縱向和橫向）的影響更由于法治水平不高，目前我國信訪機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較差且容易受到各方面因素的干擾。相比而言，臺灣和日本由于長期實(shí)行地方自治的緣故，其基層行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較強(qiáng)，再加上法治觀念深入人心，社會監(jiān)督力量強(qiáng)大，相關(guān)訴愿機(jī)關(guān)自主性也相應(yīng)較高。由于委員會的委員均由總統(tǒng)直接任命，韓國民愿委員會制度也具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，它雖不具備司法機(jī)關(guān)那樣的剛性約束力，通過判決直接糾正侵犯公民權(quán)益的行為，但民愿委員會有權(quán)要求相關(guān)行政機(jī)構(gòu)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)通報(bào)處理結(jié)果，并以在公共媒體上公布有關(guān)活動或直接向總統(tǒng)報(bào)告來對有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

從內(nèi)聚力的角度來看。臺灣、日本、韓國三地法制化程度較高，并具有即時(shí)性與程序上的簡便性。臺灣陳情制度依靠的法源是《行政程序法》，日本和韓國也有相應(yīng)立法，如《行政手續(xù)法》和《行政管理廳設(shè)置法》等。這些法律位階較高從而保證了其效力。與之相對，大陸目前尚沒有一部關(guān)于信訪的法律（只有法規(guī)層級的國務(wù)院《信訪條例》）。另外，各地規(guī)章不

一、作法各異，使得信訪工作存在不同程度的混亂與無序，呈現(xiàn)出相當(dāng)大的任意性與差別性。此外，信訪的接訪、監(jiān)督、回饋、制裁機(jī)制都缺乏明確的程序來約束和規(guī)范，因而也導(dǎo)致了其內(nèi)聚力較低。

中國現(xiàn)行信訪制度在立法理念上還存在認(rèn)識不足，沒有從民主參與、人權(quán)保障的高度進(jìn)行思考，更多的是把信訪作為聽取群眾意見、維護(hù)社會穩(wěn)定的一項(xiàng)工作，帶有“自上而下”和“管理安撫”的性質(zhì)。慎重研究并通過立法借鑒東亞三地的經(jīng)驗(yàn)以完善現(xiàn)有的信訪制度，對保障我國公民人權(quán)、推進(jìn)民主法治建設(shè)、增進(jìn)民眾對政府的信賴顯得尤為迫切和必要。從中長期來看，我們還是要制定一部專門的《信訪法》，提高信訪制度的法治化、透明化、專門化，形成行政信訪、行政復(fù)議、行政訴訟三足鼎立的行政救濟(jì)格局并發(fā)揮其多方面功能，這應(yīng)是未來中國信訪制度的改革趨向。注釋 ①陳成文，高妮妮：“從科塞的沖突理論看我國社會建設(shè)”，《社會科學(xué)論壇》，2009年第4期。

②李?。骸拔覈旁L制度的成本收益分析”，《南京社會科學(xué)》，2005年第5期。

③《2005年中國社會形勢分析與預(yù)測》和《2010年中國社會形勢分析與預(yù)測》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

④“群體性事件考驗(yàn)中國”，《環(huán)球》，2005年第8期。

⑤于建嶸：“中國信訪制度批判”，《中國改革》，2005年第2期。

⑥徐世平：“中國信訪法律制度改革路徑探析”,《人大研究》，2006年第6期。

⑦安秀偉，唐書?。骸罢撐覈旁L制度改革的基本路徑—日本苦情制度對我國信訪制度的啟示”，《黨政干部學(xué)刊》，2011年第1期。

⑧朱最新，朱孔武：“權(quán)利的迷思：法秩序中的信訪制度”，《法商研究》，2006年第2期。

⑨徐東：“臺灣地區(qū)陳情制度介評暨其與大陸信訪制度之比較”，《臺灣法研究學(xué)刊》，2002年第1期。

⑩［美］塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，北京：華夏出版社，1988年，第11~23頁。

第二篇：日韓金融改革對中國的啟示

日韓金融改革對中國的啟示 2004

作者：易憲容

近日，隨著國家統(tǒng)計(jì)局公布上半年數(shù)據(jù)，有關(guān)“宏觀調(diào)控初見成效”的稱贊聲不絕。但就是沒有人去想，為什么政府一出手經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)就能夠降下來？經(jīng)濟(jì)過熱是否會卷土重來？這種運(yùn)作機(jī)制的根本缺陷在哪里？當(dāng)然，要回答這些問題，還是看看他人所走過路。近幾年來，我們的鄰國日本與韓國經(jīng)濟(jì)上面臨的困難與問題同樣不小。兩國同樣在采取辦法來化解，但是由于采取的思路與方式不同，實(shí)際效果也就相去很遠(yuǎn)。從日本來看，直到近年來才有一點(diǎn)起色，而在過去的十幾年里，特別是在１９９０年代，日本金融學(xué)界稱之為“失落的十年”。日本長達(dá)１３年的金融危機(jī)一直令許多人困擾，因?yàn)樵谝话闱闆r下，金融危機(jī)發(fā)生后的二三年內(nèi)都能夠走出困境。如發(fā)達(dá)的市場體制下，有效的市場運(yùn)作機(jī)制，配合適當(dāng)問題處理政策，金融危機(jī)在不長的時(shí)間內(nèi)得以化解。不少發(fā)展中國家在國力無法支撐的情況下，經(jīng)濟(jì)整個(gè)崩潰，金融體制也能在不長的時(shí)間內(nèi)更新與重建。

日本的金融危機(jī)之所以難以化解，就在于一個(gè)快速成長的經(jīng)濟(jì)體中，金融體制相對較為落后保守，金融法規(guī)不健全。更為重要的是，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營者在資產(chǎn)泡沫的擴(kuò)張中，不注重金融風(fēng)險(xiǎn)控制與信用的分析，而是將重點(diǎn)放在人際關(guān)系的維持。在問題發(fā)生之后，又用盡一切手段來掩飾，最后把問題越拖越大，銀行的呆壞賬越積越多，終于一發(fā)不可收拾。同時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)先是過

于樂觀，繼而拖以待變，等到問題越來越嚴(yán)重時(shí)，又不愿讓大金融機(jī)構(gòu)倒閉。政策上一再延誤，從而失去解決問題的良機(jī)。日本政府最后不得不采取斷然的政策，但經(jīng)濟(jì)已受到重創(chuàng)，病去如抽絲，這個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)體只好躺在床上等待元?dú)饣謴?fù)。

同樣是面對金融危機(jī)，韓國則是另外一番景象了。１９９７年亞洲金融危機(jī)，韓國經(jīng)濟(jì)受了到前所未有的重創(chuàng)，韓國經(jīng)濟(jì)也瀕臨崩潰的邊緣。在韓國爆發(fā)金融危機(jī)的前一年，前總統(tǒng)金泳三也曾希望整頓積弊深重且體質(zhì)又相當(dāng)脆弱的韓國金融體制，但由于受到國內(nèi)既得利益集團(tuán)的全力抗拒，行政部門不能夠發(fā)揮應(yīng)有的公權(quán)力而失敗收場。一年后，面對著嚴(yán)重的金融危機(jī)，金大中在國際貨幣基金組織的要求與幫助下，對韓國的金融制度進(jìn)行了大刀闊斧的改革。也正是這種金融改革的大力推動下，經(jīng)濟(jì)短短幾年就得到恢復(fù)。１９９９年和２０００年韓國的ＧＤＰ增長率分別達(dá)到１０．９％和９．３％。即使是在２００１年世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退的情況下，韓國的ＧＤＰ增長率達(dá)到了３％。

韓國金融改革的具體方式有：首先是準(zhǔn)備階段（從１９９７年１２月３日到１９９８年６月１５日），在這個(gè)階段中，韓國政府除修改相關(guān)法令規(guī)章并檢視各金融機(jī)構(gòu)的資本充足率是否達(dá)到巴塞爾協(xié)議所規(guī)定８％標(biāo)準(zhǔn)，以作為日后大力整頓金融機(jī)構(gòu)良好基礎(chǔ)外，于１９９７年１２月２４日成立韓國資產(chǎn)管理公司，并陸續(xù)設(shè)立韓國存款保險(xiǎn)公司與綜合金融評估委員會，以及在１９９８年４月成立獨(dú)立的金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)金融監(jiān)督委員會等單位，作為

金融體制改革的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

其次，在金融改革期間，將不能夠通過金融檢查的金融機(jī)構(gòu)即其資產(chǎn)充足率未能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營不佳且在短期內(nèi)亦無法改善的金融機(jī)構(gòu)、勒令其破產(chǎn)、合并、暫時(shí)停止?fàn)I業(yè)以及給予拍賣等方式加速淘汰。

最后是經(jīng)過一連串汰弱擇強(qiáng)后，在金融監(jiān)督委員會嚴(yán)格監(jiān)督下，根據(jù)重整計(jì)劃，以引進(jìn)外資、有償增資、合并、收購、縮減營業(yè)范圍以及地點(diǎn)撤換管理層等方式，來加強(qiáng)經(jīng)營狀況較好的金融機(jī)構(gòu)的體質(zhì)。如金融機(jī)構(gòu)巨大不良資產(chǎn)的清理、銀行業(yè)與非金融機(jī)構(gòu)的重整等。

政府強(qiáng)力介入的金融體制改革使得韓國的銀行業(yè)在短期內(nèi)取得巨大的成績。韓國銀行業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)不但更加健全，而且生產(chǎn)力大力提升，獲利能力亦明顯增強(qiáng)，經(jīng)營狀況也進(jìn)行了佳境。根據(jù)韓國金融監(jiān)督委員會在２００２年４月底報(bào)告指出，２００１年韓國的２０多家銀行基本上結(jié)束近５年來虧損的狀況，而且凈利潤創(chuàng)歷年新高。韓國銀行業(yè)員工的生產(chǎn)力也得到大幅地提升，而且高于美歐日本等發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行的平均水平。同時(shí)，２００１年韓國銀行的資產(chǎn)回報(bào)率、普遍股權(quán)收益率也都得到了明顯的改善。同時(shí)，在韓國政府不斷投放巨大的公共資金，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)清理龐大的不良資產(chǎn)之后，韓國銀行業(yè)的健全性日益提高，銀行資產(chǎn)的充足率等考查商業(yè)銀行指標(biāo)都達(dá)到發(fā)達(dá)國家商業(yè)銀行的水平。

從韓國的金融改革來看，面臨著嚴(yán)重的金融危機(jī)，政府推動的金融改革基本上是相當(dāng)順利的，大致上都按照預(yù)先計(jì)劃順利推行完成。盡管在改革的過程中，因韓國政府不斷利用國家龐大的資源積極介入干預(yù)，嚴(yán)重扭曲資源分配和市場機(jī)能的正常運(yùn)作，并由此引起國際上關(guān)切與批評。

近幾年來我國也加大金融體制改革的步伐與力度，政府也出臺了不少政策與措施，但無論是銀行改革還是證券市場的改革都不盡人意。特別是這次宏觀調(diào)控，金融體制所暴露的問題更是叢生，有的甚至積重難返。無論是國有銀行的不良貸款，還是證券市場做假欺詐；無論是金融資產(chǎn)的錯(cuò)配誤配，還是金融市場定價(jià)機(jī)制扭曲等，這些都嚴(yán)重影響了國內(nèi)金融市場的發(fā)展，嚴(yán)重阻礙國內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?？梢哉f，由于金融體制改革的嚴(yán)重滯后，金融業(yè)成了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的瓶頸。

日本與韓國金融改革所走過的路或許會對我國有不少啟示。首先，我國的金融體制改革基本上還停留在改革開放初期“摸著石頭過河”的思路上。缺乏大的戰(zhàn)略和持續(xù)性的規(guī)劃、設(shè)想，使得不少法令法規(guī)朝令夕改。比如金融改革的發(fā)展路徑問題，是采取中央集權(quán)式或分權(quán)式自由企業(yè)式，盡管中央的文件有所表示，但實(shí)際上卻根本無法走出信用市場所主導(dǎo)的金融體系。因?yàn)樵谶@種體系下政府能夠通過直接投資、貸款、政府擔(dān)保等方式和銀行來分擔(dān)整個(gè)金融體系之風(fēng)險(xiǎn)，或透過銀行關(guān)系來影響信用的再分配，從而通過利率管制讓金融資源流向政府所認(rèn)可的部門與行業(yè)?？?/p>

以說，目前這種金融體制中的根本格局不改變，金融改革要取得大的進(jìn)展是十分困難的。在政府對金融市場主導(dǎo)的前提下，不僅會減低金融資源的運(yùn)作效率，而且既得利益集團(tuán)一定會利用政府權(quán)力來為其集團(tuán)服務(wù)，如日本的既得利益集團(tuán)那樣阻礙金融市場的發(fā)展。目前利率市場化問題就是一個(gè)十分明顯的例子。本來中國金融市場的利率早就扭曲多年了，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為什么會過熱不斷，就是這種金融資產(chǎn)價(jià)格嚴(yán)重扭曲的結(jié)果。很簡單，如果不是資產(chǎn)定價(jià)那樣低，投資不會那樣過熱。但是，這顯而易見的東西就是有人看不到。

其次，從韓國的經(jīng)驗(yàn)來看，我國金融改革最為重要一點(diǎn)是：任何改革都在一定的規(guī)則范圍內(nèi)進(jìn)行，并以有力組織來保證這種改革的執(zhí)行與實(shí)施。目前我國所進(jìn)行的金融改革不是先制定相關(guān)的法律法規(guī)，先建立起執(zhí)行這些法律法規(guī)的組織，而是走到哪里就改到哪里，哪里出了問題又制定一個(gè)政策來彌補(bǔ)，這就使得市場行為總是在以短期為主。

再次，要對現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)與組織進(jìn)行全面的清理整頓，對那些體質(zhì)不好、前景不佳的金融機(jī)構(gòu)都得毫不留情地強(qiáng)制性地勒令其破產(chǎn)、歇業(yè)、拍賣與合并，比如一些證券公司及信用社。當(dāng)然，對于不良資產(chǎn)的處理，政府一定要下大力氣，無論是銀行不良資產(chǎn)還是證券的不良貸款，既要全面認(rèn)真清理，看看到底有多少，也要有決心處理，不能優(yōu)柔寡斷，讓問題一拖再拖，拖出日本的結(jié)果。同時(shí)，對國內(nèi)外的資本大力開放，以補(bǔ)充金融業(yè)的失血現(xiàn)

象。為了吸引國外資金前來投資，要大幅放寬對外資進(jìn)入國內(nèi)金融業(yè)的限制。

還有，應(yīng)該強(qiáng)化金融監(jiān)管規(guī)范，重新的審視現(xiàn)行的監(jiān)管法律與條例，不要等到問題一來就沒有可依據(jù)的法律。比如，對中小投資者損害補(bǔ)償問題。

出處：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)2004年7月22日12時(shí)03分

第三篇：淺談如何有效改革信訪制度

淺談如何有效改革信訪制度

陳健

對于信訪，我們大家都不陌生，常?？梢栽陔娨暤让襟w上看到某某某千里進(jìn)京上訪、某某某多次上訪未果、某某某上訪被打之類的新聞。

這里的“上訪”，在《中華人民共和國信訪條例》里稱信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。

它是群眾越過底層相關(guān)國家機(jī)關(guān)到上級機(jī)關(guān)反映問題并尋求解決的一種途徑，也是上層政府了解民意的一個(gè)重要途徑，是包括中國在內(nèi)許多國家的表達(dá)形式。是除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達(dá)形式。但是，由于信訪的有關(guān)信息一般要經(jīng)過信訪辦公室工作人員的篩選，然后遞交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)機(jī)關(guān)，所以從這個(gè)意義上來講，也是一種間接的利益表達(dá)方式。

那么，人們?yōu)槭裁磿捎眠@種辦法解決問題呢？

通常情況下，我們解決問題的最直接的手段是訴諸法律，由法律來裁決，但當(dāng)問題在當(dāng)?shù)卣貌坏浇鉀Q或解決不合理時(shí)，人們就有可能采取上訪的方式，其針對的往往是權(quán)力和資本結(jié)合所產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象，例如貪污腐敗、黑惡勢力與政府勾結(jié)等。其表現(xiàn)出來的，其實(shí)也是對基層工作組織的不信任。

在信訪活動中，越級上訪是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。主要原因是信訪人往往對低級別信訪部門的權(quán)限和公正性缺乏信任，更希望通過高級別信訪或其他權(quán)力部門盡快解決自身問題。由于全國范圍越級上訪的數(shù)量過于龐大，給首都、上級信訪和政府機(jī)關(guān)帶來了巨大的壓力，因此，2014年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳表示中央和國家機(jī)關(guān)不受理越級上訪。也就是說，容許逐級上訪，直至上訪到中央政府，但反對越級上訪。

這樣一來，上訪者與低級別信訪部門之間就產(chǎn)生了更微妙的關(guān)系：上訪者的事情最好能在低級別信訪部門得到解決，否則就會鬧到上一級信訪部門，這樣上級會認(rèn)為下級辦事不力，而下級就會來為難上訪人員。

因此，信訪制度還存在很大問題，需要進(jìn)行改革。那么，應(yīng)如何進(jìn)行改革呢？ 第一，改變信訪向上負(fù)責(zé)的關(guān)鍵是信訪向人大框架轉(zhuǎn)移。信訪制度是嵌套在中國現(xiàn)行“向上負(fù)責(zé)、下管一級”的政府體制之中的。在這個(gè)體制沒有改變之前，信訪制度仍將發(fā)揮不可替代的作用，因此，對信訪的功能，不能輕易否定。改變“向上負(fù)責(zé)”的關(guān)鍵是完善以人民代表大會制為核心的人民民主制度。如果當(dāng)?shù)厝舜竽軌虮O(jiān)督當(dāng)?shù)卣缮霞壵畞肀O(jiān)督當(dāng)?shù)卣谋匾跃徒档土?。所以，將信訪與人大制度結(jié)合，有利于促進(jìn)信訪制度從向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。并據(jù)此在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、聽證，然后對政府提出監(jiān)督要求。

不過，這樣做需要解決一個(gè)法律問題。中國現(xiàn)行信訪法律體系由國務(wù)院《信訪條例》和各省市自治區(qū)《信訪條例》組成。國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定了全國各級行政機(jī)關(guān)接受信訪的職權(quán)，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪職權(quán)外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權(quán)，但都是比照行政機(jī)關(guān)接受信訪的模式，由人大內(nèi)部信訪部門負(fù)責(zé)，而沒有發(fā)揮人大代表的作用。人大代表向下負(fù)責(zé)、接受信訪的模式，只可能通過人大立法建立起來。所以，在實(shí)施新《信訪條例》的同時(shí)，應(yīng)該把制定《信訪法》提上議事日程，并考慮其與《人大組織法》、《代表法》及未來的《監(jiān)督法》相配套。另外，立法不應(yīng)是閉門造車，信訪向人大轉(zhuǎn)型，最好在北京周圍的信訪高發(fā)區(qū)域先行試點(diǎn)。

第二，“涉法信訪”的增加要求進(jìn)行有針對性的司法改革。對于法院等機(jī)關(guān)的瀆職行為，應(yīng)堅(jiān)決糾正，并建立相應(yīng)的懲治機(jī)制。另外，中國實(shí)行二審終審制，使得不服法院二審判決的當(dāng)事人除申訴要求再審?fù)?，只好選擇上訪。要減少由此產(chǎn)生的上訪，需要把信訪制度與審級制度改革結(jié)合起來。倘若建立三審終審制，則一部分上訪將變成上訴。

第三，政府應(yīng)該對新聞媒體的監(jiān)督采取更加容忍的態(tài)度。除了要恢復(fù)黨報(bào)群工部接受信訪的優(yōu)良傳統(tǒng)外，發(fā)達(dá)的、競爭性的新聞媒體，會促使專業(yè)新聞從業(yè)人員對社會熱點(diǎn)現(xiàn)象的表現(xiàn)和原因做出深入全面的調(diào)查，這就減少上級政府通過群眾信訪了解總體情況的需求。大量事例表明，新聞媒體的監(jiān)督，社會輿論的壓力，有時(shí)候要比主要領(lǐng)導(dǎo)的批示在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題方面發(fā)揮更大的作用。

第四，依法引導(dǎo)群眾，推動信訪工作由行政推動向依法治理轉(zhuǎn)變。公民信訪權(quán)利不是孤立存在的，而是在法治的框架下實(shí)現(xiàn)的。說到底，就是要把信訪工作納入法治化軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式解決信訪問題，構(gòu)建法治框架下的和諧黨群干群關(guān)系。

第五，堅(jiān)持事要解決，推動信訪問題由分頭辦理向整體聯(lián)動轉(zhuǎn)變。解決群眾合理訴求核心要義在于壓實(shí)責(zé)任單位的主體責(zé)任，落實(shí)相關(guān)單位的配合責(zé)任，充分調(diào)動各方面的積極性，形成解決問題的合力。

第六，完善行政訴訟，推廣行政調(diào)解。法院的行政審判制度是解決行政糾紛的最終渠道，行政訴訟救濟(jì)是正規(guī)的司法救濟(jì)手段,是由精通法律并獨(dú)立于行政主體的司法人員來裁定行政相對人提出的訴訟。這種救濟(jì)最鮮明的特點(diǎn)是對程序正義的追求。程序正義的根本所在是對恣意的排除,以保證裁定的客觀正確性和程序后果的不可抗拒性。《行政訴訟法》頒行的20 余年也正值中國社會急速轉(zhuǎn)型時(shí)期，官與民之間的行政糾紛日趨復(fù)雜，行政訴訟制度的運(yùn)行也遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)。當(dāng)下，也正值新《行政訴訟法》出臺，社會各界對新《行政訴訟法》執(zhí)行與落實(shí)寄予厚望，希冀新《行政訴訟法》在保證法院獨(dú)立行使審判權(quán)與提高行政訴訟制度的抗干擾能力方面有新的突破。

行政調(diào)解是在民主協(xié)商與當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,它體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主,國家干預(yù)為輔”的原則,突出了和為貴,契合現(xiàn)代行政的服務(wù)理念、合作理念。此外,從功能的角度來講,行政調(diào)解不僅具有糾紛解決、行政指導(dǎo)的功能,還有政策形成的功能。行政調(diào)解作為一種靈活便利的糾紛化解機(jī)制，新近日益受到國家和社會的青睞。國務(wù)院及地方政府紛紛發(fā)布關(guān)于調(diào)解的規(guī)范性文件，一些地方的政府法制部門還成立了專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，行政調(diào)解呈現(xiàn)方興未艾之勢。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)以其專業(yè)性、技術(shù)性優(yōu)勢適度發(fā)揮分流作用，大力化解矛盾，解決爭議。

第七，創(chuàng)新手段,賦予信訪部門新職權(quán)。長期以來,信訪部門責(zé)任大權(quán)利小的局面一直未得到改觀,常常處于比較“尷尬“的境地。一方面信訪當(dāng)事人對信訪部門解決信訪訴求充滿期待,另一方面信訪部門權(quán)威不足,缺少推動解決問題的段、條件等。信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因,而要解決信訪洪 峰問題,就得強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。針對這一問題,有必要研究制定加強(qiáng)部門信訪工作的政策措施,切實(shí)加強(qiáng)對部門信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。對信訪量大的部門要求設(shè)立專門的信訪工作機(jī)構(gòu),配齊配強(qiáng)工作力量,做到有分管信訪工作領(lǐng)導(dǎo)、有專兼職信訪工作人員、有固定接待場所、有規(guī)范工作制度、有專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，賦予信訪部門“倒查權(quán)”。除了支持信訪部門督辦、報(bào)告、建議權(quán)以外,還應(yīng)賦予信訪部門“倒查"的職權(quán)?！暗共椤敝攸c(diǎn)查“兩個(gè)為什么”,“五個(gè)有沒有”,即事件為什么發(fā)生,事態(tài)為什么升級;矛盾和隱患在事前排查階段有沒有發(fā)現(xiàn),排查出的矛盾和有關(guān)情況有沒有向上級報(bào)告,在醞釀形成階段有沒有采取預(yù)防和化解措施,事件發(fā)生后有關(guān)負(fù)責(zé)人有沒有到場做工作,應(yīng)當(dāng)解決、能夠解決的問題有沒有解決。

以上便是我對制度改革的看法，但正如北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國憲法學(xué)會副會長張千帆所說：上訪（信訪）只是治標(biāo)不治本的“下游”策略，至多只能在問題產(chǎn)生后幫助化解少部分問題。但是如果權(quán)力腐敗的源頭得不到治理，公權(quán)濫用和貪腐大量滋生，那么不論如何改進(jìn)信訪體制，依靠信訪解決問題的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上問題產(chǎn)生的速度，信訪制度也只能是中看不中用的門面。因此，加強(qiáng)法制建設(shè)，堅(jiān)持依法治國才是解決社會矛盾、促進(jìn)社會和諧的根本方法。

第四篇：完善和改革信訪制度

：完善和改革信訪制度——從法院涉法涉訴信訪工作情況為視角

發(fā)布日期：2012-06-13 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

【出處】中國法學(xué)會

【摘要】目前，涉訴信訪已成為各級法院的沉重壓力和負(fù)擔(dān)，法院在處理涉法涉訴信訪案件時(shí)，由于缺乏原則，出現(xiàn)無法可依等主客觀因素，理論研究上更是缺乏足夠的重視。對此，筆者從信訪制度的概念、重要性進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出涉訴信訪的改革設(shè)想及今后對信訪工作的完善。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；涉法涉訴 【寫作年份】2012年

【正文】

我國社會當(dāng)前正處在社會變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種利益沖突和矛盾糾紛不斷增加，使信訪成為社會發(fā)展的必然，在眾多信訪中，涉及法院的涉訴信訪為最多，民生問題凸顯，它反映了人民群眾法律意識和權(quán)利意識的提高，以及對國家司法制度和人民法院的信賴。隨著各種不可預(yù)見的新情況、新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn)，眾多民生問題已成為民眾通過人民法院來解決這些矛盾的重要渠道。法院受理的各類案件日益俱增，訴訟主體多元化，案情復(fù)雜，處理難度大，矛盾易激發(fā)，由此產(chǎn)生的涉訴信訪也成了影響社會穩(wěn)定、影響法院形象、影響政府形象的重要因素。但是，由于目前存在對涉法涉訴信訪法律規(guī)定不完善等主客觀因素，法院對此問題的處理卻顯得懦弱而又缺乏原則，理論研究上更是缺乏足夠的重視，使涉訴上訪現(xiàn)象成為目前各級法院普遍面臨著的一個(gè)難題，而且越來越困擾著法院的整體工作，嚴(yán)重影響了法院在人民群眾心目中的形象，同時(shí)，也沖擊著法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，極大地影響著和諧社會的構(gòu)建。如何完善和改革信訪制度成為保護(hù)民生合法權(quán)益的一大難題。

一、信訪制度的內(nèi)涵

2005年1月5日，我國頒布了《信訪條例》。該條例第二條明確規(guī)定了信訪的內(nèi)涵，信訪，即指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動[1]。《信訪條例》的頒布一方面及人民政府保持了同人民群眾的密切聯(lián)系；另一方面保護(hù)了信訪群眾的合法權(quán)益，同時(shí)維護(hù)了信訪秩序。其中第一條就制定了立法的目的，即“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序?！?/p>

涉法涉訴信訪有廣義和狹義之分，從廣義上講，就是涉及到法律和訴訟，當(dāng)事人采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來訪等形式，向各級人民法院提出的意見、建議和要求，并依法由人民法院處理的一切信訪活動。從狹義上講就是訴訟終結(jié)之后的申訴活動。信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；咨詢有關(guān)政策、法律和問題，尋求相關(guān)幫助；對相關(guān)司法問題提出各種建議、表達(dá)自己的意見和看法。

我國的信訪制度規(guī)定了群眾可以向村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以及縣級以上有關(guān)部門信訪的權(quán)利，各級政府及其他部門都要為信訪群眾提供信訪的一切便利，要保護(hù)群眾的合法權(quán)益。對已經(jīng)生效的裁判文書，當(dāng)事人不服的除了申訴以外，還可以通過信訪來反映問題，解決問題，這是各級人民法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案的最好方法之一，同樣也是最高法院監(jiān)督地方各級法院審判工作的重要手段之一。由于能聽到社會底層的聲音和意見，又涉及到廣大群眾的切身利益，信訪作為實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)制被提高到一個(gè)特別重要的位置，歷來倍受重視。法院的涉訴信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

二、涉訴信訪工作的現(xiàn)實(shí)處境

（一）涉訴信訪工作的現(xiàn)狀

法院受理的涉訴信訪案件居高不下。據(jù)最高法院統(tǒng)計(jì)，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件人次，上升6.2％。2003年最高法院接待處理集體上訪比2002年上升16.9％和10.8％[2]。近五年，我省某中級法院共接收群眾來信674件，接待來訪人員826人次，其中，申訴、復(fù)查立案295件。2007年，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘨炫贫睫k2件，省委督辦、全國人大信訪局交辦2件，省法院掛牌督辦5件，中院掛牌督辦21件，共計(jì)32件涉訴信訪案件。近幾年，各地法院采取各種措施解決涉法涉訴案件，涉訴信訪工作取得了一定成績，但面臨的形勢仍十分嚴(yán)峻。

（二）涉訴信訪面臨的困境

目前，信訪逐漸增多，一些上訪群眾在多次上訪得不到解決后，就越級上訪或進(jìn)京上訪，尤其是涉法涉訴的群眾，在所有信訪中占有很大的比例。涉法涉訴案件絕大部分是因?yàn)樗痉ň葷?jì)不能滿足他們的要求。一方面，在法院判決生效后，勝訴的一方為得不到執(zhí)行到處找關(guān)系，上訪；另一方面，敗訴方不管判決是否公正，為了滿足虛榮心或其他方面的問題，更是積極地到處找關(guān)系，申訴，上訪，不僅找政府，找上一級法院，還意圖通過媒體來滿足自己的要求。許多上訪群眾往往認(rèn)為法院判決不公正，或法官徇私舞弊等，要么找領(lǐng)導(dǎo)批示干預(yù)，要么要求啟動再審程序，再審理一次。有的在多次上訪后，雖然有了相關(guān)部門的答復(fù)，但仍然一而再，再而三地重復(fù)上訪。

我國的信訪機(jī)構(gòu)一般都是屬于所在機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)接待來信來訪，本身不能夠解決任何實(shí)際問題。同樣法院也沒有專門設(shè)立涉訴信訪機(jī)構(gòu),多在立案庭下設(shè)信訪組, 一是人員缺乏；二是不能引起信訪人員的重視；三是缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。如，青海省某中級法院立案庭成立于2002年6月，現(xiàn)有法官6名，其中庭長一人，副庭長1人，審判員4人，書記員1人。立案庭下設(shè)立案組，信訪組，案件流程管理組、申訴復(fù)查組。

（三）涉訴信訪機(jī)制的弊端和長遠(yuǎn)危害

1、立法上缺乏對長期纏訴鬧訴者的處罰規(guī)定。民事訴訟法關(guān)于妨害民事訴訟強(qiáng)制措施的規(guī)定只針對了沖擊法庭，擾亂法庭秩序、阻礙證人作證，及作偽證，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)及不履行生效判決與防礙公務(wù)七種情形，而種種嚴(yán)重?fù)p害法院形象，沖擊法院秩序的纏鬧訴行為并不符合民事訴訟法第一百零一條，第一百零二條規(guī)定的情形，法律上對長期纏鬧訴行為處罰規(guī)定幾乎是空白，這就使法院在處理時(shí)感到無法可依，無從下手。例如：權(quán)開春以“流氓惡霸劉某某”，“花柳病”“充當(dāng)走狗”等等惡毒語言攻擊法官與法院進(jìn)行的纏訴鬧訴，若是公民之間有如此的誹謗，誣陷行為，受害一方肯定會強(qiáng)烈要求追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，而且公民之間也不敢有如此肆意妄為的誹謗，誣陷損害他人形象的行為。一些上訪老戶正是鉆了法律上的空白，吃準(zhǔn)了法院拿他沒辦法，才敢采取上述種種纏訴鬧訴的行為。法院是公民權(quán)利的保護(hù)神，法官是社會正義的維護(hù)者，而當(dāng)法院的自身形象受到攻擊，法官本人的名譽(yù)與尊嚴(yán)受到侵害時(shí)，又有誰來保護(hù)！對此法律的回答卻是暖昧模糊的沉默。

2、對纏訴鬧訴行為處理不力，姑息縱容著纏訪老戶將鬧訴行為進(jìn)行到底。對上訪老戶的纏、鬧訴行為，人民法院大多采取勸、讓、哄的懷柔政策令其息訴，不能湊效時(shí)也只能無可奈何地聽之任之，而能讓其息訴的畢竟只占極少數(shù)，常常被當(dāng)作先進(jìn)案例進(jìn)行宣傳。最近筆者留意到《人民法院報(bào)》有三四篇有關(guān)在法院的努力下上訪老戶息訴的案例消息報(bào)道。其中，2004年8月20日有一篇《功到深處訪自息》的報(bào)道比較典型：湖北省鄖縣一上訪老戶劉大林因被該縣法院強(qiáng)制執(zhí)行了1997年至2001年依法應(yīng)交納的472元的提留款而長期上訪申訴，連年上訪誤了農(nóng)活使其家境更為貧寒，該院院長知道其困難后親自為其跑成了2000元的扶貧資金，劉大林拿到錢后激動地表示再也不上訪申訴了。院長的愛民息訴之心當(dāng)然值得嘉許，但這種缺乏原則性的做法顯然不是解決上訪問題的根本方法，有時(shí)碰到另外一些人反而會助長他們鬧訴纏訴的氣焰，無益于法院審判權(quán)威的樹立。[3]

目前，法院的涉法涉訴信訪有其積極地一面，也有其消極的一面。積極地一面，即反映社情民意，通過涉法涉訴糾正一些錯(cuò)案，維護(hù)司法公正；消極地一面，主要表現(xiàn)在對審判工作、法官隊(duì)伍、法院形象等的影響。對于許多當(dāng)事人不服法院的判決，一層一級地申訴，有的甚至于對法院作出地裁決仍然不服。反過來再通過黨委、人大、政府以及新聞媒體反復(fù)申訴，甚至直接向各級黨、政領(lǐng)導(dǎo)同志寫信告狀。大量地信訪案件，法院不僅要投入一定地人力、物力、財(cái)力，而且也會造成辦案法官的心理壓力，影響其他案件的審結(jié)。這種狀況如果任其長遠(yuǎn)發(fā)展下去，最終必將損害了黨和政府的形象，損害法律的尊嚴(yán)，法院的形象，削弱了司法權(quán)威。

三、對法院信訪制度改革的定位

信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作。信訪工作的職能就是：維護(hù)群眾合法權(quán)益，反映社情民意、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。[4]對于法院來說，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)司法的作用。涉訴信訪制度的功能就是：維護(hù)和保障當(dāng)事人合法權(quán)益，體現(xiàn)司法公正。

基于以上定位，涉訴信訪應(yīng)該是一種對司法的救濟(jì)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義可以在信訪的制度中繼續(xù)探討，讓它起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。對法院而言，涉訴信訪是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)、被動、高效的制度更新機(jī)制，具有促進(jìn)民主與法治的功能。對法院而言，信訪制度的改革，首先要獨(dú)立設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，并具有相對獨(dú)立的權(quán)力，使涉訴信訪充當(dāng)立法、行政和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器（4）；其次，配置相應(yīng)的人員。配置有法律知識、工作經(jīng)驗(yàn)的人員來抓信訪工作；第三，要有明確的工作措施、工作制度。如工作措施上采取認(rèn)真聽取當(dāng)事人反映問題，重點(diǎn)抓排查處理，定期審查，定期來訪解決，以案講法釋明，以及說服教育等，使當(dāng)事人心服口服，自行息訪。要建立一套行之有效的、科學(xué)的信訪登記體系和辦結(jié)體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會資源，克服目前當(dāng)事人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和司法公信力的消弱。同時(shí)積極推動司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對數(shù)量，使矛盾不致激化。

四、涉法涉訴制度的改革和完善

（一）涉法涉訴制度的改革和設(shè)想

1、法院設(shè)立信訪辦，使其成為法院獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是：（1）處理答復(fù)來訪信件；（2）處理答復(fù)接待涉訴來訪人員反映的問題；（3）審查、轉(zhuǎn)達(dá)當(dāng)事人的非訴信件；（4）接待來訪群眾法律咨詢；（5）負(fù)責(zé)處理院領(lǐng)導(dǎo)及上級法院交辦的工作；（6）負(fù)責(zé)司法救助工作。

目前，作為法院信訪辦事機(jī)構(gòu)的立案庭，負(fù)責(zé)法院對依法受理的各類案件進(jìn)行登記立案、排期、送達(dá)和審判流程管理；對不服本院的生效裁判提出的各類申訴以及再審申請進(jìn)行審查，認(rèn)為可能有錯(cuò)誤的，移交審判監(jiān)督庭及有關(guān)審判庭處理；負(fù)責(zé)司法救助工作和本院的信訪工作。面對眾多工作和日益增長的信訪案件，在立案庭人員有限的情況下，勢必會造成其解決信訪問題的能力不足，甚至造成對信訪案件的相互推諉、敷衍和拖延等現(xiàn)象，導(dǎo)致信訪協(xié)調(diào)解決功能的發(fā)揮。信訪群眾對法院的答復(fù)不滿意，又會向上一級法院、政府部門及媒體等單位不斷上訪、纏訴。因此，設(shè)立法院獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)，能增強(qiáng)信訪工作職能的發(fā)揮，提高其協(xié)調(diào)解決問題的能力，是當(dāng)前涉訴信訪制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

2、明確各級法院信訪職能的權(quán)限，對上訪人實(shí)行限制信訪。對各級法院信訪辦工作人員設(shè)立依法享有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的基層院、庭作出書面報(bào)告的權(quán)力，以及公開調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。實(shí)行信訪機(jī)構(gòu)直管，嚴(yán)格劃分各級法院信訪辦責(zé)任權(quán)限，使上下級法院信訪辦各司其職，最大限度發(fā)揮解決問題的能力。把信訪辦的主要目標(biāo)放在解決問題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，找出違法和失當(dāng)行為上。形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的法院“大信訪”格局。同時(shí)對上訪人實(shí)行限制信訪。如，對已經(jīng)生效的一審案件，當(dāng)事人信訪的，可以由原審法院受理信訪，對確實(shí)有問題的，信訪辦可以提交本院審委會討論是否提起再審；對沒有問題的信訪案件，盡量用法理來釋明問題，解決問題。當(dāng)事人對原審法院信訪辦的答復(fù)不服的，可以向上一級法院信訪辦申請。對二審生效案件的上訪，可以由二審法院信訪辦受理。當(dāng)事人不能越級上訪，越級上訪的，法院不予受理，其他政府部門也制定相應(yīng)的配套措施。限制上訪不僅能減少信訪案件，而且可以樹立司法機(jī)關(guān)的公信力，同時(shí)維護(hù)了司法機(jī)關(guān)裁決的既判力，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

3、設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度。2005年，最高法院制定了《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，解決了社會弱勢群體打官司難的問題。有些法院還設(shè)立了刑事被害人的司法救濟(jì)制度，這些司法救助制度的實(shí)施，代表著廣大人民群眾的利益和心愿，是“三個(gè)代表”思想在審判工作中的具體體現(xiàn)。在國外，對信訪的救濟(jì)也已經(jīng)有先例，如總統(tǒng)基金、總理基金，這是國外解決信訪問題、減輕信訪壓力的一個(gè)很重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和途徑。我國設(shè)立專門的信訪司法救濟(jì)制度，就是將信訪矛盾交由整個(gè)社會群策群力解決。

（二）涉法涉訴制度的完善

1、加強(qiáng)信訪制度建設(shè)。近些年來，各級法院推出了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、責(zé)任追究制度、崗位目標(biāo)考核制度等一系列行之有效的制度形式。同樣對信訪工作也應(yīng)建立起信訪工作制席，如，制定信訪工作目標(biāo)責(zé)任制、建立信訪工作管理制、建立信訪工作責(zé)任追究制、建立院領(lǐng)導(dǎo)接待日制度以及建立信訪工作信息網(wǎng)絡(luò)等等，從而在改革信訪的基礎(chǔ)上，建立一套行之有效的完整、科學(xué)的管理體系。以一種開放的、靈活的機(jī)制，有效的制度來協(xié)調(diào)各種矛盾，提高解決涉訴信訪問題的能力和效率。減少對司法機(jī)關(guān)和司法制度的沖擊力，確保社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、確保案件質(zhì)量，樹立司法權(quán)威，勇于糾正錯(cuò)案，加強(qiáng)信訪接待，杜絕敷衍推諉，下功夫把息訴工作作細(xì)作實(shí)。對于纏訴老戶的鬧訴行為，我們首先要克服厭戰(zhàn)情緒，堅(jiān)定信念，堅(jiān)持司法為民，堅(jiān)持群眾利益無小事，把“三個(gè)代表”重要思想切實(shí)融匯貫穿于信訪工作中。一要嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)，把每一起案件都辦成鐵案。二要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，勇于糾正案件中存在的問題。三要加強(qiáng)信訪接待工作，使上訪老戶工作有部門辦，有人管，杜絕和避免出現(xiàn)上下級法院之間互相推諉，責(zé)任不明情況發(fā)生，并要求信訪法官在工作中注意對纏訪老戶的思想教育，要以情感人，以理服人，以法育人，使他們了解法律規(guī)定和法院判決的理由，爭取他們的理解和信任，促使他們早日息訴罷訪。四要建立上訪老戶檔案，共享信息資源，其目的就是使黨委、人大、政府及各級檢察、法院信訪部門能夠共享信息，協(xié)調(diào)一致，以減少不必要的行政干預(yù)及不知情的外部監(jiān)督。

3、加大公開處理的力度，利用輿論的力量促使其罷訪息訴。纏訪老戶之所以采取種種鬧訴行為，就是要蠱惑、煽動不明真相的群眾，利用輿論的力量迫使法院向其就范，因此，我們可以以其人之道還治其人之身，在正義凜然的氛圍中，進(jìn)行有理有據(jù)的公開處理，利用輿論的力量迫使其罷訪息訴，可采取以下舉措。

（1）公開審理、公開聽證。辦案人員在做好充分準(zhǔn)備后，進(jìn)行公開審理，公開聽證，當(dāng)庭質(zhì)證、認(rèn)質(zhì)，當(dāng)庭評斷，當(dāng)庭宣判。同時(shí)請媒體采訪報(bào)道，專家點(diǎn)評，通過全程透明的公開審理、公開聽證，不僅可以消除當(dāng)事人對法官公正性的懷疑，而且對纏訴者也可以形成一種輿論壓力，促使其反省自己，息訴罷訪。

（2）公開宣判，公開處理。針對纏訴老戶胡攪蠻纏，采用威脅、恐嚇等不正當(dāng)手段干擾法院公正裁判的情況，采取大造聲勢，大造輿論的方法，邀請有關(guān)單位和媒體，深入基層，組織群眾及纏訪老戶的親屬參加公開宣判會，同時(shí)利用公開宣判的機(jī)會，抓住纏訪老戶認(rèn)理服法，廣大旁聽群眾對案件是非曲直一目了然的有利時(shí)機(jī)，對經(jīng)說服教育仍纏鬧不止的上訪老戶，區(qū)別情況，選取時(shí)機(jī)，依法采取強(qiáng)制措施，公開進(jìn)行處理，該司法拘留的司法拘留，該勞動教養(yǎng)的勞動教養(yǎng)，該判刑的堅(jiān)決判刑，并昭告社會，以儆效尤。

（3）公開譴責(zé)。法院簽署公開譴責(zé)令，張貼在交通要道，刊登在報(bào)紙上，利用社會輿論的壓力，迫使其反省和約束自己，遵守和服從法律。

4、配備業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員。同時(shí)將信訪辦與法院各業(yè)務(wù)庭視為同等地位的庭室，使其具有一定的組織保障。信訪人員的素質(zhì)直接影響著對信訪案件的處理，俗話說：“打鐵須自身硬”，許多信訪事件本身具有法律事實(shí)和法律適用的不確定性，而缺乏專業(yè)審判領(lǐng)域知識和經(jīng)驗(yàn)的信訪法官僅僅根據(jù)來訪者的一面之詞所作出的處理和答復(fù)往往會產(chǎn)生偏頗，造成上訪者的不滿和繼續(xù)上訪。所以，應(yīng)該選調(diào)一些業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，審判經(jīng)驗(yàn)豐富，在法院工作有一定年限的審判人員擔(dān)任接待信訪的工作人員。

5、將涉訴信訪納入社會綜合治理。涉訴信訪問題不僅是法律問題，也是社會問題和政治問題，它直接關(guān)系到社會的政治穩(wěn)定，除了法院要自身更新觀念，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，提高審判質(zhì)量外，還需要黨委、人大、政府、當(dāng)事人單位等社會各界力量與法院形成合力，進(jìn)行綜合治理。

6、加大調(diào)解力度，及時(shí)化解矛盾。調(diào)解工作是人民法院防止矛盾激化，及時(shí)解決糾紛的有效手段，也是我國審判制度的一大特色。因此，在審判工作中要充分運(yùn)用調(diào)解手段化解矛盾，把調(diào)解工作貫穿于審理工作的全過程，建立健全調(diào)解機(jī)制，確保調(diào)解工作經(jīng)?；?、正?；?、規(guī)范化，使上訴和申訴、上訪數(shù)量日益下降，真正做到輸贏皆服，案結(jié)事了。

【作者簡介】

祁得春，單位為青海省高級人民法院研究室。余慧玲，單位為青海省高級人民法院研究室。

【注釋】

[1]佚名著：《新形勢下涉法涉訴信訪問題探討》 載http://004km.cn/與2008年6月25日訪聞。

[2]于喜勝：《論涉訴信訪制度的改革和完善》載： http://004km.cn/article與2008年6月30日訪問。

[3]祝玉芝著：《法院的尷尬 法律的無奈》 載《青海審判》2005年第2期。[4]劉衛(wèi)忠綜述：信訪制度改革研究大有可為——信訪制度改革研究座談會。

第五篇：信訪改革

信訪改革重在“治未病”

領(lǐng)導(dǎo)干部和上訪群眾都講規(guī)則、守規(guī)矩，才能讓信訪工作在法治化的軌道上運(yùn)行

密切與群眾的聯(lián)系、保護(hù)公民合法權(quán)益，信訪制度是一個(gè)重要渠道。近日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，規(guī)范化、法治化的要求，正是為了讓這一渠道更加暢通。

近年來，信訪制度在化解矛盾、提供救濟(jì)、密切黨群關(guān)系等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，各類社會矛盾處于易發(fā)、高發(fā)期，有必要進(jìn)一步改革和完善這一制度，讓它和其他糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制一道，共同筑起權(quán)益受損群眾的保護(hù)網(wǎng)。

毋庸諱言，在以往的信訪工作中，種種復(fù)雜無序的現(xiàn)象，既令各級政府頗感頭疼，也讓上訪群眾備覺艱難。曾經(jīng)有北京周邊的基層干部抱怨，由于毗鄰首都，群眾遇到難解決的問題就進(jìn)京上訪，以致當(dāng)?shù)乇环Q為“國務(wù)院直屬村”。對群眾而言又另有一番苦衷：少數(shù)基層干部對群眾疾苦缺乏了解，又不想讓上級政府或部門監(jiān)督自己，于是，矛盾無可解決，越級訪乃至進(jìn)京訪，就成了權(quán)益受損群眾的最后手段。

紓解這一病灶，重在“治未病”，及時(shí)將矛盾化解在基層、疏通在源頭。征地拆遷、勞動保障、教育醫(yī)療……這些民生問題利益關(guān)系復(fù)雜，是信訪的多發(fā)地帶?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)，“將保障和改善民生作為預(yù)防和化解矛盾糾紛的基礎(chǔ)性工作”，可謂抓住了問題的要害。而健全冤假錯(cuò)案責(zé)任追究制度、實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，則是遏制司法不公、化解矛盾沖突的治本之策。在此基礎(chǔ)上，“不支持越級上訪”，對信訪人行為提出要求，可謂合情合理。只有領(lǐng)導(dǎo)干部和上訪群眾都按規(guī)則、程序行事，信訪工作才會真正在法治化軌道上運(yùn)行。

無須諱言的是，在多年實(shí)踐中，信訪制度的運(yùn)轉(zhuǎn)常常被扭曲。“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的誤讀在信訪者中廣泛存在，“一票否決”帶來的壓力傳導(dǎo)機(jī)制也讓地方干部不堪其重。

改變這一局面，不是要弱化信訪制度，而是要加強(qiáng)信訪改革。不斷完善信訪功能，拓展信訪渠道，不但可以“堂前擊鼓”，還能“網(wǎng)上鳴冤”，讓群眾不必付出奔波之苦便能反映情況，不必四處求告就能解決問題。這些都是信訪改革的題中應(yīng)有之義。更重要的是，要通過對信訪工作方式方法的改革創(chuàng)新，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部真正落實(shí)群眾路線教育實(shí)踐活動的要求，扭轉(zhuǎn)壓力傳導(dǎo)方向，變“上訪”為“下訪”、變“信訪”為“接訪”?！兑庖姟诽岢觥耙徽臼浇哟⒁粭l龍辦理、一攬子解決”，并把接訪下訪作為直接聯(lián)系群眾的重要制度，明確規(guī)定各級領(lǐng)導(dǎo)干部的最低接訪時(shí)間，正是對問題的回應(yīng)，也是對以往有效經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

說到傾聽群眾聲音，信訪制度的推動者毛澤東同志堪稱楷模。1950年5月上旬，他回了將近80封群眾來信，僅5月7日一天就回了18封。第二年6月頒布的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，為新中國的信訪制度劃定了起點(diǎn)。在新的時(shí)代條件下，信訪制度理應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，但為人民服務(wù)的宗旨不會變、保障群眾利益的根本不會丟。只有這樣，才能以創(chuàng)新激發(fā)制度的潛力，真正為國家發(fā)展、社會和諧、民生幸福助力。